la constitución de la agenda y el ciclo de políticas públicas.
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LA CONSTITUCIÓN DE LA AGENDA Y EL CICLO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. Por Miguel Anselmo Bitar 1.-INTRODUCCIÓN. Existe un enfoque del análisis político en el que las políticas públicas o estatales, entre ellas las sociales, se convierten en un indicador del modelo estatal existente, de su proceso de transformación y de sus relaciones con otros actores sociales y políticos. En este análisis, el Estado y sus organizaciones se convierten en el actor principal. Se trata de acceder al análisis del Estado a través de las políticas públicas, partiendo tanto del análisis de la agenda de las instituciones territoriales que la ejecutan, como del análisis de la agenda gubernamental y de sus macro-políticas a las cuales aquellas están vinculadas, comprendiendo mediante ellas, cómo el Estado contribuye a la reproducción del sistema de dominación en el que está inserto. Pero este enfoque de índole estrictamente "estatal", no es el único a través del cual nos aproximamos a las políticas públicas, sino que contamos con otra matriz a la que los especialistas denominan "enfoque de proceso", por el que se trata de entender la política pública y/o social como un proceso decisorio que va desplegando acciones, procesos inteligentes y tecnologías. Mientras que el enfoque anterior es eminentemente descriptivo y explicativo, este está más ligado a la acción. Es un enfoque que no se concibe a sí mismo, sino es influyendo en la práctica concreta de los actores sociales y políticos. Desarrollando, una investigación aplicada para la toma de decisiones, la que se expresa en el ciclo de políticas públicas, en sus diversos momentos: agenda-formulación-adopción-implementaciónevaluación. Estos momentos del ciclo se distinguen analíticamente, pero en la práctica se autoimplican e influyen, de manera tal que en ella se redefinen permanentemente. Pero, basta pensar que este saber aparece asociado al planeamiento estratégico, a la gestión por objetivos, al gerenciamiento de excelencia, al rediseño del Estado, al surgimiento de organizaciones adhocráticas, etc. (Bitar, M. 1999), para comprender que el mismo se desarrolla al calor del proceso de transformación de la relación Estado/sociedad gestada durante el período del Estado Social. Los "grandes planes políticos" ligados al planeamiento normativotecnocrático y sus fracasos, la crisis fiscal, el proceso de burocratización, la supuesta descinsentivación del trabajo y la inversión, las prácticas clientelares, etc., fenómenos considerados como productores de la crisis del Estado Social, no dejan de ocultar que su problematización responde a una nueva percepción de la realidad "construida" desde el ejercicio de la nueva hegemonía del capital financiero, aliado a los sectores más concentrados de la producción y al proceso de globalización al que están vinculados. Si bien de esta afirmación se desprenden sospechas legitimas respecto de estos "saberes", no menos legitima parece ser la convicción de que ellos están "habiéndoselas" con la necesidad de "abrir la caja negra" que nos presenta el nuevo escenario, de reconocer sus leyes y por lo tanto de estructurar las condiciones de las nuevas praxis sociales, políticas y profesionales. Seguramente el contenido final de las mismas dependerá del debate, la confrontación y por qué no de la lucha ideológica que a su alrededor se libre, pero lo que no parece sensato es negar el poder estructurador que tienen estos saberes respecto de las prácticas actuales. Negarlo, es quiza, desconocer uno de nuestros desafíos, dado que ellos están incluidos en las "cajas negras" de las que nosotros tenemos que hacernos cargo, porque es conociendo su contenido que podremos operar una transformación más profunda en la realidad social, que aquella a la que estos saberes están vinculados. Tal vez frente a este desafío podríamos pensar, a modo de ejemplo, en cómo el "desarrollo de la comunidad" terminó desencadenando su reconceptualización, una nueva síntesis que se produjo en la praxis de los años '60/'70. Frente a la pregunta: ¿Por qué, en general, no se consiguieron los objetivos, que la planificación normativo-tecnocrática determinaba en cada caso? La respuesta desde el saber dominante es: porque pretendimos ajustar la realidad a los objetivos y no los objetivos a la realidad, porque no tuvimos en cuenta que esta era cada vez más cambiante, más impredecible, más turbulenta, y más compleja la trama de actores. Si analizamos esta respuesta en sus dos partes, podríamos refutar que, si se trata en todos los casos de ajustar los objetivos a la realidad será muy difícil operar otra transformación que trascienda la mera reproducción de las condiciones de dominación existentes y con ello el horizonte de un cambio se alejaría con cada intento. Pero respecto de la segunda parte: ¿Podemos con seriedad negar que el contexto es cada vez más inestable e impredescible? ¿Podemos negarnos a reconocer que las tramas multiactorales vuelven más compleja la resolución de los problemas? ¿Podemos desconocer que las políticas estatales contienen contradicciones que responden a una sociedad cada vez más heterogenea y fragmentada y que por lo tanto los objetivos claros, la administración ideal y el entorno estable que suponía el Estado Social y sus prácticas, se han modificado? Si esto es así, no podemos dejar de abordar el conocimiento de saberes que se han desarrollado en relación con estas cuestiones. No podremos dejar de "pasar" por ellos si pretendemos superarlos. En función del argumento anterior es que en este artículo abordaremos la producción del "problema socialmente relevante" (Ozslak y O"Donnell, 1984) y el primer momento del análisis del ciclo de políticas públicas: la constitución de la agenda. (Dado la extensión definida para esta publicación es que, la transferencia a ejemplos concretos que puedan permitir su visualización en el ejercicio del trabajo social quedan librados al lector. Pero podemos afirmar que su comprensión permite la crítica y la obtención de herramientas para aportar a su praxis, tanto a nivel de las instituciones territoriales como gubernamentales). 2.- "CONTEXTO DE DESCUBRIMIENTO".Para encaminarnos hacia el objeto de este artículo, comenzaremos abordando sucintamente dos problemáticas que nos facilitarán la comprensión de su "contexto de descubrimiento". Ellas son el proceso social y la constitución de lo público y el proceso político y la constitución de la estatidad. A lo público, podemos entenderlo como las esfera en la que la sociedad se representa sus intereses comunes e instrumenta acciones o gestiones para su resolución. Pero cuyo contenido está permanentemente redefinido a partir de la relación de fuerzas o los recursos que las distintos actores sociales hagan jugar a su favor. Así, lo que hoy consideramos un "bien público" mañana puede no serlo, vaya como ejemplo el caso de la estatización de empresas en los años '40 y su privatización en los '90. ¿Qué cambió? Cambió la fuerza social hegemónica y con ello el contenido de lo que la sociedad percibía como el "bien público" o simplemente "lo público", lo de interés común. Cambio la percepción de los problemas y las cuestiones de las que la sociedad a través de la opinión pública, los partidos políticos, las organizaciones de la sociedad civil y el Estado a través de sus instituciones se ocuparon. Estos cambios, no pueden leerse sin atender a su vez a la modificación de la hegemonía como principal factor constituyente del contenido de las políticas estatales. Pero, ¿por qué el Estado? Porque el Estado como "componente político de la relación de la dominación en una sociedad territorialmente determinada" (O'Donnell, G. 1984), objetiva en sus instituciones o aparatos estatales, las tomas de posición que frente a los problemas o crisis sociales, permiten la reproducción de la relación social básica . Para esto, el Estado, invoca la representación de la voluntad del conjunto de la comunidad, la representación de lo público en su mayor grado de realización y cuenta con el poder del monopolio de la coerción para hacer cumplir esta voluntad. Por lo que sus decisiones o tomas de posición ante los problemas, tienen mayor grado de generalidad y obligatoriedad que la de cualquier otro actor social. El Estado, mediante sus políticas, no sólo es garante de la reproducción del sistema, también lo organiza, lo articula. ¿Cómo? a) Formalizando las relaciones sociales, mediante la institucionalización del derecho, como expresión jurídica de las mismas. (Ej.: consagración de la propiedad privada, la igualdad ante la ley, los derechos civiles, políticos, sociales, etc.) b) Poniendo límites negativos a las consecuencias socialmente destructivas de su reproducción ampliada del capital. (Ej.: leyes antimonopólicas, leyes de protección del trabajo, procesos de : mercantilización/desmercantilización del trabajo, etc.) c) Organizando el consenso. (Creando un "arco solidario" o sentido de pertenencia la Nación, el pueblo, promoviendo valores compartidos, etc.) d) Acondicionando el contexto social (educación, salud, vivienda, etc.). En este último rol encontramos el origen de las políticas sociales, en su condición de ser la manera estatal de efectuar "la transformación duradera de obreros no asalariados en obreros asalariados", de promover en los trabajadores, la voluntad para concurrir al mercado a vender su fuerza de trabajo y las habilidades necesarias para mantenerlos dentro del sistema (Offe, C. 1992). ¿Qué es lo que le permite al Estado cumplir con este rol de organizador, articulador y garante de las relaciones de dominación social? Que el Estado es ese tercer actor social que surge entre los dos actores sociales básicos: el capitalista y el trabajador. En el proceso de surgimiento del Estado capitalista, así como el obrero es despojado de los medios de producción, el capitalista es expropiado de los medios de la coerción. ¿Quién se apropia de ella? El Estado. La relación social capital/trabajo queda entonces libre, en lo posible, de cualquier injerencia en las leyes del mercado por un agente extraño a él. El Estado va garantizar el cumplimiento de las normas que permiten la convivencia en una sociedad desigual, asimétrica. Para ello, monopoliza la coerción y dispone de una racionalidad que no es ni capitalista, ni obrera, en sentido concreto (individual), sino que es una racionalidad más general, que le permite convertirse en arbitro. Un arbitro ciertamente parcial, que inclina la cancha, dado que reproduce una relación desigual, pero que permite que se siga jugando el partido, cuando las relaciones sociales aparecen de algún modo amenazadas, agrietadas. Frente a las "crisis" o "grietas" en el funcionamiento del sistema, el Estado toma, en general, posiciones, medidas para superar la amenaza. Estas tomas de posiciones son las políticas públicas o estatales. Las situaciones frente a las que las toma, son los problemas socialmente relevantes que en la medida que se incorporan a su espacio de atención se convierten en cuestiones. 3.- EL PROBLEMA SOCIALMENTE RELEVANTE.Según O'Donnell (O'Donnell, G. 1984), el sesgo u orientación de las instituciones estatales hacia la reproducción de la sociedad, se manifiesta en dos ocasiones: a) En las tareas rutinarias de la administración pública. (Tejido habitual y poco visible de las decisiones, de sostén y organización de la sociedad, sostenido por la actividad burocrática y la vigencia del derecho). b) Respuestas a situaciones percibidas como problemas o crisis. Qué es un problema? - La diferencia entre el estado actual y el estado ideal. - La relación o distancia entre el obstáculo y su objetivo. - La brecha o distancia entre lo que se desea como salida o resultado de un proceso y la salida o resultado que efectivamente produce. Los problemas, pueden ser definidos desde fuera o desde dentro del aparato estatal, pero siempre los actores sociales involucrados lo deben percibir como tal. Se infiere, que no cualquier necesidad se convierte en problema, sólo lo logra aquella que es interpretada como tal por los actores sociales con recursos de poder, capaces de imponerlas al interés común, a la agenda pública, entonces se vuelven problemas socialmente relevantes, los que para transformarse en cuestiones deben ingresar a la agenda política o estatal. Por lo tanto, los problemas que entran en la agenda estatal, lo logran como resultado del replanteo constante de la lucha en las mismas bases del sistema de dominación social. Es el resultado de las relaciones de fuerza, de las luchas y las contradicciones sociales entre los actores involucrados y de ellos con el Estado, lo que abre, posterga o excluye el ingreso de un problema socialmente relevante a la agenda del Estado. Toda cuestión tiene una génesis histórica que puede responder a las siguientes preguntas: - Quién y cómo problematizó el asunto? - Quién, cómo y cuándo lo convierte en cuestión? - Sobre la base de qué recursos y alianzas? Con qué oposición? - Cuál es la definición inicial de la cuestión? Como afirmamos, frente al problema, el Estado, trata de resolverlo mediante las políticas públicas que consisten en: "Un conjunto de acciones u omisiones que menifiestan una determinada modalidad de intervención del Estado en relación a una cuestión que concita la atención de las sociedad civil" (Oszlak y O'Donnell, 1987). Pero sí como también afirmamos, sólo logran convertirse en cuestiones, aquellas que son interpretadas por actores con recursos de poder capaces de imponerlas a la agenda pública, es porque el problema para ser tal requiere, primero, ser percibido y tornado relevante por algún actor, para luego ingresar a alguno de los niveles de la agenda estatal. Ahora, la lucha política, la relación de fuerzas a la que hacíamos mención es de tal relevancia que condiciona la misma definición semántica del problema y esta depende a su vez de la percepción que cada actor tiene del problema. Esto es de tal importancia que, cada vez predomina más la certeza de que se producen muchos más errores como consecuencia de la errónea definición de un problema, que como resultado de ofrecer malas soluciones a problemas bien planteados (Subirats, J. 1989). Podemos concluir hasta aquí que cada cara o faceta del problema vuelve más compleja su estructuración, pero al mismo tiempo abre nuevas oportunidades. A su vez, afirmar la existencia de "facetas del problema", nos lleva a la deducción que los problemas que generan la formación de las políticas públicas, son casi siempre interdependientes, es decir, nunca es un sólo problema. Los problemas son artificiales en el sentido de que responden a una decisión voluntaria de existan y se resuelvan y no tienen vida al margen de los individuos y grupos que los definen. El problema, es subjetivo o intersubjetivo, por lo que su reconocimiento demanda un proceso de construcción social. La primera reflexión que lo expuesto merece es que, los problemas no están allí afuera esperándonos, que no existen los problemas objetivos. Ellos dependen de la percepción y de la acción de sus protagonistas. El rol del trabajador social parece insinuarse con claridad: en el ejercicio de su profesión, este se puede constituir en analista de los problemas sociales, en animador y constructor de los mismos. Tanto el conocimiento y la investigación, como la acción estructurante que esta función implican, el trabajador social la desarrolla junto a los sectores populares. Desde esta situacionalidad le corresponde participar de la gestión integral de resolución de los problemas sociales, es decir, de su investigación, definición, alternativas de solución y de la formulación, adopción, implementación y evaluación de las políticas públicas. 3.1.- LAS VÍAS DE SOLUCIÓN DEL PROBLEMA.La dimensión subjetiva del problema, más aún en las cuestiones sociales, propicia la participación de los distintos actores. De la misma manera que esta participación implica muchas definiciones del problema, también implica muchas soluciones. Es posible que la participación de los diversos actores generen más interrogantes, más discusiones, pero también una gama de soluciones muy diversas y seguramente mayor sustentabilidad. La manera de plantear el problema debe ser instrumental, es decir que posibilite la intervención para la mejora. Implica ligar la definición del problema con la toma de decisión. Dada la subjetividad del problema y la participación de múltiples actores, ligar la definición del problema con la toma de decisión implica meterse en un laberinto. Frente al que la cuestión no será ignorarlo suprimiendo a los actores y/o sus posiciones sino formularlo correctamente. (Subirats, J. 1989). Para esto el planeamiento estratégico viene en nuestra ayuda, aportando técnicas que nos permiten identificar y priorizar los problemas. A partir de estas técnicas podremos obtener un orden en este laberinto de problemas. A partir de este momento, se compararán las alternativas de solución y se irá construyendo el laberinto en el que se colocan las distintas vías de salida. En definitiva se tratará de una toma de decisiones, de escoger entre distintas alternativas de solución, contando con las técnicas apropiadas. 3.2 LA CUESTIÓN Y LA TOMA DE POSICIÓN DEL ESTADO Y DE LOS OTROS ACTORES SOCIALES.Cuando, frente a las cuestiones, el Estado toma posición a lo largo del tiempo, van a ser generalmente más de una de sus agencias las que se impliquen en ellas, lo que hace que la toma de decisiones no sea nunca unívoca, ni homogénea, ni permanente, dado que aunque supongan cierta direccionalidad, los intereses de las diversas organizaciones estatales y de sus beneficiarios van a determinar una distinta percepción de los problemas, sus definiciones y alternativas. Frente a la "cuestión", el Estado, aparece como un actor más en el proceso social. Aunque complejo y contradictorio, su toma de partido puede ser por acción: Iniciar la cuestión, hacerse cargo y legitimarla; profundizarla, moderarla, bloquearla. O por omisión: Dejar que se resuelva en la arena privada, esperar a que se definan los actores involucrados, no salir de la omisión por considerarlo lo mejor para el régimen (Subirats, J. 1989). Que las "cuestiones" afecten a actores no-estatales objetiva o subjetivamente, no implica una correspondencia necesaria y una toma de posición de todos ellos. Puede ser por distintos motivos que no actúen: falta de conciencia, de recursos, naturalización del problema, amenazas, cooptación. Pero otros se pueden hacer cargo e incluso ir pasándose la posta en los distintos momentos del ciclo de la política pública. La intervención de estos actores más el Estado, describe un proceso social complejo. Las estrategias de acción de los actores está muy vinculada a sus recursos y a sus expectativas respecto al comportamiento de otros actores. Aquí se presenta el pensamiento de tipo estratégico y supone un análisis de fortalezas y debilidades y de oportunidades y amenazas explícito o implícito que realizan los actores. Podemos hablar de la interacción entre los actores involucrados, en el sentido de que la acción o inacción de uno es resultado de la acción o inacción de otro y de la predicción de la respuesta probable de los distintos actores. Es tan complejo el entramado de actores estatales y civiles involucrados frente a una "cuestión", que una vez que la toma de decisión produce resultados es difícil establecer que proporción de cambio es atribuible a cada uno. De todas maneras podemos afirmar la importancia de la toma de posición estatal por la condición coactiva y por su nivel de generalización siempre mucho mayor que la de los otros actores. Estos atributos convierten sus políticas en nudos o conectores de importancia siempre estratégica frente a los problemas socialmente relevantes. Además de los efectos de los procesos sociales o contextuales hasta aquí analizados la inclusión de una cuestión en la agenda y la posterior toma de decisión genera impactos en las mismas organizaciones estatales. Estos efectos pueden ser: - Horizontales: Toma y reajuste de posiciones de otras agencias o unidades administrativas con las que compite o se articula. - Verticales: Aprestamientos para los procesos de distribución de competencias y asignación de recursos a unidades formalmente dependientes de la que adoptará la decisión (Ozslak y O'Donnell, 1987). 4.- LA AGENDA PÚBLICA O ESTATAL.Afirmábamos que cuando los problemas adquieren una relevancia social significativa y el Estado se ocupa de ellos se incorporan a su agenda como cuestiones a ser resueltas. Por lo que debemos inferir que la agenda está constituida por aquellas cuestiones que entran dentro del espacio problemático estatal, es decir de aquellos problemas a los que el Estado en diversos niveles y/o poderes le presta consideración o atención. Cuando consideramos el hecho de que algunos problemas ingresen a la agenda y otros no y que esto se puede deber a diversos motivos, por ej.: falta de recursos, falta de legislación, falta de voluntad política, ausencia de la adecuada presión política o social, o de los medios de comunicación, ausencia de liderazgo, etc. Resulta evidente que nos encontramos frente a una competencia entre cuestiones, ante las que los poderes públicos establecen prioridades, otorgando la condición de problemas públicos o "cuestiones" a algunos temas y a otros no. Aquí nos encontramos frente a un nuevo nivel contextual. Ya no se trata del proceso que rodea a cada "cuestión" o cómo ella debe ser resuelta, sino también del que determina qué cuestiones se deben resolver. Son muchos los problemas (sin pretensión de ser exhaustivos) que pueden originar que las cuestiones ingresen a los distintos tipos o niveles de la agenda del estado: - Los cambios tecnológicos. (Ej.: Nuevos procesos de trabajo, etc.) - Las demandas de grupos políticamente activados. (Ej.: Demandas de genero, ecologistas, homosexuales, etc.) - La evolución de los valores sociales.(Ej.: valoración de la violencia, la estabilidad económica, etc.). - La amenaza de crisis o crisis. (Ej.: Situación de la pobreza en los cordones suburbanos de las grandes ciudades, etc.) - Las condiciones económicas cambiantes. (Ej.: Hiperinflación, crisis de las economías regionales, etc.) - La voluntad política de un líder fuerte. - - La presión de los medios de comunicación. (Ej.: caso Cabezas). Estos factores se pueden combinar para encaramarse en la agenda pública. La agenda nos muestra cual es la percepción de los poderes públicos acerca de lo que se debe hacer o resolver. Se pueden distinguir en este sentido dos momentos: uno acceder a la agenda, el otro mantenerse en ella. En general, los analistas organizacionales nos indican que acceder a la agenda y decididas determinadas partidas presupuestarias y recursos humanos, resulta complicado hacer desaparecer ese problema del programa de actuación público, dadas las tendencias sobre incrementalismo y expansión de las organizaciones burocráticas complejas. Así en gral. detectaremos muchos temas recurrentes y pocas novedades, en las agendas estatales. No obstante el nivel de crisis o amenaza que un tema alcanza, determina su posicionamiento en la agenda o en diversos niveles de la agenda estatal. Para lo que conviene distinguir entre las agendas: 1.- Sistémica: un cierto conjunto de problemas percibidos por distintos actores de la sociedad civil y distintos actores del Estado, de los cuales solamente una parte de ella se transforma en "cuestiones". 2.- Gubernamental: Las del máximo nivel de gobierno por ej. el ejecutivo nacional o provincial hasta el nivel de secretarías. 3.- Institucional: del nivel de subsecretario o directores para abajo (aquí se incluyen las instituciones territoriles). 4.- Organizacional: aquel campo problemático que hace al funcionamiento interno de las organizaciones y que no está ligado inmediatamente a la administración de la agenda, a la decisión de políticas, etc. pero que hace a la eficacia y eficiencia de la organización (ej. capacitación de los rrhh, selección, división y coordinación del trabajo). Los mecanismos frente a la relevancia de la cuestión pueden ser de: - Desplazamiento: la perdida de estatus de una cuestión pública a mano de otra cuestión que adquiere mayor relevancia y la relega en la agenda. Por ej. caso del cólera: en un momento del mayor pico de la amenaza, el problema se encaramó en los primeros lugares de la misma agenda presidencial y del Ministario de Salud. Luego aparecieron otros problemas que lo fueron relegando hasta desaparecer de estos niveles de decisión. - Expansión: Es el opuesto al caso anterior. La "cuestión" adquiere status en vez de perderlo. La crisis que provoca refuerza su importancia y convoca a diversas áreas de actuación pública, incluso la presidencial. Sería el caso del cólera en su momento de mayor amenaza. - Transformación: hace referencia al cambio de situación a partir del cual se modifica la relevancia del problema. En el caso del cólera con el correr del tiempo y normalizada la situación, se derivó hacia una Comisión y hacia las instituciones encargadas de implementar la campaña. Es decir pasó de la agenda gubernamental a la agenda institucional. Esta situación es dinámica y turbulenta y puede volver a modificarse. Tres pueden ser los papeles que el gobierno o el organismo decisor o institución del caso pueden adoptar: - Dejar que transcurra el tiempo adoptando un papel más o menos pasivo frente al problema.(alrternativa pluralista). - Impulsar o reforzar determinada visión del problema, rol más activo. - Actuación previsora del organismo decisor ante un posible agravamiento o surgimiento de una crisis. Rol anticipador. En la dinámica de formación de la agenda, podemos distinguir tres características generales: - Valorar el grado de apoyo que el tema o cuestión puede concitar. (Ej.si se incorpora el tema de la discriminación a las minorías, qué apoyo se puede tener y qué oposición). - Valorar su significación, su nivel de impacto sobre la realidad social. (Ej. qué comportamiento y modificación en las conductas puede tener el hecho de que se incorpore a la agenda el tema de las minorías sociales). - La viabilidad de la solución anticipada o previsible. (Ej: estimar los recursos que permitirían afrontar las actividades y ser eficaces). Todo lo señalado remarca la dimensión intersubjetiva de estas cuestiones, lo que no simplifica su resolución, sino que la complejiza en la medida que distintos actores se involucran en la cuestión. De lo que se deduce el carácter en gral. incrementalista de las políticas. Pero la relación con el tiempo puede permitir anticipar las cuestiones y con ello generar cambios a largo plazo que trasciendan el incrementalismo. Así podemos hablar de Agendas: - Incremental: aquella que se desarrolla sobre la base del mismo tipo de resolución actualizada de una misma cuestión, con poca capacidad innovadora y poca presición en los objetivos, aunque en gral. con efectos claros. (Ej. política de bacheo municipal, políticas de nutrición infantil, etc.). - Modernizadora: aquella más innovadora que supone plantearse las cuestiones vinculadas con los cambios actuales. Supone mayor racionalidad que la anterior en la formulación de sus objetivos y mayor caudal de voluntad política. (Ej. capacitación del personal en las nuevas tecnologías de gestión. Obras de infraestructura municipal para enfrentar los desafíos del Mercosur, reforzamiento de la sociedad civil). - Futuro: la que contiene las cuestiones que se pueden prever a largo plazo, como resultado de las tendencias actuales. (Ej. problemas de desarrollo urbano y desocupación que pueden generar las obras de infraestructura actuales como el puente Rosario-Victoria). 5.- CONCLUSIÓN. Podríamos afirmar la existencia de tres niveles de contexto, que determinan o influyen sobre la percepción, definición y acción frente a cada problema: - El del juego de los problemas socialmente relevantes y su ingreso a la agenda. - El de la relación y competencia de las diversas cuestiones una vez ingresadas a la agenda. - El de la estructura social. Hasta aquí hemos discurrido acerca de los dos primeros. Pero estos, aunque tienen su dinámica propia, no se agotan en ella. Dado que es en el último nivel de contexto, el más global, complejo y agragado, en el que los diversos actores van delimitando o percibiendo sus problemas y disponiendo sus recursos para enfrentarlos o resolverlos. En este contexto global, las organizaciones del Estado, trascendiendo su inercia burocrática y el interés meramente organizacional, se vinculan al conflicto social, a los intereses dominantes, desafiantes y reprimidos (Bronw y Erie, 1984). El ciclo de políticas públicas parte y se realimenta en todos sus momentos de los insumos y la dinámica que este último contexto genera. Las políticas públicas deben dar respuestas a crisis o problemas que se caracterizan como una situación colectiva en la se presentan contradicciones y rupturas, plenas de tensiones y desacuerdos, que hacen que los individuos y grupos vacilen acerca de la línea de conducta que deben adoptar, porque las instituciones quedan en "cierto" suspenso o inclusive, algunas veces, desfasadas con relación a las nuevas posibilidades que ofrecen los intereses y las ideas que surgen del cambio, sin que sea posible, sin embargo, pronunciarse claramente sobre la justeza y eficacia de las nueva vías. Esta incertidumbre caracteriza también, como lo afirmábamos en la introducción, al estado de la cuestión, respecto del grado del saber que tenemos sobre la crisis actual y a la necesidad de "abrir esa caja negra" para avanzar en las repuestas más apropiadas para una nueva praxis, superadora. Si un problema social es una significativa discrepancia entre un standar de deseabilidad y una realidad observada, es trascendente para su percepción y definición, el momento en el que se supera para los sujetos involucrados, el margen de tolerabilidad de dicha discrepancia. Es decir, que es a partir de este margen de tolerabilidad rebasado, cuando se constituye el consenso de que la situación debe corregirse mediante la acción colectiva. Es aquí cuando el problema se torna socialmente relevante y cuando el Estado podrá hacerlo objeto de su intervención. Seguramente, el trabajo social, con su acción e investigación, tanto en las bases de la sociedad como en la superestructura estatal, tendrá mucho que aportar a esta compleja dinámica y al conflicto de sus interpretaciones en el marco de los procesos sociales actuales. 6.- BIBLIOGRAFÍA. O'Donnell, G.: "Apuntes para una Teoría del Estado" en Oszlak, O. compilador: "Teoría de la Burocracia Estatal". Paidos. Bs. As. 1984. Offe, C.: "Contradicciones del Estado de Bienestar". Alianza. Madrid. 1992 Brown y Erie: "Poder y Administración: Paradigmas Alternativos para el Análisis de la Burocracia Estatal" en Oszlak compilador Op. Cit.Mintzberg, H.: "Diseño de Organizaciones Eficientes". Ateneo. Bs. As. 1997. Oszlak y O'Donnell: "Estado y Políticas Estatales en América Latina: Hacia una Estrategia de Investigación" en Revista Redes. Bs. As. 1987. Subirats, J.: "Análisis de Políticas Públicas y Eficacia de la Administración". I.N.A.P. Madrid. 1989. Bitar, M.: "La Política de Descentralización Educativa". Univ. Nac. de Rosario. 1999.
