Manual Legislativo. Estructura Administración Nacional
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CO BIA REPU LOM BL DE ICA SENADO Manuales Legislativos Estructura dela administración nacional 7 Síntesis de las reglas jurisprudenciales Instrucciones de búsqueda 1 Portada del cuadernillo Estructura dela administración nacional Manuales Legislativos Estructura dela administración nacional 7 7 Síntesis de las reglas jurisprudenciales Título y número del cuadernillo Síntesis de reglas jurisprudenciales 2 de la 1.Estructura administración nacional Manuales Legislativos Síntesis de las reglas jurisprudenciales de la 1.Estructura administración nacional 1. Iniciativa para la creación y reestructuración de entidades estatales del orden nacional. Iniciativa no gubernamental y coadyuvancia 1. Iniciativa para la creación y reestructuración de entidades estatales del orden nacional. Iniciativa no gubernamental y coadyuvancia El Congreso de la República no puede modificar por su propia iniciativa la estructura de un organismo perteneciente a la estructura de la administración nacional, cuando ello influya en la determinación de su naturaleza jurídica; al hacerlo, desconocería el numeral 7 del artículo 150 y el artículo 154 de la Constitución, que establecen la iniciativa gubernamental en esta materia o que puede entenderse que dichos cambios son materias con reserva de ley. Número y título de la regla jurisprudencial 1. Iniciativa para la creación y reestructuración de entidades estatales del orden nacional. Iniciativa no gubernamental y coadyuvancia La creación de organismos o entidades administrativas debe estar determinada, tanto en sus objetivos y estructura orgánica como en su soporte presupuestal, de conformidad con los lineamientos fiscales determinados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. También debe comprender la determinación de aspectos como naturaleza jurídica, régimen jurídico, sede, la integración de su patrimonio, el señalamiento de los órganos superiores de dirección y administración, su forma de integración y la designación de sus titulares y, finalmente, el Ministerio o Departamento Administrativo al cual estarán adscritos o vinculados. La creación de un nuevo órgano que asume funciones que otra autoridad administrativa viene desarrollando implica una modificación en la estructura de la administración que requiere de la iniciativa gubernamental. Si las funciones de un ente del orden nacional pueden ser asumidas o desarrolladas por un ministerio u otra entidad administrativa ya existente, ello no constituye una modificación en la estructura de la administración y no requiere iniciativa gubernamental (C-856-2006). La creación de un nuevo órgano que asume funciones que otra autoridad administrativa viene desarrollando implica una modificación en la estructura de la administración que requiere de la iniciativa gubernamental. Si las funciones de un ente del orden nacional pueden ser asumidas o desarrolladas por un ministerio u otra entidad administrativa ya existente, ello no constituye una modificación en la estructura de la administración y no requiere iniciativa gubernamental (C-856-2006). El Congreso de la República no puede crear entidades estatales del orden nacional, adscritos a un ministerio, que generan un gasto público, sin contar con la iniciativa gubernamental, de conformidad con el artículo 154 de la Constitución Política, que señala las materias que deben ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno (C-226-1994 y C-947-1999). Al Congreso de la República también la está prohibido crear colegios o consejos profesionales como entidades del orden nacional o con participación de funcionarios del Estado y representantes de asociaciones profesionales, ya que esta posibilidad hace parte de la expresión del derecho de asociación que por esencia es de los particulares, como una actividad civil y no estatal (C-226-1994 y C-482-2002). 6 Tema Explicación jurídica de la regla (C-856-2006). Estructura de la administración nacional Número de la sentencia constitucional en color; consultar en las tablas de las reglas jurisprudenciales. 3 Ver la ficha completa de análisis de la sentencia en el CD multimedia. Tablas de reglas jurisprudenciales pertinentes Síntesis jurisprudenciales REGLAS JURISPRUDENCIALES PERTINENTES Doctrina constitucional vinculante Regla El Congreso de la República no puede crear un colegio nacional de bacteriología sin violar la iniciativa gubernamental, de conformidad con el artículo 154 de la Constitución Política, cuando quiera que establezca que dicho colegio sea una entidad estatal del orden nacional adscrita a un ministerio y conformada en gran parte por funcionarios estatales. No obstante lo anterior, el Congreso de la República no puede crear colegios de bacteriología, porque siendo los colegios entidades no estatales, no corresponde al Congreso crear directamente dichas instituciones. C-266-1995 ¿Puede el Congreso de la República aprobar un proyecto de ley presentado por iniciativa popular que reestructure un organismo nacional, sin contar con la iniciativa ni la coadyuvancia del Gobierno Nacional? El Congreso de la República no puede aprobar un proyecto de ley presentado por iniciativa popular que reestructure un organismo nacional, sin contar con la iniciativa ni la coadyuvancia del Gobierno Nacional. No obstante, cuando la iniciativa está radicada en forma exclusiva en cabeza del Gobierno, pero éste la ejerce activamente mediante su participación en una comisión mediante el análisis y ajuste del proyecto a través de un ministro o viceministro del ramo, es posible aceptar que los ciudadanos presenten su proyecto con fundamento en la iniciativa popular. El formalismo de la presentación queda convalidado mediante la acreditación de la coadyuvancia y aquiescencia del Gobierno Nacional en lo que se refiere al trámite, discusión y aprobación del proyecto de ley mediante la participación de la mencionada comisión. Estructura de la administración nacional 13 Sentencia C-1041-2005 C-856-2006 Problema Jurídico ¿Puede el Congreso de la República crear un colegio nacional de bacteriología sin violar la iniciativa gubernamental, de conformidad con el artículo 154 de la Constitución Política? C-856-2006 Sentencia Problema Jurídico Regla ¿Puede el Congreso de la República crear un colegio nacional de bacteriología sin violar la iniciativa gubernamental, de conformidad con el artículo 154 de la Constitución Política? El Congreso de la República no puede crear un colegio nacional de bacteriología sin violar la iniciativa gubernamental, de conformidad con el artículo 154 de la Constitución Política, cuando quiera que establezca que dicho colegio sea una entidad estatal del orden nacional adscrita a un ministerio y conformada en gran parte por funcionarios estatales. La tabla indica el número de sentencia en color, el problema jurídico y la regla de la misma. CONTENIDO 1. Estructura de la administración nacional 1. Referendo 2. Reelección 3. Sustitución de la Constitución 6 Manuales Legislativos Presentación E l Instituto IDEA trabaja con tomadores de decisión y profesionales de alto nivel en ministerios transversales (Ministerio de Economía y Finanzas, Ministerio de Planificación, Instituto de Estadística, etc.), en ministerios sectoriales (Educación, Salud, Desarrollo Social, Agricultura, Medio Ambiente, etc.), con autoridades locales y descentralizadas, organizaciones internacionales y agencias de cooperación. Iquat. Ullaore corper il ut alisi bla adip et, commy niat ip essisit volore velit lobore molobor sectem il dit lum doloreet wisi tin voloborem delesequat. Esequis non ex et, susci blamcorem iliqui bla cor senissed magna faccumsandre venim delit wis eu faciliquat, commodo er sed dolore minci bla consed ex ea adit wis am aliquisse con hent atue velesequip eros dolorem quis et alis autat, vel ulput nullut augait lortio do conum nos enisl ing etum irillum zzrilit, quismod olorer sim dui blam, velesed tat. Ut dolorem do do ercipsum nibh et in ex euisis ad magnit delent wiscil er sis nullam inim vel dolortio od te molor sed tiniam dit num exeriure eraesequi tie min ut vel utpat luptat, sendignim zzrilla metumsa ndiamco reetum quisi etuercinis euis nullaorper am incip ex ea faccum nim zzrit lore minim incillan henisit lore eros nonsed min henisit nostrud erilit wiscing eriure et volutem zzriusc iduisis niat augue tis ex ex ea alit eugiamconsed magna faccum vel iliquat alit lor sum zzriure rcipsum sandigna 4 Estructura de la administración nacional Síntesis jurisprudenciales Introducción E l Instituto para el Desarrollo en Economía y Administración (Instituto IDEA Internacional) es un instituto privado funcionando en una red internacional conformada por las siguientes oficinas: Su misión es la de apoyar a los gobiernos en la implementación de la Gestión por Resultados (GpR) de los programas públicos. El Instituto IDEA desarrolla e implanta soluciones innovadoras y concretas con un enfoque de colaboración y de fortalecimiento de capacidades. El Instituto IDEA trabaja con tomadores de decisión y profesionales de alto nivel en ministerios transversales (Ministerio de Economía y Finanzas, Ministerio de Planificación, Instituto de Estadística, etc.), en ministerios sectoriales (Educación, Salud, Desarrollo Social, Agricultura, Medio Ambiente, etc.), con autoridades locales y descentralizadas, organizaciones internacionales y agencias de cooperación. Estructura de la administración nacional 5 Manuales Legislativos Síntesis de las reglas jurisprudenciales de la 1.Estructura administración nacional 1. Iniciativa para la creación y reestructuración de entidades estatales del orden nacional. Iniciativa no gubernamental y coadyuvancia El Congreso de la República no puede modificar por su propia iniciativa la estructura de un organismo perteneciente a la estructura de la administración nacional, cuando ello influya en la determinación de su naturaleza jurídica; al hacerlo, desconocería el numeral 7 del artículo 150 y el artículo 154 de la Constitución, que establecen la iniciativa gubernamental en esta materia o que puede entenderse que dichos cambios son materias con reserva de ley. La creación de organismos o entidades administrativas debe estar determinada, tanto en sus objetivos y estructura orgánica como en su soporte presupuestal, de conformidad con los lineamientos fiscales determinados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. También debe comprender la determinación de aspectos como naturaleza jurídica, régimen jurídico, sede, la integración de su patrimonio, el señalamiento de los órganos superiores de dirección y administración, su forma de integración y la designación de sus titulares y, finalmente, el Ministerio o Departamento Administrativo al cual estarán adscritos o vinculados. La creación de un nuevo órgano que asume funciones que otra autoridad administrativa viene desarrollando implica una modificación en la estructura de la administración que requiere de la iniciativa gubernamental. Si las funciones de un ente del orden nacional pueden ser asumidas o desarrolladas por un ministerio u otra entidad administrativa ya existente, ello no constituye una modificación en la estructura de la administración y no requiere iniciativa gubernamental (C-856-2006). El Congreso de la República no puede crear entidades estatales del orden nacional, adscritos a un ministerio, que generan un gasto público, sin contar con la iniciativa gubernamental, de conformidad con el artículo 154 de la Constitución Política, que señala las materias que deben ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno (C-226-1994 y C-947-1999). Al Congreso de la República también la está prohibido crear colegios o consejos profesionales como entidades del orden nacional o con participación de funcionarios del Estado y representantes de asociaciones profesionales, ya que esta posibilidad hace parte de la expresión del derecho de asociación que por esencia es de los particulares, como una actividad civil y no estatal (C-226-1994 y C-482-2002). 6 Estructura de la administración nacional Síntesis jurisprudenciales Así mismo, no es competente para aprobar, sin contar con la iniciativa o coadyuvancia del Gobierno Nacional, proyectos de ley que sean presentados por iniciativa popular que pretendan la reestructuración de organismos del orden nacional. No obstante, cuando la competencia radica en forma exclusiva en el Gobierno, pero éste la ejerce mediante la participación de una comisión con intervención activa del Gobierno en su análisis y preparación por medio de un ministro y viceministro de un ramo correspondiente, es posible que los ciudadanos presenten su proyecto con fundamento en la iniciativa popular, toda vez que dicho formalismo queda convalidado mediante la acreditación de la coadyuvancia y aquiescencia del Gobierno Nacional en lo que se refiere al trámite, la discusión y aprobación del proyecto de ley mediante la participación de la mencionada comisión (C-266-1995). Con todo, el Congreso de la República puede aprobar un proyecto de ley de iniciativa parlamentaria que modifique la estructura de la administración nacional, siempre que cuente con el aval del Gobierno y dicha modificación esté relacionada con las materias que corresponden a su iniciativa. La coadyuvancia presentada por el ministro del ramo correspondiente configura una manifestación tácita de la voluntad legislativa gubernamental, cumpliéndose de esta forma con la exigencia del artículo 154 Constitucional (C-121-2003). El legislador goza de una amplia potestad legislativa en la determinación de la autoridad encargada de la inspección y vigilancia de las profesiones legalmente establecidas. No obstante, no puede olvidarse de la iniciativa o aval gubernamental si opta por crear una entidad del orden nacional (C-078-2003). 2. Función de intervención en actividades del sector financiero El Congreso de la República no puede trasladar atribuciones que por disposición constitucional corresponden al Gobierno Nacional (Presidente de la República y el ministro del ramo correspondiente) a un ministerio determinado. Así, dado que no existe un fundamento o justificación constitucional que le permita a un ministerio intervenir las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público, éstas son funciones propias del Gobierno Nacional. En este sentido, no resulta viable trasladar a un ministerio funciones propias del Gobierno Nacional empleando una fórmula equívoca y ambigua donde expresa que las facultades “serán ejercidas por el Gobierno Nacional” por conducto de dicho ministerio (C-675-1998). 3. Competencia para determinar las funciones de un empleo o dependencia de la administración central El Congreso de la República tiene plena competencia para señalar las funciones de un empleo o dependencia de la administración central; por expresa disposición constitucional del artículo 122 superior, según el cual “no habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento”. Estructura de la administración nacional 7 Manuales Legislativos Al Presidente de la República, como jefe de gobierno y de la administración, le corresponde crear, fusionar o suprimir, conforme a la ley, los empleos que demande la administración central, pero además le corresponde señalar sus funciones especiales, por mandato del numeral 14 del artículo 189 de la Constitución Política. Si bien las funciones del Congreso y las del Presidente de la República son similares en estas materias, cada una de ellas tiene un límite para cumplir sus fines. Las funciones básicas le corresponden al legislador, y la determinación de funciones específicas, toda vez que las mismas resultan instrumentales o complementarias de aquéllas, son determinadas por el Presidente de la República en ejercicio de la potestad reglamentaria (C-675-1998). 4. Creación y determinación de la composición del capital de las empresas industriales y comerciales del Estado El Congreso de la República puede autorizar la creación de empresas industriales y comerciales del Estado, de conformidad con el numeral 7 del artículo 150 Constitucional. Así mismo, el artículo 210 de la Carta establece que las entidades del orden nacional descentralizadas por servicios pueden ser creadas por la ley o por autorización de ésta (C-727-2000). Compete al Congreso de la República autorizar la creación de empresas filiales en el momento de conformar una empresa industrial y comercial del Estado, teniendo en cuenta que la ley establece las reglas precisas y determinadas que permiten fijar las condiciones de participación del Estado en la empresa, entre ellas, los porcentajes de capital mínimo para la creación de la misma, el régimen jurídico al cual deben someterse las filiales y la disposición de instrumentos indispensables que permiten el desarrollo de su objeto social (C-953-1999). El Congreso de la República puede establecer que la composición del capital de las empresas industriales y comerciales del Estado sea exclusivamente público, puesto que no hay disposición constitucional que lo impida, y por tanto ello no hace que se extralimite en las funciones que el numeral 7 del artículo 150 de la Constitución Política le atribuye para determinar la estructura de la administración. Así, si aquellas instituciones jurídicas que están mencionadas —mas no definidas— en la Carta, y que en principio hacen parte de otra rama del derecho, deben interpretarse a partir del contenido básico comúnmente aceptado dentro de su contexto jurídico usual —es decir, tomando como marco de referencia el conjunto de normas, jurisprudencia y doctrina que compone la dogmática particular a la cual la institución pertenece—, la característica que identifica a las empresas industriales y comerciales del Estado es que su capital esté conformado exclusivamente por bienes públicos (C-1442-2000). 5. Facultades extraordinarias para reorganizar la estructura de la administración Mediante una ley se puede otorgar facultades extraordinarias al Presidente de la República para reorganizar la estructura de la administración sin vulnerar los principios constitucionales y legales de la descentralización administrativa y la autonomía de las entidades territoriales, siempre que la 8 Estructura de la administración nacional Síntesis jurisprudenciales ley habilitante precise que el Gobierno, al ejercer esta facultad, debe actuar conforme con dichos principios. Esta posibilidad no contraviene la autonomía de las entidades territoriales, siempre que el proceso de descentralización atienda a la realidad de los municipios, su nivel de desarrollo y modernización y su capacidad de gestión institucional (C-702-1999). El Congreso puede otorgar facultades extraordinarias al Presidente de la República para adscribir entes administrativos del orden nacional a un ministerio, siempre que no exista norma constitucional que lo impida y la relación entre dichos entes y el ministerio se desarrolle en virtud del principio de colaboración armónica contemplado en el artículo 113 de la Constitución Política (C-046-2004). 6. Determinación de capital y naturaleza jurídica de las sociedades de economía mixta El Congreso de la República puede crear, mediante una ley, entidades descentralizadas por servicios del orden nacional, pero no está autorizado para establecer el porcentaje que conforma el capital de las mismas, con el objeto de determinar su naturaleza jurídica. La naturaleza jurídica surge de la composición del capital, y el hecho de que una parte de éste sea de una entidad estatal y la otra provenga de los aportes o acciones de particulares determina una característica especial denominada mixta por expresa disposición constitucional consignada en el numeral 7 del artículo 150 (C-9531999). 7. Creación de empleos dentro de la estructura de orden nacional cuando el empleo no está señalado expresamente en la Constitución El Congreso de la República puede crear un cargo público del orden nacional si éste ha sido regulado expresamente por la Constitución Política. Si el cargo que está creando el legislador es del orden nacional, pero no ha sido establecido como tal en la Constitución, en nada contraviene los principios de la función pública del artículo 209 de la Carta, ya que ésta es una facultad asignada por expreso mandato superior establecido en el numeral 7 del artículo 150 Constitucional, que faculta al Congreso para que determine la estructura de la administración nacional y cree, suprima o fusione ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional (C-727-2000). 8. Creación de superintendencias y traslado de funciones de inspección, control y vigilancia El Congreso de la República está plenamente facultado para crear superintendencias con personería jurídica, facultad asignada por expreso mandato del numeral 7 del artículo 150 de la Constitución. Así mismo, puede establecer que éstas tengan a cargo funciones de inspección y vigilancia, funciones que son propias del Presidente de la República, toda vez que no existe Estructura de la administración nacional 9 Manuales Legislativos disposición constitucional que lo impida; por el contrario, de la misma Constitución se deriva la posibilidad de que el Congreso señale las directrices que el Gobierno debe seguir para cumplir con la funciones de inspección, control y vigilancia, tal y como lo señalan los numerales 24 y 25 del artículo 189 Constitucional. De igual manera, el artículo 211 de la Carta expresa las funciones que el Presidente de la República puede delegar en los superintendentes, siendo posible trasladar las de inspección y vigilancia, ya que son de naturaleza administrativa (C-727-2000). 9. Competencia para determinar la nomenclatura y jerarquía de los ministerios La ley no puede facultar al Poder Ejecutivo para establecer la nomenclatura y jerarquía de las unidades ministeriales, ya que es una competencia que sólo puede ser desarrollada por Congreso de la República, de conformidad con el numeral 7 del artículo 150 de la Constitución Política (C-727-2000). 10. Autorización mediante la ley para la creación de establecimientos públicos de carácter nacional El Congreso de la República no puede autorizar la creación de establecimientos públicos nacionales, pues ésta es una posibilidad que sólo está contemplada para la creación de empresas industriales y comerciales del Estado, así como de sociedades de economía mixta. Si bien el artículo 210 admite la creación de entidades del orden nacional descentralizadas mediante autorización de la ley, sólo es posible la creación de establecimientos públicos mediante la ley. Sin embargo es posible la concesión de facultades extraordinarias al Presidente de la República para crear este tipo de entidades, toda vez que no existe prohibición constitucional para tal efecto, como lo establece el tercer inciso del numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política (C-727-2000). 11. Liquidación y disolución de entidades públicas del orden nacional El Congreso de la República puede otorgar facultades extraordinarias al Gobierno Nacional para dictar el régimen conforme al cual debe realizarse la liquidación y disolución de las entidades públicas del orden nacional, teniendo en cuenta que es una de las funciones establecidas dentro del numeral 7 del artículo 150 de la Constitución Política, que señala la facultad del Congreso para legislar sobre la estructura de la administración nacional, y está en concordancia con el numeral 15 del artículo 189 de la Carta Magna, que señala la facultad del Presidente de la República en la misma materia. En consecuencia, estas facultades no se encuentran excluidas del texto del numeral 10 del artículo 150 de la Constitución, el cual establece las materias que son susceptibles de ser conferidas mediante facultades extraordinarias al Gobierno Nacional (C-401-2001). 10 Estructura de la administración nacional Síntesis jurisprudenciales 12. Delegación en el Ejecutivo para determinar la estructura de algunas direcciones al interior de entes ya establecidos, no implica determinación de la estructura de Entidades del orden Nacional El Congreso de la República puede delegar en el Ejecutivo la determinación de la estructura de la Policía Fiscal Aduanera como una dirección de la DIAN, sin vulnerar el numeral 7 del artículo 150 de la Constitución Política, siempre y cuando corresponda al Congreso la determinación de la estructura de las entidades del orden nacional. Así, el Gobierno Nacional está habilitado para modificar la correspondiente estructura interna, sin afectar las competencias y los objetivos generales dispuestos por el legislador (C-992-2001). 13. Regulación concreta sobre el objeto de instituciones de naturaleza privada El Congreso de la República puede regular el objeto de una institución de naturaleza privada de manera concreta, en razón de la cláusula general de competencia para la adopción de normas legales, pues de acuerdo con esta facultad, aun cuando el numeral 7 del artículo 150 superior no le haya asignado una competencia determinada, ello no significa que este organismo no la tenga. No obstante, el Congreso no debe alterar el destino que el fundador de una institución privada haya definido, ni desconocer la actividad que la institución ha venido desarrollando durante su existencia, para no contrariar los mandatos que protegen el destino de las donaciones intervivos o testamentarias (C-1250-2001). 14. Adscripción y vinculación de unidades administrativas especiales, función nominadora del Presidente de la República, estructura de la administración nacional y del sistema penitenciario El Congreso de la República puede crear una unidad administrativa especial, sin necesidad de adscribirla o vincularla a un ministerio o departamento administrativo determinado, y sin violar el artículo 115 de la Constitución Política, que establece la estructura de la rama ejecutiva del poder público, porque la disposición constitucional mencionada no exige dicho requisito; por tanto, el Congreso puede, dentro de su ámbito de libertad de configuración, hacerlo o no hacerlo. El Congreso de la República, al crear una Unidad Administrativa Especial, no necesita radicar la función nominadora en el Presidente de la República. El numeral 13 del artículo 189 de la Constitución otorga al Presidente la facultad para nombrar a los presidentes, directores o gerentes de los establecimientos públicos nacionales y a las personas que deban desempeñar empleos nacionales cuya provisión no se haga por concurso o no corresponda a otros funcionarios o corporaciones, según la Constitución o la ley. Por otra parte, el Congreso de la República puede crear una unidad administrativa especial y modificar la estructura de un ente administrativo, como el INPEC, sin violar el numeral 6 del artículo 189 de la Constitución Política, porque la facultad para determinar la estructura de la administración nacional y la regulación de sistemas administrativos, como lo es el sistema penitenciario nacional, Estructura de la administración nacional 11 Manuales Legislativos es un asunto de competencia del legislador, conforme dispone el numeral 7 del artículo 150. Así las cosas, el artículo 189 de la Constitución Política, en su numeral 16 asigna al Presidente de la República la facultad para modificar la estructura de las entidades y los organismos administrativos nacionales. Tal función debe ejercerla con sujeción a los parámetros fijados por la ley (C-889-2002). 12 Estructura de la administración nacional Síntesis jurisprudenciales REGLAS JURISPRUDENCIALES PERTINENTES Doctrina constitucional vinculante Problema Jurídico Regla ¿Puede el Congreso de la República crear un colegio nacional de bacteriología sin violar la iniciativa gubernamental, de conformidad con el artículo 154 de la Constitución Política? El Congreso de la República no puede crear un colegio nacional de bacteriología sin violar la iniciativa gubernamental, de conformidad con el artículo 154 de la Constitución Política, cuando quiera que establezca que dicho colegio sea una entidad estatal del orden nacional adscrita a un ministerio y conformada en gran parte por funcionarios estatales. C-226-1994 Sentencia No obstante lo anterior, el Congreso de la República no puede crear colegios de bacteriología, porque siendo los colegios entidades no estatales, no corresponde al Congreso crear directamente dichas instituciones. C-266-1995 ¿Puede el Congreso de la República aprobar un proyecto de ley presentado por iniciativa popular que reestructure un organismo nacional, sin contar con la iniciativa ni la coadyuvancia del Gobierno Nacional? El Congreso de la República no puede aprobar un proyecto de ley presentado por iniciativa popular que reestructure un organismo nacional, sin contar con la iniciativa ni la coadyuvancia del Gobierno Nacional. No obstante, cuando la iniciativa está radicada en forma exclusiva en cabeza del Gobierno, pero éste la ejerce activamente mediante su participación en una comisión mediante el análisis y ajuste del proyecto a través de un ministro o viceministro del ramo, es posible aceptar que los ciudadanos presenten su proyecto con fundamento en la iniciativa popular. El formalismo de la presentación queda convalidado mediante la acreditación de la coadyuvancia y aquiescencia del Gobierno Nacional en lo que se refiere al trámite, discusión y aprobación del proyecto de ley mediante la participación de la mencionada comisión. Estructura de la administración nacional 13 Manuales Legislativos Problema Jurídico Regla ¿Puede el Congreso de la República trasladar directamente atribuciones que son de índole privativa del Gobierno Nacional (Presidente de la República y ministerio) exclusivamente a un ministerio, sin que previamente se haya expedido la ley que autorice la delegación de dicha atribución? El Congreso de la República no puede trasladar directamente atribuciones de índole privativa del Gobierno Nacional, entendido éste, según el artículo 115 de la Constitución Política, como entidad constituida por el Presidente de la República y el ministro del ramo correspondiente, exclusivamente a un ministerio, teniendo en cuenta que no existe justificación constitucional que permita que las competencias de intervención sobre las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público —porque éstas son funciones propias del Gobierno Nacional—, así se trasladen al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, empleando una fórmula equívoca y ambigua según la cual las facultades “serán ejercidas por el Gobierno Nacional” por conducto de dicho ministerio. ¿Es competente el Congreso de la República para señalar las funciones de un empleo o dependencia de la administración central cuando ésta es una atribución del Presidente de la República otorgada a él directamente por el numeral 14 del artículo 189 de la Constitución Política? El Congreso de la República es competente para señalar las funciones de un empleo o dependencia de la administración central, conforme lo dispone el artículo 122 de la Constitución Política, según el cual “no habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento”. Si bien es cierto que entre las funciones que se le señalan al Presidente de la República como jefe del gobierno y de la administración, según el numeral 14 del artículo 189, está no sólo la de crear, fusionar o suprimir, conforme a la ley, los empleos que demande la administración central, sino la de señalar sus funciones especiales, la aparente antinomia que pueden presentar las dos disposiciones antes mencionadas se resuelve en el sentido de que las funciones básicas del empleo las señala el legislador, y las funciones especiales que resultan instrumentales o complementarias de aquéllas son determinadas por el Presidente de la República, en ejercicio de la potestad reglamentaria. C-675-1998 C-675-1998 Sentencia 14 Estructura de la administración nacional Síntesis jurisprudenciales C-727-2000 C-953-1999 C-947-1999 Sentencia Problema Jurídico Regla ¿Puede el Congreso de la República crear una entidad del orden nacional que genera un gasto público, sin violar la iniciativa del Gobierno Nacional, de conformidad con el artículo 154 de la Constitución Política? El Congreso de la República no puede aprobar un gasto público mediante la creación de una entidad del orden nacional, sin violar la iniciativa del Gobierno Nacional, de conformidad con el artículo 154 de la Constitución Política, mucho menos cuando la creación de la entidad no ha sido iniciativa del Gobierno y, por el contrario, se ha aprobado pese a su oposición. ¿Puede el Congreso de la República, sin vulnerar el numeral 7 del artículo 150 de la Constitución Política, autorizar que desde el propio acto de creación y organización de una empresa industrial y comercial del Estado, a su arbitrio pueda dar origen a “empresas filiales”, sin ninguna intervención del legislador? Sin vulnerar el numeral 7 del artículo 150 de la Constitución Política, el Congreso de la República puede autorizar que desde el propio acto de creación y organización de una empresa industrial y comercial del Estado, a su arbitrio pueda dar origen a “empresas filiales”, porque las entidades estatales que, como empresas industriales y comerciales de esa categoría, participen en la creación de aquellas filiales, con antelación tienen señaladas por el propio legislador unas reglas precisas y determinadas que permiten, desde el comienzo, saber cuáles son las condiciones en que habrá de participar el ente estatal, pues la ley prevé el porcentaje de capital mínimo que ha de aportarse, el régimen jurídico al cual habrá de someterse la filial y, cuando se asegura, de antemano se sabe que la nueva entidad tendrá a su disposición instrumentos indispensables que permitirán que en el desarrollo de su objeto social la gestión que realice se articulará, en un plano de coordinación, con los programas y las políticas del sector administrativo correspondiente. ¿Puede el Congreso de la República crear el cargo de Vicepresidente de la República como una investidura de orden nacional, sin violar los principios de la El congreso de la República puede crear el cargo de vicepresidente sin violar los principios de la función administrativa del artículo 209 constitucional, porque éste es un cargo público con Estructura de la administración nacional 15 Manuales Legislativos Problema Jurídico Regla función administrativa del artículo 209 constitucional? funciones constitucionales asignadas expresamente por la Constitución Política. No obstante, el Congreso de la República puede crear un cargo de orden nacional no establecido expresamente como tal en la norma constitucional, sin violar los principios de la función administrativa del artículo 209 de la Constitución Política, porque el numeral 7 del artículo 150 faculta a la corporación para que determine la estructura de la administración nacional y cree, suprima o fusione ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional. ¿Puede el Congreso de la República crear superintendencias con personería jurídica y transferir a éstas funciones presidenciales de inspección y vigilancia, sin violar el numeral 7 del artículo 150 de la Constitución Política, que establece la competencia del Congreso de determinar la estructura de la administración nacional y de crear, suprimir o fusionar superintendencias ? El Congreso de la República puede mediante ley crear superintendencias con personería jurídica y transferir a éstas funciones presidenciales de inspección y vigilancia sin violar el numeral 7 del artículo 150 de la Constitución Política, que establece la competencia del Congreso de determinar la estructura de la administración nacional y de crear, suprimir o fusionar superintendencias, porque no existe disposición constitucional alguna que prohíba dicha facultad. Además, de los numerales 24 y 25 del artículo 189 de la Constitución Política se desprende que al Congreso le corresponde señalar las directrices para las funciones del gobierno de inspección, vigilancia y control; así mismo, el artículo 211 constitucional indica que la ley señalará las funcionesque el Presidente de la República podrá delegar en los superintendentes, sin distinguir si se trata de entidades centralizadas o descentralizadas; y por último, las funciones presidenciales de inspección y vigilancia, por ser de naturaleza administrativa, pueden ser transferidas. C-727-2000 C-727-2000 Sentencia 16 Estructura de la administración nacional Síntesis jurisprudenciales C-727-2000 C-727-2000 C-727-2000 Sentencia Problema Jurídico Regla ¿Puede el Congreso de la República mediante una ley autorizar la creación de empresas industriales y comerciales del Estado sin violar el numeral 7 del artículo 150 de la Constitución Política, que establece la competencia del Congreso de crear, suprimir o fusionar dicho tipo de entidades administrativas? El Congreso de la República puede autorizar la creación de empresas industriales y comerciales del Estado sin violar el numeral 7 del artículo 150 de la Constitución Política, que establece la competencia del Congreso de crear, suprimir o fusionar dicho tipo de entidades administrativas, porque dicha norma no prohíbe la constitución de empresas industriales y comerciales del Estado con la sola mediación de la autorización legal; además, el artículo 210 constitucional dispone que las entidades del orden nacional descentralizadas por servicios pueden ser creadas por ley o por autorización de ésta. ¿Puede el Congreso de la República facultar al Ejecutivo para que establezca la nomenclatura y las jerarquía de las unidades ministeriales, sin violar el numeral 7 del artículo 150 de la Constitución Política, que establece la competencia del Congreso de la República de crear, suprimir o fusionar ministerios? El Congreso de la República no puede facultar al Ejecutivo para que establezca la nomenclatura y jerarquía de las unidades ministeriales, sin violar el numeral 7 del artículo 150 de la Constitución Política, que establece la competencia del Congreso de la República de crear, suprimir o fusionar ministerios, porque sólo al legislador le copete determinar inicialmente la estructura de la administración, y por ende la nomenclatura y jerarquía de las unidades ministeriales. ¿Pude el Congreso de la República autorizar la creación de establecimientos públicos nacionales u otorgar facultades extraordinarias al Presidente de la República para tal efecto, sin violar el numeral 7 del artículo 150 de la Constitución Política, que establece la competencia del Congreso de crear, suprimir o fusionar dicho tipo de entidades administrativas? El Congreso de la República no puede autorizar la creación de establecimientos públicos nacionales, sin violar el numeral 7 del artículo 150 de la Constitución Política, que establece la competencia del Congreso de crear, suprimir o fusionar dicho tipo de entidades administrativas, porque la simple autorización legal para la creación de entidades del orden nacional es permitida por la Constitución únicamente cuando se trata de empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta. Estructura de la administración nacional 17 Manuales Legislativos Sentencia Problema Jurídico Regla C-1442-2000 C-727-2000 Si bien el artículo 210 admite la creación de entidades del orden nacional descentralizadas mediante autorización de la ley, en el presente caso debe aplicarse el numeral 7 del artículo 150 constitucional, porque trata de una especialidad que lo hace ser el expresamente aplicable al caso. Sin embargo, el Congreso de la República puede otorgar facultades extraordinarias al Presidente de la República para que cree establecimientos públicos, sin que por ello viole las limitantes del numeral 7 del artículo 150 constitucional, en virtud de que la Constitución Política no prohíbe la concesión de facultades extraordinarias para tales efectos, como se deduce del texto del tercer inciso del numeral 10 del mismo artículo de la Constitución Política. ¿Puede el Congreso de la República, sin vulnerar el numeral 7 del artículo 150 de la Constitución, establecer que la composición del capital de las empresas industriales y comerciales del Estado sea exclusivamente público —teniendo en cuenta que el constituyente no lo determinó de esta manera—, toda vez que se estaría extralimitando en las atribuciones conferidas por la Constitución para determinar la estructura de la administración nacional? El Congreso de la República, sin extralimitarse en las funciones que el numeral 7 del artículo 150 de la Constitución le atribuye para determinar la estructura de la administración nacional, puede establecer que la composición del capital de las empresas industriales y comerciales del Estado sea exclusivamente público, teniendo en cuenta que el constituyente no lo determinó de esta manera, porque: 1. El silencio del constituyente no debe interpretarse indefectiblemente como una forma tácita de imponer prohibiciones o limitaciones a la libertad configurativa del legislador. 2. Aquellas instituciones jurídicas que están mencionadas —mas no definidas— en la Carta, y que en principio hacen parte de otra rama del derecho, deben partir del contenido básico comúnmente aceptado dentro de su contexto jurídico usual, es decir, deben tomar como marco de referencia el conjunto de normas, jurisprudencia y doctrina que compone 18 Estructura de la administración nacional Síntesis jurisprudenciales Sentencia Problema Jurídico Regla C-992-2001 C-401-2001 C-1442-2000 la dogmática particular a la cual la institución pertenece. 3. La característica que identifica a las empresas industriales y comerciales del Estado es que su capital está conformado exclusivamente por bienes públicos. ¿Puede el Congreso de la República otorgar facultades extraordinarias al Gobierno Nacional para que cree y fusione cargos y determine la planta de personal de la Contraloría General de la República, de la Procuraduría General de la Nación y del Instituto de Estudios del Ministerio Público, sin vulnerar los principios de autonomía administrativa e independencia de dichas entidades consagrados en los artículos 113, 117, 267 y 279 de la Constitución Política? El Congreso de la República puede otorgar facultades extraordinarias al Gobierno Nacional para que cree y fusione cargos y determine la planta de personal de la Contraloría General de la República, de la Procuraduría General de la Nación y del Instituto de Estudios del Ministerio Público, sin vulnerar los principios de autonomía administrativa e independencia de dichas entidades consagrados en los artículos 113, 117, 267 y 279 de la Constitución Política, porque estas funciones le corresponden por mandato constitucional al legislador de forma ordinaria, y por tanto puede delegarlas mediante facultades extraordinarias al Gobierno. ¿Puede el Congreso de la República delegar en el Ejecutivo la determinación de la estructura de la Policía Fiscal Aduanera como una dirección dependiente de la DIAN, sin vulnerar el numeral 7 del artículo 150 de la Constitución Política, en cuanto establece que corresponde al Congreso determinar la estructura de las entidades del orden nacional? El Congreso de la República puede delegar en el Ejecutivo la determinación de la estructura de la Policía Fiscal Aduanera como una dirección dependiente de la DIAN, sin vulnerar el numeral 7 del artículo 150 de la Constitución Política, en cuanto establece que corresponde al Congreso determinar la estructura de las entidades del orden nacional, porque el Gobierno Nacional no fija la estructura de la administración nacional ni crea nuevos entes dentro de la misma: solamente crea una dependencia dentro de un ente ya establecido, razón por la cual el Gobierno está habilitado para modificar la Estructura de la administración nacional 19 Manuales Legislativos Problema Jurídico C-1250-2001 C-482-2002 20 Regla correspondiente estructura interna sin afectar las competencias y los objetivos generales dispuestos por el legislador. C-992-2001 Sentencia ¿Es competente el Congreso para regular de manera concreta el objeto de una institución de naturaleza privada, sin extralimitarse en las funciones que le han sido asignadas en el numeral 7 del artículo 150 de la Carta, el cual otorga al Congreso la facultad de modificar la estructura de la administración, crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica; reglamentar la creación y el funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales dentro de un régimen de autonomía; así mismo, crear o autorizar la constitución de empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta? El Congreso de la República está facultado para regular de manera concreta el objeto de una institución de naturaleza privada, en virtud de la cláusula general de competencia para la adopción de normas legales que le ha sido otorgada, pues, de acuerdo con ésta, el hecho de que el numeral 7 del artículo 150 superior no le asigne una determinada competencia al legislador no significa que éste no la tenga. No obstante, el legislador no debe alterar el destino que el fundador de dicha institución haya definido, ni desconocer la actividad que ha venido desarrollando durante su existencia, para no contrariar los mandatos que protegen el destino de las donaciones intervivos o testamentarias. ¿Puede el Congreso de la República, sin contar con la iniciativa del Gobierno Nacional, crear un Consejo Profesional Nacional de Bacteriología con participación de funcionarios del Estado y de representantes de asociaciones profesionales, sin vulnerar el numeral 7 del artículo 150 y el inciso 2 del artículo 154 de la Constitución Política, los cuales contemplan la mediación gubernamental para este tipo de leyes y la competencia del Congreso de la República para determinar la estructura de la administración nacional? El Congreso de la República no puede, sin contar con la iniciativa del Gobierno Nacional, crear un Consejo Profesional Nacional de Bacteriología con participación de funcionarios del Estado y de representantes de asociaciones profesionales, sin vulnerar el numeral 7 del artículo 150 y el inciso 2 del artículo 154 de la Constitución Política, los cuales contemplan la mediación gubernamental para este tipo de leyes y la competencia del Congreso de la República para determinar la estructura de la administración nacional, en la medida en que se le atribuyen al referido Consejo funciones que Estructura de la administración nacional Síntesis jurisprudenciales Problema Jurídico C-889-2002 C-889-2002 Regla de ordinario corresponden a los organismos administrativos nacionales, así como también se les asigna una función a los órganos de la administración, como son los ministerios. C-482-2002 Sentencia Debe entenderse, entonces, que si el legislador opta por la creación de un órgano o entidad del orden nacional y afecta la estructura de la administración nacional, es necesario contar con la iniciativa gubernamental. ¿Puede el Congreso de la República crear una unidad administrativa especial sin adscribirla o vincularla a un ministerio o departamento administrativo, sin violar el artículo 115 de la Constitución Política, que establece la estructura de la rama ejecutiva del poder público? El Congreso de la República puede crear una unidad administrativa especial sin adscribirla o vincularla a un ministerio o departamento administrativo, sin violar el artículo 115 de la Constitución Política, que establece la estructura de la rama ejecutiva del poder público, porque dicho artículo no exige tal grado de adscripción o vinculación. Por lo tanto, el legislador, dentro de su ámbito de libertad configurativa, puede hacerlo o no. ¿Puede el Congreso de la República crear una unidad administrativa especial sin radicar la función nominadora del Presidente de la República, y sin violar el numeral 13 del artículo 189 de la Constitución Política, referente a la potestad ya mencionada? El Congreso de la República, sin violar el numeral 13 del artículo 189 de la Constitución Política, puede crear una unidad administrativa especial sin radicar la función nominadora del Presidente de la República, porque la norma constitucional citada no hace ninguna alusión a la nominación de los directores de las unidades administrativas especiales; por lo tanto, ella hace parte de la libertad de configuración del legislador. Estructura de la administración nacional 21 Manuales Legislativos C-078-2003 C-889-2002 Sentencia Problema Jurídico Regla ¿Puede el Congreso de la República, al crear una unidad administrativa especial, modificar la estructura del INPEC, sin violar el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política, que le asigna al Presidente de la República la facultad de modificar la estructura de las entidades y organismos administrativos nacionales? El Congreso de la República puede crear una unidad administrativa especial, y por tanto modificar la estructura del INPEC, sin violar el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política, porque la facultad para determinar la estructura de la administración nacional y regular lo referente a sistemas administrativos, como lo es el sistema penitenciario nacional, es un asunto de competencia del legislador, según lo señala el numeral 7 del artículo 150 constitucional. De esta manera, si bien el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política le asigna al Presidente de la República la facultad para modificar la estructura de las entidades y los organismos administrativos nacionales, tal función la ejerce el Gobierno Nacional con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley. ¿Es competente el Congreso de la República para modificar la estructura de una entidad pública de carácter nacional perteneciente a la rama ejecutiva, cuando hay ausencia de iniciativa legislativa del Gobierno, y sin que ello implique desconocer lo dispuesto en el artículo 154 superior? El Congreso de la República tiene competencia para expedir normas que modifiquen la estructura de la administración nacional, de acuerdo a lo establecido en el numeral 7 del artículo 150 de la Constitución, así como para determinar la autoridad encargada de ejercer la inspección y vigilancia de las profesiones, según lo establece el artículo 26 superior. Sin embargo, para que el ejercicio de dichas facultades no sea inconstitucional, deberá tener en cuenta que: 1. Aunque la Constitución ha facultado al legislador para modificar la estructura de la administración nacional (numeral 7 del artículo 150 de la Constitución Política), éste no puede ejercer dicha facultad autónomamente, pues requiere para ello de la iniciativa privilegiada gubernamental, según lo ordena el artículo 154 superior. 2. Si bien el legislador goza de una amplia potestad en la determinación de la autoridad 22 Estructura de la administración nacional Síntesis jurisprudenciales Problema Jurídico C-121-2003 C-046-2004 Regla encargada de la inspección y vigilancia de las profesiones legalmente establecidas, cuando para estos efectos opta por crear un órgano o entidad del orden nacional debe, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 154 de la Carta Política, contar con la iniciativa o el aval gubernametal. C-078-2003 Sentencia ¿Puede el Congreso de la República aprobar un proyecto de ley de iniciativa parlamentaria que modifica la estructura de la administración nacional por crear un ente universitario autónomo del orden nacional, pero que durante su trámite fue avalado por el Gobierno Nacional? El Congreso de la República puede aprobar un proyecto de ley de iniciativa parlamentaria que modifique la estructura de la administración nacional, siempre que cuente para ello con el aval del Gobierno Nacional, en la medida en que la materia de este proyecto pertenece a la iniciativa privativa de éste. La coadyuvancia presentada por el ministro del ramo correspondiente constituye una manifestación tácita de la voluntad legislativa gubernamental, y con ello se cumple con la exigencia consagrada en el inciso 2 del artículo 154 de la Carta Política. ¿Puede el Congreso de la República otorgar facultades extraordinarias al Presidente de la República para adscribir Coldeportes al Ministerio de Cultura sin vulnerar el artículo 52 de la Constitución Política, que señala que el deporte pertenece a la educación y que se considera un gasto público social? El Congreso de la República puede otorgar facultades extraordinarias al Presidente de la República para adscribir Coldeportes al Ministerio de Cultura sin vulnerar el artículo 52 de la Constitución Política, porque dicho artículo no dice nada al respecto, dejando al legislador la libertad para adoptar las determinaciones que considere adecuadas, en virtud del principio de colaboración armónica contemplado en el artículo 113 de la Constitución. Estructura de la administración nacional 23 Manuales Legislativos Problema Jurídico Regla ¿Puede el Congreso de la República establecer la creación de un organismo sin disponer su estructura orgánica y demás aspectos relativos a su naturaleza jurídica, sin vulnerar lo consagrado en el numeral 7 del artículo 150 y el inciso 2 del artículo 154 de la Constitución Política, que disponen la iniciativa del Gobierno en esta materia? El Congreso de la República no puede establecer la creación de un organismo sin disponer su estructura orgánica y demás aspectos relativos a su naturaleza jurídica, pues al hacerlo vulneraría lo consagrado en el numeral 7 del artículo 150 y en el inciso 2 del artículo 154 de la Constitución Política, porque: C-856-2006 Sentencia 1. La determinación de la estructura de la administración nacional, así como la creación y autorización de la existencia específica de los diferentes organismos y entidades llamados a conformar dicha estructura competen con exclusividad a la ley; estas atribuciones, al igual que las demás contenidas en el numeral 7 del artículo 150 constitucional pueden transferirse, en los precisos términos de dicho artículo, al Presidente de la República. 2. La noción de estructura orgánica prevista en el numeral 7 del artículo 150 de la Constitución Política encuentra desarrollo legislativo expreso en el artículo 50 de la Ley 489 de 1998. Según este precepto, la ley que disponga la creación de una entidad u organismo administrativo deberá determinar sus objetivos y estructura orgánica, así como el soporte presupuestal, de conformidad con los lineamientos fiscales del Ministerio de Hacienda. Adicionalmente, el precepto dispone que la estructura orgánica de la entidad administrativa comprende su denominación; su naturaleza jurídica y el consiguiente régimen jurídico; su sede; la integración de su patrimonio; el señalamiento de los órganos superiores de dirección y administración, y la forma de integración y designación de sus titulares; y el ministerio o departamento administrativo al cual estarán adscritos o vinculados. 3. Dentro de los parámetros constitucionales, el deslinde de competencias corresponde al legislador, en ejercicio de su potestad de configuración, puesto que, al establecer la es- 24 Estructura de la administración nacional Síntesis jurisprudenciales Sentencia Problema Jurídico Regla C-856-2006 tructura orgánica de las entidades que cree, puede hacerlo con mayor o menor detalle, y lo mismo acontece respecto del señalamiento de las respectivas competencias. Estructura de la administración nacional 25 Proyecto fortalecimiento democrático www.fortalecimientodemocratico.org
