Historia de las instituciones laborales en Argentina

Historia de las instituciones laborales en
Argentina: una asignatura pendiente
Mirta Zaida Lobato*
En este artículo me propongo examinar aspectos parciales de la historia de organismos clave
vinculados con el mundo del trabajo tales como
el Departamento Nacional del Trabajo (DNT),
la Secretaría de Trabajo y Previsión (STyP) y el
Ministerio de Trabajo (MT). Se trata más bien
de las primeras aproximaciones a una problemática que abarca tanto la formación y transformación de estas agencias estatales a lo largo
del siglo XX como la de los conocimientos, las
técnicas y herramientas utilizados en sus prácticas político administrativas. La primera institución del Estado fue el DNT (1907), que realizó
una vasta tarea de investigación que permitió
efectuar diversos diagnósticos sobre la situación
laboral en el país, los niveles de conflictividad,
las formas de protestas, las diferencias de género y el número y tipo de organizaciones gremiales y empresariales. Esa actividad favoreció la
creación de ciertos derechos laborales y el establecimiento de una legislación al respecto.
La organización e intervención del organismo fue necesaria para resolver lo que a principios del siglo XX se denominó la “cuestión obrera”, definida en esos términos ante la creciente
visibilidad de los problemas relacionados con
las condiciones de vida y de trabajo no sólo en la
ciudad de Buenos Aires sino también en todo el
territorio nacional. La transformación del DNT
en STyP en 1943 implicó un cambio notable en
la intensidad de la intervención estatal que se
acentuó con la creación del MT en 1949. A par-
tir de ese momento se dio paso también a una
etapa en la que la producción y la difusión de
informes, estudios y estadísticas sociales perdieron fuerza, y por tanto fueron irregulares y
fragmentarias. Durante los años del primer peronismo la actividad de la STyP y el MT fue un
poderoso agente de las políticas laborales del
gobierno, ello permitió la materialización de la
acción gubernamental para encausar los conflictos laborales dentro de un marco legal, pero
también favoreció la tendencia a convertir las
instituciones del Estado en dependientes de las
cambiantes políticas de los gobiernos de turno.
El análisis de las instituciones laborales,
en el marco de la creciente complejidad, diferenciación y especialización de los distintos
aparatos burocráticos del Estado, es una de las
asignaturas pendientes en las investigaciones
socio-históricas. El Estado ha sido pensado desde una perspectiva macro histórica y hay diversos estudios que ayudaron a explicar tanto su
momento formativo, en especial en el siglo XIX,
como las etapas asociadas con experiencias
autoritarias en la segunda mitad del siglo XX
(Oszlak, 1982; O’Donnell, 1982). Mucho menos
se ha explorado el complejo proceso de formación de organismos destinados a resolver cuestiones específicas (educación, salud, trabajo)
donde se concentran recursos humanos y materiales, así como se producen conocimientos que
contribuyen a definir a los sujetos sociales y a
las agendas de problemas. Las preguntas sobre
* Doctora en Historia, profesora e investigadora de la Facultad de Filosofía y Letras de la Universidad de Buenos Aires.
Revista
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Mirta Zaida Lobato
el Estado y sus instituciones es recurrente, no
sólo en el mundo de los académicos sino también entre la gente común que se vincula con
las diferentes agencias estatales a partir de su
capacidad (o no) para resolver cuestiones que
afectan la vida cotidiana de las personas.
Las instituciones estatales constituyen una
trama compleja y heterodoxa cuyas prácticas
se encuentran en un cruce de ideas que se alimentan también de las mediaciones políticas.
Como agencias estatales se vinculan con las demandas de la política pero también con los supuestos de una racionalidad técnica que nutre
a empleados y directores y con los conflictos que
se generan en el seno de la sociedad. Dentro de
las agencias estatales, las relacionadas con el
mundo laboral son fundamentales para conocer
los modos de intervención escogidos para resolver las relaciones conflictivas entre capital y
trabajo.
n Conflicto obrero e intervención
estatal: la creación del Departamento
Nacional del Trabajo
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Desde fines del siglo XIX se hicieron evidentes
las transformaciones económicas, sociales, políticas y culturales que se habían acelerado con
la activa integración del territorio al mercado
internacional con las exportaciones de productos primarios. La expansión de las actividades
productivas y del comercio generó una amplia
demanda de trabajadores (varones y mujeres,
nativos e inmigrantes, adultos y menores) tanto en las áreas rurales como urbanas. El proceso es ampliamente conocido, pero vale la pena
destacar que aunque el mundo del trabajo era
heterogéneo en más de un sentido, lo que unificaba la experiencia obrera eran las condiciones
de trabajo: largas jornadas laborales, niveles
salariales que fluctuaban por causas diversas
como la oferta de trabajadores o la valorización
y desvalorización de la moneda, disciplina laboral, regularidad o eventualidad del empleo,
formas de contratación, accidentes de trabajo,
1
trabajo nocturno, desigualdad del trabajo femenino con relación al masculino, trabajo infantil.
Esas condiciones de labor generaron preocupación entre los trabajadores y en las primeras
organizaciones gremiales y motivaron la protesta reiterada con el objetivo de mejorar las
condiciones de trabajo y la calidad de vida de
los asalariados y de sus familias (Suriano, 2000;
Lobato-Suriano, 2003; Lobato, 2007).
Para obtener esas mejoras, los trabajadores
(varones y mujeres) utilizaron diversos recursos como peticiones, paros parciales, huelgas
generales, boicots y sabotajes. De este conjunto
de repertorios de confrontación se destacan las
huelgas, pues se convirtieron en la herramienta
de protesta más utilizada por los trabajadores
para hacer oír las demandas y reclamar por derechos, los cuales también era diseñados por las
acciones prácticas de los asalariados. La reiteración de las huelgas parciales y la realización
de no pocas huelgas generales causaron una
creciente preocupación en las autoridades. En
1903 el presidente de la Nación Julio Argentino
Roca expresaba que “se produjeron en esta Capital las huelgas que hubieron de abarcar una
considerable extensión y amenazar la riqueza
pública y las fuentes de la prosperidad nacional
en el momento de su más activo desarrollo” y
en 1910 José Figueroa Alcorta decía: “Tiempo
es ya (…) que nos apresuremos a oponer a las
huelgas una sabia y prudente legislación para
prevenir los efectos de la cesación del trabajo,
que perjudica a los obreros y a los capitalistas
como perjudica al comercio y al Estado”. En las
palabras de los gobernantes la visibilidad de los
conflictos sociales y laborales era un síntoma
de la transformación y de la modernización del
país, pues, al menos, la ciudad de Buenos Aires
se asemejaba a las ciudades europeas ya que
las tensiones eran las existentes en las “sociedades civilizadas”. Además, la resolución de las
cuestiones problemáticas debía realizarse “según las mejores conquistas de la ciencia y experimentación contemporáneas”.1
Protestas y conflictos de diverso tipo estuvieron en la mira de la emergencia de la cuestión
H. Mabragaña, Los Mensajes: Historia del desenvolvimiento de la Nación Argentina redactada cronológicamente por sus
gobernantes, Vol. 5, Buenos Aires, Comisión Nacional del Centenario, 1910. El destacado es mío.
Historia de las instituciones laborales en Argentina: una asignatura pendiente
social y en la búsqueda de soluciones por parte
del Estado, que comenzó a ensayar formas de intervención que excedieran la represión policial y
a considerar que las complejas relaciones entre
diferentes agentes económicos y sociales vinculados con la producción no podían seguir tratándose como simples casos de policía, resorte del
Ministerio del Interior. Por eso se buscó observar,
conocer, diagnosticar, legislar y controlar en materia social y laboral. La clave para la comprensión de ese cambio estuvo asociada con el diseño
de propuestas integradoras de las cuestiones
problemáticas que planteaban las clases subalternas y el organismo creado para ese fin fue el
Departamento Nacional del Trabajo (Suriano,
1989-1990, 1993, 2000 y 2004; Lobato, 1997 y
2006; Soprano, 2000; González Bollo, 1999)
La primera institución se estableció en 1907,
hace 100 años, bajo el nombre de Departamento
Nacional del Trabajo (DNT); más tarde en 1943
se convirtió en Secretaría de Trabajo y Previsión por decisión de su director, Juan Domingo
Perón, y con las reformas de la Constitución en
1949 en Ministerio de Trabajo. El DNT tenía
como función “recoger, coordinar y publicar
todos los datos relativos al trabajo” para contribuir “a las reformas legislativas y administrativas capaces de mejorar la situación social,
intelectual y moral de los trabajadores”. Mejorar la calidad de las condiciones de trabajo
estaba en estrecha relación con la creencia en
el poder de inclusión social del trabajo y en el
reconocimiento de derechos para los trabajadores y sus familias como base del bienestar social. Recopilar información, coordinar la acción
de diferentes agentes y difundirlos alimentó la
idea de la necesidad de conocer para legislar y
de ello se explica la riqueza de las investigaciones sociales producidas en el extenso período
en el que se organizó y actuó. A lo largo de esas
décadas se sucedieron diferentes gobiernos civiles y militares: liberales bajo la hegemonía del
Partido Autonomista Nacional (PAN), radicales durante los gobiernos de Hipólito Yrigoyen
y Marcelo T. de Alvear, conservadores a partir
del golpe militar de 1930, que permiten pensar
sobre la existencia de diversos puntos de vista
en su orientación, así como en su impacto en las
continuidades y rupturas dentro de las prácticas del organismo.
Revista
de
Según diferentes autores, el DNT constituyó una de las primeras respuestas del Estado
nacional ante el despliegue de la denominada
“cuestión social” en la Argentina, y sus objetivos y competencias fueron delimitándose entre 1907 y 1912 (Suriano, 1989-1990; Cordone,
1985; Zimmerman, 1994). Sus funcionarios trataron de intervenir en la definición normativa
de las relaciones capital-trabajo fomentando la
creación de asociaciones profesionales patronales y obreras legalmente reconocidas, la sustanciación de convenios colectivos de trabajo,
su intervención en la conciliación y arbitraje
de los conflictos laborales, y la creación de un
código y una justicia del trabajo (Del Campo,
1983; Gaudio y Pilone, 1983 y 1984). En el momento de su creación, en la primera década del
siglo XX, no existía un consenso favorable a los
objetivos que se planteaba la institución. Como
es conocido, algunos grupos de empresarios y
de trabajadores rechazaban abiertamente la
injerencia estatal, pero luego de un proceso de
conflictos y negociaciones se fue aceptando la
importancia de la regulación de las relaciones
laborales (Cordone, 1985; Suriano, 2000 y 2004;
Soprano 2000; Brunatti, Colángelo y Soprano,
2002; Soprano Lobato 2006 y 2007).
El proyecto fundacional del DNT surgió, en
1904, como producto de la propuesta institucional del ministro Joaquín V. González, de establecer una Ley Nacional de Trabajo. Para la
elaboración de un Código Nacional de Trabajo,
González convocó a destacados intelectuales y
profesionales de diferentes corrientes de pensamiento, en su mayoría médicos y abogados como
el liberal José Nicolás Matienzo, socialistas
como Augusto Bunge, Enrique del Valle Iberlucea, José Ingenieros y Manuel Ugarte, figuras
con posiciones más eclécticas como Juan Bialet
Massé, quien había realizado un exhaustivo informe sobre la situación de las clases trabajadoras en el interior del país a pedido del gobierno nacional, o funcionarios del Departamento
Nacional de Higiene, como Carlos Malbrán. La
sanción del Código fue frustrada, en cambio la
propuesta de formación de una agencia estatal
con competencia en las relaciones laborales se
cristalizó en 1907 con la creación del DNT y la
formulación de su ley orgánica, elaborada durante la gestión de Indalecio Gómez y la presi-
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dencia en el Departamento de Julio Lezana en
el Ministerio del Interior.
José Nicolás Matienzo y Marco M. Avellaneda fueron sus primeros presidentes. Al igual
que Joaquín V. González eran abogados, afines
a las ideas liberales y funcionarios del gobierno
del Partido Autonomista Nacional (PAN). Inicialmente trataron de establecer las funciones
y fuentes de financiación para la institución
y elaboraron proyectos de ley para regular su
funcionamiento, pero ninguno fue aprobado por
el Ministerio del Interior (cartera de la cual dependía orgánicamente el DNT) ni por el Presidente de la Nación. Poco después, durante
la gestión de Julio Lezana en el DNT y la de
Indalecio Gómez en el Ministerio del Interior,
también miembros del PAN con reconocida filiación con grupos católicos, fue aprobada la ley
orgánica (Nº 8.999) en el año 1912.
Los proyectos de Joaquín V. González, Nicolás
Matienzo, Marco Avellaneda, Indalecio Gómez
y Julio Lezana expresan bastante bien el debate contemporáneo sobre los modelos en los que
habría de basarse la acción de la entidad. Esos
debates se articulaban alrededor del par prescindencia/intervención, en el ejercicio de la función
de policía por parte del Estado para los establecimientos industriales y comerciales. La opción
era importante sobre todo porque ya habían sido
sancionadas algunas leyes como la que establecía
el descanso dominical (1905) o la que reglamentaba el trabajo de mujeres y niños (1907) y era
necesario vigilar su cumplimiento. Avellaneda y
Lezana eran más partidarios de la intervención
e impulsaron la creación de una agencia estatal
de colocaciones que buscó participar en la regulación de la oferta y demanda de mano de obra. Las
ideas de los primeros funcionarios convergían en
destacar la necesidad de mediar en los conflictos entre capital y trabajo a requerimiento de las
partes. En cuanto a su jurisdicción, su poder se
ejercía sobre la Capital y los Territorios Nacionales y en algunas provincias se crearon departamentos provinciales con competencias similares,
aunque todavía es poco lo que se sabe sobre el
proceso de formación de estas agencias laborales
2
provinciales. Es conocido que el Departamento
Provincial del Trabajo de Buenos Aires tuvo activa intervención en las grandes huelgas de los
frigoríficos en 1917 (Lobato, 2001). El estudio
de la organización de las instituciones laborales
provinciales y las facultades que les cabía en el
orden provincial y nacional estuvieron entre los
temas tratados en el Primer Congreso Nacional
del Trabajo que se realizó en Buenos Aires entre
el 21 y el 27 de marzo de 1931.2
Los funcionarios del DNT trataron de establecer los ejes de su política y para ello buscaron
definir mecanismos legales e institucionales de
regulación de los vínculos entre empresarios y
trabajadores. La agencia estatal consideraba
que su intervención debía basarse en una legislación precisa sobre asociaciones obreras y
patronales, contratos colectivos, definición de
mecanismos de conciliación y arbitraje de los
conflictos laborales, así como consideraban fundamental la creación de una justicia del trabajo. Algunas de estas ideas estuvieron presentes
también en la elaboración del proyecto de Código Nacional del Trabajo presentado en el año
1921 en el Congreso de la Nación por el Poder
Ejecutivo durante la presidencia de Hipólito
Yrigoyen (Falcón, 1996). El Estado nacional
promovió la sanción de este Código luego de un
período donde se produjeron numerosos conflictos, algunos seguidos por arduas negociaciones
y otros que terminaron en represiones con sus
secuelas de heridos, contusos y hasta muertos.
La redacción del Código estuvo en manos de
Alejandro Unsain, un activo funcionario del organismo que venía desempeñándose en el DNT
desde la gestión de Matienzo, y que utilizó como
antecedentes la propuesta de Ley Nacional de
Trabajo de González (1904) y la legislación promovida por el gobierno de Yrigoyen, en cuya
definición también participaron los funcionarios del Departamento. El gobierno encontró
en estos funcionarios la competencia, experiencia y disposición para afrontar los desafíos del
momento, lo que les permitiría por otra parte
hacer realidad algunos de los proyectos que se
fueron diseñando en la institución.
El Congreso fue organizado por el DNT “Con el propósito de vincular a los distintos Departamentos u Oficinas del trabajo
que funcionan en Provincias, a fin de coordinar las actividades asegurando los beneficios de la legislación en todo el país”,
Boletín del Museo Social Argentino, Buenos Aires, abril-junio de 1931, p. 129.
Historia de las instituciones laborales en Argentina: una asignatura pendiente
La organización del organismo y la definición de su política fueron un paso importante
en la constitución de una burocracia estatal que
se veía a sí misma no sólo como novedosa sino
también como moderna e inserta en la rueda
del progreso que se nutría de los conocimientos
y experiencias desarrolladas en Europa, Estados Unidos, Canadá, Australia y Nueva Zelanda, y que estaba a tono con las decisiones tomadas por los organismos internacionales a partir
de su creación. Los funcionarios eran abogados
de profesión que dieron forma a una especialización, el derecho laboral, definido inicialmente
como derecho obrero. Entre ellos se destacaban
José Nicolás Matienzo, Marco M. Avellaneda,
Julio Lezana, Alejandro Ruzo, Federico Cibils,
Federico Figueroa, Alejandro Unsain, Eduardo
Maglione, Daniel Antokoletz, cuyas historias de
vida habría que reconstruir para conocer mejor
tanto las prácticas administrativas como los requisitos y mecanismos de selección de empleados y directores.3
Desde 1907 hasta 1943, los funcionarios
del DNT desplegaron una amplísima tarea de
investigación de las relaciones laborales en
la Argentina, producción periódica de información estadística relativa a la situación del
mercado de trabajo, constitución de un acervo
bibliográfico especializado, recopilación de legislación, de experiencias internacionales en
gestión de políticas laborales y sobre la conformación de una justicia laboral (Soprano,
2000; Suriano, 2000; Lobato, 2000; González
Bollo, 2004). Además, inspiraron los proyectos
de instituciones similares creadas por los estados provinciales; estimularon el debate en
reuniones científicas como el Congreso Americano de Ciencias Sociales realizado en 1916
o la constitución de un Congreso Nacional del
Trabajo en 1931; participaron de la elabora-
ción de proyectos de leyes e intervinieron en
sus jurisdicciones, la ciudad de Buenos Aires y
los Territorios Nacionales, siendo mediadores
en los conflictos obrero-patronales.4
Las propuestas de las nuevas instituciones
de observar, conocer y legislar acompañaron a
los cambios que se estaban produciendo en el
país y que incluían varias dimensiones; una
era la búsqueda y la construcción de datos
adecuados que facilitaran un acertado diagnóstico de las diversas situaciones que requerían su intervención y soluciones; otra fue la
formación de un grupo de especialistas y profesionales que comenzaron a integrarse a las
nuevas instituciones como parte de un primer
grupo de burócratas y técnicos especializados
en temas laborales; la tercera se vincula con el
interés de establecer comparaciones con la información obtenida en otros países así como la
exploración sobre antecedentes legislativos. En
este sentido, las experiencias que tenían lugar
en Australia, Nueva Zelanda, Estados Unidos
y España fueron examinadas en más de una
oportunidad.
La historia del DNT puede dividirse en varias etapas relacionadas tanto con la dinámica
que le imprimían sus principales autoridades
como con los recursos económicos disponibles
y con el reconocimiento que iban obteniendo
entre empresarios, organizaciones sindicales
y trabajadores. Las investigaciones realizadas
por la oficina gubernamental se difundieron a
través de varias publicaciones que se convirtieron en fuentes primarias importantes para
las investigaciones históricas. Así, dentro de las
medidas inaugurales tomadas por su primer
presidente, el Dr. José Nicolás Matienzo, se destaca la creación de una publicación propia, el
Boletín del Departamento Nacional del Trabajo (en adelante BDNT). Inicialmente el Boletín
3
Hay algunos funcionarios que tuvieron varios años de continuidad en la función como Julio Lezana, quien fue presidente
del Departamento de 1911 a 1920; Alejandro Bunge, Jefe de la División de Estadística; Celia La Palma de Emery y Elías
Niklison, ambos inspectores; Eduardo Maglione, presidente del DNT tras el golpe de Estado de 1930.
4
En el Congreso Americano de Ciencias Sociales (Tucumán, 1916) Nicolás Matienzo planteó la necesidad de organizar una
sección especial sobre legislación del trabajo (“por su importancia en la época presente”). Finalmente fue organizada bajo
el nombre de trabajo, previsión y asistencia social y sesionó bajo la presidencia de Ernesto Quesada, José Ingenieros actuó
como secretario y como vocales Eduardo L. Bidau, Indalecio Gómez, Carlos Ibarguren, Julio Lezana, Alfredo Palacios y
Horacio Rivarola. Revista Argentina de Ciencias Políticas, septiembre y noviembre de 1915, abril y agosto de 1916. El Primer Congreso Nacional del Trabajo se realizó en Buenos Aires del 21 al 27 de marzo de 1931, fue inaugurado en el Salón
de pasos perdidos de la Cámara de Diputados por el presidente del DNT Eduardo F. Maglione y del ministro del Interior
Matías Sánchez Sorondo.
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estuvo limitado a la presentación de descripciones de condiciones laborales, informaciones de
la legislación del trabajo que se estaba elaborando en las distintas provincias argentinas y
en otros países, y a la realización de estadísticas de diverso tipo.
Esta línea de trabajo fue continuada por
el sucesor de Matienzo, Marcos Avellane­da,
quien poco tiempo después de asumir como
presidente del DNT se trasladó a Europa para
estudiar la legisla­ción laboral y para participar
en conferen­cias internacionales. A su regreso,
y ante la imposibilidad de concretar las reformas que planteaba, Marcos Avellaneda renunció en 1911. Lo sucedió Julio Lezana, quien,
como el ministro del Interior Indalecio Gómez,
estaba vinculado a los sectores católicos. Con
Lezana, se integraron al organismo una nueva camada de funcionarios relacionados con la
Iglesia Católica y que compartieron sus tareas
con los primeros funcionarios como Alejandro
Unsain y Alejandro Ruzo. Por esa época se le
asignaron funciones de legislación, inspección
y vigilancia, así como el control del por entonces recientemente creado Registro Nacio­nal de
Colocaciones.
Durante esta primera etapa el BDNT publicó una serie de estudios especiales sobre
accidentes de trabajo, la carestía de la vida, la
inseguridad de la vida obrera (informe sobre el
paro forzoso), legislación sobre trabajo, las condiciones de vida y de trabajo en algunas zonas
del nordeste, las leyes y decretos relacionados
con la protección de las clases obreras, la situa­
ción de los indígenas en los ingenios azucareros, recopilacio­nes estadísticas y sobre el trabajo a domicilio, el trabajo femenino y de menores.
A partir de 1918 comenzaron a publicarse las
Crónicas del DNT (en adelante CDNT), manteniéndose las dos publicaciones hasta 1919. En
las CDNT se retornaba al esquema anterior de
informaciones sobre estadísticas y legislación,
a las que sumaron datos sobre jurispruden­cia
en materia de accidentes laborales y análisis
de enfermedades profesiona­les, en consonancia
con el pensamiento de higienistas y estudiosos
sociales que cuestionaban el escaso cuidado de
la fuerza de trabajo y que ellos entendían como
dilapida­ción de la mano de obra.
Durante los gobiernos radicales se mantu-
vieron los mismos funcionarios con unas pocas modificaciones. El director Lezana dejó su
cargo en diciembre de 1920, y fue reemplazado por uno de los originales funcio­na­rios del
DNT, Alejandro Unsaín, quien permaneció en
el cargo hasta 1922 cuando se nombró a Diego
Luis Molinari, ya durante la gestión del nuevo
presidente Marcelo T. de Alvear. En la segunda
presidencia de Yrigoyen se produjo otro cambio
cuando se nombró a Luis C. García al frente del
organismo. Durante todo el gobierno de Yrigoyen la Crónica mantuvo su regularidad, formato y características.
Con el golpe militar de septiembre de 1930
se realizaron algunos cambios. Por un lado se
designaron nuevas autoridades tratando de
mantener la continuidad institucional con la
designación de Eduardo F. Maglione como nuevo presidente, pero por otro no se pudo sostener
la publicación de la crónica y sólo aparecieron
dos números para desaparecer luego definitivamente. En 1932, con la llegada del general Justo a la presi­dencia de la Nación, se designaron
nuevas autoridades pues Maglione fue reemplazado por Eduardo J. Bullr­ich, y éste por Roberto
Tieghi, en 1934. Durante la gestión de Bullrich,
reapareció el Boletín, ahora como Boletín Mensual del DNT y limitándose a publicar la legis­
lación laboral que iba elaborán­dose, reseñas de
las actividades del DNT y algunas estadísticas.
Con Roberto Tieghi, el BDNT fue rebautizado
como Boletín Informativo del DNT, retomando
la línea descriptiva y analítica anterior, y así
continuó hasta la transición hacia el gobierno
de Ortiz y luego de Castillo. En 1939 se designó
a Emilio Pellet Lastra al frente del organismo,
cargo que mantuvo hasta la desaparición de la
institución, resultado de la política del gobierno
instaurado con el golpe militar de 1943, la designación de Juan D. Perón y su transformación
en Secreta­ría de Trabajo y Previsión. Es importante destacar que en las publicaciones e informes elaborados por el DNT se hizo visible su
proyecto institucional, las ideas y valores que
incidieron en sus prácticas, la construcción, en
suma, de un espacio privilegiado y legítimo de
saberes específicos, con técnicas e instrumentos
particulares que lograron el reconocimiento, no
sin tensiones, de los diversos actores sociales
involucrados.
Historia de las instituciones laborales en Argentina: una asignatura pendiente
n La Secretaría de Trabajo y Previsión:
“mejor que decir es hacer”
En octubre de 1943 el entonces coronel Juan
Domingo Perón fue designado director del DNT.
El militar no desconocía la difícil situación social así como la magnitud de los cambios que se
habían producido en el mundo del trabajo y en
las organizaciones obreras en la década precedente. Por su formación Perón tenía un sentido
del orden y de las jerarquías, y ellas estuvieron en la base de sus ideas de justicia social y
control de las organizaciones obreras. En una
entrevista realizada en noviembre de 1943, expresó: “Yo personalmente soy sindicalista por
antonomasia y, como tal, anticomunista, pero
creo que debe organizarse el trabajo en forma
sindical, de modo que los trabajadores y no los
dirigentes y agitadores sean los que aprovechen
los mayores beneficios del esfuerzo que hacen…
He impartido al departamento una organización que responde a las finalidades mismas que
se persiguen para mejorar las condiciones de
vida de los trabajadores, sin que se tolere que
prospere ningún conflicto de orden social… No
voy a permitir la acción de elementos de disolución y agitación que la mayoría de las veces
no son ni siquiera nacionales sino extranjeros
que no han sabido respetar la nacionalidad de
mi patria… la agitación obrera en el país está
perfectamente fiscalizada”.5
Desde el DNT Perón estableció contactos con
los sindicatos, se encontró con Juan Bramuglia,
un reconocido abogado de la Unión Ferroviaria,
con Miguel Ángel Borlenghi, dirigente socialista
de la disuelta Confederación General del Trabajo (CGT), e intervino activamente en la resolución de algunos conflictos laborales como el de la
industria de la carne de Berisso. En diciembre
de 1943 se transformó en Secretario de Trabajo
y Previsión (STyP), modificando el estatus de la
primera agencia estatal laboral. La Secretaría
reunía las funciones del Departamento Nacional
del Trabajo, las secciones de Higiene Industrial
y Social, de Previsión Social de la Dirección Na-
cional de Salud Pública y Asistencia Social y de
Accidentes de la Caja Nacional de Pensiones y
Jubilaciones Civiles entre otros organismos. Las
atribuciones y facultades eran las acordadas a
los organismos que pasaban a su órbita, y se reservaba la función de revisar los textos legales
en vigencia y promover medidas que sirvieran
para defender al trabajador y mejorar las condiciones de vida y de trabajo.6 Formaba parte
de un proceso de centralización administrativa,
intervención, regulación, control y hasta planificación más amplio, pues se crearon también
otros organismos como la Secretaría de Salud
Pública.
La STyP fue un trampolín importante en la
carrera política de Perón y un pilar de la noción
de ruptura con el pasado que se afianzó con las
lecturas sobre la movilización del 17 de octubre de 1945. Sostuvo que “Con la creación de la
Secretaría de Trabajo y Previsión se inicia la
era de la política social argentina. Atrás quedará para siempre la época de la inestabilidad y
desorden en que estaban sumidas las relaciones
entre patronos y trabajadores”. No sólo eso: destacó que “El ideal de un estado no puede ser la
carencia de asociaciones, casi afirmaría que es
todo lo contrario. Lo que sucede es que únicamente pueden ser eficaces, fructíferas y beneficiosas las asociaciones cuando, además de un
arraigado amor a la patria y un respeto inquebrantable por la ley, vivan organizadas de tal
manera que constituyan verdaderos agentes de
enlace que lleven al Estado las inquietudes del
más lejano de sus afiliados y a éste hagan llegar
las inspiraciones de aquél”.7
Desde el nuevo organismo la acción de su secretario hizo realidad la consigna de “mejor que
decir es hacer”. Se establecieron una serie de
medidas que beneficiaron a los trabajadores ferroviarios, licencia anual, subsidio para la creación de un policlínico, aprobación de un plan de
asistencia y previsión; se dictó el Estatuto del
Periodista y el del Personal Civil de la Nación;
se reglamentaron y ampliaron las funciones
de asesoría jurídica del organismo. Además,
5
La Prensa, 12 de noviembre de 1943. El destacado es de la autora.
Todas las leyes obreras de la revolución, Editorial Primicias, Buenos Aires, s/f.
7
Tomado de un mensaje radial. Este medio de comunicación fue uno de los pilares en la estrategia de información del emergente movimiento político y facilitó su alcance masivo.
6
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y como ya se ha señalado, fue a partir de su
intervención que se resolvieron los numerosos
conflictos obreros, como en el ramo de la electricidad, del cartón, de los astilleros, las mejoras
obtenidas por lancheros, portuarios, trabajadores del vestido, de la cerámica, escoberos, obrajeros del Chaco y petroleros, por mencionar sólo
algunos. También en esos momentos iniciales
se comenzó a trabajar en la reglamentación del
aprendizaje y en un proyecto de fuero laboral.
(Del Campo, 1983; Little, 1979).
Se puede afirmar que la acción de la STyP
puede evaluarse a partir de la cantidad de decretos relacionados con el mundo del trabajo y que
permiten mensurar claramente el cambio que
se produjo en el gobierno y en la acción estatal. Los decretos promovieron las negociaciones
colectivas bajo el amparo del Estado, convenios
colectivos cuya validez dependía de la aprobación de la Secretaría y facilitó la organización de
los trabajadores (Del Campo 1983; Doyon, 1978;
Little, 1979). Uno de los cambios más notables
fue el rol que se reservó el organismo para otorgar personería y reconocer a las asociaciones de
trabajadores; ello derivó en un sistema de representación único, pues sólo las organizaciones reconocidas tenían la capacidad para representar
legítimamente los intereses de los trabajadores
frente a los empresarios y al Estado. Otro, no
menos importante, fue que el nuevo organismo
se convirtió en el responsable de la política laboral en todo el territorio nacional.
Pero así como la novedad fue la activa presencia de la Secretaría en la regulación de los
conflictos laborales; se planteó también otra situación novedosa, que sin duda requiere de una
mayor investigación, relacionada con la pérdida
de capacidad del organismo estatal para generar
información sobre las particulares situaciones
laborales en las diferentes ramas de actividad,
los índices de conflictividad laboral, las nuevas
condiciones de trabajo, así como de las organizaciones empresarias y laborales y de sus comportamientos. Un somero análisis de la Revista
de Trabajo y Previsión muestra que la calidad y
cantidad de los datos relevados por el organismo, de los estudios e informes disminuyeron no-
8
tablemente hasta casi desaparecer. Lo que sí se
encuentra en sus páginas son los decretos gubernamentales y una cantidad enorme de convenios
laborales. No hay duda de que los trabajadores
accedieron a los beneficios sociales amparados
por el Estado, los sindicatos y el nuevo partido
político que, por otra parte, arrebataba las banderas de los partidos socialistas y comunistas.
La intervención de la STyP es frecuentemente señalada en todos los trabajos históricos
y sociológicos sobre el período que abarca la
emergencia y consolidación del peronismo como
una nueva fuerza política, pero faltan las investigaciones sobre sus funcionarios, los secretarios; Perón y Mercante son los más conocidos
pero también está Héctor Russo y los cuadros
de la burocracia. Al estudiar sus trayectorias se
podrá obtener una rica información sobre las
efectivas continuidades y rupturas con el pasado. Además se podrán analizar tanto la conformación de diversas comisiones en el seno de
la Secretaría como sus debates y conclusiones,
que son todavía poco conocidas. Los cambios en
el Estado permiten formular también el interrogante sobre las prácticas administrativas.
n El Ministerio de Trabajo: un paso más
en la construcción de las piezas del
Estado
La creación del Ministerio de Trabajo se realizó en el contexto de la reforma constitucional
de 1949 y ello implicó una redefinición de sus
metas y funciones con una relevante reestructuración de los cuadros de la burocracia. La
preocupación por una mayor centralización y
mejor desempeño de la institución estatal laboral ya se había planteado en el congreso realizado en 1931. Allí se estableció claramente
la necesidad de crear un Ministerio Nacional
del Trabajo que reuniera las funciones desempeñadas por distintos organismos, así como se
destacó la necesidad de que las leyes obreras
dictadas por el Congreso de la Nación se aplicasen en todo el territorio, aunque prestando
atención a las diferencias regionales.8 Un paso
Boletín del Museo Social Argentino, Buenos Aires, abril-junio de 1931, p. 146 y 147.
Historia de las instituciones laborales en Argentina: una asignatura pendiente
importante en la unificación de funciones se dio
con la creación de la STyP y adquirió un rasgo
más definido con la modificación en el número
y atribuciones de los ministerios que acompañó la reforma constitucional de 1949. Pese a la
prolongada existencia del MT y a los avatares
de su intervención, su historia, como la de otros
organismos del Estado, está por hacerse.
A lo largo de medio siglo se sucedieron más
de 50 ministros. Los hubo de todo tipo, civiles
y militares, desde dirigentes del liberalismo
vernáculo como Álvaro Alsogaray hasta líderes sindicales como Ricardo Otero o Alberto J.
Triaca, y de profesiones diversas como ingenieros, abogados y militares. La historiografía ha
analizado de manera extensa la relación entre
los sindicatos y el Estado en el período que siguió al derrocamiento de Perón y señalado las
características de las políticas seguidas por los
sucesivos gobiernos. Se podría decir que la intervención del Ministerio de Trabajo siguió los
vaivenes políticos que fueron desde los intentos
de construir un sistema democrático y representativo con un régimen de partidos políticos
que excluía al peronismo, la búsqueda por reinstaurar un orden que veían frecuentemente
amenazado y la integración de los sindicatos
vía la colaboración de algunos líderes gremiales
hasta la represión. Por ejemplo, inmediatamente al golpe militar de 1955 se buscó no confrontar con los dirigentes gremiales peronistas. Esa
política fue adoptada por el ministro de Trabajo Luis Cerutti Costa, pero ante su fracaso no
sólo se produjeron modificaciones en el gobierno nacional sino que la línea que buscaba una
mayor concertación con los gremios, aunque
purificados de la influencia justicialista, fue
seguida de una mayor represión, el Ministerio
declaró disueltas todas las comisiones internas de delegados y un año más tarde la CGT
estaba bajo el control de un interventor militar (James, 1990).
La complejidad del proceso político, económico y social posterior a 1955 no puede resumirse en unas breves líneas. Se produjeron
transformaciones en las condiciones de trabajo,
en la estructura de los sindicatos, en las relaciones bases dirigentes, en los vínculos de los
sindicatos con el Estado y la política, en las
formas de la protesta y, sobre todo, la crisis del
Revista
de
mercado de trabajo dejó su secuela de desocupación y precarización laboral (Brennan, 1996;
Lobato-Suriano, 2003; Palomino, 2005). Todas
estas cuestiones obligaron a repensar la propia
noción de trabajo y las cuestiones relacionadas
con la inclusión y la exclusión social en la vida
democrática.
La transformación de una sociedad vertebrada por el poder inclusivo del trabajo, en
donde las demandas centrales eran el aumento salarial y las mejoras en las condiciones
laborales, donde el Estado tuvo que organizar
instituciones y definir instrumentos de acción
para intervenir en los conflictos, en otra vinculada más al desempleo y el empleo ocasional, asociada a la reivindicación de trabajo y
de subsidios de desempleo, ha repercutido no
sólo en la composición y acciones prácticas de
los actores sociales involucrados sino también
en el propio Estado. De algún modo este proceso obliga a volver la mirada sobre la formación
y transformación de las instituciones estatales
como un camino más para encontrar las claves
que permitan suturar la herida social tal vez
más profunda y dolorosa de nuestra historia.
Nuevas y viejas preguntas se articulan para
buscar a los expertos, especialistas y profesionales que le dieron renovadas formas a la
agencia estatal laboral; indagar sobre las contradicciones entre las direcciones fuertemente
inestables que se derivaban de las fluctuaciones y conflictos político institucionales y la permanencia de algunos técnicos y funcionarios;
examinar los requerimientos profesionales y
técnicos de los cuadros de la administración
y estudiar los centros de formación de los numerosos especialistas que se establecieron a
lo largo de estas décadas. La intervención del
Ministerio de Trabajo se inició en tiempos del
primer peronismo y se continuó durante el ciclo de inestabilidad política y alternancia de
gobiernos civiles y militares. Esta etapa abarca
más de medio siglo y los interrogantes a veces
se repiten no como reproducción mecánica del
pasado sino como parte de los nuevos contextos
políticos, sociales y culturales. Para repensar el
Estado hay que desmenuzar a los organismos
estatales, analizar sus piezas, examinar sus
prácticas, considerar las ideas. Como si fuera
poco, habría que recuperar los archivos porque
Trabajo • Año 3 • Número 4 • Enero - Noviembre 2007
153
Mirta Zaida Lobato
ellos hacen a su memoria institucional. Todo
esto se plantea como un claro desafío.
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