La Transformación del Estado. La Construcción del Sistema
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Transformando el Estado LA TRANSFORMACION DEL EST ADO ESTADO LA CONSTRUCCIÓN DEL SISTEMA DE SERVICIO CIVIL Y LA CARTA IBEROAMERICANA DE LA FUNCION PÚBLICA Documento presentado en el Seminario Iberoamericano “Nuevas Modalidades de Formación de Directivos Públicos” Isla de Margarita 8 y 9 de diciembre de 2005 Dr. Miguel Toma Director de la Oficina Nacional del Servicio Civil TTransformac ransformac ransformaciión, Estado y Democracia 19 Transformando el Estado La Transformación del Estado La Construcción del Sistema de Servicio Civil Miguel Toma INTRODUCCIÓN Hay momentos históricos, en ciertos espacios geográficos y sociales en los cuales se imponen temas en la Agenda de Pueblos y Gobiernos. En la República Oriental del Uruguay como en otros países de éste continente la Transformación del Estado es, sin duda, uno de ellos. Es un asunto que ha estado a la orden del día en los medios de comunicación de masas. Y como muchas modas, ha cumplido un papel equivoco. Como quien evoca un espíritu para evitar su aparición en el mundo de los vivos. Como la fórmula mágica de la niñez; se pronuncia invertido para que las cosas no sucedan. Se recuerda para fomentar el olvido. El problema del Estado es un asunto que lleva décadas en la preocupación de los pueblos, en la atención de los gobiernos de América Latina, de sus elites, de su intelectualidad, y de los organismos de cooperación técnica multilateral. Un tiempo en el cual los recursos financieros puestos a tratarlos han sido importantes. No obstante ello, los resultados han sido magros. Un período largo durante el cual no fueron pocas las impotencias que llevaron a frustraciones. No obstante al no resolverse los problemas que le dan origen su vigencia en la Agenda de Situaciones No Resueltas tiende a ser más real. El tema del Estado y su Administración Pública perdura y tiene el realismo de una situación no resuelta. Como tal tiene el inmenso riesgo que sea planteado como un círculo vicioso del cual la región no pudiera salir. Las reacciones ante la situación descripta presentan un espectro que va desde el fatalismo y pesimismo a panglossianas posturas y visiones sobre la situación existente. En este amplio espectro de posiciones y opiniones conviene situarse, para tratar de hacer alguna contribución que sea útil al común objetivo de encarar el tema de las transformaciones en una perspectiva positiva, de crecimiento, de viabilidad de los cambios. En la República Oriental del Uruguay estamos empeñados en operar los cambios reales con transparencia y participación. Por eso es que se ha tomado con seriedad y rigor la TTransformac ransformac ransformaciión, Estado y Democracia 21 La Transformación del Estado La Construcción del Sistema de Servicio Civil Miguel Toma existencia, aprobación y aplicación de la “Carta Iberoamericana de la Función Pública”. Punto de partida de ese trabajo de aplicación lo constituye el reconocimiento de la pre-existencia de un esfuerzo sistemático, concurrente a iluminar un conjunto de ideas y prácticas que son base en la elaboración de una estrategia madura y coherente. En este sentido es que se valora y destaca la contribución que ha venido haciendo en forma sistemática el Centro Latinoamericano de Administración Desarrollo (CLAD). Un primer aspecto sobre el que se quiere llamar la atención y compartir una experiencia es como nos interpela la Carta respecto a la dimensión histórica. La misma nos impulsa a revisar la historia de cada uno de los países. Reconoce en el proceso histórico de América Latina hechos y circunstancias de rica y variada experiencia. Pero al mismo tiempo reafirma que esta variedad no significa que no haya factores y circunstancias que son comunes. Por el contrario, quizás se pueda crecer en el sentido que la diversidad histórica es un potencial de la común historia de los países de Ibero-América. Desde la perspectiva de nuestro país se trata de exponer algunas líneas referentes a la lectura que de la historia hacemos. Es una lectura en busca de poder encontrar un punto de apoyo que permita construir una estrategia para la aplicación de la Carta Iberoamericana. La lectura de la historia no es, no puede ser realizada desde un espacio intemporal. En diversos momentos y circunstancias se han hecho lecturas que son partes de un pasado. Pero en la memoria de los pueblos quedan como presentes los hechos, ideas y valores que les son propios, en cuanto 22 Transformac ransformaciión, Estado y Democracia Transformando el Estado Como fruto de esa continuidad del trabajo y la diversidad de puntos de vista y situaciones se ha llegado a un consenso expresado en la «Carta Iberoamericana de la Función Pública». Ello ha sido fruto del esfuerzo de muchos técnicos de los países miembros. Los mismos han contado con el apoyo de las máximas autoridades y Ministros de Administración Pública de América Latina. La XIII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno (Santa Cruz de la Sierra - Bolivia -Noviembre 2003), expresó un apoyo categórico a la profesionalización de la Función Pública y respaldó los principios y orientaciones de la Carta. Por estos antecedentes y circunstancias es que puede formularse la hipótesis de que la misma esta llamada a jugar un rol fundamental en la Transformación del Estado en América Latina. Claro que no cumplirá su rol solo por los antecedentes y por su mera existencia, con todo lo importante que es. Pero los antecedentes son un acicate para continuar con el esfuerzo. Lo que supone una dosis de imaginación para traducir criterios generales en la diversidad histórica-social. He ahí el desafío que hoy se nos plantea. Transformando el Estado La Transformación del Estado La Construcción del Sistema de Servicio Civil Miguel Toma integran la cultura que los identifican. En este sentido juega un rol importante la presencia de los hombres que enunciaron y construyeron esa compleja cultura que anida en cada pueblo. Estos aportes que vienen de subculturas que en algún momento han ocupado posición de dominantes o dominadas se rescatan por medio de las lecturas que realizamos hoy. Pero debe rescatarse desde el fondo de esa tradición de la cual no se reniega la matriz cultural pre-colonial, así como la matriz Ibérica. Será éste el aspecto sobre el cual se incursionará y explorará en el punto I. La visión y posicionamiento histórico permite encarar el proceso de transformaciones con una perspectiva estratégica. Nos permite mirar hacia el futuro más lejano sin perder el sentido y horizonte de las realizaciones. El criterio de la integralidad sistémica le otorga valor al proceso de programación estratégica de los cambios. Es en la perspectiva estratégica que pueden situarse las diferentes etapas que es necesario transitar. Por otro lado se pueden dimensionar las metas, programas y proyectos que son necesarios lograr en cada etapa. En estos momentos es la tarea prioritaria que se esta encarando. La actitud gatopardista esta siempre presente. Algunas veces como tentación. Otras, como puerto de arribo para evitar las propias frustraciones personales. Esquivar esta actitud implica plantearse con realismo la tarea de transformación. No es posible aceptar quedarse sumergido en el statu quo. Tampoco se puede aceptar pasivamente que todo sueño puede transformarse en realidad. En apoyo al camino posible en la aplicación de un criterio realista concurre la Gestión. Es ella la que se encarga de suministrar el marco teórico que aporta insumos para la realización del futuro. En este sentido se entiende la Gestión como una disciplina que estudia los caminos que permiten a las organizaciones actuar. Es ella que a través de su desarrollo genera el espacio interdisciplinario que permite el crecimiento conceptual propio y de las disciplinas que lo integran. Aporte fundamental. A ello se dedicará el punto II de este trabajo. La estrategia se estructura en función de las diferentes disciplinas que tienen que ver con los aspectos sustantivos que hacen a la legitimación teórica. Pero la coherencia de los procesos de transformación no es únicamente un asunto de la teoría. Es también un asunto directamente vinculado a la práctica. Se trata de indagar el proceso por el cual se determina una coherencia que es teórica porque ha sido contrastada con la realidad y la práctica. Y es práctica, en tanto y cuanto en la propia práctica ha recibido una legitimación social por parte de quienes tienen facultad legitimadora. Esta relación entre la teoría y la práctica es generalmente dejada de lado. Y por lo tanto se TTransformac ransformac ransformaciión, Estado y Democracia 23 La Transformación del Estado La Construcción del Sistema de Servicio Civil Miguel Toma ha transformado en una fuente de errores y frustraciones acumuladas en la sucesión de gobiernos que han tenido los países. En el punto III se analiza esta relación en busca de senderos para la acción a transitar con el máximo de coherencia teórico-práctica. I. EL PROCESO HISTORICO DE CONSTRUCCIÓN DEL ESTADO. La seriedad con la cual debe tomarse la Carta Iberoamericana de la Función Pública obliga a que la República Oriental del Uruguay haga un examen de las condiciones en las cuales debe aplicarse. Sería muy fatuo pensar que su sola presencia puede ser razón suficiente para su aplicación. De alguna manera sería una ligereza que nos expondría a un muy posible fracaso. Por el contrario parecería más de recibo ingresar a la tarea de recoger la información necesaria para analizar la situación de partida. Al ingresar a esta tarea se busca descubrir la presencia de elementos que dificulten, hagan imposible o produzcan el fracaso de su aplicación. Las peguntas que acechan están referidas a: ¿La Carta puede aplicarse en cualquier cultura de Administración Pública?; ¿Cuáles son los elementos (estructurales o funcionales) que pueden hacer fracasar la aplicación de la Carta?; ¿Qué factores o principios presupone la Carta que deben existir o crearse? Las respuestas, permitirán obtener elementos, instrumentos y métodos, al mismo tiempo que definir etapas en las cuales se puedan desarrollar las acciones transformadoras. No se irrumpe en la historia. Su acercamiento y abordaje supone establecer un dialogo. Este viene de un largo periplo que es necesario conocer. Desde el punto de vista de la construcción del Estado y su Administración Pública es posible distinguir las siguientes grandes etapas: i) La colonia. Periodo en el que se estructuran las primeras instituciones públicas siguiendo la matriz de la metrópoli. ii) La Independencia. Periodo de formación de un primer pensamiento sobre lo público y primeras definiciones del manejo del Estado y la Administración. iii) La construcción Institucional a partir del logro de la independencia pero con una situación socioeconómica no terminada de resolver. iv) El Uruguay Moderno. Construcción de un Estado Nacional Moderno. 24 Transformac ransformaciión, Estado y Democracia Transformando el Estado Al proceder a realizar este análisis se descubren las condiciones y criterios que son parte de una estrategia. Ello permitirá que en el proceso de aplicación intervengan en forma preactiva. Y de esta forma se trata de asegurar los tiempos en los que será posible trabajar. Por lo tanto es un factor de eficiencia. Transformando el Estado La Transformación del Estado La Construcción del Sistema de Servicio Civil Miguel Toma v) La crisis e ingreso en un proceso autoritario de descomposición del Estado. vi) La situación Actual. Como se ve son seis grandes etapas para ubicarnos en la situación actual. No vamos a desarrollar este largo proceso1 , por otra parte ya realizado. Solamente permítasenos hacer algunas puntualizaciones: 1. Se sale de un largo proceso de crisis, autoritarismo y descomposición social, del Estado y de la Administración y se ingresa en un proceso democrático, de construcción del Estado de Desarrollo y Justicia Social. 2. Desde la Independencia Nacional ha existido un pensamiento democrático progresista que ha desarrollado sus ideas sobre el Estado y la Administración con un profundo arraigo en las ideas humanistas, democráticas y de justicia social de la cual el actual gobierno se siente heredero legitimo. 3. La continuidad del Estado y la Administración esta garantizada por la actual conducción. 4. Se ha ingresado en una nueva etapa histórica en la que se ha abierto un proceso para reconstruir en forma democrática el Estado y su Administración Pública. Estas puntualizaciones nos sitúan frente a una estrategia que requiere: 1. Encarar reformas estructurales del tipo: Rediseño del Sistema de Recursos Humanos de las Administraciones Públicas. 2. Ordenar el Sistema Normativo y elaborar normas jurídicas retomando una tradición que ha sido orgullo del país. 3. Acudir en auxilio de la persona de los funcionarios públicos que tiene disminuida sus posibilidades de retiro digno. 4. Facilitar a partir del nuevo año presupuestal el ingreso democrático, ampliamente conculcado por normas que regían en Uruguay y prohibían ese tipo de ingreso. . 5. Formar funcionarios para la transición y funcionarios para el nuevo sistema de Servicio Civil ya funcionando. 6. El fortalecimiento del Sistema de Decisiones Gubernamentales y la información que el mismo requiere. 7. Rediseñar una administración que integre el país tanto desde el punto de vista físico como en su estructura productiva y social. 8. Una administración que pueda actuar con sentido de continuidad, con equilibrio profesional, con normas que fomenten el mérito y la actitud de servicio. TTransformac ransformac ransformaciión, Estado y Democracia 25 La Transformación del Estado La Construcción del Sistema de Servicio Civil Miguel Toma 9. Un rediseño en la organización y división del trabajo, base sobre la cual estructurar una administración pública eficiente. El resultado y enseñanza de las puntualizaciones anteriores imponen la necesidad de la modernización de los métodos, técnicas, instrumentos y procedimientos de gestión. A su vez estos cambios demandan recursos humanos con perfiles diferentes, coherentes con la nueva situación mas volcados al logro de la productividad. Como se ve se esta frente a una larga lista de quehaceres. Muchos de estos suponen la identificación de Programas. Algunos presentan complejidades que tienen que ver con los requerimientos interdisciplinarios, otros con la coherencia lógica perdida por décadas, y otros con complejidades de tipo culturales. Un aspecto importante que señala la carta tiene que ver con un principio al cual se le asigna gran importancia. Se sostiene, que la Gestión Pública debe de gozar de una concepción de Sistema Integrado. Es decir que el macro diseño debe ser entendido, concebido, diseñado y construido a partir de dicho principio. En su perspectiva sistémica debe actuar a nivel agregado como desagregado con una misma lógica de relación. Por eso la estrategia debe ser también sistémica. Y por eso es necesario que la institucionalidad sobre la que se sustenten las transformaciones tenga unidad de concepción y liderazgo. II. LOS OBJETIVOS ESTRATÉGICOS. Se ha planteado que la tarea primordial del Gobierno que asumió la conducción de la República Oriental del Uruguay ha sido corregir situaciones de disfuncionalidades varias. Tarea imprescindible para poder ingresar en el proceso de programación estratégica hacia la Transformación del Estado y la Administración Pública. La programación estratégica surge como una necesidad imperiosa. No existe ninguna posibilidad de avanzar en la construcción del futuro si no existe un examen global, agregado; del sentido en que se esta moviendo la administración. Tampoco hay posibilidad de construcción del futuro si no hay un análisis de cada una de las organizaciones, de la estructura, funcionamiento, y cultura que en ella operan. Es necesario que las organizaciones 26 Transformac ransformaciión, Estado y Democracia Transformando el Estado En este sentido el Uruguay ha dado un paso importante al decidir que el liderazgo provenga directamente del Presidente de la República y de la institucionalidad que él encabeza con la máxima legitimidad democrática. Con esto se asumen en plenitud los procesos históricos insertos en nuestra cultura convocando a la participación más amplia y genuina. Transformando el Estado La Transformación del Estado La Construcción del Sistema de Servicio Civil Miguel Toma puedan realizar un examen en el cual las condiciones de existencia, su naturaleza y legitimidad puedan ser examinadas de cara al futuro. De cara al país que se quiere. De acuerdo al Estado y Administración Pública que deseamos construir. Un examen, que visualice y tenga presente a las “personas” quienes deben ser nuestro desvelo, nuestro horizonte, nuestro factor de legitimación mayor. En este sentido la Carta Iberoamericana de la Función Pública se transforma al mismo tiempo en el objetivo final de nuestros desvelos. Pero también en la brújula que nos permite transitar en el proceso de Programación Estratégica. A continuación haremos un primer listado de los Objetivos, Metas y Programas que llevamos redactados, cuando aún queda un largo trecho por recorrer. Pero antes de hacerlo nos gustaría plantear dos temas que están directamente ligados, en nuestra concepción a la programación estratégica. Dos temas que según nuestra lectura de la Carta son imprescindibles para su comprensión. Por un lado esta la dimensión Ético-política de la Carta. Sin esta dimensión se transforma en un listado de buenas intenciones, o la arena en donde se debaten tecnicismos varios. Pese a las dificultades que mencionamos en un evento reciente seguimos con atención la discusión de la Carta. Y una cosa que ha quedado clara es que la construcción social del Estado y la Administración Pública tiene sentido en tanto y cuanto se plantee como Servicio. La necesidad de reafirmar los valores de un nuevo humanismo ha estado presente en las discusiones. Por nuestra parte es un principio inclaudicable del gobierno, serlo de las grandes mayorías. Y en cuanto a la dimensión Ética, el Uruguay entero lo reclama. La Ética del Gobernante es la que puede despejar el camino para ver y proyectar el futuro. Se puede afirmar que no hay programación estratégica sin la existencia de la dimensión ética. Pero esta dimensión lo es del compromiso y la acción. La política es la que debe dar la capacidad y disposición volitiva para encontrar el discernimiento en cada momento y lugar sin perder el rumbo tenso hacia el futuro. Al mismo tiempo la política implica la opción. Elegir entre los menos malos, combatir las iniquidades, luchar por la igualdad, la libertad, la fraternidad. Creemos que sobre estos temas hay un espacio para el debate, para el intercambio de ideas. Es este un aspecto que puede condicionar la aplicación de la Carta y por lo tanto quizás se pueda incluir en el futuro una focalización mayor del tema El segundo aspecto que nos gustaría mencionar porque de alguna manera ha estado presente en los trabajos preparatorios de la Carta es el que guarda relación con la cultura de la Gestión. Un tema sobre el cual muchos TTransformac ransformac ransformaciión, Estado y Democracia 27 La Transformación del Estado La Construcción del Sistema de Servicio Civil Miguel Toma países tienen cosas seguramente muchos más interesantes que nosotros para decir. De todas formas creemos que en este plano el dialogo intercultural puede enriquecer los procesos de aplicación de la Carta. Hay dos temas de trascendencia que en el plano cultural es necesario resaltar y que seguramente puede dar lugar a un interesante intercambio de puntos de vista. Por una parte esta planteado el tema riquísimo de la diversidad que puede alimentar en forma creativa a muchos procesos de desarrollo institucional. Por otro esa diversidad no es antagónica aún cuando puede ser contradictoria con el desarrollo científico. El desarrollo científico en la aplicación de la Carta debe ser un factor de eficacia y eficiencia en su aplicación. Y seguramente también de asegurar niveles de calidad que se reflejen en los desarrollos nacionales. En este sentido quizás se pudiera utilizar la rica experiencia del CLAD para potenciar un nuevo esfuerzo para poner a la Gestión en un nivel de excelencia que por desgracia hoy no tiene. Quizás la formación pueda ligarse a la investigación en un Programa de mayor calidad. Una investigación que repetimos no la vemos separada de la diversidad de culturas que engalanan a los países de Ibero América. Con este pensamiento, con estas preocupaciones es que se traslada un primer borrador de lo que esta en el caldero de elaboración. Un país que ha construido un Estado sólido, fuerte, ágil, dinámico fundamentado en una administración pública eficaz, eficiente, y de calidad. Una administración Pública que se rige por normas jurídicas claras, equilibradas y justas. Y que con su accionar aporta transparencia, solidaridad y fundamento democrático para la expresión de los diferentes intereses sociales de los seres humanos. Una Administración Pública que controla y erradica todo tipo de corporativismo y burocratismo en su seno. Una Administración Pública abierta a las necesidades y demandas sociales y fundamentalmente previsional. II.2 - MISIÓN. Construir una Administración Pública abierta a la sociedad nacional sobre la base de funcionarios reconocidos como seres humanos integrantes de la misma, y capacitados para cumplir un servicio público. Que ajuste su actuar a normas jurídicas claras, modernas y transparente al servicio de una sociedad democrática. Que se organice en torno a estructuras sencillas, mo28 Transformac ransformaciión, Estado y Democracia Transformando el Estado II.1 - VISIÓN. Transformando el Estado La Transformación del Estado La Construcción del Sistema de Servicio Civil Miguel Toma dernas y funcionales. Una administración pública en permanente renovación en función de la capacitación de sus agentes y la incorporación de métodos y técnicas basados en la investigación en tecnologías administrativas. Que se nutra de los principios de la sociedad y se los devuelva con creces para la construcción de relaciones sociales armónicas. II.3 - OBJETIVO GENERAL. Concebir, diseñar y construir una Oficina Nacional del Servicio Civil que pueda llevar adelante una política de Transformación del Estado, de su Administración Publica y de las relaciones de ésta con la sociedad de manera de desarrollar una cultura organizacional que le permita actuar con eficacia, eficiencia, calidad y transparencia transformándose en instrumento idóneo para una sociedad más justa construyendo un desarrollo y crecimiento sostenido. II. 4 - OBJETIVOS ESPECIFICOS II. 4.A - AREA RECURSOS HUMANOS. Concebir, diseñar, elaborar y gestionar un Sistema de Servicio Civil configurado en torno a una Ley Nacional del Servicio Civil. Una Ley concebida como un marco de principios rectores que rige la actuación de los Funcionarios de la Administración Pública Nacional. En ella se consagra la Profesionalización de la Función Pública poseedora de atributos tales como el mérito, la capacidad, la vocación de servicio, la eficacia en el desempeño de su función, la responsabilidad, la honestidad y la adhesión a los principios y valores de la democracia II. 4.B - TECNOLOGÍAS. Concebir, diseñar, producir y adaptar tecnologías de gestión para el funcionamiento del Sistema Integrado de Gestión de la Administración Pública. Cuidar que la organización y división del trabajo asegure una mayor productividad. II. 4.C - NORMAS JURÍDICAS. Participar en el análisis continuo y sistemático del marco normativo en el que funciona el Estado y la Administración Pública. Ello le permitirá actuar de manera de garantizar las facilidades normativas que aseguren un sistema integrado de gestión. Para lo cual deberá concebir y diseñar normas que aseguren la productividad del sector público facilitando la correcta aplicación de las tecnologías administrativas modernas. TTransformac ransformac ransformaciión, Estado y Democracia 29 La Transformación del Estado La Construcción del Sistema de Servicio Civil Miguel Toma II. 4.D - CAPACITACION. Elaborar una política de capacitación de los Recursos Humanos del sector público que aporte a las estrategias de desarrollo personal, a la profesionalización del Sistema de Servicio Civil y a la Transformación de la Administración Pública en función de los atributos que se pretende potenciar en la nueva concepción del Servicio Civil II. 4.E - CULTURA. Generar un clima amigable entre la población y la Administración Pública sobre la base de una mayor transparencia en el funcionamiento de la Administración, una mayor disponibilidad y amabilidad del funcionario, una mejor calidad en los servicios y proceso de atención al ciudadano. II. 5 - METAS II.5.A - AREA RECURSOS HUMANOS 1. Ordenamiento de situaciones críticas de la realidad actual, inscriptos en la Agenda de Situaciones Criticas de los Recursos Humanos 2. Preparación de marcos conceptuales en las diferentes disciplinas del espacio de la gestión realizado sobre la base de un análisis del estado de las artes en la materia 3. Elaboración participativa de áreas e instrumentos técnicos modernos que deban preverse su puesta en funcionamiento para una moderna gestión de RRHH 5. Realizar una ronda de negociación con los actores involucrados por una Ley del Servicio Civil, que dé lugar a la elaboración de consensos y acuerdos que posibiliten el trámite de diseño final de la Ley de Servicio Civil. 6. Debate a nivel de los actores políticos y técnicos en torno al borrador de Ley de Servicio Civil. 7. Aprobación del Mensaje del Poder Ejecutivo enviando al Parlamento la nueva Ley de Servicio Civil. 8. Aprobación de la Ley de Servicio Civil. 9. Elaboración del Programa de Ejecución de la Ley por parte de la Oficina Nacional del Servicio Civil. 10. Comienzo del proceso de Ejecución de la Nueva Ley en función de programa de ejecución elaborado por la Oficina Nacional del Servicio Civil 30 Transformac ransformaciión, Estado y Democracia Transformando el Estado 4. Preparación analítica del formato de la nueva Ley de Servicio Civil definiendo las áreas a normar y regular. Transformando el Estado La Transformación del Estado La Construcción del Sistema de Servicio Civil Miguel Toma II.5.B - AREA TECNOLOGÍAS ADMINISTRATIVAS 1. Elaborar un listado de Productos clasificados según tipos, nivel de agregación y problemática a resolver 2. Elaborar una estrategia de desarrollo que permita pasar de una estructura de venta de servicios a una de producción de tecnología llave en mano con garantía de service. 3. Fortalecimiento del área, potenciando su capacidad de gestión de proyectos. 4. Desarrollo de la estrategia de transformación diseñando diferentes test de fortalecimiento 5. Poner en ejecución las primeras tecnologías producidas y/o adaptadas en diferentes realidades de la Administración II.5 C - AREA NORMAS JURÍDICAS 1. Preparación de marcos conceptuales jurídicos que permitan desarrollar un espacio de elaboración teórica en la gestión aplicable a la o las normas que se diseñen para el funcionamiento del Sistema Nacional del Servicio Civil. 2. Elaboración participativa de los alcances de las normas de Servicio Civil proyectadas según áreas e instrumentos técnicos modernos que deban preverse su puesta en funcionamiento para una moderna gestión de RRHH 3. Preparación analítica del formato de la nueva Ley de Servicio Civil definiendo las áreas a normar y regular. 4. Elaboración del primer borrador de la Ley de Servicio Civil así como de otras normas coadyuvantes o concordantes. II.5.D - AREA CAPACITACION 1. Diseñar y elaborar borrador de una política de Formación para el Sector Público en proceso de modificación. Este proceso contempla la formación en la preparación, diseño y puesta en funcionamiento de nueva estructura de cargos y funcionamiento en el Sistema de Servicio Civil. 2. Elaborar el diseño del Sistema de Formación del Sector Público. (Universitario – no Universitario). 3. Diseño, programación y puesta en ejecución de pruebas piloto de la organización curricular de la oferta de Formación de la Escuela 4. Diseño del Sistema de Gestión de la Formación en Gestión Pública. 5. Definición del rol, posicionamiento y sistema de equivalencia de las unidades de capacitación existentes en el sector público. TTransformac ransformac ransformaciión, Estado y Democracia 31 La Transformación del Estado La Construcción del Sistema de Servicio Civil Miguel Toma 6. Elaboración de un sistema de crédito que interactúe a nivel nacional e internacional. III. COHERENCIA TEORICA-PRÁCTICA DE LOS PROCESOS DE TRANSFORMACIÓN. Uruguay valora mucho la Carta Iberoamericana de la Función Publica. En la medida que ha tenido el consenso de las máximas autoridades de los países Iberoamericanos, cuenta con una gran legitimidad. Por ello se ha transformado en un instrumento valioso en sí mismo. Pero también porque es un instrumento que permite elaborar coherencia. La transformación del Estado requiere para hacerse realidad de una doble coherencia. Por una parte una coherencia teórica que asegure con su presencia la realización de instrumentos normativos diseñados en una misma concepción teórica. Desde luego que esto es fácil decirlo. Pero cuando por alrededor de medio siglo se ha transitado por caminos sinuosos volver al trillo recto no es sencillo. Cuando los productos regulatorios han surgido en medios de oportunismos, cortoplacismos, ausencias de rigor técnico y metodológico, autoritarismos varios, etc. volver a la coherencia supuesta por la Carta y necesaria para las transformaciones no es tarea sencilla. La focalización de la coherencia como un aspecto cultural al cual esta indisociablemente ligado el Derecho, es un aspecto que merecería tener un lugar sistemático, de privilegio en la Agenda de la cooperación técnica. Lo necesitan los países. Por lo menos lo necesita Uruguay. Y si se usa una expresión tan general es porque el mismo trasciende al Gobierno y al Estado. El problema es sistémico. Cuando el período de deterioro es tan prolongado los efectos se notan en la administración pública, en el desempeño político, en la formación y ejercicio profesional, en las universidades, en la investigación científica. Es por eso que se requieren programas de acción que asuman la complejidad de su carácter sistémico. He ahí la razón de nuestra propuesta de concebir, diseñar y realizar un programa de este tipo en el marco de los trabajos de aplicación de la Carta. Un segundo aspecto tiene que ver con la coherencia de la práctica. Es 32 Transformac ransformaciión, Estado y Democracia Transformando el Estado Cuando se hace referencia a la coherencia teórica se esta haciendo referencia a un aspecto que guarda relación con la cultura organizacional pública. Y se ilustra con los aspectos normativos porque de alguna manera se le asigna un rol de depositario y trasmisor de la cultura organizacional en la sociedad. Y por eso cumple un rol ampliado en el campo interdisciplinario de la Gestión. Transformando el Estado La Transformación del Estado La Construcción del Sistema de Servicio Civil Miguel Toma decir la armonía del quehacer continuo y permanente. Son dos piernas que deben moverse armoniosamente. No es posible pensar, menos conseguir un avance teórico sin una práctica de referencia. Tampoco pueden existir avances en la práctica si no hay un desarrollo de la teoría. Esto parece ser un elemento fácil de comprender, pero difícil de plasmar en la realidad. El mayor enemigo de la coherencia en la práctica es la inacción. Por lo tanto parece imprescindible y así se ha entendido, que la mejor forma de avanzar en la aplicación de la Carta es la acción. Se ha preferido correr el riesgo de la equivocación antes de ser afectados por el mayor de no actuar. Y en este sentido la carta es una guía importante para la acción. Se ha avanzado en una serie de aspectos que podemos sintetizar: 1. Se han realizado arreglos relativos a la naturaleza de la relación funcional entre funcionarios y administración. 2. Se ha realizado una ronda de negociación con los Gremios de la Función Pública llegándose a la firma de un Convenio Marco y otros acuerdos sobre asuntos específicos. 3. Se mantiene abierta una línea de trabajo relativo a la participación de los trabajadores en las transformaciones y aplicación de la Carta. 4. En el Marco de la Programación Estratégica del proceso de transformación se ha elaborado el Presupuesto General del Estado que hace una primera previsión hacia las realizaciones futuras. 5. Se han identificados Programas y se ha abierto un proceso de negociación para la cooperación técnica. 6. Se han establecidos sólidos vínculos con las diferentes Instituciones del Estado ampliando las competencias de la ONSC. 7. Se ha legitimado la ONSC como órgano de asesoramiento en materia de la Transformación del Estado. 8. Se viene fortaleciendo la ONSC desde el punto de vista científico-técnico. 9. Se avanza a buen ritmo en la programación estratégica y en la celebración de convenios de cooperación con organizaciones especializadas del país. Todo este proceso nos permite encarar el próximo año 2006 con el optimismo de quien ha podido retomar la acción plasmando en la realidad la coherencia de principios que se ha proclamado. Y se lo ha hecho sobre la base de: una exposición pública, una participación de los trabajadores y una transparencia sin dobleces. En una palabra se ha logrado exponer ante la ciudadanía una forma de actuar coherente. TTransformac ransformac ransformaciión, Estado y Democracia 33 La Transformación del Estado La Construcción del Sistema de Servicio Civil Miguel Toma En este sentido se esta deseoso de someter el trabajo realizado a auditorias de eficiencia, de eficacia y de calidad como para evaluar aquellos asuntos que es necesario mejorar hacia una coherencia mayor entre actitudes y prácticas. Se supone que en el año 2006 se podrá avanzar en este aspecto. De todas formas se deja planteado el tema de la necesaria coherencia, sobre la que se estima la cooperación técnica podría aportar a los países de la región. IV. LECTURA PEDAGÓGICA PARA LA COMPRENSIÓN DE LA RELACION PROCESO DE TRANSFORMACIÓN CARTA IBEROAMERICANA DE LA FUNCION PUBLICA. Se llega al punto final de esta breve aproximación al tema más específico del Seminario Iberoamericano sobre “Nuevas modalidades de formación para directivos públicos”. Le damos gran trascendencia a la Capacitación de los Recursos Humanos. Pero no podíamos entrar al tema si no hacíamos un planteo mas agregado de cómo se está concibiendo y actuando en Uruguay respecto a la Carta y su aplicación. Uruguay tiene una experiencia que podríamos catalogar de interesante respecto a la capacitación de los directivos públicos. Se nos ha pedido un análisis de esa experiencia, Se tratará de ser sintético pero explícito sobre el resultado de este análisis. Lo que se ha venido explicando constituye un análisis que expone la concepción con la cual el Gobierno de Uruguay se platea encarar los temas de la Gestión de la Administración Pública y de construcción de un Estado Democrático. Esta concepción permite combinar la necesaria interdisciplinariedad para encarar los temas y problemas con la participación de los actores en cada una de las etapas por las cuales necesariamente transcurre la Transformación del Estado. Y determina el resultado del mismo que pasamos a enumerar. 1. El país no pudo tener hasta la fecha una política coherente y continua en materia de capacitación en la función pública. La oferta y apreciación de necesidades de capacitación se ha dado según oportunidades e impulsos personales. Circunstancias que han cambiado según los elencos que debían asumir la responsabilidad en la ONSC. Así se han modificado continuamente el tipo de cursos, su duración, la carga horaria implicada, las formas de evaluación, etc. 34 Transformac ransformaciión, Estado y Democracia Transformando el Estado En el proceso de capacitación volvemos a encontrar los temas que ya se han evocado. Pero de alguna manera los mismos se encuentran transformados. Trataremos de explorar como estos se presentan. Transformando el Estado La Transformación del Estado La Construcción del Sistema de Servicio Civil Miguel Toma 2. No se ha trabajado en el sentido de una profesionalización e institucionalización de la capacitación. Pensar lo contrario sería ilógico en la medida en que bajo el rotulo de Reforma del Estado se andaba en un proceso para debilitar el Estado y su Administración Pública, en función de una falsa antinomia Estado-Mercado. Extremo, por otra parte jamás verificable en la práctica de los Estados modernos. 3. No se ha llegado a conformar un sistema de formación y capacitación de la función pública, aún cuando hay partes en los que se ha incursionado en forma sistemática. Por ejemplo se dictan regularmente cursos de promoción que habilitan al ascenso a los cargos superiores de la administración. Pero al establecerse una prohibición de ingreso a la Función Pública, combinada con contrataciones fuera de la carrera y con un sistema que retrasa la salida hacia el sistema de retiro, las vacantes de ascensos son cada vez más escasa. 4. Se han hecho experiencias exitosas en materia de formación de post grado, de altos ejecutivos y directivos públicos. Pero al carecer de continuidad es un material en reserva para analizar en el marco de la definición de una política sistemática. La misma esta planteada como un Programa a trabajar durante el año 2006. 5. Han habido esporádicos encuentros de los diferentes centros de capacitación con los que cuenta el sector público, pero sin llegar a realizar una programación estratégica común. Sin poder coordinar los roles de cada una, definiendo especificidades, actividades comunes e interacciones al interior del sistema. 6. Se han producido encuentros con las entidades públicas no universitarias que brindan formación de tercer ciclo. Las mismas presentan una experiencia y problemática común que es necesario profundizar. Sin duda el enriquecimiento de esta actividad en lo que tiene que ver con la calidad, y la integración científico-técnica augura un camino promisorio a recorrer. 7. Otro aspecto importante tiene que ver con dos actividades estrechamente ligadas a la formación: la investigación y la extensión. En las dos se ha incursionado en el pasado. Hay experiencia y personas con formación para la investigación y la experimentación esperando que una política específica las incluya. Lo mismo cabe decir respecto a las posibilidades de generar corrientes que tiendan a una formación cultural del ciudadano respecto a la administración pública. 8. Uno de los aspectos en donde hay una memoria pedagógica más desarrollada es todo lo relativo a la personalización de la formación profesional. La capacidad de hacer diseño a las reales necesidades de la administraTTransformac ransformac ransformaciión, Estado y Democracia 35 La Transformación del Estado La Construcción del Sistema de Servicio Civil Miguel Toma ción es una cosa que permanece en los diferentes actores. Es cierto que no hay mucho escrito, pero hay una cultura vigente en los docentes de la Escuela. Y fundamentalmente en la memoria de los funcionarios que han pasado por los diferentes cursos. Este es un aspecto destacable. Y que puede sistematizarse tan pronto exista una voluntad debidamente programada y organizada. En materia de formación también se requiere de la acción, del actuar. Los procesos de transformación requieren de capacitación, antes, durante y después de los cambios. Estos son tres momentos en los cuales la coherencia de la acción es requerida. Lo es tanto para la continuidad del proceso como para los altos supuestos de una etapa a la siguiente. Ello supone que su logro es una función que expresa la forma en que la formación de los recursos humanos se integra a un proceso experimental sujeto a contrastaciones empíricas. La verificación y auditoria debe alimentar los procesos de programación y diseño. Claro que la verificación y auditoria no puede quedar circunscripta al espacio del aula. Debe trascenderla para poder captar el espacio más amplio de la administración, de cada institución y de la organización toda. La ONSC desde su fundación tiene una escuela de formación, denominada Escuela de Funcionarios Públicos “Dr. Aquiles Lanza”. Esta, ha tenido una actividad intensa y con logros importantes. Esto no quiere decir que no requiera una sistematización organizativa mayor. Pero para enfrentar los desafíos que se presentan en la aplicación de la Carta y del proceso de Transformación del Estado y la Administración Publica se tiene un instrumento importante que solo requiere un afinado. Desde el punto de vista curricular la oferta de curso esta siendo programada de manera de cubrir los diferentes tipos de necesidades. Tanto en lo que tiene que ver con los niveles de complejidad de la formación como en los tipos de especialización requeridas en los diferentes momentos del proceso de transformación. Desde el punto de vista del “pensum” de estudio de cada disciplina existe un cuerpo docente preparado para diseñar los contenidos. A esto conviene agregar que, en algunas disciplinas sería necesario avanzar en la modernización de contenidos que derivan de la adquisición de nuevos conocimientos 36 Transformac ransformaciión, Estado y Democracia Transformando el Estado El Uruguay ha hecho muchas experiencias en el campo de la formación de sus recursos humanos. Tanto en su nivel de inducción, como en la formación profesional y aún en la de post grado. Estas experiencias se han situado siempre en el campo de la administración pública. Con esto se quiere significar que no hay la misma experiencia respecto al desempeño de escuela de gobierno. Transformando el Estado La Transformación del Estado La Construcción del Sistema de Servicio Civil Miguel Toma por parte de la investigación científica. En esos casos sería muy útil un intercambio que acelere la circulación de contenidos en el marco de la aplicación de la Carta. A este punto le damos importancia porque en el campo de la gestión ha habido áreas que han tenido una actualización y otras que han quedado rezagadas. El fenómeno de las modas disciplinarias ha afectado el desarrollo de las estructuras del conocimiento. A ello tenemos que agregar que en el caso de Uruguay, el periodo de la dictadura fue acrítico, prejuicioso y discriminatorio. Como se comprenderá el derecho no fue una disciplina privilegiada. Desde el punto de vista Docente la Escuela de Funcionarios Públicos “Dr. Aquiles lanza” cuenta con un equipo altamente capacitado. Si bien no hay una carrera docente hay un reclutamiento sistemático de los mejores en las diferentes instituciones docentes y de investigación del Uruguay. Si bien se paga mal el desafío de la oferta de cursos hace que se genere un fuerte sentido de pertenencia y una alta fidelización. Un fenómeno quizás extraño, difícil de comprender y explicar pero no menos cierto y permanente en el tiempo. Desde el punto de vista de la demanda a la cual se sirve se puede decir que tanto a nivel institucional como personal hay una aceptación y evaluación positiva de la experiencia pedagógica que brinda la Escuela. Sin duda que en ello juega un papel importante el valor de la personalización. La Escuela siempre ha considerado que la calidad es sinónimo de personalización. En este sentido por encima de las estructuras disciplinarias y de niveles se trata de hacer un esfuerzo por captar las reales necesidades y demandas y de diseñar la oferta según el resultado de esa investigación. En este sentido es necesario aclarar que el espacio pedagógico de le Escuela se traslada a aquellos lugares en donde están los funcionarios siempre y cuando haya garantías en la preservación de ese espacio pedagógico. Desde el punto de vista de los apoyos tecnológicos los déficit son abundantes. Guardan más relación con la baja remuneración en los docentes que con la calidad y logros pedagógicos que se obtienen. No es momento ni lugar para hacer una jeremiada sobre el punto. 1 Oscar Oszlak: “Diagnóstico de la Administración Pública Uruguaya” PNUD - 1972 TTransformac ransformac ransformaciión, Estado y Democracia 37
