Políticas provinciales de redistribución de la oferta educativa
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Programa de Educación Área de Desarrollo Social DOCUMENTO DE TRABAJO N°105 Mayo de 2012 Políticas provinciales de redistribución de la oferta educativa PAOLA LLINÁS | CECILIA VELEDA Esta investigación forma parte de la línea de estudios de Equidad y Calidad en Educación en Latinoamérica y el Caribe de la División de Educación del BID. 0 Índice Resumen ejecutivo .......................................................................................................................................... 2 Introducción ..................................................................................................................................................... 3 1. La justicia distributiva: precisiones conceptuales y metodológicas .................................................. 7 2. Jornada escolar extendida ........................................................................................................................ 10 3. Nuevas tecnologías: computadoras, laboratorios y docentes ............................................................ 14 4. Recursos materiales y didácticos ............................................................................................................ 17 5. Docentes ...................................................................................................................................................... 19 6. Servicios alimentarios .............................................................................................................................. 23 Conclusiones .................................................................................................................................................. 27 Anexo1. Aclaraciones metodológicas ........................................................................................................ 31 Anexo 2. Entrevistas realizadas................................................................................................................... 35 Bibliografía ..................................................................................................................................................... 37 Índice de cuadros Cuadro 1. Casos provinciales de políticas educativas progresivas, según grado de correlación con el nivel socioeconómico de las escuelas. ........................................................................................................... 9 Cuadro 2.a Coeficiente de correlación entre el nivel socioeconómico de los alumnos que asisten a escuelas en el nivel primario y la oferta de extensión de la jornada escolar. Año 2009. ...................... 11 Cuadro 2.b Coeficiente de correlación entre el nivel socioeconómico de los alumnos que asisten a escuelas en el nivel secundario y la oferta de extensión de la jornada escolar. Año 2007. .................. 11 Cuadro 3. Coeficiente de correlación entre el nivel socioeconómico de los alumnos que asisten a escuelas en el nivel primario y la oferta de computadoras de uso pedagógico, laboratorios de computación y docentes de informática. Año 2009. .................................................................................. 15 Cuadro 4. Coeficiente de correlación entre el nivel socioeconómico de los alumnos que asisten a escuelas en el nivel primario y la oferta de recursos materiales y pedagógicos. Año 2007. ................ 17 Cuadro 5. Coeficiente de correlación entre el nivel socioeconómico de los alumnos que asisten a escuelas en el nivel primario y la dotación de docentes de mayor antigüedad, recuperadores y especiales. Año 2007/2009 ............................................................................................................................ 20 Cuadro 6.a Coeficiente de correlación entre el nivel socioeconómico de los alumnos que asisten a escuelas en el nivel primario y la oferta de comedor y servicios alimentarios. Año 2009/2007......... 24 Cuadro 6.b Coeficiente de correlación entre el nivel socioeconómico de los alumnos que asisten a escuelas en el nivel secundario y la oferta servicios alimentarios. Año 2009. ....................................... 24 1 Resumen ejecutivo Las condiciones materiales de las escuelas son muy relevantes para el aprendizaje y pueden contrarrestar las desigualdades sociales. Una exigencia de partida para la justicia educativa es que todos los alumnos tengan la oferta escolar disponible, que las escuelas cuenten con los espacios y recursos materiales y humanos necesarios y que estos estén distribuidos en forma equitativa entre las escuelas. Las políticas de redistribución de la oferta son aquellas que aseguran condiciones adecuadas de aprendizaje en las escuelas que congregan a los alumnos más desfavorecidos. Aunque la oferta educativa presenta en la Argentina fuertes desigualdades, algunas provincias benefician a las escuelas más vulnerables en la distribución de los recursos materiales y humanos. Sobre la base de un estudio previo que reveló correlaciones estadísticas significativas entre ciertos componentes de la oferta y el nivel socioeconómico de los alumnos de las escuelas de algunas provincias (Bezem, 2012), este trabajo cualitativo indaga los procesos y criterios que explican los casos de buena focalización. La intención es contribuir a la construcción de una mayor justicia educativa a través de la réplica de casos exitosos El estudio revela que los gobiernos provinciales tienen en sus manos el poder de mejorar las condiciones materiales de las escuelas desfavorecidas. Se constata que en la dotación de los recursos tecnológicos, materiales y didácticos en la que los programas compensatorios nacionales cumplen un rol preponderante, las provincias tienen un margen de injerencia al participar activamente en la selección de las escuelas beneficiarias. Las jurisdicciones con buena focalización de estos recursos –como Formosa, Corrientes, Catamarca, Provincia de Buenos Aires y Santa Cruzponderaron los criterios de asignación establecidos por el Ministerio de Educación de la Nación. En la asignación de los servicios alimentarios y los docentes, las provincias analizadas utilizaron indicadores socioeconómicos o educativos objetivos de los contextos, las escuelas o los alumnos. Esto se verificó de manera paradigmática en los servicios alimentarios en Santa Cruz, Catamarca, Chubut, Mendoza, Santa Fe y Córdoba –quizás por el carácter básico de las necesidades nutricionales-, aunque también en el caso de la distribución de los maestros recuperadores en las provincias de Buenos Aires, Mendoza y Catarmarca. En el caso de la distribución de la jornada extendida, las escuelas albergue de Catamarca y La Pampa en el nivel primario o las agrotécnicas de Formosa y San Juan en el nivel secundario, que congregaron históricamente a alumnos desfavorecidos, explican la distribución progresiva; en cambio, Mendoza se destaca por su reciente y extendida política de jornada completa, que priorizó las escuelas vulnerables apoyándose en el conocimiento territorial de los supervisores. El trabajo concluye señalando seis lecciones de política para avanzar hacia una mejor distribución de la oferta. Se destaca la importancia de: 1) sostener una firme voluntad política; 2) elaborar una normativa que explicite los criterios de distribución; 3) producir y usar datos objetivos sobre las escuelas; 4) orientar el rol de los supervisores; 5) abrir canales transparentes de demanda a las escuelas; 6) generar una conciencia colectiva de justicia distributiva. 2 Introducción Las “escuelas pobres para pobres” (Llach, 2006) cristalizan una injusticia intolerable. Más aún cuando se considera que los alumnos de sectores vulnerables carecen de una disponibilidad mínima de espacios e insumos para el aprendizaje en sus hogares. Por otra parte, las condiciones materiales de las escuelas tienen una relevancia significativa para el aprendizaje y pueden contrarrestar las desigualdades sociales. Diversos estudios realizados en países latinoamericanos muestran que los espacios y recursos materiales escolares pueden impactar positivamente en el aprendizaje (Fauls y Goldberg, 2010; Croce, 2009; Cervini, 2002; Duarte, Gargiulo y Moreno, 2011). Las condiciones materiales del aprendizaje incluyen la calidad de la infraestructura edilicia de la escuela, el equipamiento, los recursos didácticos, la cantidad de días y horas de clase, los servicios alimentarios, y la cantidad y el perfil de cargos docentes y no docentes. Como lo señalan Falus y Goldberg (2010), mientras que algunos de estos recursos son deseables –como las computadoras o los espacios de actividad física-, otros son imprescindibles –como el acceso al agua potable o a la electricidad, o la disponibilidad de libros- , ya que su ausencia compromete el derecho a la educación y, en ciertos casos, pone en riesgo aspectos de salubridad e higiene1. Algunos trabajos recientes se han propuesto la tarea de listar las características, servicios, equipamiento y personal que debería tener una escuela para garantizar las condiciones adecuadas para el aprendizaje (Croce, 2009). Estos estudios forman parte de una nueva tradición de participación de organizaciones sociales en la incidencia a favor del cumplimiento del derecho a la educación. Por otra parte, los estudios sobre factores asociados a los logros educativos muestran que las condiciones materiales de las escuelas inciden de manera significativa en los resultados de los alumnos. Según Cervini (2002), la disponibilidad de material didáctico y las condiciones del medioambiente físico de la escuela tienen un efecto redistributivo que impacta en los aprendizajes de los alumnos, que contrarresta la incidencia del nivel socioeconómico2. En el mismo sentido, según la evidencia del estudio SERCE, la infraestructura es el segundo factor escolar con mayor incidencia en el desempeño de los alumnos, detrás del clima escolar (OREALC-UNESCO, 2008). Estas constataciones coinciden con muchas otras investigaciones a nivel internacional, que hallan asociaciones entre las condiciones físicas de las escuelas y los aprendizajes de los alumnos (Duarte, Gargiulo y Moreno, 2011; Duarte, Bos y Moreno, 2012). Según el trabajo de Duarte, Gariulo y Moreno (2011), estudios relevantes para América Latina sugieren que mejores instalaciones y servicios básicos en las escuelas podrían crear ambientes de enseñanza mucho más propicios para lograr mejorar aprendizajes. Estos resultados son importantes porque indican que “las inversiones en infraestructura escolar y condiciones físicas no son un lujo sino una necesidad” (Duarte, Gargiulo y Moreno, 2011: 3). Asimismo, otro trabajo (realizado en función del análisis de las 1 Falus y Goldberg (2010) definen como recursos irrenunciables a los servicios de agua potable, luz eléctrica y sanitarios, y la presencia de un mínimo de recursos didácticos tradicionales y tecnológicos excepto computadoras (libros, fotocopiadora y aparatos multimedia). Los recursos deseables se diferencian de este umbral por la incorporación de un mínimo de recursos informáticos. Las autoras basan su análisis en información relevada en el Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo –SERCE- realizado en 2006 por el Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad de la Educación (LLECE) en 16 países de la región. 2 Cervini muestra que “cuando la disponibilidad de materiales didácticos es baja, sólo el 14,3% de los alumnos obtienen rendimientos ´muy altos´, mientras que este porcentaje aumenta a 38,9% cuando tal disponibilidad es alta” (Cervini, 2002:244) 3 pruebas SABER de Colombia) indica que el pasaje de condiciones materiales inadecuadas a otras adecuadas podría implicar un aumento significativo en las posibilidades de los niños de mejorar los resultados académicos (Duarte, Bos, y Moreno, 2012) 3. En un país federal como la Argentina, las fuertes desigualdades regionales se enmarcan en un contexto federal y de doble soberanía de las provincias y la Nación en el ámbito educativo4. A las grandes disparidades económicas, sociales, técnicas y políticas de las provincias se suman las fuertes brechas en la distribución de los recursos federales, que redundan en desiguales condiciones de aprendizaje en las escuelas y, por consecuencia, en un ejercicio diferencial del derecho a la educación. El sistema educativo argentino presenta fuertes desigualdades en las condiciones materiales del aprendizaje entre las escuelas. Basta visitar las escuelas públicas de distintos puntos del país para palpar las diferencias en el estado de los edificios, los espacios disponibles, el equipamiento didáctico, el mobiliario y hasta los servicios. Preocupados por estas injusticias, a lo largo de los últimos años hemos realizado dos estudios donde indagamos la correlación entre ciertos componentes de la oferta educativa y el nivel socioeconómico de los alumnos de las escuelas. Tanto el trabajo de Rivas et al. (2004) como el de Bezem (2012) parten de la pregunta sobre la medida en que las políticas educativas provinciales reducen, reproducen o amplían las desigualdades socioeconómicas de los alumnos. Basados en datos censales (del año 2000 en el primer estudio y de los años 2007 y 2009 en el segundo), en estos estudios precedentes se analizó la correlación entre el nivel socioeconómico de los alumnos por escuela y diversos indicadores de la oferta, los procesos y los resultados educativos en cada una de las provincias argentinas, tanto para el nivel primario como secundario del ámbito público y urbano. Los resultados muestran que existen grandes diferencias entre las provincias y los indicadores analizados. La oferta estatal es mucho más compleja de lo que se supone y no hay respuestas lineales acerca de su impacto social. El trabajo de Rivas abre este interrogante dando cuenta de la situación crítica que atravesaba la Argentina a fines de los años `90 e inicios del nuevo milenio. Por su parte, el estudio de Bezem (2012) se propuso actualizar el mismo análisis estadístico, luego de transcurrida casi una década de crecimiento económico y mejoras en el bienestar de la población. En efecto, la Argentina, destacada históricamente en la región por sus altos índices de desarrollo humano y de renta per cápita, desde mediados de la década del `70 había iniciado un proceso de fuerte deterioro de sus indicadores sociales, cuyo punto más álgido fue la crisis de2001-2002. El cambio de rumbo económico posterior permitió reducir los niveles de desempleo, pobreza y desigualdad. Era entonces interesante 3 El estudio afirma que “en promedio, para el caso de quinto grado en la prueba de lectura, pasar de una escuela con condiciones inadecuadas a una con mejoras en las condiciones de infraestructura (con mejoras en las condiciones de las aulas y en la conexión a los servicios básicos), implicaría que la probabilidad de que los estudiantes logren resultados adecuados pasaría de 11% a 39%. Si a ello se le incorpora mejoras en algunos procesos escolares, como por ejemplo, exponer al estudiante a una jornada escolar completa, es posible esperar que en una escuela de cada dos estudiantes al menos uno logre resultados adecuados.” (Duarte, Bos y Moreno, 2012:48-49). 4 Se trata de 23 provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, que tiene para la educación las mismas atribuciones que las provincias. 4 actualizar el estudio para identificar si las mejoras económicas y sociales habían tenido efectos sobre la distribución de la oferta educativa en las provincias. Por medio del análisis de una gran cantidad de variables de la oferta educativa (el tiempo escolar, los alumnos por docente, las nuevas tecnologías, la enseñanza de idiomas extranjeros, los espacios edilicios, los recursos materiales y didácticos, las características de los directivos y de los docentes, la oferta docente, y los servicios alimentarios), ambos estudios muestran que los recursos tienden a distribuirse de manera homogénea, independientemente de la condición socio económica de los alumnos y que existe una gran disparidad inter e intraprovincial. Esto implica que, en términos generales, la oferta educativa no está especialmente dirigida a los sectores de menores recursos. En algunos componentes de la oferta (espacios edilicios diferenciados, acceso a Internet, recursos materiales y didácticos, docentes de computación) la distribución es incluso regresiva, lo que implica que los alumnos más favorecidos acceden a una mayor oferta. Por otro lado, incluso en aquellas políticas focalizadas en los sectores más desfavorecidos (comedores y servicios alimentarios, cantidad de docentes por alumno) la correlación es débil (Bezem, 2012). En la comparación de los resultados entre los dos estudios (Rivas et al., 2004 y Bezem, 2012), se observa que -entre 2000 y el 2009- no se registraron diferencias en la oferta de la jornada extendida (sin correlación con los sectores más vulnerables); existe una mejora en la equidad distributiva en la dotación de recursos tecnológicos5; y una distribución más regresiva de los recursos didácticos6. En relación con la oferta de docentes, existe un cambio de tendencia ya que en 2009 no se encontró correlación entre la edad o antigüedad de los directivos y docentes y el nivel socioeconómico de los alumnos, mientras que en el 2000 los datos sugerían que los docentes más antiguos preferían escuelas con una matrícula de mejor nivel socioeconómico. En la oferta de servicios alimentarios para el nivel primario, se comprobó que tanto los desayunos como los almuerzos mantenían en 2009 un reparto menos progresivo que en el año 2000, reduciendo el efecto compensatorio, mientras que las meriendas no experimentaron cambios en su patrón distributivo. En el nivel secundario, no se observaron cambios significativos en el patrón distributivo de ninguno de los servicios con respecto al año 2000 (Bezem, 2012). Entre las razones explicativas de las situaciones de mayor o menor equidad en las provincias, los mencionados estudios concluyeron que las políticas nacionales y provinciales, las desigualdades sociales, y las acciones de las escuelas para mejorar su situación relativa serían los tres factores interrelacionados que se combinan para dar lugar a ellas. En relación con el primer factor, la ausencia de indicadores de nivel socioeconómico para la distribución de la oferta, las respuestas aisladas a las demandas individuales y la ausencia de evaluación de las políticas educativas revelan falencias de planificación y gestión distributiva del Estado, tanto a nivel nacional como provincial. En cuanto al segundo, el aumento de los niveles de desigualdad estructural en los últimos 30 años en la Argentina ha generado circuitos educativos cada vez más 5 Entre 2000 y 2009, el grado de correlación entre la disponibilidad de computadoras y la condición socioeconómica de los alumnos pasó de 0,14 a valores cercanos a 0 en ambos niveles. En el año 2000, la mitad de las provincias mantenían una distribución regresiva de computadoras, y dentro de este grupo, cerca del 50% pertenecía al norte argentino. Por tanto, en la última década muchas provincias revirtieron la desigualdad en el reparto de computadoras en ambos niveles, pero el mayor cambio se produjo en secundaria ya que involucró a las jurisdicciones más pobres (Bezem, 2012). 6 En el año 2000, los recursos didácticos estaban levemente dirigidos a los sectores más desfavorecidos en ambos niveles educativos, mientras que en el 2009 no se correlacionan con el nivel socioeconómico de los alumnos. 5 segmentados y asociados con el nivel socioeconómico de la población. Por último, en relación con las propias escuelas, ellas mismas tienden a reproducir las disparidades sociales a través de la recaudación desigual de las cooperadoras, y también generan ofertas educativas dispares según la capacidad de presión de los directivos sobre las autoridades estatales (Rivas, Vera y Veleda, 2009). Más allá de estas tendencias generales, la realidad de las provincias es variable. En algunas de ellas se han identificado políticas bien focalizadas (Bezem, 2012). Tal es el caso de: • La extensión de la jornada escolar en las provincias de Catamarca, La Pampa, La Rioja y Mendoza (nivel primario) y de Formosa y San Juan (nivel secundario); • La dotación de recursos tecnológicos en Formosa (computadoras), Catamarca (laboratorios de computación), y Buenos Aires (docentes de informática) en el nivel primario; • La oferta de recursos materiales en el nivel primario en Santa Cruz didácticos en el nivel primario en Corrientes; • La oferta de maestros de mayor antigüedad en Chubut, maestros recuperadores en Mendoza, Catamarca y provincia de Buenos Aires y maestros especiales en Córdoba, Catamarca, Chubut, Jujuy, La Pampa y La Rioja (nivel primario); • La oferta de comedor y servicios alimentarios en Santa Cruz, Catamarca, Chubut, Mendoza y Santa Fe (nivel primario) y en Córdoba (nivel secundario). y de recursos El objetivo del presente estudio es brindar más evidencias acerca de cómo estas provincias lograron mejorar la justicia distributiva, los componentes de la oferta mencionados a los alumnos de menor nivel socioeconómico. Para ello se seleccionaron los casos de correlaciones significativas y se indagó cualitativamente sobre las casusas de esos resultados. El estudio parte de una mirada constructiva y se propone como forma de incidencia para mejorar la justicia educativa, a través de la emulación de los casos de éxito de las provincias. Se realizaron 19 entrevistas con informantes clave de los ministerios de educación de las provincias concernidas. Se analizó con mayor de talle los casos de dos provincias destacadas por reunir varias políticas progresivas: Mendoza y Catamarca. El trabajo se divide en 6 partes. En el Capítulo 1 se presenta el marco conceptual, ligado a la idea de justicia distributiva. Los capítulos siguientes analizan las políticas provinciales seleccionadas. El Capítulo 2 aborda las políticas de extensión de la jornada escolar; el 3 considera la dotación de computadoras, docentes y laboratorios de informática; el 4 la dotación de recursos materiales; el 5 la oferta de docentes; y el 6 los programas de servicios alimentarios. 6 1. La justicia distributiva: precisiones conceptuales y metodológicas Para comprender mejor las políticas provinciales de atención de las desigualdades sociales y educativas es importante situar los antecedentes de este tipo de políticas en la Argentina y precisar el marco conceptual del que parte este trabajo. Las políticas compensatorias emergen en la década del ´90, en un contexto de incremento de la pobreza y la desigualdad, con una modalidad de intervención que marca un quiebre en la política educativa desde los orígenes del sistema. Los dispositivos de la política educativa se orientan hacia formatos materiales y modalidades distributivas: comedores, becas, equipamiento y financiamiento de proyectos en escuelas vulnerables. En la Argentina la emergencia de las políticas compensatorias generó un gran debate sobre la intervención universal o focalizada del Estado7. Hasta entonces, la idea de igualdad como valor a realizar se asociaba a las oferta de políticas universales y homogéneas para el conjunto del sistema. Desde la década del noventa, la igualdad comenzó a ser pensada como un fin a obtener por medio de la distribución diferenciada de políticas y recursos según los grupos destinatarios de las mismas. En la primera década del nuevo siglo se profundiza la discusión del modelo compensatorio y aparece en el ámbito del estado nacional la noción de políticas socioeducativas, que busca una nueva síntesis entre lo universal y la heterogeneidad social. Ejemplo de este nuevo rumbo es Programa Integral para la Igualdad Educativa (PIIE). Este programa nacional busca replantear el modo de intervención estatal en las escuelas más desfavorecidas incorporando estrategias más integrales, contemplando la formulación de proyectos institucionales, la capacitación y las nuevas tecnologías8. La Ley de Educación Nacional de 2006 marca un gran paso en materia de protección del derecho a la educación, ya que además de definir a la educación como un derecho personal y social, establece la obligatoriedad de la secundaria y amplía las bases para la inclusión de los sujetos sociales antes excluidos (pueblos originarios, población en contextos de privación de la libertad u hospitalización, alumnas madres o embarazadas). Sin embargo, el cambio de rumbo perpetúa las políticas compensatorias, que continúan tensionando hasta hoy. En este contexto, la idea de justicia educativa propone un cambio en la mirada sobre las concepciones y las políticas para enfrentar las desigualdades (Veleda, Rivas y Mezzadra, 7 Para ampliar sobre este debate, véase Duschatzky y Redondo (2000), Jacinto y Caillods (2006) López (2005), Feijóo (2002) y Neave (1977). 8 Sus líneas de acción son 5: acompaña y apoya el desarrollo de iniciativas pedagógicas escolares; desarrolla actividades de formación y capacitación docente y elabora documentos pedagógicos y didácticos; promueve acciones educativas que buscan vincular la escuela a la comunidad; provee recursos materiales (computadoras, libros, útiles); y reestructuración de la infraestructura escolar para hacerla más funcional, que contempla el acondicionamiento o la edificación de un aula destinada al alojamiento de las computadoras que provee el programa (Ornelas, 2005). 7 2011).Basado en los aportes de Fraser (2006) y Sen (2011), entre otros9, se propone que los criterios para la mejora de la justicia educativa contemplen tanto la redistribución de los bienes, como la dimensión del reconocimiento de los distintos contextos y tipos de actores (Veleda et al. 2011: 15). La justicia redistributiva supone brindar condiciones adecuadas de aprendizaje a todos los alumnos, tanto en los hogares como en las escuelas. Dentro de los condicionantes propiamente educativos, es central la disponibilidad de oferta educativa para todos los alumnos y de recursos materiales adecuados en todas las escuelas. Entre las condiciones materiales del aprendizaje se encuentran la calidad de la infraestructura edilicia de las escuelas, los recursos didácticos, la cantidad de días y horas de clase, los servicios alimentarios, la cantidad y perfil de cargos docentes y no docentes. En los capítulos siguientes se analizan las políticas provinciales que se dirigen a las escuelas desfavorecidas (Cuadro 1). El análisis parte de correlaciones simples entre los componentes de la oferta estatal de educación y el nivel socioeconómico de los alumnos.10 Estas mediciones surgen del cruce de las bases del Relevamiento Anual del año 2009 y del Operativo Nacional de Evaluación (ONE) 2007, que incluyó un cuestionario complementario a alumnos que permite caracterizar su nivel socioeconómico. La importancia de este instrumento radica en que se trata de la única fuente estadística que nos permite conocer los datos del nivel socioeconómico de los alumnos por escuela, de carácter censal. Los datos de las correlaciones fueron caracterizados como “progresivos” cuando las políticas favorecían a los sectores más pobres de la población (correlaciones menores a -0,20) y como “regresivos” cuando producían el efecto contrario (con correlaciones superiores a 0,20). El Cuadro 1 destaca aquellos casos provinciales identificados inicialmente por el estudio precedente (Bezem, 2012) como casos de políticas progresivas, que constituyenel punto de partida de este estudio cualitativo. Sobre la base de esta selección, se indagará en cada uno de los casos los criterios de asignación de la oferta, la inscripción de estas acciones en programas nacionales o provinciales y el grado de planificación o de urgencia. Los casos se presentan agrupados en 5 ejes de análisis: 1) tiempo escolar; 2) nuevas tecnologías: dotación de computadoras, laboratorios y docentes; 3) recursos materiales (proyector, grabador, videocasetera, televisión y fotocopiadora) y didácticos (mapas, útiles de geometría, videos y materiales de laboratorio); 4) docentes; 5) servicios alimentarios. 9 Junto a los aportes de Nancy Fraser (2006), también son incorporados los de AmartyaSen (2011), John Rawls (2006), Pierre Bourdieu (2003, 2001), BasilBernstein (1994) y FrancoisDubet (2011, 2005). Para ampliar, véase Veleda, C., Rivas, A. y Mezzadra, F. (2011). 10 El trabajo analizó en forma descriptiva y asociativa la relación entre diferentes variables, sin que esto implique ninguna relación de causalidad. 8 Refrigerio Copa de leche Almuerzo -0,45 (NP) -0,23 (NP) -0,24 (NP) - - - - - -0,24 (NP) -027 (NP) - - - - -0,25 (NP) - - - - - -021 (NP) -0,28 (NP) La Pampa -0,32 (NP) Catamarca - - - - -0,22 (NP) - - - - - - - -0,29 (NP) La Rioja - -0,22 (NP) - - - - - - - - - - -0,31 (NS) - - - - - - - - - - - -0,21 (NP) - - -0,54 (NP) - - - -0,35 (NP) - - - - - -0,22 (NP) - -0,41 (NP) - -0,20 (NP) - -0,41 (NS) -0,39 (NS) -0,33 (NS) - -0,25 (NP) - - - - - - -0,22 (NP) - - - - - - - - Jujuy - -0,42 (NP) -0,48 (NP) -0,34 (NP) - - - - - - - - - Santa Fe 9 Fuente: CIPPEC, sobre la base del Relevamiento Anual (2009) y del Operativo Nacional de Evaluación (ONE) 2007, DINIECE, Ministerio de Educación. - - - - - -0,22 (NP) - - - - -0,20 (NP) - - - - - -0,17 (NP) - - - - - - - - - - -0,21 (NP) - - - Córdoba - - - Chubut - - -0,27 (NP) - - -0,33 (NS) CASOS PROVINCIALES PROGRESIVOS San Buenos Santa CorrienFormosa Juan Aires Cruz tes - -0,46 (NP) - - -0,22 (NP) - - - - - - -0,23 (NP) Mendoza Nota: (NP): Nivel Primario de educación; (NS): Nivel Secundario de educación. 5. Oferta comedor y servicios alimentarios 4. Dotación de docentes 3. Recursos materiales y didácticos Comedor Extensión de la jornada escolar Oferta de computadoras Oferta de laboratorios de computación Oferta de docentes de computación Recursos materiales Recursos didácticos Docentes de mayor antigüedad Maestro recuperador Maestro de materias especiales 1. Tiempo escolar 2. Recursos tecnológicos POLITICA EJE Cuadro 1. Casos provinciales de políticas educativas progresivas, según grado de correlación con el nivel socioeconómico de las escuelas. 2. Jornada escolar extendida Uno de los factores que se presentan como claves a la hora de diseñar estrategias para mejorar los aprendizajes de los alumnos es el tiempo de enseñanza. Los estudios en la materia coinciden en que el incremento en el tiempo de enseñanza tiene un mayor impacto: (1) en los estudiantes con peores resultados educativos, (2) en los alumnos que provienen de sectores populares, (3) en los países en desarrollo, (4) en los contenidos curriculares altamente estructurados (matemática o lenguas extranjeras) y (5) cuando ese tiempo es ocupado en actividades de interacción directa entre el docente y el alumno (CIPPEC, 2006). En América Latina, los estudios que han analizado esta relación encontraron correlatividades significativas entre tiempo de instrucción y rendimiento educativo medido por las pruebas de evaluación de la calidad (ver Cardoso, s/f; Cervini, 2001; Beleï, 2006; Ministerio de Educación de Chile, 2003; y ANEP, 2003). La extensión de la jornada escolar es, entonces, una de las dimensiones clave que contribuyen a incrementar el tiempo de enseñanza y a mejorar los aprendizajes11. En la Argentina, si bien el marco legal dispone12 la extensión de la jornada escolar para las escuelas primarias, la oferta pública de jornada extendida y completa es muy limitada. En el nivel primario representan cerca del 6% de la matrícula de nivel primario y en el secundario es muy marginal (Relevamiento Anual DINIECE, 2009). Sólo algunas jurisdicciones tienen una mayor cobertura en el nivel primario, principalmente la Ciudad de Buenos Aires, que alcanza al 45% de la matrícula, seguida por Catamarca (16%) y La Pampa (14%). En relación con la población que atienden esas escuelas, en el promedio de las jurisdicciones la oferta de jornada extendida y completa de nivel primario no se correlaciona significativamente con el nivel socioeconómico de los alumnos (0,03). Esta es la situación de 17 provincias, mientras que sólo 5 favorecen a los alumnos vulnerables. Dentro de este grupo, se encuentran las provincias que tienen mayor oferta de esta modalidad. En el nivel secundario tampoco se observa una correlación significativa entre la jornada extendida y la condición socioeconómica de los alumnos (-0,01). Por otro lado, las provincias que implementan una distribución más progresiva no son las que tienen una mayor oferta de jornada extendida o completa. Los 4 casos provinciales de mayor progresividad en la oferta de extensión de tiempo escolar para el nivel primario son Mendoza, Catamarca, La Pampa y La Rioja13. En el nivel secundario, Formosa y San Juan. 11 El tiempo de enseñanza se encuentra condicionado también por otros dos factores: los días de clase previstos por el calendario escolar y las horas de clase efectivas (descontando las horas perdidas por paros, ausentismo docente y de los alumnos, problemas edilicios que generan la suspensión de actividades, desempeño de tareas no vinculadas directamente a la enseñanza como aquellas vinculadas al comedor escolar, etc.). 12 En el año 2005, la Ley de Financiamiento educativo (2005) estableció que un mínimo del 30% de los alumnos de educación básica debía tener acceso a escuelas de jornada extendida o completa, priorizando los sectores sociales y las zonas geográficas más desfavorecidas (artículo 2). En consonancia, la Ley de Educación Nacional (2006), estipuló que “Las escuelas primarias serán de jornada extendida o completa con la finalidad de asegurar el logro de los objetivos fijados para este nivel por la presente ley” (artículo 28). 13 La información relevada en la provincia no resulta suficiente para explicar la focalización registrada. 10 Cuadro 2.a Coeficiente de correlación entre el nivel socioeconómico de los alumnos que asisten a escuelas en el nivel primario y la oferta de extensión de la jornada escolar. Año 2009. Jurisdicción Total país Catamarca La Pampa La Rioja Mendoza 0,03 -0,32 -0,28 -0,29 -0,23 Fuente: CIPPEC, sobre la base del Relevamiento Anual (2009) y del Operativo Nacional de Evaluación (2007), DiNIECE, Ministerio de Educación Nacional. Cuadro 2.b Coeficiente de correlación entre el nivel socioeconómico de los alumnos que asisten a escuelas en el nivel secundario y la oferta de extensión de la jornada escolar. Año 2007. Jurisdicción Total país Formosa San Juan -0,01 -0,33 -0,31 Fuente: CIPPEC, sobre la base del Operativo Nacional de Evaluación (ONE) 2007, DiNIECE, Ministerio de Educación Nacional. En el caso de Catamarca, la extensión del horario escolar en las escuelas primarias – excluidas las rurales- se concentraba en el año 2009 en 31 escuelas albergue localizadas en el interior, a las que asistían alumnos de sectores socioeconómicos vulnerables. En estas escuelas, los alumnos permanecen alojados de lunes a viernes, por estar localizadas en zonas alejadas. El caso de La Pampa es muy similar. Las 28 escuelas albergues de la provincia reciben alumnos de sectores desfavorecidos. Esta modalidad explica el alto grado de focalización y progresividad de la oferta registrada en la provincia. Si bien las escuelas albergue fueron fundadas, originariamente, para la atención de la población rural por sus dificultades para trasladarse hasta las escuelas de la Ciudad, los cambios sociodemográficos y económicos provinciales han hecho que estas escuelas abandonen su condición de ruralidad tradicional y modifiquen su función inicial, recibiendo a otros grupos estudiantiles (como por ejemplo, a niños con procesos judiciales) y14. Por lo tanto, en este caso la focalización responde más a un modelo histórico muy específico de escolarización signado por el contexto, más que a una asignación preferencial a los sectores vulnerables. De hecho, las escuelas albergue fueron creadas en 1948 luego de la crisis de 1930 y su función principal era la creación de espacios continuos a las escuelas con la finalidad de garantizar a todos los niños una educación sin inequidades. 14 Entrevista realizada con la Coordinadora del Equipo Técnico de la Dirección de Educación Primaria del Ministerio de Educación de la provincia de La Pampa, 23 de Octubre de 2012. 11 Apoyo socio educativo para las escuelas con albergue anexo Ministerio de Educación de la Nación En el año 2008, la Dirección Nacional de Políticas Socio Educativas del Ministerio de Educación de la Nación implementó una política de “Apoyo socio educativo para las escuelas con albergue anexo”, con el propósito de garantizar el efectivo cumplimiento del derecho a la educación de todos con igualdad de oportunidades y posibilidades sin desequilibrios regionales ni inequidades sociales (Resolución 1268, MEN). La propuesta estaba destinada a las escuelas con albergue anexo que se encontraban en las zonas más desfavorecidas del país, a las que concurrían niños y jóvenes en situación de vulnerabilidad social y educativa. Las estrategias de atención se centraron en un comienzo en las escuelas ubicadas en las regiones del Noroeste y del Noreste del país15. Esta política apoyó la realización de un proyecto socioeducativo escolar en el marco del cual se contempla la puesta en práctica de talleres de expresión (oral, escrita, corporal y expresiva), iniciación a la producción (dulces, panificación, huerta, vivero, granja, ladrillos), y de actividades de integración (encuentros deportivos, juegos grupales, kermeses, entre otras.), así como también actividades no pautadas dentro del tiempo libre vinculadas con la realización de juegos individuales y grupales. Un segundo componente contempla la mejora en las condiciones de habitabilidad, salud e higiene. El proyecto permite y provee fondos para la adquisición de equipamiento y materiales para las escuelas16. Entre las experiencias más recientes, el programa de Doble Escolaridad de la provincia de Mendoza (2000) se gestó en el contexto de fuerte crisis social de la Argentina a fines de la década del noventa que estalló a comienzos del nuevo milenio. La jornada extendida emergió entonces como una alternativa para cubrir las necesidades alimentarias y de protección social de los niños, en un momento de explosión de la pobreza y deterioro de las condiciones de vida de las familias. Un reflejo de la función de contención social del Programa de Doble Escolaridad de Mendoza es que entre 2000 y 2004 dependió del Ministerio de Desarrollo Social, lo que no impidió que la mejora del aprendizaje -cuya evaluación a través del ONE 2001 arrojaba resultados poco satisfactorios para la provincia- figurara también entre sus objetivos (Corzo et.al., 2012). El programa buscaba favorecer la contención social, disminuir los índices de repitencia y promover más y mejores aprendizajes.17 En el año 2001, se realizó primero una experiencia piloto en 30 escuelas rurales en contextos de vulnerabilidad, y a mediados de ese mismo año se incorporaron 30 escuelas urbanas marginales. En esta primera etapa, la Doble Escolaridad se implementó en escuelas con indicadores altos de vulnerabilidad social. La selección de los establecimientos educativos fue realizada por el Subsecretario de Gestión educativa en base a criterios de pertinencia y viabilidad, comenzando por aquellos que 15 Para el año 2008, existían alrededor de 700 escuelas con anexo albergue en todo el país, y 350 se concentraban en las regiones NOA y NEA. 16 Resolución 1286, Ministerio de Educación de la Nación. Año 2008. 17 Ídem nota 17. 12 tuvieran la infraestructura adecuada y priorizando poner en condiciones aquellos que presentaran mayores niveles de precariedad. Las Direcciones de Nivel tuvieron a su cargo, a través de los supervisores regionales que eran quienes más conocían las situaciones particulares de cada escuela, la selección de estos últimos establecimientos (Corzo et.al., 2012). La extensión de la jornada escolar fue una política planificada sobre la base de un diagnóstico previo y a una decisión de gobierno de atención a problemáticas sociales y educativas. Con el correr de los años se transformó en una política de Estado. En el nivel secundario, hemos encontrado dos jurisdicciones –Formosa y San Juan- en las que la oferta de mayor tiempo escolar está concentrada en escuelas de sectores más desfavorecidos. Si bien para el conjunto de las escuelas del nivel no existen programas o políticas específicas de jornada completa o extendida, en las escuelas agrotécnicas el tiempo de permanencia es más extenso que en las demás. En estas escuelas un turno se destina a las materias curriculares y el contraturno a los talleres de aplicación y práctica. Se trata de talleres de formación “pre-profesional” que buscan vincular el contenido de la oferta escolar con el mundo del trabajo. En el año 2009 la provincia Formosa contaba con 11 escuelas agrotécnicas y San Juan con 12, y en su gran mayoría congregaban alumnos de sectores vulnerables En síntesis, la indagación realizada nos ha permitido establecer que la asignación de la jornada extendida a los sectores vulnerables se asocia en el nivel primario con las escuelas albergue, mientras que en el nivel secundario se explica por la asistencia de jóvenes de sectores más pobres a las escuelas agrotécnicas. La provincia de Mendoza constituye un caso aparte, donde el programa de Doble Escolaridad en el nivel primario ha sido desde hace más de diez años destinado a las escuelas más desfavorecidas. 13 3. Nuevas tecnologías: computadoras, laboratorios y docentes La importancia de las nuevas tecnologías de la información y la comunicación (TIC) para garantizar aprendizajes significativos y una verdadera inclusión social en la educación es ya indiscutible (Mezzadra y Biblao, 2010). La brecha en materia de acceso y alfabetización digital para el año 2005 –previo a la intervención del programa nacional Conectar Igualdad- era amplia en la Argentina, dado que el 38% de los establecimientos educativos no tenía computadoras y sólo el 23% tenía acceso a Internet (DINIECE, 2006). Por este motivo, la introducción de las TIC en la escuela pública fue planteada como una prioridad del gobierno nacional.18 De acuerdo con los indicadores de 2009, las computadoras para el trabajo pedagógico por estudiante no se correlacionaban con el nivel socioeconómico de las escuelas en ninguno de los dos niveles (0,15 en primaria y 0,09 en secundaria) (Bezem, 2012). En el nivel primario, 18 jurisdicciones no presentaban correlación y 4 provincias mantenían una relación regresiva, es decir que las escuelas que recibían alumnado más favorecido eran las que tenían mayor acceso a las computadoras. En secundaria, la situación era relativamente similar, ya que 18 provincias presentaban una correlación poco significativa y 4 de ellas mantenían una relación regresiva. En relación con los docentes de informática, la oferta en el promedio provincial era levemente regresiva para el nivel primario (0,19) y no se correlacionaba con el nivel socioeconómico de los alumnos en el nivel secundario (0,14). En el secundario, este era el caso en casi todas las jurisdicciones, pero en la primaria, 9 provincias mantenían una distribución regresiva, de modo que allí las escuelas con alumnos de mejor nivel socioeconómico tenían una mayor oferta de docentes de informática. En lo referido a la disponibilidad de laboratorios de informática, en el nivel primario no se observaba una correlación significativa con el nivel socioeconómico de los alumnos (0,14). En el nivel secundario, había una correlación ligeramente más regresiva en el promedio provincial (0,26). 18 En 2011, se registra una ampliación de la oferta y una disminución de las brechas entre escuelas de distintos sectores socioeconómicos, producto de la implementación del programa Conectar Igualdad. Según el Barómetro de la Deuda Social Argentina de la Universidad Católica Argentina (UCA), los progresos del período 2007/2010-2011 en la oferta de enseñanza de computación en la educación primaria han sido relevantes, ya que se pasó de un déficit de 52,4% en 2007 a 42,9% en 2011 (cayó el déficit 9,5 puntos porcentuales). Si bien las brechas de desigualdad aún son muy amplias, tendieron a disminuir como efecto de mayores progresos entre los niños/as más desfavorecidos en términos socioeconómicos. Se pasó de una brecha de 3,2 en 2007 a una brecha de 2,6 en 2011. En la Argentina urbana de 2011, se estima que entre los meses de octubre a diciembre, 9,1% de los niños/as en escuelas públicas en el nivel primario recibieron su computadora portátil, mientras que en el nivel secundario la cobertura alcanza al 33,5% a nivel de la Argentina urbana (UCA, 2012). 14 Cuadro 3. Coeficiente de correlación entre el nivel socioeconómico de los alumnos que asisten a escuelas en el nivel primario y la oferta de computadoras de uso pedagógico, laboratorios de computación y docentes de informática. Año 2009. Política Jurisdicción Total país Formosa Catamarca Provincia de Buenos Aires Computadoras 0,15 -0,27 - - Laboratorios 0,14 - -0,21 - Docentes 0,19 - - -0,21 Fuente: CIPPEC, sobre la base del Relevamiento Anual (2009), DiNIECE, Ministerio de Educación Nacional. Tres son los casos que se destacaban como excepción en el conjunto nacional por presentar una correlación progresiva en alguno de estos tres componentes. En esta situación se encontraba la oferta de computadoras por alumno en Formosa, los laboratorios de computación en Catamarca y los docentes de informática en la provincia de Buenos Aires, que estaban dirigidos en los tres casos a las escuelas primarias más vulnerables. La explicación que engloba la realidad de estas tres jurisdicciones es la llegada del componente de tecnología del Programa Integral para la Igualdad Educativa (PIIE) del Ministerio de Educación de la Nación, orientado a fortalecer las escuelas urbanas más vulnerables del país. Desde el ministerio nacional se estableció la cantidad de escuelas que le correspondería a cada provincia según una fórmula polinómica, que tomaba en cuenta diversos factores, procurando que ninguna provincia quede al margen (Ornelas, 2005).Por otro lado, se definió un listado de las escuelas con los mayores índices de vulnerabilidad socio educativa y mayores necesidades materiales. Las provincias seleccionaban luego, en función de lo anterior, a las escuelas destinatarias. Partiendo de este listado inicial, cada provincia seleccionaba a las escuelas destinatarias. En el caso de la provincia de Formosa, las escuelas primarias recibieron computadoras tanto del PIIE como del Programa de Apoyo a la Política de Mejoramiento de la Equidad Educativa (PROMEDU)19, también dirigido a las escuelas vulnerables. Por lo tanto, ambos programas nacionales explican la asignación progresiva de este recurso tecnológico20. En relación con la oferta de laboratorios de computación en Catamarca, la dotación de computadoras y la refuncionalización y acondicionamiento de espacios por el PIIE explica la correlación hallada. En forma complementaria, las computadoras remanentes del Programa Nacional de Mejoramiento del Sistema Educativo (PROMSE), destinado a escuelas vulnerables? de 19 El PROMEDU se abocó a la mejora de la equidad de la educación inicial, primaria y secundaria desde el año 2008. 20 Según el Coordinador de Políticas Socioeducativas de Formosa en 2009 eran 70 las escuelas incluidas en el PIIE y a cada una de ellas llegaron entre 8 y 16 máquinas según la matrícula y las secciones. 15 nivel secundario, también contribuyeron a mejorar la dotación de las escuelas primarias más postergadas21. En la provincia de Buenos Aires también aparece el PIIE como uno de los factores explicativos de la asignación de docentes de informática. Además de haber participado activamente en la selección de las escuelas del PIIE, la provincia acompañó el componente de dotación nacional de computadoras con la designación de cargos docentes22. Por otra parte, la focalización de docentes de computación en las escuelas más desfavorecidas se explica por la existencia de talleres de informática en las escuelas de Doble Escolaridad, destinadas a los sectores vulnerables. Para apoyar los talleres de TIC, la provincia designó docentes de informática como “encargados de medios técnicos” en estas escuelas23. En suma, el PIIE como política nacional central para las escuelas primarias más vulnerables, pero también otros programas nacionales, tuvieron un papel importante en la dotación de recursos tecnológicos a las escuelas más desfavorecidas en estas tres provincias. En el caso de la Provincia de Buenos Aires, esta intervención fue complementada con acciones propias, complementarias e independientes de la política nacional. 21 El PROMSE incluyó diversas líneas orientadas al mejoramiento de la calidad, la equidad y la eficiencia del nivel secundario, entre las que cabe mencionar la dotación de becas estudiantiles, el apoyo para el uso intensivo de las TIC y la implementación de proyectos institucionales de retención en las escuelas. 22 Uno de los informantes entrevistados aseguró que la gestión del gobierno educativo provincial entre los años 2007 y 2011 tuvo como política “llevar a los sectores más vulnerables todo aquello que otros sectores ya tienen u obtienen por otros caminos”. Entrevista realizada con el Director de Inspección General (20072011) y Subsecretario de Gestión Educativa (2011-2012) de la Dirección General de Escuelas de la provincia de Buenos Aires, 25 de Octubre de 2012. 23 Entrevista realizada con el Director de Gestión Curricular de la Dirección General de Escuelas de la Provincia de Buenos Aires, 1 de Noviembre de 2012. 16 4. Recursos materiales y didácticos En esta sección se analiza la focalización del equipamiento en las escuelas de sectores más desfavorecidos. Como parte del equipamiento se consideran los recursos materiales (televisor, videograbadora, grabador, proyector y fotocopiadora) y los recursos didácticos (videos, mapas, útiles de geometría y materiales de laboratorio). Si bien los primeros también tienen un fin didáctico, se decidió considerarlos separadamente para analizar la oferta de bienes durables, por un lado, y los demás por otro. Cada uno de los indicadores de este apartado se construyó como índice que combina los diversos ítems mencionados. Todos los indicadores de la oferta educativa de este apartado surgen de los cuestionarios a directivos de los ONE 2007 (ver el Anexo metodológico). Dado que hubo un porcentaje muy bajo de respuestas en el nivel secundario, éste debió ser excluido del análisis. Se comprobó que en promedio, existe una correlación regresiva entre los recursos materiales y el nivel socioeconómico de las escuelas (0,21). Esta relación resulta más regresiva en casi la mitad de las provincias, es decir que allí los alumnos más pobres tienen menos acceso a estos bienes (Bezem, 2012). En el caso de los recursos didácticos, la distribución no se correlaciona con las condiciones socioeconómicas de los alumnos (0,12). A su vez, un tercio de las provincias mantienen un reparto más regresivo. Dos provincias se distancian de este preocupante panorama nacional. La provincia de Santa Cruz, por una parte, favorece a las escuelas de los sectores más vulnerables con la distribución de los recursos materiales (-0,17), mientras que Corrientes lo hace con la dotación de recursos didácticos (-0,20) Cuadro 4. Coeficiente de correlación entre el nivel socioeconómico de los alumnos que asisten a escuelas en el nivel primario y la oferta de recursos materiales y pedagógicos. Año 2007. Jurisdicción Políticas Total país Santa Cruz Corrientes Recursos materiales 0,21 -0,17 - Recursos didácticos 0,12 - -0,20 Fuente: CIPPEC, sobre la base de Operativo de Evaluación ONE (2007), DiNIECE, Ministerio de Educación Nacional. En el caso de la provincia de Santa Cruz, la dotación de recursos materiales a las escuelas primarias de sectores desfavorecidos se explica por el Programa Integral para la Igualdad Educativa (PIIE), la política nacional de Centros de Actividades Infantiles (CAI)y por una línea de acción provincial. El PIIE promovió el desarrollo de iniciativas pedagógicas escolares (IPE, para cuya implementación brindaba un apoyo económico, de 5000 pesos anuales por escuela. Las escuelas más vulnerables adquirieron así los bienes materiales analizados en las correlaciones. 17 A ellos se suman los recursos provistos por los CAI, también destinados a las escuelas más desfavorecidas. Los CAI ofrecen talleres de actividades recreativas, físicas, deportivas, culturales, científicas y artísticas los días sábados. 24.Si bien el lanzamiento a nivel nacional se realizó en el 2010, ya en el año 2005 se realizó una experiencia piloto en 4 escuelas de alta vulnerabilidad en la provincia25. Por último, desde el año 2007, el Ministerio de Educación provincial ha provisto de recursos materiales (equipos de audio, grabadores, etc.) a las escuelas, según sus necesidades. En conjunto, la dotación de recursos materiales a través del PIIE, de la experiencia piloto de los CAI y de la línea provincial explica la focalización de este componente de la oferta educativa26. En cuanto a la asignación progresiva de recursos didácticos en Corrientes, también se explica por la acción del PIIE. En este caso, los supervisores de nivel primario actuaron como intermediarios asignando los recursos en función de un relevamiento de las escuelas con mayores necesidades. 24 Los CAI, que retoman la fructífera experiencia de los Centros de Actividades Juveniles (CAJ) desarrollada por el Ministerio de Educación Nacional desde el año 2004, ofrecen talleres de actividades recreativas, físicas, deportivas, culturales, científicas y artísticas los sábados. Además, brindan un intensivo trabajo de acompañamiento escolar y familiar a cargo de un maestro comunitario (CIPPEC, 2012). Mayor información disponible en: (http://nexos.cippec.org/Main.php?do=blogView&id=167 25 Para ampliar, ver: http://portal.educacion.gov.ar/primaria/general/centros-de-actividades-infantiles/ 26 Entrevista realizada con la Supervisora Pedagógica a cargo de la Coordinación de EGB de la Dirección Provincial de EGB /Primaria del Ministerio de Educación de la provincia de Santa Cruz, 15 de Octubre de 2012. 18 5. Docentes En este apartado se analizan algunas características de la oferta de docentes en las escuelas primarias de mayor vulnerabilidad socio económica: antigüedad en la docencia y oferta de maestros recuperadores y de maestros de materias especiales (plástica, música, educación física y tecnología)27.El análisis es de fundamental importancia ya que contar con docentes formados es una de las condiciones para garantizar una educación de calidad. Con base en datos del ONE 2007, Bezem (2012) revela que el no existe correlación en la distribución de docentes según su antigüedad y la condición socioeconómica de los alumnos (0,05).Los datos se prestan a diversas interpretaciones y es necesario apelar a estudios complementarios para analizar en profundidad esta cuestión. La distribución de docentes por edad parece responder a las características de la carrera docente, que se encuentra regulada por el Estatuto de cada provincia. Según esta normativa, a medida que los docentes avanzan en su carrera tienen mayor puntaje y gozan de mayores privilegios para elegir la institución donde trabajar. En este marco, los datos del año 2000 sugerían que los docentes preferían escuelas públicas con menos alumnos pobres, pero en el año 2009 no se verifica ninguna correlación entre la antigüedad docente y el nivel socioeconómico de los alumnos. Chubut (-0,21) es la única provincia del país que presenta una correlación significativa entre la mayor antigüedad docente y las escuelas a las que asisten alumnos de sectores socioeconómicos más desfavorecidos. Sin embargo, al indagar acerca de los factores que pudieran explicar esta situación, los referentes provinciales entrevistados no identificaron razones que la justificaran. Según la Supervisora Técnica General de la Dirección de Primaria del Ministerio de Educación de la provincia de Chubut, no existe un pago diferencial que incentive a los docentes a trabajar en las escuelas urbanas periféricas, a las que asisten alumnos de los sectores más vulnerables. Según dijo, los docentes con menor antigüedad y experiencia comienzan trabajando en las escuelas periféricas y luego –con el correr de los años- se trasladan a las escuelas céntricas28. 27 Para el nivel secundario no se ha podido realizar un análisis de estas variables debido al bajo porcentaje de respuesta de los cuestionarios ONE 2007. 28 Entrevista realizada el 12 de Noviembre de 2012. 19 Cuadro 5. Coeficiente de correlación entre el nivel socioeconómico de los alumnos que asisten a escuelas en el nivel primario y la dotación de docentes de mayor antigüedad, recuperadores y especiales. Año 2007/2009 Jurisdicción Chubut Mendoza Provincia de Buenos Aires Catamarca Jujuy La Pampa Córdoba La Rioja 0,05 -0,21 - - - - - - - Maestro recuperador (2009) 0,07 - -0,22 -0,22 -0,25 - - - - Maestros de materias especiales (2009) 0,19 -0,20 - - -0,27 -0,22 -0,24 -0,25 -0,22 Política Total país Docentes de mayor antigüedad (2007) Fuente: CIPPEC, sobre la base del Relevamiento Anual (2009) y del Operativo Nacional de Evaluación (2007), DiNIECE, Ministerio de Educación Nacional. En segundo lugar, se indagó sobre la oferta de maestros recuperadores, que son aquellos docentes designados para acompañar a los alumnos con mayores dificultades educativas en el proceso de aprendizaje. Tampoco en este componente se correlaciona con las condiciones socioeconómicas de las escuelas (0,07).Sin embargo, en tres jurisdicciones -Mendoza (-022), Provincia de Buenos Aires (-022) y Catamarca (-0,25)- existe una distribución progresiva, es decir que la presencia de maestros recuperadores beneficia a los alumnos más pobres. Esta oferta resulta clave en términos de equidad ya que posibilita que los alumnos con dificultades de aprendizaje accedan a una atención personalizada, que en muchos casos no puede ser suplida por el apoyo de profesores particulares o de los padres. La provincia de Mendoza diseñó en el año 2000 el Programa de Recuperación, dirigido a las escuelas de sectores más vulnerables, que consiste en la designación de un maestro recuperador por escuela con el objetivo de apoyar a los alumnos que tienen mayores dificultades. La selección de las escuelas se realiza en función de la consideración de indicadores educativos, como la repitencia, la sobreedad, el abandono y la promoción escolar. Según el Director de Educación Primaria de la provincia de Mendoza, los pobres indicadores educativos tienen relación directa con el mayor grado de vulnerabilidad socioeconómica de los estudiantes29. El programa comenzó en el año 2000 con 150 escuelas públicas urbanas de los sectores más vulnerables, y luego se fue 29 Entrevista realizada con el Director de Educación Primaria del Ministerio de Educación de la provincia de Mendoza, 22 de Octubre de 2012. 20 extendiendo a otras escuelas del sistema. En el 2012, el programa alcanzaba a 360 escuelas (sobre un total de 700), incluyendo escuelas del sector privado y del ámbito rural30. La provincia de Buenos Aires cuenta con maestros recuperadores integrantes de los Equipos de Orientación Escolar, dependientes de la Dirección de Psicología Comunitaria y Pedagogía Social de la Dirección General de Escuelas. Los mismos están conformados por un orientador educacional, un orientador social, un maestro recuperador, un fonoaudiólogo y un médico. La función principal de los Equipos de Orientación Escolar es acompañar a los estudiantes para contribuir a su inclusión educativa y social a través del aprendizaje. En cuanto a los criterios de selección de las escuelas en las están presentes los Equipos de Orientación Escolar, si bien el nivel socio económico de la matrícula no es el único criterio considerado (ya que se considera también, por ejemplo, el tamaño de las escuelas31), la focalización registrada puede obedecer a la intencionalidad política de incrementar los Equipos de Orientación Escolar en las escuelas de sectores más vulnerables en el período bajo estudio32. En Catamarca, la oferta de maestros recuperadores se dirige a las escuelas albergue, que se localizan en el interior provincial y reciben a estudiantes de los sectores más desfavorecidos. Allí el maestro recuperador trabaja junto con el maestro de grado. Por las características de la población, esta política está destinada a dar respuesta a una realidad donde los alumnos se ausentan de la escuela para trabajar por semanas. Cuando regresan, el maestro recuperador trabaja junto a ellos en contraturno para nivelar y acelerar sus aprendizajes33. Por último, con respecto a la dotación de maestros de materias especiales (música, plástica, educación física y tecnología), se construyó un índice que da cuenta de la cantidad de docentes de cada materia especial sobre la cantidad de alumnos y se le dio a cada materia igual ponderación. Si se considera el promedio de las provincias, existe una correlación regresiva entre la oferta de maestros de materias especiales y la condición socioeconómica de los alumnos (0,19). Sin embargo, existe una gran heterogeneidad en el comportamiento de las provincias. Una cuarta parte reduce desigualdades con una oferta mayor para las escuelas más pobres y otra cuarta parte mantiene una distribución regresiva. Dentro de este último grupo, la mitad de las provincias pertenecen a NEA y NOA. La oferta de maestros especiales contribuye con la justicia educativa, ya que posibilita a los niños de sectores más vulnerables accedan a una serie de actividades culturales, artísticas y técnicas con las que no podrían tener contacto fuera de la escuela. Entre las provincias con oferta progresiva de maestros especiales encontramos a Jujuy (-0,22), Catamarca (-0,27), La Pampa (-0,24), Córdoba (-0,25), Chubut (-0,20) y La Rioja (-0,22). Las razones que explican la focalización se relacionan con la presencia de maestros a cargo de talleres de materias especiales, presentes en la oferta educativa de algunas escuelas por su modalidad. En Jujuy, La Pampa y Catamarca, la explicación de la buena asignación radica en las escuelas 30 El cambio de relación productiva de minifundio a latifundio en la década del ´90 promovió altos niveles de desocupación y un empobrecimiento del sector rural en la provincia. Estos factores explican la necesidad de extender el programa a escuelas de este ámbito. 31 Entrevista realizada con la Directora de Psicología Comunitaria y Pedagogía Social de la Dirección General de Escuelas de la Provincia de Buenos Aires, 30 de Octubre de 2012. 32 Entrevista realizada con el Director de Inspección General (2007-2011) y Subsecretario de Gestión Educativa (2011-2012) de la Dirección General de Escuelas de la provincia de Buenos Aires, 25 de Octubre de 2012. 33 Entrevista realizada con la Supervisora Técnica General de la Dirección de Primaria del Ministerio de Educación de la provincia de Chubut, 12 de Noviembre de 2012. 21 albergue, que ofrecen a sus alumnos talleres especiales. Como ya se dijo, estas escuelas congregan alumnos de sectores desfavorecidos. En las provincias de Córdoba, Chubut y La Rioja no se hallaron explicaciones satisfactorias del direccionamiento de esta oferta. 22 6. Servicios alimentarios La alimentación escolar constituye entonces un pilar ineludible en la construcción de la justicia educativa, en tanto contribuye de manera directa con la mejora de las condiciones de vida de los alumnos más desfavorecidos. Por otra parte, la buena alimentación constituye una condición fundamental para el aprendizaje, ya que la adecuada nutrición tiene incidencia sobre el desarrollo neuronal y, en consecuencia, sobre el rendimiento escolar. Para el 2009, el 47% de los alumnos recibían desayuno (“copa de leche”) en la escuela, el 22% almorzaba y el 14% merendaba (es decir, recibía el llamado “refrigerio”)34. Mientras que el Estado Nacional es responsable del financiamiento de los servicios alimentarios –en algunos casos complementado por fondos provinciales-, los gobiernos provinciales tienen a su cargo la gestión del servicio. Por lo tanto, es en esta esfera donde se define la asignación de las raciones alimentarias a las escuelas (Bezem, 2012). La distribución de servicios alimentarios es el componente de la oferta mejor asignado, lo que es esperable considerando el tenor del servicio. En la primaria, existe una correlación progresiva significativa (-0,29) entre la provisión del servicio de almuerzo (que alcanza al 30% de los alumnos) y el nivel socioeconómico de los alumnos, mientras que no existe correlación entre la provisión del servicio de copa de leche y refrigerio con la condición socioeconómica de las escuelas. La ausencia de correlación en este caso se explica esencialmente por la amplia cobertura de la copa de leche, que alcanza al 70% de los alumnos. Sin embargo, una tendencia preocupante es que tanto los desayunos como los almuerzos mantenían en 2009 un reparto menos progresivo que en el año 2000. En el nivel secundario, ninguno de los servicios alimentarios mantiene una correlación significativa con las condiciones socioeconómicas de los alumnos, y no se observan cambios en el patrón distributivo con respecto al año 2000 (Bezem, 2012). Los casos provinciales destacados que presentan una oferta de comedor y/o alguno de los servicios alimentarios dirigidos especialmente a las escuelas más vulnerables son Santa Cruz, Chubut, Mendoza, Santa Fe y Catamarca para el nivel primario, y a Córdoba para el nivel secundario. 34 Elaboración propia en base a información obtenida de la DINIECE, Ministerio de Educación de la Nación. 23 Cuadro 6.a Coeficiente de correlación entre el nivel socioeconómico de los alumnos que asisten a escuelas en el nivel primario y la oferta de comedor y servicios alimentarios. Año 2009/2007. Política Jurisdicción Total país Santa Cruz Chubut Mendoza Santa Fe Catamarca Comedor (2007) -0,13 -0,35 - - -0,42 - Almuerzo (2009) -0,28 - -0,41 -0,46 -0,48 -0,45 Copa de leche (2009) -0,05 -0,54 - - -0,34 -0,23 Refrigerio (2009) -0,18 - -0,22 -0,22 - -0,24 Fuente: CIPPEC, sobre la base del Relevamiento Anual (2009) y del Operativo Nacional de Evaluación (2007), DiNIECE, Ministerio de Educación Nacional. Cuadro 6.b Coeficiente de correlación entre el nivel socioeconómico de los alumnos que asisten a escuelas en el nivel secundario y la oferta servicios alimentarios. Año 2009. Política Jurisdicción Total país Córdoba Almuerzo (2009) -0,11 -0,41 Copa de leche (2009) -0,07 -0,39 Refrigerio (2009) -0,05 -0,33 Fuente: CIPPEC, sobre la base del Relevamiento Anual (2009), DiNIECE, Ministerio de Educación Nacional. En el caso de Santa Cruz, el servicio de copa de leche (-0,54) y el de comedor (-0,35) se encontraban focalizados en los alumnos más vulnerables. En esta jurisdicción se implementa desde 2006 el “Programa de Seguridad Alimentaria Construyendo el Cambio” desde la Dirección General de Promoción Social Nutricional del Ministerio de Desarrollo Social Provincial. Allí se nucleaban dos líneas que atendían a las escuelas primarias: el Programa Crecer con Sabor, que proveía el servicio de copa de leche, y el Programa de Comedores Escolares. El primero se asignaba–previa evaluación de las condiciones socioeconómicas de la matrícula escolar- a todas las escuelas primarias que lo solicitaban al Ministerio de Desarrollo Social provincial. En el Programa de Comedores, los beneficiarios se definen a partir de una evaluación socioeconómica del grupo familiar a cargo de un trabajador social, y se confeccionaba una ficha socioeconómica del 24 beneficiario a ser presentada ante el Ministerio. Este programa se concentraba en 2009 en las escuelas urbano marginales localizadas en la periferia de la ciudad capital y en escuelas con alto grado de pobreza del interior provincial35. La provincia de Mendoza organizaba la provisión de servicios alimentarios de modo focalizado en las escuelas de sectores más vulnerables por medio de programas que proveen los servicios de almuerzo (-0,46) y refrigerio (-0,22) a través del Ministerio de Desarrollo Social de la provincia. En la selección de las escuelas el rol del supervisor escolar resultaba esencial, ya que se encargaba de elevar la necesidad de la escuela. En forma complementaria, desde 2005 el Área de Educación Física realiza una revisión de salud y antropométrica de los alumnos en función de la cual los funcionaros de Desarrollo Social asignan las raciones. En el caso de Chubut, la dotación de comedor escolar (-0,60), almuerzo (-0,41) y refrigerio (-0,22) se encontraba focalizada en los sectores más vulnerables de la población escolar y nucleados en el marco del Programa Nutriendo Chubut. En Catamarca, la provisión de servicios alimentarios se encuadra bajo el subprograma de Comedores Escolares del Ministerio de Desarrollo Social y la selección de las escuelas se realiza considerando principalmente su ubicación36. Mientras que el servicio de almuerzo (-0,45) se dirige a las escuelas del interior provincial de contextos vulnerables, el servicio de refrigerio (-0,24) se nuclea en las escuelas de la capital de sectores más desfavorecidos37. En la provincia de Santa Fe, el programa de servicios alimentarios depende de la Dirección General de Asistencia Escolar del Ministerio de Educación provincial. Tanto el servicio de comedor (-0,42), como el de almuerzo (-0,48) y copa de leche (-0,34) se encuentran focalizados en las escuelas primarias de los sectores más vulnerables. La selección de las escuelas se realiza en función de un informe socio-económico efectuado por funcionarios ministeriales, aunque las escuelas pueden solicitar la incorporación de sus alumnos por medio de un formulario que se completa on line38. En el nivel secundario, la provincia que presenta datos de una oferta de servicios alimentarios más enfocada a las escuelas más desfavorecidas es Córdoba (almuerzo: -0,41; copa de leche: -0,39; y refrigerio: -0,33). Allí se implementa el Programa de Asistencia Integral de Córdoba (P.A.I.C.O.R.), que tiene como finalidad atender en forma integral las necesidades de los alumnos de menores recursos económicos. El programa depende del Ministerio de Administración y Gestión Pública y su objetivo primordial es el de contribuir a la inclusión y permanencia en el sistema educativo formal y al adecuado crecimiento y desarrollo de la población en edad escolar en 35 Entrevista realizada con la Secretaria de Coordinación Educativa del Ministerio de Educación de la provincia de Santa Cruz, 5 de Diciembre de 2012. 36 El subprograma prevé la dotación de: refrigerio a las escuelas urbanas de jornada simple; refrigerio reforzadoa las escuelas alejadas del radio urbano de jornada simple, desayuno y almuerzo o almuerzo y merienda a las escuelas de jornada simple ubicadas en zona desfavorable, muy desfavorable o inhóspita y a escuelas de jornada completa ubicadas en región urbana o alejadas del radio urbano); desayuno, almuerzo y merienda las escuelas de jornada completa ubicadas en zona desfavorable, muy desfavorable o inhóspita; y desayuno, almuerzo, merienda y cena a las escuelas albergue. Para mayor información, ver: http://www.desarrollosocial.catamarca.gov.ar/pio.php 37 Entrevista realizada con el Director de Primaria del Ministerio de Educación de la provincia de Catamarca, 26 de Octubre y 20 de Noviembre de 2012. 38 Entrevista realizada con la asesora nutricionista de la Dirección General de Asistencia Escolar del Ministerio de Educación de la Provincia de Santa Fe, 18 de Octubre de 2012. 25 situación de pobreza o indigencia, brindando asistencia alimentaria tendiente a mejorar o adquirir hábitos vinculados a una alimentación saludable.39 39 Para ampliar, es posible consultar:http://www.cba.gov.ar/reparticion/ministerio-de-administracion-y-gestionpublica/secretaria-de-paicor/ 26 Conclusiones El presente estudio se propuso indagar las políticas provinciales de redistribución de la oferta escolar. Esta búsqueda partió de las correlaciones estadísticas verificadas en un estudio anterior (Bezem 2012), que revelaban casos provinciales destacados en la asignación de ciertos componentes de la oferta –tiempo, equipamiento, servicios alimentarios o docentes- a las escuelas más vulnerables. A contrapelo de una tendencia generalizada a nivel nacional, según la cual los recursos educativos tienden a asignarse independientemente del nivel socioeconómico de las escuelas o incluso a veces en beneficio de las escuelas más favorecidas, estos casos ejemplificaban que la justicia distributiva es posible. Con la intención de contribuir con la construcción de una mayor justicia educativa en la Argentina (Veleda, Rivas y Mezzadra 2011), este estudio tuvo por objetivo dar cuenta de las intervenciones de política que podían explicar las buenas focalizaciones halladas estadísticamente. A través de entrevistas con funcionarios ministeriales de las provincias concernidas, se buscó reconstruir los procesos y criterios detrás de los datos, para mostrar cómo algunas provincias logran poner a los sectores populares en el centro del sistema educativo y garantizarles mejores condiciones de aprendizaje. Esta indagación permitió sacar a la luz que las políticas nacionales juegan un rol significativo en el equipamiento de las escuelas desfavorecidas. Como lo establece la Ley de Educación Nacional, el Ministerio de Educación de la Nación tiene de hecho como una de sus atribuciones la de velar por la compensación de las desigualdades educativas entre y dentro de las provincias. Pero estas políticas nacionales abren un importante juego a los gobiernos provinciales a la hora de la implementación. En el marco de pautas nacionales, los ministerios de educación de las jurisdicciones cuentan con márgenes de decisión en la selección de las escuelas beneficiarias. Es por este motivo que aun tratándose de políticas nacionales, la asignación efectiva dependa de las prioridades y procesos de distribución provinciales. De nuestro análisis surgió, por ejemplo, que el Programa Integral para la Igualdad Educativa (PIIE) cumplió un papel importante en la asignación de los recursos tecnológicos, materiales y didácticos en las escuelas primarias desfavorecidas en algunas provincias. También otros programas, aunque en menor medida, dotaron de ese tipo de recursos a las escuelas más vulnerables, como los Centros de Actividades Infantiles (CAI), el Programa de Apoyo a la Política de Mejoramiento de la Equidad Educativa (PROMSE) y el Programa Nacional de Mejoramiento del Sistema Educativo (PROMEDU). Pero si en la dimensión del equipamiento el gobierno nacional tiene una notable injerencia, en otras dimensiones de la oferta –el tiempo escolar, los docentes o los servicios alimentariosson los gobiernos provinciales los que han desarrollado acciones propias destinadas a las escuelas de sectores socioeconómicos más postergados. Dentro de estas acciones pueden diferenciarse dos tipos. Por un lado, aquellas más proclives a ser asignadas a las escuelas vulnerables por las propias características de la oferta en cuestión. Este es el caso, por ejemplo, de las escuelas albergue o agrotécnicas, que históricamente congregan a alumnos de sectores desfavorecidos, a quienes ofrecen mayor tiempo de aprendizaje. Un componente de la oferta a destacar dentro de este primer grupo de acciones provinciales es el de los servicios alimentarios, por definición destinados a los sectores más pobres. El estudio encontró varias provincias –Mendoza, Santa Cruz, Santa Fe, Chubut, Catamarca y Córdoba- que cuentan con criterios objetivos para la identificación de los beneficiarios. Ya sea a través de 27 indicadores sociales del contexto, de la escuela o de los alumnos, los ministerios provinciales de Desarrollo Social o Educación según los casos han logrado transparentar la selección de quienes más requieren de este servicio. Quizás sea el carácter básico de las necesidades nutricionales el que explique que éste sea el componente en el que se verifican las mayores correlaciones progresivas y los criterios y procesos de asignación más claros. Un segundo grupo de acciones merece especial atención por tratarse de componentes de la oferta de carácter más universal, cuya dotación preferencial a las escuelas más vulnerables manifiesta una decidida voluntad política. Este es el caso de la distribución de los docentes y de la jornada extendida. Por ejemplo, las provincias de Buenos Aires, Mendoza y Catamarca, gracias al uso de indicadores socioeconómicos o educativos, se destacan por lograr una buena focalización de los maestros recuperadores, fundamentales para trabajar en la prevención del fracaso escolar con los alumnos más postergados. En lo que concierne a la jornada extendida, la provincia de Mendoza constituye un ejemplo a resaltar. Aquí la oferta de mayor tiempo de escolarización buscó expresamente y a través de toda una década beneficiar a las escuelas de sectores socioeconómicos más bajos. Con un acento en la protección social en los orígenes del programa, cuando el comienzo de siglo golpeaba al país con una de sus mayores crisis económicas y sociales, el programa fue adjudicado a las escuelas con mayores niveles de precariedad en función del conocimiento personal que los supervisores tienen de las instituciones a su cargo. Cabe destacar que se trata de una jurisdicción con un cuerpo de supervisión sólido que históricamente ha ocupado un rol muy importante en la política educativa mendocina (Mezzadra 2003). Los casos analizados muestran que los gobiernos provinciales tienen el poder de generar condiciones materiales más justas para el aprendizaje, si cuentan con la voluntad y las herramientas de política como para asignar criteriosamente los recursos. No es casual que las provincias más activas en materia de políticas redistributivas son en su gran mayoría provincias con una interesante trayectoria en materia de política educativa, institucionalidad democrática, con cierta continuidad en las gestiones y equipos técnicos sólidos (Rivas 2009). En suma, la justicia distributiva no es independiente de las condiciones político-técnicas de los gobiernos. En relación con estos condicionantes, del presente trabajo pueden extraerse ciertas lecciones de política para avanzar hacia una mejor distribución de la oferta, obsesionada por brindar a las escuelas más desfavorecidas los insumos necesarios para que sus alumnos puedan desarrollar todo su potencial. Seis lecciones emergen en primer plano: 1. Sostener una firme voluntad política A fin de potenciar las capacidades de la educación como instancia de transformación de las desigualdades sociales, la asignación justa de los recursos requiere de una firme y constante voluntad política, defendida desde las más altas esferas del Poder Ejecutivo de las provincias. La justicia distributiva es un asunto de gestión continua del sistema educativo, donde la prioridad de las escuelas más desfavorecidas debe formar parte de la ética cotidiana de la acción estatal en todos sus niveles. Las entrevistas realizadas dejan ver que hay mucho camino por recorrer en este plano en la Argentina. La fuerte tradición universalista y homogénea del sistema educativo argentino pesa aun en las conciencias de los agentes estatales, luego de 20 años de políticas compensatorias. Incluso algunos de ellos mostraron una fuerte reticencia hacia la idea de focalización. Esta modalidad de 28 intervención ha sido calificada en la Argentina como propia de las políticas llamadas neoliberales durante la década del noventa. En suma, todavía resta construir una mayor conciencia colectiva sobre la necesidad de redistribución de los recursos en el sistema educativo. 2. Elaborar normativa que explicite los criterios de distribución Si el fin es establecer criterios claros y objetivos para mejorar la situación de las escuelas que más lo necesitan, estas pautas deberían plasmarse en instrumentos legales que las especifiquen. Solo así podrían ordenarse las demandas particulares de los múltiples actores del sistema educativo. Más aun considerando el carácter altamente burocrático del sistema educativo argentino, donde las normas ocupan un lugar central en la regulación permanente de las prácticas de los actores. Sería importante considerar, por ejemplo, la posibilidad de delimitar en estas normas un conjunto indispensable que toda escuela debería tener, para establecer un piso común y objetivo debajo del cual ninguna institución debería encontrarse. Este mínimo legal de recursos educativos ordenaría automáticamente las prioridades a atender. 3. Producir y usar datos objetivos Además de la voluntad política y de las normas, el direccionamiento de los insumos para las escuelas debería basarse en un sistema de medición disponible en todos los niveles del sistema educativo (Rivas, Vera y Veleda 2009). La toma de decisiones estatales tendrá muchos más obstáculos para las discrecionalidades e ineficiencias si existiese un sistema de información estadística de este tipo, puesto en manos de todos los actores del sistema educativo. Este sistema debería relevar de manera periódica y censal para todos los niveles educativos un dato hoy faltante en la Argentina: el nivel socioeconómico de los alumnos por escuela. Este dato debería correlacionarse con los datos de la oferta de recursos educativos: infraestructura escolar, bibliotecas, libros de texto, computadoras, programas educativos específicos, cantidad y características del plantel docente, jornada escolar, becas, comedores, subvenciones a la educación de gestión privada, etc. 4. Orientar el rol de los supervisores Como actores intermedios entre la administración central y las escuelas, los supervisores ocupan un lugar muy importante en la distribución de los recursos en el sistema educativo. Si, por un lado, ellos tienen la ventaja de conocer en detalle las características de las instituciones bajo su responsabilidad, por otro lado, están sometidos a las demandas y presiones de los directores de escuela, las comunidades y otros actores locales, como los intendentes. Por lo tanto, es clave formar a los supervisores en la importancia de la justicia distributiva, y poner en sus manos las herramientas legales y estadísticas como para que su acción cotidiana se oriente a mejorar la situación de los sectores más desfavorecidos de la población. 5. Abrir canales transparentes de demanda a las escuelas Más allá de la garantía de los recursos fundamentales a todas las escuelas, deberían evaluarse las necesidades específicas de otros recursos según contextos. En el marco de las prioridades 29 estipuladas por las normas y reflejadas en los datos, se podría contemplar la posibilidad de que las escuelas tengan márgenes para plantear sus necesidades. En este camino, es clave cuestionar los canales vigentes de expresión de las demandas de las escuelas y generar nuevos canales para hacer más visibles a las poblaciones más alejadas de la toma de las decisiones. Es indispensable mapear las características de las escuelas para identificar sus contextos y necesidades específicas. 6. Generar una conciencia colectiva de justicia distributiva Para que la justicia distributiva no sólo se geste de “arriba hacia abajo”, sino que también sea defendida por los actores situados en la base del sistema educativo, es clave concebir campañas masivas de concientización sobre las desigualdades vigentes y la necesidad de revertirlas. Debería instalarse el problema estructural de las desigualdades educativas en el debate político y en la opinión pública, fomentando la toma de conciencia acerca de los criterios de justicia que deben primar en la distribución de recursos públicos. 30 Anexo1. Aclaraciones metodológicas 1. Universo de análisis El universo de análisis que sirvió de base a nuestro estudio está constituido por los establecimientos educativos que participaron en el año 2007 del Operativo Nacional de Evaluación (ONE). Este universo comprende a los establecimientos educativos que impartían educación común del ámbito urbano y rural de nivel primario y solamente urbano de nivel secundario. Luego, el análisis se restringió a las escuelas de gestión estatal y de ámbito urbano. 2. Diseño muestral40 El ONE 2007 se aplicó a una muestra de estudiantes de 3º y 6º grado del nivel primario y de 2°/3° y 5°/6° año del nivel secundario. La muestra es representativa a nivel nación y provincial, y en nivel primario según ámbito urbano y rural. Se evaluaron en primaria aproximadamente 60 mil alumnos en 3.500 escuelas y en secundaria 35 mil alumnos en 1.700 escuelas. También se hizo una encuesta a todos los directivos de todos los establecimientos de la muestra y a los docentes de ciencias naturales del 6º de primaria en actividad y al frente de un curso. Se realizó una muestra estratificada proporcional al tamaño de cada escuela. Si la escuela tenía una sola sección del año a evaluar, la prueba se aplicaba a la sección completa, de lo contrario, se aplicaba a una muestra de 24 alumnos del total de las secciones a evaluar. 3. Unidad de análisis La unidad de análisis es el establecimiento educativo de los niveles primario y secundario. Los datos sobre el nivel socioeconómico de los alumnos surgen del cuestionario autoadministrado para alumnos de 6° grado de nivel primario y 5° año de nivel secundario. Los datos referidos a los docentes corresponden a aquellos de Ciencias Naturales que estaban frente a alumnos en 6° grado de primaria; esta información no fue relevada para el nivel secundario. Como la unidad de análisis definida es el establecimiento educativo se ha adoptado el supuesto de que los valores promedio de las variables seleccionadas sobre características de los docentes y los alumnos de 6° grado de primaria y 5° año de secundaria, permiten caracterizar a toda la población que asiste a primaria o al nivel secundario en los establecimientos respectivos. 4. Fuentes de información Las fuentes de información utilizadas son: a) el Censo Nacional de población, Hogares y Viviendas 2001, del INDEC; b) el Relevamiento Anual 2009; y c) el Operativo Nacional de Evaluación 2007 de la Dirección Nacional de Información y Evaluación de la Calidad Educativa. El conjunto de estas fuentes de información permite un amplio análisis descriptivo de las condiciones educativas de la 40 Esta información surge del “Estudio nacional de evaluación y consideraciones conceptuales – ONE 2007”, Dirección Nacional de Información y Evaluación de la Calidad Educativa, Ministerio de Educación, 2009. 31 población escolar y de los resultados obtenidos en el año 2007. En este sentido, constituye una fotografía que muestra la magnitud y distribución de los recursos del sistema educativo, los procesos educativos que se dan en los establecimientos y los resultados obtenidos por los alumnos. 5. El índice de nivel socioeconómico El índice de nivel socioeconómico de los alumnos está basado en la medición de la Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) de los hogares que habitan los alumnos del universo de análisis41. Se utilizaron cuatro indicadores para su construcción: los tres primeros refieren a situaciones de privación estructurales, es decir que miden el acceso a bienes básicos relacionados con las condiciones del hábitat y de la vivienda y el nivel educativo de los padres; mientras el cuarto indicador (posesión de bienes durables) es una forma de aproximarse a la capacidad de consumo de los hogares, y por lo tanto a sus ingresos monetarios. En todos los casos los indicadores se transformaron para que asumieran valores entre 0 y 1,de modo que 1 indicara la mejor situación socioeconómica y 0 la mayor vulnerabilidad. A continuación se explicita cómo se trabajó cada uno de ellos. 1) Hacinamiento: Se calculó el índice de hacinamiento (ih) como la relación entre la cantidad de personas que viven en el hogar y la cantidad de habitaciones del hogar (sin incluir baños ni cocinas). En primer lugar el cociente se divide por 10 (mayor valor alcanzado por el mismo) de modo que varíe entre 0y 1, pero dado que 0 indicaría la mejor situación y 1 la peor, se cambio el sentido de la escala restando de 1 la cantidad obtenida. Es decir, se llevó el resultado a una escala 0-1 de la siguiente manera: Ih2 =1 - ih. 2) Condiciones sanitarias del hogar: Se asignó a esta variable tres valores: si el hogar tiene inodoro con botón/cadena se le asignó al índice el valor 1, si no tiene esta característica pero tiene agua por cañería se le asignó 0.5, y si nocontaba tampoco con esta característica entonces el valor asignado fue de 0. 3) Educación de los padres: Tanto para el padre como para la madre se consideró 0.1 Primaria incompleta 0.2 Primaria completa 0.3 Secundaria incompleta 0.4 Secundaria completa 0.5 Terciario incompleto 0.6 Terciario completo 41 Este indicador ha sido definido por el INDEC para el estudio de la pobreza en Argentina. Ver INDEC. “La Pobreza en Argentina”. Buenos Aires, 1985. 32 Se sumaron luego los índices correspondientes al padre y a la madre, y en el caso en que no se tuviera información de alguno de los padres se asignó al faltante el valor correspondiente al del otro. 4) Posesión de bienes en el hogar: Los bienes se clasificaron en tres categorías: a) Bienes básicos: calefón/termo tanque, heladera, cocina a gas, lavarropas y TV color; b) Bienes no básicos: freezer o heladera con freezer, ventilador, videocasetera, computadora, equipo de música, automóvil, teléfono y TV por cable; y c) Bienes de lujo: microondas, secarropa, Internet, video filmadora y aire acondicionado. Se asignó el valor 0,5 a los bienes básicos, 1 a los no básicos y 1,5 a los de lujo. En el caso de no respuesta se consideró que no se poseía el bien. Para construir el índice de nivel socioeconómico de los alumnos (NSA) se promedió el valor de estos cuatro indicadores, resultando un indicador general que varía entre 0 y 1, tomando valores cercanos a 0 para los alumnos con bajo nivel socioeconómico y cercanos a 1 para aquellos alumnos con alto nivel socioeconómico 6. Los recursos del sistema educativo A continuación se expone cómo han sido construidos los indicadores considerados en cada uno de los ejes analizados: 1. Jornada escolar extendida Tiempo de la jornada escolar: se asignó el valor 1 a la categoría "jornada completa", 0,5 a la categoría “jornada extendida” y 0 al resto de las diferentes posibilidades de organización del tiempo escolar de menor extensión. 2. Nuevas tecnologías: computadoras, laboratorios y docentes Computadoras para trabajo pedagógico: se asignó el valor 1 cuando había por lo menos una computadora para uso pedagógico y 0 a la ausencia, calculando luego el promedio. Laboratorio de computación: se asignó el valor 1 cuando el establecimiento educativo tenía laboratorio de computación y 0 cuando no tenía. Docentes de computación: se asignó el valor 1 cuando había por lo menos un docente de computación y 0 cuando no había. 3. Recursos materiales y didácticos Recursos materiales: se construyó un índice que da cuenta de la disponibilidad de recursos materiales en las escuelas. Se incluyeron cinco recursos: proyector, grabador, videocasetera, TV y fotocopiadora. El índice se construyó dándole igual ponderación a cada uno de los recursos: se le asignaba el valor 1 cuando el establecimiento contaba con el recurso y 0 cuando no, luego, se sumaron las cinco variables. 33 Recursos didácticos: se construyó un índice que da cuenta de la disponibilidad de recursos materiales en las escuelas. Se incluyeron 4 componentes: mapas y láminas, útiles de geometría para pizarrón, videos didácticos y materiales de laboratorio. El índice se construyó dándole igual ponderación a cada uno de los recursos: se le asignaba el valor 1 cuando el establecimiento contaba con el recurso y 0 cuando no, luego, se sumaron las cuatro variables. 4. Docentes Antigüedad docente: se consideró el promedio de años de antigüedad de los docentes. Maestro recuperador: se calculó la oferta de maestros recuperadores por unidad educativa sobre la cantidad de alumnos en las escuelas. Maestros de materias especiales: se construyó un índice que da cuenta de la disponibilidad de docentes de materias especiales en las escuelas. Se incluyeron 4 especialidades: “Maestro especial de música”, “Maestro especial de plástica”, “Maestros especial de educación física” y “Maestro de tecnología”. Se calculó la cantidad de docentes por alumno para cada especialidad y luego se construyó un índice dándole igual ponderación a cada uno de los componentes. 5. Servicios alimentarios Copa de lecha, almuerzo y refrigerio: La presencia de cada uno de esos ítems —copa de leche, almuerzo, refrigerio— se considera positivamente, por lo que se asignó a cada uno de ellos valor 1 y a su ausencia el valor 0. Comedor escolar: se asignó el valor 1 cuando la escuela contaba con comedor escolar (como espacio edilicio) y 0 cuando no había. 7. Coeficiente de correlación El presente trabajo considera los coeficientes de correlación entre el nivel socioeconómico de los alumnos y los distintos indicadores de oferta educativa analizados a lo largo de este estudio para la selección de los casos provinciales a analizar. Dado que en el Operativo Nacional de Evaluación hubo un alto porcentaje de no respuesta en algunas provincias, puede existir un sesgo en la distribución por nivel socioeconómico con respecto a la poblacional original. Puesto que este problema puede agravarse en el análisis de la distribución de algunos componentes de la oferta educativa, se han realizado pruebas estadísticas para eliminar los casos en los cuales se haya detectado un sesgo en la distribución del nivel socioeconómico de los respondientes y se han eliminado casos en que se observó un bajo porcentaje de respuesta. Hechas estas aclaraciones, es preciso tomar los resultados provinciales con cautela y utilizarlos como complemento de otros instrumentos analíticos para indagar con mayor profundidad sobre la distribución provincial de los recursos educativos. 34 Anexo 2. Entrevistas realizadas 1. Provincia de Buenos Aires. Entrevista realizada con el Director de Gestión Curricular de la Dirección General de Escuelas de la Provincia de Buenos Aires, 1 de Noviembre de 2012. 2. Provincia de Buenos Aires. Entrevista realizada con la Directora de Psicología Comunitaria y Pedagogía Social de la Dirección General de Escuelas de la Provincia de Buenos Aires, 30 de Octubre de 2012. 3. Provincia de Buenos Aires. Entrevista realizada con el Director de Inspección General (2007-2011) y Subsecretario de Gestión Educativa (2011-2012) de la Dirección General de Escuelas de la provincia de Buenos Aires, 25 de Octubre de 2012. 4. Provincia de Catamarca. Entrevista realizada con el Director de Primaria del Ministerio de Educación de la provincia de Catamarca, 26 de Octubre y 20 de Noviembre de 2012. 5. Provincia de Chubut. Entrevista realizada con la Supervisora Técnica General de la Dirección de Primaria del Ministerio de Educación de la provincia de Chubut, 12 de Noviembre de 2012. 6. Provincia de Córdoba. Entrevista realizada con la Directora General de Educación Inicial y Primaria del Ministerio de Educación de la provincia de Córdoba, 22 de Octubre de 2012. 7. Provincia de Corrientes. Entrevista realizada con un informante de la Dirección General de Educación Superior del Ministerio de Educación de la provincia de Corrientes. 10 de Diciembre de 2012. 8. Provincia de Formosa. Entrevista realizada con el Coordinador de Políticas Socioeducativas del Ministerio de Educación de la provincia de Formosa, 30 de Octubre de 2012. 9. Provincia de Formosa. Entrevista realizada con el asesor y miembro del equipo técnico de la Dirección de Educación Secundaria del Ministerio de Educación de la provincia de Formosa, 23 de Octubre de 2012. 10. Provincia de Jujuy. Entrevista realizada a la Directora de Educación Inicial y Primaria del Ministerio de Educación de Jujuy, 30 de Octubre de 2012. 11. Provincia de La Pampa. Entrevista realizada con la Coordinadora del Equipo Técnico de la Dirección de Educación Primaria del Ministerio de Educación de la provincia de La Pampa, 23 de Octubre de 2012. 12. Provincia de La Rioja. Entrevista realizada con un asesor de la Dirección de Educación Primaria del Ministerio de Educación de la provincia de La Rioja, 30 de Septiembre de 2012. 13. Provincia de Mendoza. Entrevista realizada con el Director de Educación Primaria del Ministerio de Educación de la provincia de Mendoza, 22 de Octubre de 2012. 35 14. Provincia de San Juan. Entrevista realizada con la Directora de Secundaria Básica y Orientada del Ministerio de Educación de la provincia de San Juan, 16 de Octubre de 2012. 15. Provincia de San Juan. Entrevista realizada con la Directora de Educación Secundaria Técnica y de Formación Profesional del Ministerio de Educación de San Juan, 18 de Octubre de 2012. 16. Provincia de Santa Fe. Entrevista realizada con la asesora nutricionista de la Dirección General de Asistencia Escolar del Ministerio de Educación de la Provincia de Santa Fe, 18 de Octubre de 2012. 17. Provincia de Santa Cruz. Entrevista realizada con la Directora General de Promoción Social Nutricional del Ministerio de Desarrollo Social de la provincia de Santa Cruz, 25 de Octubre de 2012. 18. Provincia de Santa Cruz. Entrevista realizada con la Supervisora Pedagógica a cargo de la Coordinación de EGB de la Dirección Provincial de EGB /Primaria del Ministerio de Educación de la provincia de Santa Cruz, 15 de Octubre de 2012. 19. Provincia de Santa Cruz. Entrevista realizada con la Secretaria de Coordinación Educativa del Ministerio de Educación de la provincia de Santa Cruz, 5 de Diciembre de 2012. 36 Bibliografía Bezem, P. (2012), Equidad en la distribución de la oferta de educación pública en la Argentina. Documento de trabajo N 91, Julio de 2012. Buenos Aires: CIPPEC. Bezem, P., Mezzadra, F. y Rivas, A. (2012). Monitoreo de la Ley de Financiamiento Educativo. Informe Final. Informe de Monitoreo y Evaluación. Buenos Aires: CIPPEC. 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Cecilia Veleda: codirectora del Programa de Educación de CIPPEC. Es doctora en Sociología de la Educación (Escuela de Altos Estudios en Ciencias Sociales) y magíster en Ciencias de la Educación (Universidad de París V). Es cotitular de los seminarios Política Educativa Argentina y Justicia Educacional de la Maestría en Política Educativa (Universidad Torcuato Di Tella). Fue profesora de Política Educacional (Universidad Nacional de Quilmes). Sus principales áreas de interés están ligadas a la sociología y la política educativa, al gobierno de la educación en la Argentina, las desigualdades educativas inter e intraprovinciales y a la segregación educativa en los centros urbanos. Publicó varios artículos y capítulos de libros sobre estos temas. Para citar este documento: Llinás, P. y Veleda, C. (Mayo de 2013). Políticas provinciales de redistribución de la oferta educativa. Documento de Trabajo N°105, Buenos Aires: CIPPEC. La opinión de las autoras no refleja necesariamente la posición institucional de CIPPEC en el tema analizado. Para uso online agradecemos usar el hipervínculo al documento original en la web de CIPPEC. Las publicaciones de CIPPEC son gratuitas y se pueden descargar en www.cippec.org. Alentamos que uses y compartas nuestras producciones sin fines comerciales. Este trabajo se realizó gracias al apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo. 39 DOCUMENTOS DE TRABAJO Con los Documentos de Trabajo, CIPPEC acerca a expertos, funcionarios, legisladores, periodistas, miembros de organizaciones de la sociedad civil y a la ciudadanía en general investigaciones propias sobre una o varias temáticas específicas de política pública. Estas piezas de investigación aplicada buscan convertirse en una herramienta capaz de acortar la brecha entre la producción académica y las decisiones de política pública, así como en fuente de consulta de investigadores y especialistas. Por medio de sus publicaciones, CIPPEC aspira a enriquecer el debate público en la Argentina con el objetivo de mejorar el diseño, la implementación y el impacto de las políticas públicas, promover el diálogo democrático y fortalecer las instituciones. CIPPEC (Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento) es una organización independiente, apartidaria y sin fines de lucro que trabaja por un Estado justo, democrático y eficiente que mejore la vida de las personas. Para ello concentra sus esfuerzos en analizar y promover políticas públicas que fomenten la equidad y el crecimiento en la Argentina. Su desafío es traducir en acciones concretaslas mejores ideas que surjan en las áreas de Desarrollo Social, Desarrollo Económico, e Instituciones y Gestión Pública a través de los programas de Educación, Salud, Protección Social, Política Fiscal, Integración Global, Justicia, Transparencia, Desarrollo Local, y Política y Gestión de Gobierno. Av. 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