Burundi: retos y perspectivas de construcción de paz.

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ÍNDICE
INTRODUCCIÓN
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1. RAÍCES Y CONTEXTO DEL CONFLICTO: 40 años de impunidad
3
De la independencia a las elecciones democráticas
3
El inicio del conflicto
4
2. LOS AÑOS DE GUERRA Y LAS INICIATIVAS DE PAZ
5
Los primeros años de guerra civil
5
Las dificultades de la transición
7
Las negociaciones con los grupos armados: demasiados gallos en el gallinero
8
El proceso electoral y la reconfiguración del mapa político
9
3. LAS FNL, ÚLTIMO OBSTÁCULO HACIA LA PAZ
10
Orígenes e ideología
10
Situación actual
12
4. RETOS Y PERSPECTIVAS DE LA FASE POSTRANSICIÓN
12
Los primeros pasos
12
Retos y riesgos
13
CONCLUSIONES
15
BIBLIOGRAFÍA BÁSICA Y FUENTES CONSULTADAS
16
1
INTRODUCCIÓN 1
El proceso de transición política e institucional que atraviesa Burundi, iniciado con la firma del Acuerdo
de Paz de Arusha en el año 2000, culminó formalmente durante el año 2005. La aprobación de una
nueva Constitución que formaliza el reparto de poder político y militar entre las dos principales
comunidades del país, hutus y tutsis, y la celebración del proceso electoral que ha conducido a la
formación de un nuevo Gobierno, pueden sentar las bases de futuro para superar el conflicto que
padece el país desde 1993 y representar la principal oportunidad para poner fin a la violencia de
carácter etnopolítico que afecta al país desde su independencia en 1962.
Este proceso ha sufrido numerosos altibajos y dificultades inherentes a la persistencia de la situación
de violencia, que aunque se ha ido reduciendo en intensidad debido a la incorporación progresiva de
los diversos actores políticos y armados al proceso de paz, continúa afectando diversas partes del
país y supone uno de los principales retos que todavía debe afrontar Burundi. Además, la
desconfianza acumulada entre los actores políticos, el constante recurso a la violencia para resolver
las disputas entre ellos (que ha supuesto centenares de miles de víctimas mortales), la exclusión y el
clima de impunidad que ha acompañado estos crímenes y que ha reinado en el país durante los
últimos 40 años son importantes trabas difíciles de superar a corto y medio plazo muy presentes y
determinantes a la hora de afrontar la nueva etapa abierta tras el proceso electoral.
Además, todavía existe un grupo armado de oposición en el país, las FNL de Agathon Rwasa, que a
pesar de que ya no supone una amenaza real para la estabilidad del Gobierno, sí que contribuye a
que se perpetúe un clima de violencia en determinadas zonas del país. El Gobierno ha continuado
impulsando una fuerte ofensiva contra las FNL que está teniendo graves consecuencias para la
población civil. Aunque las FNL están dando muestras de voluntad negociadora, todavía no se ha
concretado una mesa de negociación entre el Gobierno y las FNL. Sin embargo, la participación de
Sudáfrica junto a Tanzania en el proceso y la progresiva implicación del Gobierno burundés, augura
unas perspectivas esperanzadoras de cara a resolver uno de los últimos y principales obstáculos
hacia la paz. Por otra parte, el previsible clima de tensión y violencia derivado de las elecciones
legislativas y presidenciales que se celebrarán en RD Congo el próximo 30 de julio puede ser un
factor de desestabilización añadido a la ya de por sí frágil coyuntura burundesa, más aún si cabe ante
la exigencia del Gobierno burundés de acelerar la retirada de la misión de mantenimiento de la paz de
la ONU en el país (ONUB).
El informe se dividirá en cuatro partes. En una primera parte, se analizan los antecedentes que
conducen al inicio del último episodio de violencia que ha afectado al país desde 1993. En segundo
lugar, se tratará el periodo de violencia y conflicto que conduce al proceso de paz y la fase de
transición que ha cristalizado en la formación de un nuevo Gobierno. En tercer lugar se hará un
análisis de las FNL, último grupo armado existente en el país. Y en último lugar, se expondrán los
múltiples retos abiertos que afronta Burundi para consolidar una paz real y algunas conclusiones
preliminares.
1
El informe es resultado de un viaje a Burundi entre octubre y noviembre de 2005 en el que se llevaron a cabo diversas
entrevistas con diferentes actores sociales y políticos del país y de la comunidad internacional vinculados al proceso de paz, a
la situación política y humanitaria, así como del seguimiento y análisis diario de la coyuntura del país y de la región de los
Grandes Lagos que realiza el autor del informe. Por petición expresa de las personas entrevistadas no se han hecho citas ni se
han incluido sus nombres. La responsabilidad del contenido de este informe corresponde exclusivamente al autor.
2
1. RAÍCES Y CONTEXTO DEL CONFLICTO: 40 años de impunidad
De la independencia a las elecciones democráticas
La situación que atraviesa Burundi en su fase actual tiene unos antecedentes históricos que se
remontan a la fase de la independencia del país respecto a la potencia colonial, Bélgica, en 1962. La
presencia colonial alemana y, principalmente, belga, dejarán una herencia de exacerbación de la
discriminación étnica a favor de la comunidad tutsi, cuyos miembros se verán favorecidos en todos los
ámbitos (educación, empleo, comercio, administración pública). El partido UPRONA 2 , de carácter
nacionalista y lumumbista 3 , representa la oposición al colonizador y dominará el escenario político los
siguientes 40 años. El capitán Michel Micombero desplazará a la monarquía (ostentada por el clan de
los ganwa 4 , que había jugado un papel de árbitro entre las dos comunidades y había apoyado las
tendencias nacionalistas contra la potencia colonizadora) del control del Estado a partir de 1966.
Este periodo de 40 años transcurrido desde entonces se encuentra marcado por una cultura política
dominada por la violencia para controlar el poder político, militar y económico, que se traduce
en tres factores: la sistematización de la violencia entre las élites para controlar el Estado, el recurso a
la violencia para resolver las disputas entre ellas y el desarrollo de un fuerte control de la población
por parte del Estado. Una de las principales causas profundas de la situación de violencia que tendrá
lugar en el país será la exclusión a la que se verán sometidos amplios sectores de la población, y esta
exclusión tendrá componentes étnicos, regionales, políticos y de género.
A diferencia de la vecina Rwanda (país con el que guarda numerosas similitudes, como la presencia
desigual de las dos comunidades, hutus y tutsis 5 ), Burundi siempre ha estado controlada por las élites
políticas y militares surgidas de la comunidad tutsi, minoritaria en el conjunto de la población
(alrededor del 14%). Los intentos violentos de sectores de la mayoría hutu (85% de la población) para
tomar el poder han sido reprimidos con dureza. Sin embargo, existen otros factores de división en el
conjunto del país, como son: el campo respecto a la ciudad, la familia, el clan y la región a la que se
pertenece, factores que a menudo se sitúan por delante de la etnia a la hora de definir la facción que
intentará tomar el poder en detrimento de las otras. Esta violencia se focaliza de forma sistemática 6
hacia los cuadros hutus, es decir, hacia sectores que han tenido acceso a la educación, militares,
profesiones liberales, comerciantes, entre otros, con el objetivo de mantener sometida a esta
comunidad a los designios de las facciones tutsis que detentan el poder, mientras que la violencia que
sufre la población tutsi responde más a actos de venganza incontrolados que a decisiones
premeditadas y políticas sistemáticas. Sin embargo, existen diversas versiones sobre esta cuestión.
Estos actos de represión de los intentos de toma del poder por la fuerza, principalmente en 1965,
1972 y en 1988, causaron la muerte de unas 350.000 personas, pertenecientes a ambas
comunidades, aunque la comunidad hutu es la que sufre más las consecuencias de la violencia. Sin
2
La elite hutu y tutsi del país crea un frente común, la Unión para el Progreso Nacional (UPRONA), para luchar por la
independencia del país. Posteriormente en la UPRONA predominarán las elites de la comunidad tutsi, convirtiéndolo en un
partido casi monoétnico.
3
Hace referencia al nacionalismo propugnado en la vecina RD Congo por Patrice Lumumba, de corte independentista y
panafricanista, a finales de los 50 y principios de los 60. Cabe resaltar, en este sentido, el papel que jugaron la potencia
colonial, Bélgica, y EEUU, en frenar la expansión de los nacionalismos no sólo en RD Congo, sino también en Burundi y en
Rwanda, para mantener el control de los recursos naturales, principalmente en el caso de RD Congo, y evitar que los tres
países cayeran bajo la órbita de la URSS, en el marco de la Guerra Fría. Estos hechos tuvieron una importancia capital en la
evolución política y social de la región y en gran parte marcaron el futuro de estos tres países que en la actualidad todavía
sufren las consecuencias de esta situación. Aunque existen numerosas versiones al respecto, una de las teorías con más
adeptos es que Patrice Lumumba fue asesinado en 1961 por las tropas leales al presidente Tschombe, de la separatista región
congolesa de Katanga, con la colaboración del por aquel entonces coronel Joseph Mobutu, futuro dictador del país, y la
implicación de Bélgica y de la CIA.
4
Algunos analistas consideran a los ganwa como un clan separado; sin embargo, existe también la teoría de que los ganwa era
uno de los clanes que formaban la etnia tutsi, pertenecientes a la aristocracia que se constituyeron en casta separada por
encima de las demás etnias.
5
Y la etnia twa, que representa el 1% de la población, es la comunidad originaria de la zona y a la vez la más marginada.
6
Sobretodo a partir del golpe de Estado en noviembre de 1966 perpetrado por Michel Micombero, de la provincia de Bururi, que
pone fin a la monarquía y marca el inicio de la militarización y de la subregionalización de la vida política, económica y cultural
burundesa.
3
embargo, es claramente a partir de 1972 cuando las FDN (Fuerzas de Defensa Nacional, las FFAA
burundesas) se convierten en el actor político central, y su composición gravita hacia la provincia de
Bururi, en el suroeste. La facción de Bururi impondrá su poder en los ámbitos político, económico y
militar. Esta fecha quedará en la memoria del país como el Ikiza 7 , ya que tras un ataque de sectores
de población refugiada hutu en el antiguo Zaire y en Tanzania en abril de aquel año, las FDN
desencadenan una masacre que se cobra la vida de más de 200.000 personas en menos de tres
meses. Esta masacre, calificada de genocidio del pueblo hutu, provoca que alrededor de 800.000
personas, mayoritariamente hutus, huyan a los países vecinos en busca de refugio, principalmente a
Tanzania 8 . La violencia y la impunidad hacia los responsables de los crímenes alimentan el posterior
surgimiento del Partido por la Liberación del Pueblo Hutu (PALIPEHUTU) en 1979. A parte de la
discriminación directa, existe otra discriminación indirecta llevada a cabo con la persecución de la
Iglesia, ya que a finales de los 70 se inicia una campaña de hostigamiento, expulsiones e intimidación
destinada, por un lado, a poner fin a los programas de concienciación y de socialización de los que se
benefician las masas campesinas, en su mayoría hutus, emprendidos por las Iglesias, y por otro lado,
a evitar que la sociedad civil desarrollara centros autóctonos de poder económico. Posteriormente el
régimen establecerá una relación entre las actividades religiosas y la rebelión hutu, por lo que varios
religiosos y laicos locales y expatriados serán arrestados, encarcelados, algunos torturados, incluso
ejecutados, acusados de colaboración con la oposición hutu 9 .
El siguiente momento decisivo de la historia reciente del país que forma parte de los antecedentes de
la guerra iniciada en 1993, es el golpe de Estado en 1987 perpetrado por el mayor Pierre Buyoya, tutsi
de Bururi que lidera el partido UPRONA, y posteriormente, el brote de violencia de agosto de 1988,
que se salda con la muerte de alrededor de 5.000 personas, principalmente pertenecientes a la
comunidad tutsi de dos comunas del norte del país (Ntega y Marangara) como consecuencia de una
insurrección hutu que es reprimida con dureza, cometiendo graves violaciones de los derechos
humanos y ejecuciones extrajudiciales. Pierre Buyoya, sin embargo, decreta una ley de amnistía de
estos hechos.
Nuevamente, la búsqueda de la verdad y el establecimiento de responsabilidades son eludidas,
cuestión que provoca que este suceso, junto a otros cometidos en el pasado, sean objeto de
interpretaciones divergentes y contradictorias, lo que contribuye a alimentar los antagonismos y el
odio, y la amnistía es vista por las víctimas como un mecanismo que bloquea la lucha contra la
impunidad. Así, el aparato judicial se verá marcado por su inercia o por su instrumentalización por
parte del poder ejecutivo 10 . Con todos estos antecedentes, cualquier partido cuyo discurso gire en
torno a la dicotomía hutu-tutsi contará con el apoyo de la población de su propia comunidad. Y así
sucede.
El inicio del conflicto
El Presidente Pierre Buyoya decide proceder a la apertura del régimen 11 con el fin de perpetuarse en
él y adopta una nueva Constitución en 1992, elige a un nuevo Primer Ministro hutu y promueve la
7
Cisma, desgracia, calamidad o crisis en kirundi, la lengua burundesa. A partir de este año, el etnocidio y la discriminación
sistemática de los hutu, por un lado, y la negación de la existencia de las etnias, por otro, se convierten en los pilares de una
política llevada a cabo por los diferentes regímenes tutsi en el país.
8
Aunque la comunidad tutsi también es víctima de los ataques, como consecuencia de actos de venganza, principalmente en
Ngozi, en el norte del país.
9
Bizimana, L., en Kabunda Badi, M., Caranci, C. A. (coord.), Etnias, estado y poder en África, Servicio Central de Publicaciones
del Gobierno Vasco, marzo de 2005, p. 612. Diversas entrevistas realizadas a miembros de la comunidad religiosa del país
confirman dichas aportaciones.
10
Ligue des Droits de la personne dans la région des Grands Lacs, Burundi: Quarante ans d’impunité, junio de 2005, p. 49.
11
Cabe destacar el interesante debate en torno a la existencia de una o varias transiciones en el país, ya que sería difícil de
comprender las dificultades del actual proceso de transición burundés sin evaluar las múltiples trayectorias y tentativas políticas
de democratización en un contexto de violencia. En este sentido, la existencia de hasta siete tipos de regímenes políticos
diferentes en el plazo de 13 años, entre 1992 y 2005, habla por sí solo: En primer lugar, la Constitución de la República de
marzo de 1992; segundo, la Convención de Gobierno entre 1994 y 1995; tercero, el Sistema Institucional de Transición de
1996; cuarto, la Transición de 1998 (Acta Constitucional de Transición de 1998); quinto, la Transición post-Arusha de 2001
(Constitución de Transición de octubre de 2001); sexto, la Constitución Interina Post-transición de octubre de 2004; y por último,
la Constitución Post-transición de marzo de 2005, vigente en la actualidad. Véase el Rapport du Colloque sur la Transition au
Burundi et en République Démocratique du Congo, Observatoire de l’Action Gouvernementale (OAG), 27-28 julio de 2005.
4
creación de partidos y medios de comunicación por presiones internas 12 y como consecuencia de la
evolución del contexto internacional, tendente a fomentar procesos de democratización 13 . Este
ambiente, junto al apoyo de la comunidad internacional que avala su gestión, propicia la convocatoria
de elecciones presidenciales libres para junio de 1993. Sin embargo, el mayor Pierre Buyoya sólo
consigue el 32% de los votos, siendo derrotado por el candidato del Frente de los Demócratas de
Burundi (FRODEBU), Melchior Ndadaye, hutu del centro del país, con el 64% de los votos. En las
legislativas del 29 de junio, estas cifras se ven corregidas y aumentadas: FRODEBU consigue el 71%
de los votos, frente al 21% que consigue el partido único UPRONA. En consecuencia, el poder no sólo
se desplaza de comunidad, sino también de región, ya que un hecho primordial que caracteriza el
nepotismo con el que se ha gobernado el país desde la independencia es el factor clánico y regional,
más que la cuestión étnica, aunque no menos importante. La comunidad hutu vota en contra del
representante del Estado opresor controlado por la minoría tutsi, juzgada como globalmente
responsable de la masacre de 1972. FRODEBU, en cambio, simboliza la liberación y la esperanza
para el pueblo (hutu) oprimido.
Tras su victoria, Melchior Ndadaye es sometido a una fuerte presión interna por parte de su
electorado, alimentado por las ansias de cambio, libertad y revancha después de 30 años sufriendo
las consecuencias de la violencia y la opresión ostentada por el poder tutsi, y también externa, por el
inicio del retorno de la población refugiada, huida tras las masacres del 1972 y que reclama la
restitución de sus tierras, ahora ocupadas por otras personas. A la depuración de cargos de origen
tutsi en la administración del Estado seguirá el inicio de la purga dentro del Ejército, símbolo del poder
tutsi, hecho que provoca el incremento de la tensión durante el verano de 1993, y los rumores de
golpes de Estado empiezan a circular con fuerza. Dentro de las filas de FRODEBU se inician
preparativos para defender el poder por las armas, llegado el caso. El 21 de octubre de 1993 se
producirá un golpe de Estado por parte de sectores militares vinculados a la comunidad tutsi en el que
serán asesinados Melchior Ndadaye y numerosos cargos de FRODEBU. Este hecho desencadenará,
en orden progresivo, numerosas masacres de población tutsi en diferentes puntos del país, seguido
de las sangrientas represalias por parte de las FDN contra la población hutu, acompañadas de
operaciones de limpieza étnica en el marco de las colinas y de los barrios urbanos, hecho que
desemboca en la guerra civil de una violencia de grandes proporciones en la que se cometen graves y
14
sistemáticas violaciones de los derechos humanos, causando la muerte de unas 300.000 personas .
2. LOS AÑOS DE GUERRA Y LAS INICIATIVAS DE PAZ
Los primeros años de guerra civil
Desde el año 1991, el brazo militar del movimiento rebelde hutu PALIPEHUTU, las Fuerzas
Nacionales de Liberación (FNL), habían empezado a lanzar ataques a gran escala desde los campos
de refugiados situados en la vecina Tanzania, en el este, y también desde la RD del Congo, en el
12
Como por ejemplo, en el episodio de agosto de 1988. Tras recuperar el control de la situación en las dos comunas donde se
produjeron las masacres de población tutsi, Pierre Buyoya “consiguió” que la represión de los insurrectos hutus se redujera a
estas dos comunas, a pesar de que ciertos núcleos de tutsis eran proclives a ampliar las masacres a Bujumbura. Un grupo de
intelectuales hutus redactó una carta abierta al Presidente Buyoya, denunciando la represión a la que fue sometida su etnia,
tras la cual la mayoría tuvieron que exiliarse o fueron detenidos y encarcelados.
13
Otros países africanos atravesaron en los mismos años procesos similares al burundés (aunque posteriormente tuvieron
desenlaces muy diferentes) celebrando elecciones libres y transparentes que condujeron a la victoria de la oposición, como fue
el caso de Nicéphore Soglo en Benin (1992), Pascal Lissouba en Congo (1992), Alpha Oumar Konaré en Malí (1992) y
Mahmane Ousmane en Níger (1993). Sin embargo, en otros casos, como en el antiguo Zaire y en Togo, las conferencias
nacionales que debieran dar paso a nuevos sistemas políticos fueron interrumpidas por sus respectivos líderes, Mobutu Sese
Seko y Gnassingbé Eyadema, que bloquearon sus transiciones y las posibilidades de alternancia, situaciones que
posteriormente desembocaron en una espiral de violencia. RD Congo entrará en 1996 en una guerra que todavía sigue abierta,
que ya ha causado más de tres millones y medio de víctimas mortales. Por su parte, Togo ha atravesado en el año 2005 una
crisis política sin precedentes en el país tras la muerte del histórico dictador, tras 40 años en el poder, y el posterior intento de
las FFAA de suplantarlo por su hijo, hecho que desencadenó numerosos incidentes. Su victoria en las controvertidas elecciones
en abril de 2005 no fue aceptada por la oposición política, hecho que no augura una evolución positiva de la situación. En el
caso de RD Congo, el próximo julio tendrán lugar las elecciones que deberán poner fin a la transición política iniciada en 2003,
en medio de una situación de guerra abierta en el este del país.
14
Ligue des Droits de la personne dans la région des Grands Lacs, Burundi: Quarante ans d’impunité, junio de 2005, p. 50
5
oeste. El golpe de Estado de 1993 dará una nueva legitimidad al PALIPEHUTU-FNL, y provocará
la emergencia de un movimiento rebelde en el interior del país, el Consejo Nacional para la
Defensa de la Democracia (CNDD), y su brazo armado, las Fuerzas de Defensa de la Democracia
(FDD) 15 . Los intentos mediadores del representante especial del Secretario General de la ONU en
Burundi, Ahmed Ould Abdallah, consiguen en enero de 1994 un precario reparto del poder, pero el 6
de abril del mismo año el nuevo Presidente de Burundi, Cyprien Ntariamira, muere en el mismo avión
en el que viajaba junto al Presidente rwandés, Juvénal Habyarimana, tras sufrir un atentado 16 que iba
dirigido al Presidente rwandés. El Presidente hutu que le sucederá será depuesto en un nuevo golpe
de Estado por las élites militares tutsis en 1996, ante la grave escalada de la violencia, y concederán
el poder al anterior jefe de Estado, Pierre Buyoya.
Los años posteriores de conflicto se verán marcados por diversos elementos: en primer lugar, el
embargo temporal de los países de la región, con consecuencias desastrosas para la economía del
país (principalmente, las exportaciones de café) pero que no evita el tráfico de armas. En segundo
lugar, la política de reagrupamiento forzado llevada a cabo por Pierre Buyoya, que concentra a más
de medio millón de personas en las cinco provincias donde los rebeldes están mejor implantados y
que son sometidas a una estrecha vigilancia militar desencadenando una desastrosa crisis
humanitaria 17 . Y, en tercer lugar, el inicio de las conversaciones de paz, con dos vertientes: la interna,
con la promoción por parte de Buyoya del Partenariado interior por la paz (similar al diálogo que
condujo a los acuerdos de enero de 1994), y la externa, con las negociaciones promovidas por el
Presidente tanzano, Julius Nyerere, en Arusha.
El proceso de Arusha
En junio de 1996 se inician los contactos en Arusha, Tanzania, promovidos por el entonces Presidente tanzano,
Julius Nyerere, que giran en torno al reparto del poder para poner fin al conflicto armado, tal y como se había
planteado en 1994. Además de Tanzania, Naciones Unidas, la UE, Bélgica y EEUU también promueven estas
negociaciones. Posteriormente, en 1997 Sudáfrica se embarca en el proceso de negociación.
Los principales actores políticos y armados de la escena burundesa presentes en Arusha se agrupan en dos
grandes y frágiles alianzas: el G10, conformado por el Gobierno y el sector del partido UPRONA que respalda a
Pierre Buyoya, además de una coalición de pequeños partidos tutsis y del partido Parena (dentro de este bloque
se crearán nuevas alianzas y oscilaciones entre los apoyos); y el G7, compuesto por los partidos y movimientos
representantes de la comunidad hutu, entre los que se encuentran el FRODEBU, y las escisiones del CNDD y del
PALIPEHUTU. Sin embargo, los dos principales movimientos rebeldes hutus del país, el CNDD-FDD y las FNL,
no están presentes en Arusha.
El relevo en diciembre de 1999 del Presidente sudafricano, Nelson Mandela, tras el fallecimiento de Julius
Nyerere le dará un nuevo impulso al proceso. Finalmente, en agosto de 2000 las diferentes facciones burundesas
alcanzan un acuerdo, conocido como el Acuerdo de Arusha, para establecer un reparto del poder político y una
fase de transición de 36 meses, durante la cual gobernarán 18 meses de forma alternativa un Presidente tutsi con
un Vicepresidente hutu y posteriormente, un Presidente hutu con un Vicepresidente tutsi. La fase de transición
entrará en vigor a finales de 2001. El reparto del poder político, el principal caballo de batalla de las
negociaciones, se establece de forma que la cuota de poder político correspondiente a cada etnia (el
porcentaje concreto se definirá en el proceso constituyente), no se encuentra adscrita a los partidos políticos
sino a la población, por lo que se sientan las bases para superar el control del poder de los partidos políticos
etnicistas y se abre el camino a partidos que superen la dicotomía etnicista y tengan un discurso nacional. No
15
Este movimiento es el resultado de una escisión (originada por las disputas por la sucesión del difunto Ndadaye) dentro del
FRODEBU liderada por Léonard Nyagoma, que elige la vía militar y el exilio para combatir a las élites tutsis que están
ocupando el vacío de poder.
16
Este atentado, cuya responsabilidad la mayoría de investigaciones achacan al grupo armado de oposición tutsi Frente
Patriótico Rwandés (que posteriormente ha ostentado el poder hasta la actualidad), fue el desencadenante del genocidio que
se cometió en Rwanda y que causó entre medio y un millón de víctimas mortales, principalmente de la comunidad tutsi pero
también de sectores moderados de la comunidad hutu. En el genocidio perpetrado por los sectores radicales hutus participaron
sectores del PALIPEHUTU-FNL, hecho que contribuyó al fortalecimiento de sus capacidades militares.
17
La operación militar de intentar ahogar la base social de apoyo de los grupos armados reagrupando a la población en campos
de desplazados será posteriormente utilizada con idénticas y nefastas consecuencias en el norte de Uganda por el Presidente
ugandés, Yoweri Museveni, donde en menos de dos años la población desplazada se multiplicó por tres hasta alcanzar los casi
dos millones de personas, provocando una catástrofe humanitaria de grandes proporciones que está causando alrededor de
1.000 víctimas mortales a la semana como consecuencia de la violencia y de las enfermedades.
6
obstante, durante la fase de transición el reparto de poder se configura en base a los partidos políticos existentes,
de base étnica.
Sin embargo, existen dos factores de crisis que afectan todo el proceso: la grave fragmentación de la escena
política burundesa, y la poca representatividad de los actores presentes en las negociaciones, ya que
además de la ausencia de los grandes movimientos rebeldes, también faltan a la cita importantes sectores de la
población que no están representados por los partidos políticos reunidos en Arusha, que representan a las élites
de ambas comunidades, pero que se consideran a sí mismos los interlocutores legítimos representantes de la
sociedad civil burundesa.
El acuerdo, muy denso y detallado, consta de cinco protocolos, producto de las cinco comisiones que trataron
cada uno de estos aspectos (I; naturaleza del conflicto, problemas del genocidio y exclusión y sus soluciones; II,
democracia y gobernabilidad; III, paz y seguridad; IV, reconstrucción y desarrollo; y V, garantías de
implementación del acuerdo) y de cinco anexos que detallan, desarrollan y complementan algunos de los
aspectos comentados en los protocolos. Según el artículo 4 del protocolo I, respecto a la naturaleza del conflicto,
el acuerdo establece que:
a) se trata de un conflicto fundamentalmente político con unas dimensiones étnicas extraordinariamente
importantes.
b) es el resultado de la lucha de la clase política para acceder al poder y/o mantenerse en él.
Las dificultades de la transición
A pesar de la firma del Acuerdo de Arusha en agosto del año 2000, no fue hasta noviembre de 2001
cuando se inició el camino del Gobierno Nacional de Transición (GNT) propuesto por Arusha. La
persistencia de la violencia, la desconfianza entre los partidos políticos, la lentitud y las dificultades en
la negociación de la creación de las instituciones de transición y en el reparto de los puestos de poder
político durante el periodo de transición entre las fuerzas políticas, fueron algunos elementos que
provocaron el retraso en el inicio de la fase de transición. Así, el acuerdo de transición del 23 de julio
de 2001, que confirmó el liderazgo de la UPRONA y el FRODEBU dentro de sus respectivos grupos
(G10 y G7), sentó las bases de la Constitución de Transición de octubre de 2001, lo que dio paso al
nombramiento del GNT el 1 de noviembre de ese mismo año. Las negociaciones para la elaboración
de dicha Constitución también implicaron nuevos debates, porque determinados sectores, no sin
razón, consideraron que supondría un recorte de lo establecido en Arusha debido a que se configuró
como un reparto entre Pierre Buyoya (UPRONA) y Jean Minani (FRODEBU) sin la supervisión y
visibilidad de Arusha por parte de la comunidad internacional. El texto confirma la institucionalización
del cleavage étnico como principal variable política.
La evolución y transcurso de la fase de transición y el desarrollo de las tareas de las instituciones de
transición se verá marcada por la composición de éstas, ya que según Arusha, la composición de la
Asamblea Nacional (60% comunidad hutu frente al 40% comunidad tutsi) y del Senado (50% hutu,
50% tutsi) fue diseñada con el objetivo de evitar una situación en la que un grupo político o étnico
pudiera tomar las decisiones en solitario, sin tener en cuenta los puntos de vista divergentes, ya que
eran necesarios los dos tercios de la cámara para poder tirar adelante cualquier decisión importante.
Este hecho tuvo dos importantes consecuencias: por un lado, eran necesarios los partidos principales,
la UPRONA y el FRODEBU, para formar coaliciones fuertes, y por el otro, esta situación daba pie a
que ambos partidos utilizaran de forma sistemática su derecho de veto por ser factores clave de
gobernabilidad. Este escenario marcó en gran medida la evolución y transcurso de la fase de
transición, ya que paralizó el funcionamiento de ambas cámaras y no contribuyó a agilizar la toma de
decisiones. Además, a pesar del compromiso adquirido por la comunidad internacional en las
conferencias de donantes de Paris en diciembre de 2000 y en Ginebra 12 meses después, de
proporcionar alrededor de 830 millones de dólares al país, la inexistencia de mecanismos de
supervisión, la indefinición de las políticas sectoriales, la ausencia de proyectos susceptibles de ser
financiados debido a las dificultades en la toma de decisiones y la reticencia de la comunidad
internacional a financiar un proceso de reconstrucción cuando todavía persistía el conflicto armado
provocó el bloqueo de parte de la asistencia, perpetuando la situación de crisis y pobreza agudizada
tras años de guerra.
7
Paralelamente, a pesar de que Naciones Unidas no se atrevió a llevar a cabo el despliegue de
una misión de mantenimiento de la paz ante la ausencia de un alto el fuego completo en el
país, los buenos oficios de Nelson Mandela obtuvieron el consentimiento del Gobierno sudafricano
para desplegar un destacamento sudafricano de apoyo a la protección (SAPSD, por sus siglas en
inglés) en octubre del año 2000. El objetivo del SAPSD fue proporcionar protección a los líderes de
los grupos armados y políticos que fueron retornando al país tras la firma del acuerdo de Arusha.
Posteriormente, en abril de 2003, la UA aceptó el reto de dirigir y llevar a cabo el despliegue de la
primera operación de mantenimiento de la paz de la organización, la misión africana en Burundi
(AMIB, por sus siglas en inglés). La firma del acuerdo de alto el fuego entre el GNT y el CNDD-FDD
de Pierre Nkurunziza el 16 de noviembre de 2003 desencadenó el fin del mandato de la AMIB para el
31 de mayo de 2004 y la cesión de sus responsabilidades a la operación de Naciones Unidas en
Burundi (ONUB, por sus siglas en francés), cuyo mandato quedaba establecido en la resolución 1545
de 21 de mayo de 2004.
Principales aspectos del mandato de la ONUB
- hacer respetar los acuerdos de alto el fuego vigilando su cumplimiento e investigando sus infracciones
- promover el establecimiento de la confianza entre los grupos armados y milicias burundesas, vigilar y garantizar
su seguridad en sus lugares de acantonamiento previo al desarme, recoger sus armas, y proceder a llevar a cabo
el programa de desarme, desmovilización y reintegración (DDR) de los combatientes, así como la vigilancia
del acuartelamiento y del programa de DDR de las FFAA
- vigilar el transporte ilícito de armas a través de las fronteras nacionales
- contribuir a crear las condiciones de seguridad necesarias para el suministro de la asistencia humanitaria y
facilitar el regreso voluntario de los refugiados y de los desplazados dentro del país
- contribuir a llevar a cabo el proceso electoral, garantizando un entorno de seguridad
- proteger a la población civil en riesgo de violencia
- asesorar y asistir al Gobierno y a las autoridades de transición en 1) la vigilancia de las fronteras, 2) llevar a
cabo las reformas institucionales y la formación de las FFAA y de los cuerpos de seguridad, 3) el proceso
electoral, 4) la reforma del sistema judicial y penitenciario según lo establecido en el Acuerdo de Arusha, 5) la
promoción y defensa de los derechos humanos, 6) la extensión de la autoridad del Estado y los servicios públicos
a todo el territorio
Las negociaciones con los grupos armados: demasiados gallos en el gallinero
Entre 2001 y 2003 transcurrieron varios procesos de negociación que culminan con la firma de
diversos acuerdos de paz entre el GNT y las facciones menores escindidas de los dos principales
grupos armados, el CNDD-FDD de Jean Bosco Ndayikengurukiye y el FNL de Alain Mugabarabona.
Pierre Buyoya y las FFAA controladas por las élites tutsis prefieren llevar a cabo negociaciones
separadas con cada uno de los grupos armados, hecho que fomenta la competición entre ellos y las
rivalidades en los procesos de mediación, y los diversos círculos de mediación empiezan a ser
contraproductivos. Así, tienen lugar mesas de negociaciones simultáneas para alcanzar acuerdos de
alto el fuego con diferentes mediadores y los diferentes grupos armados y sus escisiones,
principalmente en Sudáfrica, Tanzania y Gabón, y posteriormente se añadirá la Iniciativa Regional de
paz de Burundi, encabezada por Uganda.
El resultado de esta estrategia está garantizado: las negociaciones separadas conducirán hacia
arreglos individualizados con los líderes rebeldes en lugar de llevar a cabo una reforma en
profundidad de los cuerpos de seguridad. Pierre Buyoya insistirá en que FRODEBU debe implicarse
en las negociaciones para poner fin al conflicto armado, para ganar legitimidad, pero no presentará a
cambio un plan de reforma de las FFAA. El Vicepresidente sudafricano, Jacob Zuma, tomará el relevo
de Nelson Mandela en la facilitación de los contactos y negociaciones con los grupos armados,
principalmente con el CNDD-FDD de Pierre Nkurunziza. Finalmente, este último grupo alcanzará un
acuerdo con el GNT a finales de 2003 y se integrará en su seno. Tras numerosas dificultades y
situaciones de crisis que hacen entrever la posibilidad de una ruptura del GNT, se lleva a cabo la
ampliación de la fase de transición que debía culminar en noviembre de 2004 18 , y el aplazamiento por
18
Se elabora la Constitución Interina Post-transición de octubre de 2004 para evitar un peligroso vacío de poder.
8
tres veces de la celebración del referéndum constitucional, paso previo a los diversos procesos
electorales que tendrán lugar durante 2005.
El proceso electoral y la reconfiguración del mapa político
En febrero de 2005 se aprueba la nueva Constitución por una previsible amplia mayoría de la
población (un 9% de la población, que corresponde principalmente a sectores tutsis, vota en contra de
la nueva Constitución) que formaliza el reparto de poder entre las dos comunidades, hutus y tutsis,
con un 60% y un 40%, respectivamente, tanto a nivel de las instituciones políticas como de los
cuerpos de seguridad, ámbitos que hasta la fecha habían estado controlados por las élites
representantes de la comunidad tutsi. Estos porcentajes no se encuentran adscritos a los partidos
políticos sino a la población, por lo que se sientan las bases para superar el control del poder de
los partidos políticos etnicistas y se abre el camino a partidos que superen la dicotomía etnicista.
Posteriormente, entre junio y agosto se celebran los diversos procesos electorales, marcados por una
escalada de la tensión y de la violencia política que condujo a la muerte de decenas de partidarios
de los principales partidos en liza, y porque se especula en torno a una posible alianza e
instrumentalización de las FNL por parte del FRODEBU para limitar el ascenso del CNDD-FDD. El
FRODEBU erróneamente basará toda su campaña en demonizar y criminalizar al CNDD-FDD y
priorizará en su discurso las cuestiones de carácter étnico. Sin embargo, numerosos actores internos
y externos destacaron el alto grado de madurez y la transparencia con la que transcurrieron los
comicios. Así, todas las partes constataron la inexistencia de irregularidades y de fraude en términos
generales, conduciendo a la elección de unos nuevos representantes políticos. El antiguo grupo
armado de oposición CNDD-FDD liderado por Pierre Nkurunziza consigue la victoria en las elecciones
comunales y legislativas con una amplia mayoría, y forma un nuevo Gobierno que ha de integrar por
mandato constitucional a miembros de todos los partidos políticos que han conseguido
representación, superando el umbral del 2%. A pesar de las irregularidades y del clima de miedo e
intimidación, esta victoria no puede ser cuestionada y es merecida ya que la mayoría de la población
ha elegido a este movimiento, principalmente por haber forzado la reforma de las FFAA y porque
constituye una fuerza capaz de salvaguardar los acuerdos alcanzados, si cabe con el poder de
las armas. Sin embargo, cabe destacar que la competición electoral no puso de relieve verdaderos
proyectos de sociedad ni programas concretos, ya que la mayoría de los partidos destacaron la lucha
contra la pobreza y contra la impunidad sin plantear medidas concretas.
Por otra parte, los resultados electorales ofrecieron el escenario menos grave de las posibilidades
existentes, ya que una victoria del FRODEBU hubiera sido más difícil de gestionar y las perspectivas
de un reinicio de la guerra no se hubieran excluido. Esta nueva situación supuso el fin del periodo de
control de las instituciones por parte del tándem UPRONA-FRODEBU, caracterizado por la violencia,
la corrupción generalizada y la mala gestión económica del país, que ha provocado que éste se
encuentre entre los más pobres del mundo. Por otra parte, el hecho de que el CNDD-FDD no esté
implicado en corrupción y se vea en la obligación de probar su capacidad en la dirección del país,
movimiento en el que se han depositado tantas esperanzas, hace pensar que la victoria del CNDDFDD supone una oportunidad histórica para el retorno de la paz y una mejora de la situación
económica a medio plazo. Y todavía más importante, puede sentar las bases para superar las causas
de fondo que originaron el conflicto armado, debido a la fuerte integración en el seno del CNDD-FDD
de un buen número de tutsis como establecen los acuerdos, hecho que puede relegar la dimensión
étnica del conflicto burundés que ha venido siendo instrumentalizada durante tantos años a un
segundo plano. El nuevo Gobierno debe realizar numerosos pasos, principalmente en lo concerniente
a la cuestión de las FNL, la gestión equitativa de los recursos, los derechos humanos y la promoción
de una verdadera política de reconciliación.
Sin embargo, durante el periodo posterior a la formación del nuevo Gobierno, las FNL de Agathon
Rwasa continuaron llevando a cabo operaciones armadas en las provincias de Cibitoke,
Bujumbura Rural y Bubanza contra la población civil y los nuevos cuerpos de seguridad. Éstos
últimos también están siendo responsables de graves violaciones de los derechos humanos contra la
población civil durante las operaciones contra las FNL, grupo que se ha opuesto hasta el momento a
iniciar negociaciones a pesar del incremento de la presión militar y diplomática y de las amenazas del
9
Consejo de Seguridad de la ONU, que reducirá la ONUB en 2.000 militares (40% del contingente) en
los próximos meses y prevé que la misión, a petición del Gobierno de Burundi, se retire el 31 de
diciembre de 2006. Naciones Unidas manifestó su preocupación ante esta petición del Gobierno, ya
que el proceso todavía es muy frágil y no se descarta una involución.
3. LAS FNL, ÚLTIMO OBSTÁCULO HACIA LA PAZ
[…] y de repente, oímos las canciones y las alabanzas a Dios que llegaban desde las colinas, anuncio
de las mujeres pertenecientes a las FNL de que sus milicias estaban descendiendo al poblado, lo que
generó un clima de pavor. Decidimos ir a buscar refugio en la parroquia. A la mañana siguiente,
cuando regresamos a nuestra casa, había sido saqueada por las FDN, que habían realizado una
operación militar durante la noche en nuestra comuna en busca de colaboradores de las FNL [...] 19
Orígenes e ideología
El PALIPEHUTU es fundado por Rémy Gahutu en el campo de refugiados de Mishamo (Tanzania) en
1979. Sus reivindicaciones políticas se basan en la denuncia del historial de sufrimiento y opresión del
pueblo hutu de Burundi por un poder político y militar acaparado por sectores de la comunidad tutsi, a
la que responsabilizan de la grave situación política y social que ha atravesado el país desde la
independencia. Su brazo armado, las Fuerzas Nacionales de Liberación (FNL), no supone en sus
orígenes una amenaza militar real al poder.
El PALIPEHUTU, durante la década de los 80 y principios de los 90, al igual que el resto de actores
políticos burundeses, busca promover la sensibilización de su base potencial, imponiendo su
interpretación de la situación política burundesa: poder político y militar monoétnico tutsi, historial
de opresión de la comunidad hutu y privación de sus derechos. La apertura política iniciada por
Pierre Buyoya en 1992 facilita que algunos de sus líderes políticos busquen su integración en la
nueva escena política burundesa, pero la hostilidad del brazo armado y de la mayoría de la
comunidad tutsi hacen fracasar este intento. Finalmente se produce la escisión entre el brazo político
liderado por Étienne Karatasi (que había sustituido a Rémy Gahutu, muerto en una prisión tanzana en
1990) y el brazo armado, las FNL, lideradas por Kossan Kabura. La victoria del FRODEBU en las
elecciones acentúa su marginalidad, pero el inicio del conflicto armado le proporciona un nuevo
empuje, sobre todo a partir de 1996. La nueva oleada de refugiados burundeses hacia el antiguo Zaire
permitirá a las FNL establecer sus bases en este país, donde se producen los primeros combates con
el CNDD-FDD, al competir por el control de la población. Los combatientes de las FNL, llamados
20
Intagoheka , se beneficiarán del genocidio de Rwanda (1994) y de la primera guerra en el Zaire
(iniciada en 1996) consiguiendo apoyo militar de las milicias Interahamwe y de las ex FAR (FFAA
rwandesas) huidos al este de RD Congo tras ser derrotados por el grupo armado de oposición tutsi
rwandés Frente Patriótico Rwandés. Ambos grupos, responsables del genocidio en Rwanda, se
aliarán con las FNL con el objetivo último de derrocar a los enemigos de los hutus y tomar el poder en
ambos países. Posteriormente, las FNL también recibirán apoyo del Gobierno del congolés Laurent
Desiré Kabila y de su hijo, Joseph Kabila, a la muerte de éste.
Su exclusión del proceso de Arusha es imputable en gran parte al primer mediador, el antiguo
Presidente tanzano, Julius Nyerere, que consideraba que el grupo rebelde tenía que estar
representado por su brazo político. En febrero de 2001, Kossan Kabura es expulsado del grupo por
su jefe de Estado Mayor, Agathon Rwasa, que representa a la línea dura dentro de grupo. Un año
después, en agosto de 2002, el PALIPEHUTU-FNL y el Estado Mayor de las FNL deciden forzar el
relevo de Rwasa y es sustituido por Alain Mugabarabona, decisión que muestra la voluntad de una
19
Adaptación de una entrevista. Esta situación tuvo lugar a principios de noviembre de 2005 en una comuna cercana a
Bujumbura, en la provincia de Bujumbura Rural.
20
En kirundi, “aquellos que no duermen nunca”. El significado de las Interahamwe tampoco deja lugar a dudas: “aquellos que
atacan juntos”.
10
parte del movimiento de iniciar conversaciones de paz 21 . Sin embargo, gran parte del brazo militar
continuará bajo las órdenes de Rwasa, no sin dificultades, aunque las FNL lideradas por Rwasa
constituyen un movimiento muy estructurado alrededor de la fuerte personalidad de su líder. La firma
del acuerdo de paz por parte de las FDD de Pierre Nkurunziza el 16 de noviembre de 2003 y su
integración en el proceso de transición convertirá a las FNL en el último grupo armado activo en el
país. El asesinato del nuncio apostólico, Michael Courtney, en diciembre de 2003, de cuya muerte se
responsabiliza casi unánimemente a las FNL, aunque también existen rumores que achacan la
responsabilidad a sectores radicales tutsis, desencadenará los primeros aunque infructuosos
contactos entre el Gobierno de transición de Domitien Ndayizeye y las FNL.
El proceso de fragmentación del PALIPEHUTU
Frolina (Joseph Karumba)
división en 1989
Palipehutu
creado en 1979
Palipehutu-FNL
división en 1992
FNL (Kossan Kabura)
Palipehutu (Etienne Karatasi)
división en 2001
FNL (Kossan Kabura)
FNL (Agathon Rwasa)
división en 2002
FNL (Alain Mugabarabona)
FNL (Agathon Rwasa)
FNL (Jean Bosco
Sindayigaya)
surgimiento en 2005
Fuente: elaboración propia a partir de ICG Africa Briefing Paper, 6 de agosto de 2002
Las FNL se nutren de un extremismo doctrinario y el recurso obsesivo a la historia de violencia,
opresión e impunidad por parte de la comunidad tutsi en su conjunto, sin una ideología política
clara, a diferencia del CNDD-FDD, que luchaba contra un régimen autoritario y opresor exigiendo un
cambio político en el país. En realidad, las FNL actuales no son un movimiento político, no tienen
una visión politica, sino étnica y religiosa, de tipo adventista 22 , de carácter mesiánico. Este
apoyo en la religiosidad da sentido a la vida, refuerza la colectividad y cohesiona al grupo, aunque
favorece la creación de la división entre el bien (los que forman parte del grupo) y el mal (los que no).
Algunos lo caracterizan como un movimiento de conciencia, sin voluntad ni capacidad para
convertirse en un movimiento político, por tres razones. En primer lugar, no se ha posicionado ante la
nueva situación política, y no existe una estrategia política para buscar un espacio político creíble y no
excluyente. En segundo lugar, se sospecha de las dificultades del grupo para disponer de cuadros y
personas capacitadas para llevar a cabo las negociaciones. En tercer lugar, las ex FAR y las milicias
Interahamwe han realizado presiones sobre las FNL para que no negocien con el nuevo Gobierno. Un
ejemplo de todo ello es que en los diversos e infructuosos contactos mantenidos en Dar es Salaam
entre los representantes del GNT y posteriormente, con el nuevo Gobierno, Agathon Rwasa se hace
21
El 7 de octubre de 2002, el sector de Mugabarabona alcanzará un acuerdo de alto el fuego con el GNT y se integrará en la
transición.
22
El adventismo es una doctrina que profesan algunas Iglesias protestantes (adventistas) de inspiración anabaptista y ligada al
milenarismo. Tiene como base la creencia en una próxima segunda venida de Cristo al mundo, fundamentada a su vez en una
interpretación literal de los textos apocalípticos de la Biblia. El adventismo, de origen norteamericano, se encuentra extendido
por todos los países anglosajones, y es especialmente numeroso en EEUU. Su expansión en África y Suramérica se encuentra
vinculada a los importantes mecanismos de financiación de que dispone, procedentes de EEUU.
11
acompañar a las negociaciones por toda su plana mayor para evitar divisiones y escisiones durante
su ausencia del campo de operaciones. La financiación de las operaciones de las FNL se lleva a cabo
a partir de la diáspora hutu y entre la población a base de contribuciones, voluntarias en sus orígenes
en apoyo de los movimientos de liberación hutus, y posteriormente extraídas a través de la
intimidación. La población civil sufre una doble presión, por parte de las FNL, que amenaza a la
población que no contribuye voluntariamente, y de las FFAA, que acusa a la población civil de apoyar
al grupo.
Situación actual
A pesar de la formación del nuevo Gobierno, las FNL siguen considerando que las instituciones
todavía están controladas por la comunidad tutsi y han afirmado que el nuevo Gobierno ha sido
impuesto por la comunidad internacional. Sin embargo, en los últimos meses las FNL han manifestado
su voluntad de negociar, ya que el objetivo de Rwasa en la mesa de negociaciones es acceder a tener
poder dentro de las FFAA, aunque difícilmente con el actual discurso podrá conseguir este objetivo.
Por otra parte, a mediados de octubre de 2005, elementos que alegaban formar parte de las FNL,
dirigidos por Jean Bosco Sindayigaya, antiguo comandante de Agathon Rwasa, proclamaron haber
suspendido a los dirigentes del grupo armado y su disposición a negociar con el Gobierno. Diversos
analistas consideran que esta facción liderada por Jean Bosco Sindayigaya está siendo
instrumentalizada por el propio Gobierno 23 , su potencial es limitado y se trata de una estrategia del
Gobierno de mostrar divisiones dentro de las FNL para legitimar una acción militar contundente ante
la ausencia de avances en las negociaciones de paz con las FNL de Agathon Rwasa. En diciembre,
se celebró un congreso de este sector disidente de las FNL en las cercanías de Bujumbura, del que
tuvo pleno conocimiento el Gobierno, que confirmó a Sindayigaya en el liderazgo del grupo.
Posteriormente, en marzo de 2006, Agathon Rwasa manifestó su voluntad de negociar a través de la
facilitación tanzana, y en abril el Gobierno respondió positivamente a la propuesta. Sin embargo,
Rwasa criticó el anuncio del Gobierno, que había manifestado su voluntad de mantener negociaciones
paralelas con la otra ala escindida de las FNL, dirigida por Jean Bosco Sindayigaya, calificándolo de
desvío de la atención. Agathon Rwasa no reconoce ninguna legitimidad a Sindayigaya, a quien
considera una invención de Bujumbura en el marco de las tácticas políticas para debilitar a las FNL en
la mesa de negociaciones.
4. RETOS Y PERSPECTIVAS DE LA FASE POSTRANSICIÓN
Los primeros pasos
El Gobierno surgido de las urnas ha empezado a dar sus primeros pasos. La formación del Gabinete,
no sin dificultades, ha respetado el equilibrio étnico y de género que exige la Constitución. En
diciembre de 2005 el Presidente Pierre Nkurunziza anunció las prioridades del Gobierno para 2006,
cuyos grandes y ambiciosos ejes eran la recuperación económica, la reconstrucción, la reconciliación,
la gobernanza, el comercio, la educación y la protección del medio ambiente. También reiteró su
voluntad de resolver las cuestiones de hacinamiento en las prisiones y de los presos políticos, de
combatir la corrupción y la mala gestión, el fortalecimiento de la capacidad del sector de la seguridad,
la reorganización de las instituciones judiciales, el desarme de los civiles, la reinserción de los
repatriados y antiguos combatientes.
En paralelo, el Gobierno estuvo elaborando el documento de estrategia de lucha contra la pobreza,
que deberá ser examinado y aprobado por el FMI y el Banco Mundial, para que el país pueda seguir
beneficiándose del alivio de la deuda en el marco de la Iniciativa HIPC. El Parlamento aprobó el
23
Diversas fuentes sostienen una teoría según la cual Pierre Nkurunziza puso a disposición de Jean Bosco Sindayigaya dos
batallones en RD Congo de antiguos miembros del CNDD-FDD que no participaron del proceso de DDR ante la posibilidad de
ser derrotado en las elecciones legislativas, o que éstas sufrieran numerosas irregularidades, por lo que no se descartaba la
posibilidad de un reinicio de las hostilidades. Al no ser así, estos batallones se integrarán en el proceso de DDR cuando esta
supuesta escisión de las FNL alcance un acuerdo de paz con el Gobierno.
12
presupuesto nacional para 2006, que asciende a 417 millones de dólares 24 , vinculado al documento
de estrategia de lucha contra la pobreza, y prevé incrementos de la financiación para la salud, la
educación, las inversiones públicas y los salarios. Mientras tanto, el Gobierno preparó un programa de
emergencia provisional de un año para 2006, compatible con CAP de Naciones Unidas para 2006,
presentado en la conferencia de donantes celebrada el 28 de febrero en Bujumbura. Este programa
se basa en la atención a la población afectada por la sequía, la mejora de la educación y los servicios
de salud, el regreso y asentamiento de la población refugiada y desplazada, la gobernanza, el imperio
de la ley y el apoyo presupuestario. La comunidad donante se comprometió a aportar los 170 millones
de dólares solicitados. Así, en conclusión, el Gobierno ha manifestado una voluntad clara de aumentar
la seguridad y la lucha contra la corrupción, con un presupuesto focalizado a la prestación de los
servicios sociales y a atender las necesidades básicas.
Por otra parte, se adoptaron medidas para abordar la situación de los presos políticos y del
hacinamiento de las prisiones. En diciembre, Pierre Nkurunziza nombró una comisión para que
identificara a los presos políticos, y anunció la libertad condicional de todos los reclusos detenidos
durante más de dos años sin cargos y de los que hubieran cumplido por lo menos una cuarta parte de
la condena, a excepción de los responsables de delitos graves. Sin embargo, a pesar de que el
Acuerdo de Arusha preveía la liberación de los presos políticos implicados en la crisis de 1993, y sus
repercusiones, la ausencia de transparencia en lo que respecta a los criterios utilizados para definir el
estatuto de preso político y decidir quien se podía acoger a la amnistía provocó tensiones con el resto
de partidos políticos y la denuncia por parte de las organizaciones de derechos humanos. A principios
de abril de 2006 la cifra de presos políticos acogidos a la amnistía se elevaba a 3.299.
Finalmente, cabe destacar que el FRODEBU y la UPRONA expresaron su preocupación por lo que
consideraron un incumplimiento por parte del Gobierno de los requisitos establecidos en la
Constitución en lo concerniente a la representación de los partidos en el Gobierno, la falta de
participación en el proceso de toma de decisiones y la posición del Gobierno respecto a las FNL. En el
caso de FRODEBU, llegó a exigir la retirada del Gobierno de los miembros de su partido, decisión que
fue rechazada por éstos, abriendo una profunda crisis en el seno del partido.
Retos y riesgos
Existen numerosos retos a los que debe hacer frente el nuevo Gobierno. En primer lugar, la cuestión
de seguridad, debido a que las FNL de Agathon Rwasa continúan llevando a cabo actos de violencia
en diversas provincias del país cercanas a la capital (Cibitoke, Bubanza y Bujumbura Rural), y aunque
dicho movimiento, por sí solo, ya no dispone de suficiente capacidad militar para poder ser
considerado una amenaza para el Gobierno, las amplias vinculaciones con el grupo armado de
oposición rwandés FDLR, y con diversas milicias Mai Mai (ambos grupos se encuentran en el este de
RD Congo, a escasos km de Bujumbura), sí que podrían suponer un factor de desestabilización más
grave para Burundi. Además, el comercio de armas transfronterizo continuó, tal y como atestiguó la
ONUB. El Gobierno está llevando a cabo una campaña militar contra las FNL que está teniendo
graves consecuencias para la población civil en términos de desplazamientos forzados de población,
violaciones de derechos humanos, ejecuciones extrajudiciales, torturas, arrestos arbitrarios y otras
exacciones cometidas por los cuerpos de seguridad. A pesar de que las FNL han dado muestras de
voluntad negociadora, el Gobierno cree que puede poner fin a la rebelión a través de métodos
militares. Sin embargo, esta decisión puede serle contraproducente porque genera un fuerte rechazo
por parte de la población civil, que se encuentra entre la pinza de la extorsión y los asesinatos de las
FNL de supuestos colaboradores y antiguos combatientes de las FDD, y las amenazas, abusos y
violaciones de los derechos humanos de las FFAA, que acusan a la población de connivencia con el
grupo y ser su base social. Las FNL no cuentan con la base social que llegaron a tener en los años
90, porque su actuación cada vez ha sido más violenta e indiscriminada, pero podría invertirse esta
situación. Además, a FRODEBU le interesa este clima de descontento hacia el CNDD-FDD, porque
reduce la base de apoyo del partido gobernante. Esta alianza tácita y no tan tácita entre FRODEBU y
24
Se estima que la financiación externa del presupuesto ascenderá a 341 millones de dólares para 2006, lo que supone casi el
82% del total.
13
las FNL ya se puso de relieve durante el periodo electoral. A pesar de todo, se han dado interesantes
pasos exploratorios para iniciar las negociaciones de paz. El Gobierno eligió un equipo negociador
encabezado por Salvator Ntacobamaze, antiguo Ministro del Interior, para que se dirija a Dar es
Salaam. A su vez, Sudáfrica aceptó en abril el papel de mediador en el proceso de paz entre las FNL
y el Gobierno, a solicitud de los Gobiernos de Tanzania y Burundi, aunque en un principio dicha labor
iba a ser realizada por Tanzania. Sudáfrica ha designado un nuevo facilitador, Charles Nqakula,
Ministro de Protección y Seguridad sudafricano (en sustitución de su Vicepresidente, Jacob Zuma,
como mediador oficial) para las negociaciones de paz, que podrían empezar en breve, debido a las
muestras de buena voluntad manifestadas por las partes.
Desde el punto de vista regional, la evolución de la situación política en los países vecinos, en
especial en RD Congo, ante la proximidad del periodo electoral, puede tener consecuencias nefastas
en Burundi, en términos de incremento de la violencia y desplazamientos de población en la vecina
provincia de Kivu Sur. Las amplias vinculaciones entre el grupo armado de oposición rwandés FDLR,
responsable del genocidio de 1994, y las FNL, se han mantenido estables con el tráfico ilícito de
armas transfronterizo, y esta colaboración se evidenció con la masacre del campo de refugiados de
Gatumba. Por lo que respecta a Rwanda, la puesta en marcha del proceso de justicia transicional
mediante los tribunales tradicionales Gacaca provocó el desplazamiento de alrededor de 20.000
personas hacia Burundi.
Además, la situación política con relación al partido que tradicionalmente ha representado a la
comunidad hutu, el FRODEBU, es muy tensa, y sectores de dicha formación han radicalizado su
discurso y se han aproximado a las tesis de las FNL de Rwasa; por otra parte, las élites tradicionales
tutsis miran con recelo los pasos que está llevando a cabo el nuevo Gobierno, y no se descarta que
pueda producirse un nuevo ciclo de violencia o intentos de desestabilizar el Gobierno, y surgen
rumores de intentos de golpes de Estado, tal y como sucediera en el pasado. Además, en el seno del
Gobierno existe también una división más o menos latente entre el sector del Presidente del
Gobierno, Pierre Nkurunziza, y el sector encabezado por el presidente del CNDD-FDD, Hussein
Radjabu, que no contribuye a ofrecer la imagen de unidad tan necesaria en la coyuntura actual.
El proceso de DDR, en términos generales, se estuvo desarrollando correctamente, y a pesar de la
mala planificación inicial, del retraso e incumplimiento de los plazos iniciales previstos, de la ausencia
de condiciones mínimas en las zonas de acantonamiento, del desconocimiento inicial del número real
de combatientes a desmovilizar, de la indefinición del estatuto de combatiente, de un plan operacional
común para la reintegración de las FFAA y de las dificultades derivadas de la falta de fondos, a finales
de febrero ya se habían desmovilizado 16.724 combatientes, entre ellos 482 mujeres y 3.015 menores
soldado. El Gobierno también cumplió su compromiso de reducir en 7.332 los miembros de las FDN
que debían desmovilizarse, alcanzando el objetivo de 30.000 miembros establecido como condición
para desembolsar el apoyo presupuestario de la Comisión Europea y Francia. Para finales de 2006 se
espera que se haya realizado una nueva reducción de las FDN por un total de 5.000 miembros más.
Sin embargo, no se lograron progresos en el establecimiento de un marco general para la reforma
del sector de la seguridad, cuestión esencial visto el papel que han tenido los cuerpos de seguridad
en la historia reciente del país. Su eficacia y credibilidad se ha puesto en cuestión debido a las graves
violaciones de los derechos humanos y a los delitos comunes cometidos, basados en la persistencia
del uso excesivo de la fuerza y en la corrupción existente en su seno. Sin embargo, a pesar del inicio
de la reforma de los cuerpos de seguridad del Estado y el proceso de DDR, continúa habiendo una
enorme presencia de armas ligeras en el país, hecho que contribuye a la persistencia de unos
elevados índices de criminalidad.
En paralelo, el país sufre una crisis humanitaria que afecta a 2,2 millones de personas. Dicha
situación puede empeorar por la persistente sequía cuyas consecuencias están siendo muy graves
debido a que alrededor del 90% de la población vive de la agricultura. Esta situación se ve agravada
como consecuencia del lento pero progresivo avance del proceso de retorno, voluntario y también
inducido, de miles de refugiados, provenientes de Tanzania, que se está viendo ralentizado debido a
la grave situación humanitaria. Según fuentes de Naciones Unidas, alrededor del 68% de la población
se ve afectada por la inseguridad alimentaria. Vinculado con está última cuestión, se están
multiplicando los conflictos relativos a la propiedad y el uso de la tierra, que supone un problema
14
importante para la población rural, la productividad agrícola y la consolidación de la paz, ya que está
aumentando la presión sobre la tierra, y por ahora esta cuestión no parece ser una prioridad urgente
para el Gobierno. Existen alrededor de 450.000 personas refugiadas (casi el 10% de la población) que
deben retornar, además de las 117.000 personas desplazadas en el interior del país, y este hecho
está ocasionando numerosos problemas de propiedad y tensiones a nivel local debido a la escasez de
tierra disponible. Además, es importante destacar en este aspecto la evolución de la situación
respecto a las FNL, ya que un acuerdo de paz podría conducir a una estabilización del país que
provocara el retorno masivo de la población refugiada en Tanzania, hecho que puede tener un fuerte
impacto en los servicios básicos y en los escasos recursos disponibles.
Por otra parte, como se ha comentado anteriormente, en el país continúan teniendo lugar graves
violaciones de los derechos humanos, en especial las violaciones de mujeres, fenómeno que se
está convirtiendo en estructural en una sociedad en la que antes de este último episodio de violencia
iniciado en la década de los 90 era un fenómeno poco extendido que afectaba a un bajo número de
mujeres. Éstas padecen un doble castigo, la violencia del hecho en sí mismo y los procesos de
marginación y estigmatización familiar y comunitario. Otros retos decisivos serán la reforma general
del sistema judicial que suponga la creación de un poder judicial independiente que ponga fin a la
impunidad. Además, sigue pendiente la puesta en marcha de mecanismos de justicia transicional,
aunque este aspecto es el que resulta más controvertido para el Gobierno, con la creación de la
Comisión de Verdad y Reconciliación (CVR). Se teme que dicha CVR no profundice en todos los
hechos que han quedado impunes desde la independencia y se convierta en una farsa para que toda
la clase política actual, responsable de graves violaciones de los derechos humanos, no deba afrontar
esta cuestión, y se promueva una falsa reconciliación sin que aflore la verdad y sin que se aplique
algún mecanismo de justicia, aunque sea transicional y no punitiva. Paralelamente, está en discusión
la composición del tribunal especial que juzgue los crímenes cometidos durante el conflicto. El
Gobierno está intentando que en dicho tribunal predomine la presencia de jueces nacionales en
detrimento de los internacionales, lo que le puede restar independencia y credibilidad ante la sociedad
burundesa.
CONCLUSIONES
A pesar de la evolución positiva de la situación en el país, existen numerosos retos pendientes de ser
resueltos, el principal de ellos la ausencia de las FNL del proceso de paz. La búsqueda de una salida
negociada para el primer movimiento rebelde en levantarse en armas y último en comprometerse en
un proceso de paz debe ser el principal e inmediato objetivo del Gobierno de Pierre Nkurunziza de
cara a consolidar el fin de la violencia de carácter etnopolítico que ha sufrido el país en los últimos 40
años. La mayoría de la población comparte esta visión. El resultado de dicha negociación será la
elaboración de una agenda concreta para el desarme, desmovilización y reintegración de los
combatientes de las FNL. Difícilmente tendrá un componente político, debido a las múltiples y lógicas
reticencias de numerosos sectores – sobretodo de la comunidad tutsi, pero no exclusivamente – a
aceptar concesiones políticas a un movimiento con un discurso tan radical y excluyente como el de las
FNL en la actualidad. Su participación en los asuntos políticos del país llegará en el momento, todavía
lejano, del reconocimiento de la aceptación de la coexistencia pacífica de las dos comunidades
con igualdad de derechos y deberes en un destino común y compartido. Esta cuestión se irá
fortaleciendo en paralelo a la búsqueda real de la verdad, la justicia y la reconciliación. Paralelamente,
la capacidad del país de instaurar una paz duradera irá íntimamente vinculada a la lucha contra la
pobreza. Como ya hemos visto, el Estado ha sido hasta el momento la principal fuente de empleo, y el
control del aparato estatal ha motivado las numerosas disputas desde la independencia del país, por
lo que el Gobierno y la comunidad internacional deberán buscar los mecanismos para resolver
paulatinamente esta situación. En consecuencia, un escenario en el que el Gobierno se vea incapaz
de resolver las numerosas necesidades y retos antes planteados puede dar alas a las FNL y al resto
de partidos políticos que se sienten excluidos y marginados de la toma de decisiones, poniendo al
borde del abismo todos los éxitos alcanzados hasta el momento. Esperemos que no sea así y que el
corazón de África, silenciado por el fragor de las armas y de la violencia durante tantos años, empiece
a recuperar su pulso.
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BIBLIOGRAFÍA BÁSICA Y FUENTES CONSULTADAS
- Acuerdo de Paz y Reconciliación de Arusha para Burundi, en
http://www.issafrica.org/AF/profiles/Burundi/arusha.pdf
- Centro de documentación de Naciones Unidas
- Gobierno de la República de Burundi, Conferencia de donantes, Programa de Urgencia 2006,
28/02/06, en http://www.reliefweb.int/library/documents/2006/bdi-gob-28feb.pdf
- Human Rights Watch, en http://www.hrw.org/doc?t=africa&c=burund
- Informes del Institute for Security Studies, en http://www.issafrica.org/AF/profiles/burundi/index.htm
- Informes del International Crisis Group, en http://www.crisisgroup.org/home/index.cfm?id=1172&l=4
- Ligue des Droits de la personne dans la région des Grands Lacs, Burundi: Quarante ans d’impunité,
junio de 2005
- Balencie, J-M., De La Grange, A. Mondes Rebelles. Guérrillas, Milices, Groupes Terroristes, Éditions
Michalon, Paris, 2001
- Balencie, J-M., De La Grange, A. Les Nouveaux Mondes Rebelles. Conflits, terrorisme et
contestations, Éditions Michalon, Paris, 2005
- Kabunda Badi, M., Caranci, C. A. (coord.), Etnias, estado y poder en África, Servicio Central de
Publicaciones del Gobierno Vasco, marzo de 2005
- Observatoire de l’Action Gouvernementale (OAG), Rapport du Colloque sur la Transition au Burundi
et en République Démocratique du Congo, 27-28 julio de 2005
- OCHA, Consolidated Appeal for Burundi 2006, 30/11/05, en
http://ochadms.unog.ch/quickplace/cap/main.nsf/h_Index/CAP_2006_Burundi/$FILE/CAP_2006_Burundi_SCREEN.pdf?OpenEl
ement
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