ANALISIS DE LA POLITICA DE ADECUACION DE TIERRAS EN

ANALISIS DE LA POLITICA DE ADECUACION DE TIERRAS EN
COLOMBIA1
Por Manuel Alvaro Ramírez R.
El presente artículo busca analizar la política de adecuación de tierras en
Colombia, especialmente desde 1993 cuando se dictó la Ley 41 conocida como
Ley de Adecuación de Tierras y la Ley 99 por medio de la cual, el Instituto
Colombiano de Hidrología, Meteorología y Adecuación de Tierras HIMAT, se
convirtió en el Instituto Colombiano de Adecuación de Tierras INAT.
Para documentar este artículo se utilizará información secundaria, incluyendo
correspondencia oficial interna y externa, que servirán de soportes para un
análisis autocrítico que de la gestión del gobierno nos corresponde hacer en
forma permanente.
Se hace énfasis en seis puntos principales que constituyen el marco general de
la nueva legislación. Estos puntos son: (a) organismos de decisión; (b)
esquema de financiación de los proyectos; (c) organismos ejecutores
(d)Asociaciones de usuarios; (e) recuperación de inversiones y (f) política de
subsidios en incentivos.
1.
ANTECEDENTES
Cuando en 1976 el Servicio Colombiano de Meteorología e Hidrología, se
transformó en el Instituto Colombiano de Hidrología, Meteorología y
Adecuación de Tierras HIMAT, se consideró que desde ese momento se le
daría un impulso a la Adecuación de tierras en Colombia.
Como la mayoría de entidades recién creadas requieren un tiempo prudencial
para arrancar en firme, las actividades en adecuación de tierras atribuibles al
entonces recién creado instituto fueron bastante precarias y por lo tanto,
durante los primeros años de la década de los ochenta, los esfuerzos se
dirigieron hacia la obtención de recursos de crédito externo para financiar obras
de rehabilitación y complementación en 15 de los 22 grandes distritos con que
contaba el país en aquel entonces antes que emprender la construcción de
proyectos nuevos.
Fue así como a comienzo de la década de los ochenta se obtuvo el Crédito
BIRF 1996 y en 1986 se aprobó el crédito BIRF 2667, hecho efectivo en febrero
de 1987. El crédito 1996 llamado fase I de rehabilitación, por US$37 millones
cubría 8 distritos, mientras el 2667 o fase II por US$114 millones se aplicó a
1
Artículo publicado en Planeación & Desarrollo. Voumen. XXIX / Número 2 abril-junio de 1998. El
autor es Asesor de la Unidad de Desarrollo Agrario.
seis pero de hecho el 60% de los recursos se concentraron en los distritos de
Coello y Saldaña en el Departamento del Tolima.
Al crédito 2667, se le incluyó un componente para ejecutar proyectos piloto de
pequeño riego, que sirvieron de insumo para formular un crédito exclusivo para
pequeños distritos (Préstamo BIRF 3113 suscrito en enero de 1990). Los
resultados serán objeto de un acápite especial más adelante. Por ahora, cabe
destacar que la experiencia adquirida durante algo más de 15 años, sirvió para
formular una nueva política, sintetizada en el Programa Nacional de
Adecuación de Tierras 1991-2000.2
En dicho documento, se pondera la adecuación de tierras en riego y drenaje
como elemento esencial de la política agrícola de largo plazo. Allí, se hace un
análisis sobre la experiencia histórica en Colombia y otras latitudes y se
evalúan los limitantes que han impedido una eficiente inversión en riego y
drenaje. Adicionalmente, se presentaron los lineamientos de política, sus
metas, estrategias, instrumentos y financiación del programa.
Este documento sirvió de base para formular la nueva política de adecuación
de tierras cuyos lineamientos básicos se encuentran en la Ley 41 de 1993 y
sus decretos reglamentarios.
2.
LA LEY 41 DE 1993
Esta ley, cuyo objeto es regular la construcción de obras de adecuación de
tierras en Colombia, obedeció a un momento histórico caracterizado por la
apertura económica, hecho que demandaba un sector agropecuario fortalecido
para enfrentar con posibilidades de éxito la competencia externa.
La Ley 41 organiza el subsector de adecuación de tierras y establece sus
funciones; crea los organismos de coordinación de políticas, de financiación y
de ejecución; define lo que es un distrito de adecuación de tierras y determina
que la administración y el manejo de los distritos debe estar a cargo de las
Asociaciones de usuarios3 .
Con esta ley se buscaba modificar las condiciones en las que se encontraba el
subsector de adecuación de tierras, para hacerlo autosostenible en su
operación y mantenimiento y pasar su responsabilidad al sector privado para
hacerlo viable financieramente. Se trataba también de reducir algunos
privilegios del sector agropecuario, fuertemente protegido a través de precios
de sustentación, créditos con tasas preferenciales y en general un esquema de
subsidios directos e indirectos.
2
Documento DNP-2538-UDA Minagricultura, Bogotá, Junio 17 de 1991.
3
Política de Modernización Agropecuaria y Rural 1994-1998. Colección Abramos Campo al Campo.
Folleto sobre Adecuación de Tierras.
2
Dentro de este esquema, la política de otorgar subsidios, debilita el
presupuesto del sector público y los recursos generalmente van a parar a
grupos con fuerte capacidad de presión. Es decir no a los más pobres como
sería lo deseable sino a quienes menos lo necesitan desde el punto de vista del
gasto social que debe hacer el Estado. Esa es la principal razón por la que
tales subsidios deberían suprimirse. (Friedman, 1983).
En este sentido, y con el propósito de maximizar los beneficios de la inversión
pública en distritos de riego, se pensó que mediante la promulgación de la Ley,
se daba participación a los usuarios quienes se convertirían en veedores de las
inversiones, velarían por la calidad de las mismas y por la reducción de costos
ya que ellos tendrían que sufragarlos total o parcialmente. En un comienzo se
pensó en la recuperación total de las inversiones que el Estado realizara.
Supuesto utópico, es cierto en las actuales condiciones institucionales y
políticas, pero lo que nadie imaginó es que no sólo los costos no se redujeron
sino que crecieron considerablemente. (Véase acápite sobre costos y
financiación).
Adicionalmente, la Ley 41 introdujo la figura de Organismo Ejecutor Privado,
término por medio del cual se denomina ahora a los contratistas de obras de
adecuación de tierras, con la diferencia que ahora no se requiere hacer
licitación pública, sino un concurso de méritos, donde las asociaciones de
usuarios convocan las firmas autorizadas por el CONSUAT (13 hasta marzo de
1998) y un comité técnico de la asociación selecciona la firma que construirá la
obra. En ese contexto, el INAT perdió su razón de ser, pues ya no interviene en
la selección y a la postre su única función es la de girar los cheques a la firma
seleccionada por las asociaciones.
3.
ORGANISMOS DE DECISIÓN
3.1
Consejo Superior de Adecuación de Tierras - CONSUAT
La ley 41 de 1993, creó el Consejo Superior de Adecuación de Tierras
CONSUAT, como organismo consultivo y coordinador del Ministerio de
Agricultura, encargado de asesorar y recomendar la aplicación de las políticas
del subsector de adecuación de tierras en Colombia.
Es un organismo de alto nivel compuesto por el Ministro de Agricultura quien lo
preside, el jefe del Departamento Nacional de Planeación o su delegado, el
Ministro del Medio ambiente o su delegado, el Presidente del Fondo para el
Financiamiento del Sector Agropecuario FINAGRO, el director del Instituto
Geográfico Agustín Codazzi IGAC, Un representante de las comunidades
indígenas, el presidente de la Sociedad de Agricultores de Colombia SAC, el
Presidente de la Federación Nacional de Usuarios de Distritos de Adecuación
de Tierras FEDERRIEGOS y un representante de la Asociación de Usuarios
Campesinos.
3
Como puede verse, en este consejo, están representadas las entidades que
tienen que ver directa o indirectamente con el subsector de adecuación de
tierras y el nivel jerárquico de quienes lo integran hacen suponer que el
propósito del legislador era dotar al Gobierno de un organismo de toma de
decisiones capaz de orientar la política y agilizar la ejecución de proyectos que
estuvieron paralizados por diversas razones. Además cuenta con una
secretaría técnica ejercida, de acuerdo con la misma ley por el Instituto
Nacional de Adecuación de Tierras - INAT.
Una falla que tiene el actual Consejo Superior de Adecuación de Tierras, es
que los proyectos que se someten a su consideración, son solamente aquellos
en los cuales el INAT ha adelantado algunas acciones, es decir aquellos en los
cuales el INAT tiene interés en realizar. Pese a que la Ley 41 promueve la
participación comunitaria, los proyectos que se están ejecutando son aquellos
que durante muchos años reposaron en los anaqueles del INAT con estudios
de prefactibilidad, factibilidad e incluso diseños.4
Al CONSUAT deberían presentarle proyectos los interesados y una vez
evaluados por una instancia técnica, se debería proceder a una rigurosa
evaluación técnica y económica de manera que solamente los mejores tuvieran
viabilidad. Pero actualmente el INAT le presenta al CONSUAT un muy limitado
número de proyectos, sobre los cuales el máximo organismo consultivo y
coordinador del subsector lo único que puede hacer es aprobar lo que se
somete a su consideración ya que no es un esquema que actúe a demanda. En
caso de que así fuera, con seguridad podrían escogerse aquellos proyectos
cuyo interés por la comunidad –medido en el compromiso efectivo de pagar
parte de las inversiones, por ejemplo-, rentabilidad económica y social, y
viabilidad técnica fueran los mejores.
Otro aspecto que vale la pena señalar es que a pesar de que el Artículo 25 de
la Ley 41, creó un subsidio del 50% en las cuotas de recuperación de
inversiones de los proyectos con destino a pequeños productores usuarios de
un distrito de adecuación de tierras, que reúnan las condiciones socio
económicas que determine el CONSUAT, este mismo Consejo encontró la
manera de asignar subsidios indiscriminadamente a grandes, medianos y
pequeños productores usuarios de distritos de Adecuación de tierras. En
efecto, mediante resolución se estableció un subsidio del 100% para aquellas
obras que siendo construidas como parte de un distrito sean consideradas de uso
público, es decir, el costo imputable a estas obras no serán objeto de
recuperación. El resto de obras principales para uso exclusivo del distrito y las
secundarias tendrán un subsidio del 70% y las obras prediales tendrán uno del
30%. Con este argumento, se están asignando subsidios a todos los beneficiarios
4
Los proyectos que se adelantarán en el corto o mediano plazo son el Alto Chicamocha que
supuestamente contaba con diseños en 1991. Supuestamente, porque el actual ejecutor tuvo que rediseñar
parte de las obras; San Juan del Cesar tenía estudios de factibilidad; y Triángulo del Tolima contaba con
estudios de factibilidad y diseños del 30% del área. (Ver Programa de Adecuación de tierras 1991-2000
cuadro No. 2).
4
de un distrito de riego pero además, se han adelantado obras cuyo riesgo en
términos económicos es considerable.5
Si el espíritu de la ley hubiera sido asignar un subsidio general, habría quedado
claro tal y como se estableció para los pequeños productores. El hecho es que
el CONSUAT se ha convertido en un instrumento a través del cual se viola la Ley,
al asignar subsidios indirectos a todos los beneficiarios, disfrazándolos con la
palabra incentivo6. Es probable que dicha Ley haya que revisarla en estos
aspectos, pero el Consejo Superior de Adecuación de Tierras debería promover
tales reformas si a su juicio la actual legislación tiene vacíos, en lugar de darle
una interpretación tan discutible.
En este punto de la exposición, es preciso definir que se entiende por pequeño
productor. Para efectos de adecuación de tierras, es quien posea o explote
hasta una Unidad Agrícola Familiar-UAF7 , calculada antes de la adecuación.
Pero para señalar las incongruencias presentes en la normatividad conviene
ilustrar la situación con el siguiente ejemplo: en el municipio de Chíquiza, con
unos suelos semidesérticos la hectárea de tierra se cotiza en promedio a dos
millones de pesos de 1998, la UAF se calculó en 10 hectáreas y en el proyecto
Alto Chicamocha en jurisdicción de los municipios de Duitama, Nobsa y Paipa
entre otros, dónde la hectárea puede costar en promedio $25 millones, la UAF
es de 12 hectáreas.
Dicho de otra manera, pequeño productor según lo que se le ha presentado al
CONSUAT es aquel cuyo patrimonio en tierra sea hasta de $300 millones en
Duitama, Nobsa o Paipa mientras en chíquiza pequeño es quien posea un
parcela que no supere los $20 millones. Se puede discutir la validez de lo que
significa la Unidad Agrícola Familiar, pero es que al CONSUAT se le deben dar
los elementos para que la asignación de subsidios e incentivos tengan un poco
más de equidad. Esta es una función de la secretaría técnica.
De otro lado se puede argumentar que otorgando estos subsidios se estimula
la inversión de empresarios del sector, lo cual sería un argumento bastante
defendible si no fuera por el monto de los mismos. Actualmente, se está
asignando un subsidio del orden de US$6,000 por cada hectárea adecuada en
los proyectos medianos y grandes, suponiendo que la totalidad de las
hectáreas se adecuan y que no habrá sobrecostos de ninguna clase.8
5
Véase concepto sobre represa Zanja Honda, en memorando UDA-DPDT de Marzo 4 de 1997. Allí se
indica que antes de emprender una inversión de $16,000 millones, se debía verificar la disposición a
pagar por parte de los beneficiarios y las posibilidades de recuperación de las inversiones por parte del
ejecutor, pues muy seguramente, los costos tendrán que ser asumidos en su totalidad por el Estado.
6
Parágrafo primero, art. 5º de la Resolución 011 de octubre 26 de 1994.
7
Unidad Agrícola Familiar es aquella unidad de producción que ocupe mano de obra familiar capaz de
generar ingresos equivalentes a tres salarios mínimos mensuales, sin perjuicio del empleo ocasional de
mano de obra contratada. (Sistema Nacional de Transferencia de Tecnología Agropecuaria SINTAP y su
decreto reglamentario 2379 de 1991 y Ley 160 de 1994).
5
3.2
El Instituto Nacional de Adecuación de Tierras - INAT
Según el Decreto 1278 del 21 de junio de 1994, el INAT es la entidad
encargada de promover, financiar o cofinanciar la adecuación de tierras en el
país, la elaboración de estudios, ejecución de proyectos de obras y los
servicios comunitarios, tecnológicos y de asistencia técnica en lo relativo al
riego. Es entonces la entidad responsable de que la política de adecuación
de tierras se ejecute y por lo tanto se le debe evaluar en función del número de
hectáreas adecuadas.
El instituto está integrado por la dirección general, secretaría general, y las
oficinas jurídica, de control interno y de divulgación y prensa, cuatro
subdirecciones, 20 regionales y una nómina de 892 funcionarios, fuera del
equipo de asesores y contratistas.
A comienzos de 1997 a raíz de las facultades dadas al Señor Presidente de la
República para suprimir o fusionar entidades del sector público mediante ley
344 de 1996, la Subdirección de Planeación le planteó al viceministerio de
Coordinación de Políticas del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, “...
conservar la estructura general a nivel central y fusionar veinte (20) Direcciones
Regionales del Instituto en cinco (5), que atenderán igual número de regiones
del país,...” y agrega “Adicionalmente y como producto de la eliminación de
cargos a nivel regional y central, se requiere disminuir la planta de personal en
un 50% aproximadamente...”9
En otros términos, la subdirección de planeación señala que al INAT le sobra
por lo menos la mitad de la nómina. Esto posteriormente fue objeto de
reconsideración y mediante negociaciones con el sindicato se acordó reducir la
planta solamente en un 30%, para lo cual se estableció un plan de retiro
voluntario. Esto significa que por lo menos el 20% (unos 180 funcionarios)
sobran en la entidad pero se mantendrán por razones ajenas a las de carácter
técnico y de otro lado la reducción obedece más al albedrío de quienes por
conveniencia quieran optar por el retiro. Las cosas debían ser al contrario y ser
el INAT quien tome la iniciativa.
8
Para el proyecto Chicamocha cuya área es de 6,022 hectáreas, se le asignaron $14,000 millones en 1997,
$34,264 en 1998 y $934 en 1999. Para adecuar 3,000 hectáreas en San Juan del Cesar los montos son de
$423, $12,000 y $6,143 millones para las vigencias 1997,1998 y 1999 respectivamente. Los recursos
están asegurados mediante la figura de vigencias futuras.
9
Véase carta de la Subdirección de Planeación e Informática del INAT dirigida el 19 de mayo de 1997 a
Rafael Echeverry Perico, por aquel entonces Viceministro de Coordinación de Políticas del Ministerio de
Agricultura.
6
En un estudio adelantado en la Unidad de Desarrollo Agrario, se cuestionó la
efectividad del gasto público en el sector rural entre 1990 y 199710 no sólo para
el caso de adecuación de tierras sino de otros programas financiados o
cofinanciados con recursos públicos. El principal cuestionamiento para el INAT
fue lo que le costaba al país adecuar una hectárea, pero en el fondo era más
bien lo que le cuesta al país mantener semejante Instituto.
Dentro de la propia entidad han surgido voces de protesta contra el manejo que
se le ha venido dando a la entidad. Los funcionarios señalan que les da
tristeza hoy ver que el Instituto “no es aquel que pueda hacer realidad la
Adecuación de Tierras en el sentido que le quiso dar la Ley”. Además, “en el
Instituto se le ha dado mayor importancia a la contratación que al beneficio de
las comunidades (...) y como se le ha dado prioridad al contratista que al
beneficiario se ha olvidado que la Ley 41 de 1993, aún requiere de mucha
reglamentación...”11
Es entonces innegable que para el país resulta demasiado oneroso mantener
una institución como el Instituto Nacional de Adecuación de Tierras INAT,
entidad que aparte de su desempeño, se le ha cuestionado, en público y en
privado, los costos en los que incurre al ejecutar las funciones que le fueron
asignadas.
4.
COSTOS, FINANCIACION Y COFINANCIACION
En lo que tiene que ver con promover, financiar o cofinanciar la adecuación de
tierras en Colombia, debe destacarse que la palabra cofinanciar se incluyó con
el objeto de optimizar los recursos públicos, ya que no todos los costos
correrían a cargo del Estado. En efecto, la figura de cofinanciación se empezó
a promocionar por parte del INAT, pero contrario a lo que pudiera pensarse, los
presupuestos asignados a la entidad no solo no se redujeron sino que los
recursos requeridos del Presupuesto General de la Nación para cada proyecto,
empezaron a tener un crecimiento inusitado.
Para ilustrar lo anterior, en el Programa de Adecuación de Tierras 1991-2000,
el costo por hectárea en Colombia se encontraba alrededor de US$2,500 en
199112 .
10
El Gasto Público en el Sector Rural, 1990-1997. Documento de trabajo, sin publicar. Unidad de
Desarrollo Agrario, DNP 1997.
11
Estos son fragmentos de una intervención que un grupo de profesionales pretendía presentar en una
reunión que la entidad realizó el 12 de diciembre de 1996 y que motivó una enérgica voz de protesta por
habérseles excluído de la programación según lo hacen saber en carta radicada bajo el número 019307 el
13 de diciembre de 1996. Es un testimonio de lo que los propios funcionarios ven al interior de la entidad
y que constituye un valioso aporte de auto crítica plasmado en siete páginas, lo que motivó algunas
represalias al interior contra algunos de los firmantes.
12
Programa de Adecuación de Tierras 1991-2000. Loc. Cit.
7
De acuerdo con los recursos asignados del Presupuesto General de la Nación
para proyectos que se van a ejecutar y sobre los cuales existe certeza de
construcción, la parte que financia el Estado por hectárea en proyectos
medianos y grandes oscila alrededor de los US$ 6,500.
En un ejercicio simple adelantado en la Unidad de Desarrollo Agrario del DNP,
al que ya se ha hecho referencia (ver nota 9), se tomó la totalidad de lo
asignado al Instituto Nacional de Adecuación de Tierras por funcionamiento e
inversión entre 1990 y 1997 y se dividió por las hectáreas efectivamente
adecuadas, el Costo así calculado fue de $33.7 millones por hectárea a precios
constantes de 199613 . Desde luego esta cifra desató una gran polémica y los
periodistas desafectos a la administración Samper –quienes conocieron la
información filtrada de alguna forma- aprovecharon esta afirmación para
señalar a la entidad como una muestra más del despilfarro de recursos
públicos, lo cual coincidió entre otros, con escándalos en CAPRECOM y el
INCORA.
La respuesta del INAT no se hizo esperar y según sus propios cálculos,
suponiendo que no haya sobrecostos, que no haya retrasos, que no haya
mayores cantidades de obra es decir en el mejor de los mundos posibles, el
costo por hectárea oscila entre US$4,489 y US$6,500 según se trate de
proyectos pequeños o grandes14 .
Como puede apreciarse en el cuadro 1, los cálculos discriminan entre el costo
de las obras, la preinversión los servicios complementarios e inclusive algunas
imputaciones como los costos de funcionamiento y la administración de las
regionales en un intento por mostrar como aún el funcionamiento del mismo
instituto está considerado dentro de los costos estimados de los proyectos. Sin
embargo, el cuadro 2 presenta la base sobre la cual se hicieron los cálculos y
como lo que aquí se pretende mostrar es que los costos son
considerablemente más altos, se requieren algunas precisiones:
1. Las estimaciones se hicieron con base en proyectos que no se han
ejecutado y el único que se ha iniciado después de promulgada la Ley 41 ya
comenzó a tener sobrecostos. En efecto, el proyecto del Alto Chicamocha,
por el hecho de haberle solicitado al contratista acelerar las obras para
poderlas entregar antes de finalizar 1998, se incrementó el costo en $1,517
millones y la interventoría está solicitando $500 millones adicionales, según
lo planteado en los comités de seguimiento a los proyectos incluídos en el
Plan Remate.
13
El gasto público en el sector rural 1990-1997. Documento de trabajo de la Unidad de Desarrollo
agrario. Sin publicar.
14
Carta DIGE 100 001097, enviada al Ministerio de Agricultura por la Dirección General del INAT el 25
de febrero de 1997.
8
2. Se mezclan o
l s valores de las inversiones estimadas en diferentes etapas
de proyectos (factibilidad, diseño y construcción), como si tales fueran los
costos finalmente pagados por las obras y no se conoce un solo proyecto
que haya construído el INAT, en el cual los valores pagados durante la
construcción no hayan estado por encima de lo presupuestado en la
factibilidad y el diseño.
3. Hay proyectos cuyo costo está subestimado, o la superficie
sobredimensionada tales como Santo Tomás - El Uvito cuya solicitud por
recursos del presupuesto fue del orden de US$34.8 millones15, y el distrito
Ariari, donde sólo se adecuarán 18,000 hectáreas de las 23,800
programadas que se presentan en el cuadro 2.
Sobre todos estos proyectos tanto el INAT como el DNP solamente pueden
especular, y el futuro le dará la razón a una de las partes, los únicos elementos
de juicio que por ahora se tienen, muestran – para citar solo un ejemplo - que la
solicitud de recursos para los diseños del proyecto Ariari se duplicaron respecto
de la estimación inicial.16 Hasta ahora, la información disponible permite pensar
que la razón está del lado de Planeación Nacional.
Por ahora sólo nos resta esperar pacientemente la adecuación de las 107,662
hectáreas que el INAT utilizó en su escenario ideal para el cálculo, pues de
hecho, en proyectos de “gran tamaño” durante el período 1995-1998 apenas se
podrán entregar 2,000 hectáreas en el Alto Chicamocha, 80 en San Juan del
Cesar rehabilitando un pozo ya existente y una represa en el Tolima que con
toda seguridad constituirá elemento de presión para construir un proyecto cuya
evaluación arroja serias dudas de viabilidad económica. (Ver nota 4).
Retomando el tema de los costos, acaso la pequeña irrigación pudiera
desvirtuar nuestras pesimistas apreciaciones, pues el cuadro 3 muestra unos
costos que pudieran catalogarse como razonables, haciéndole concesiones a
los estimativos del INAT. No obstante, según el Informe de Gestión del Grupo
de Irrigación Pequeña Escala enviado mediante memorando a la Coordinación
Grupo Desarrollo Técnico, aparece alguna información que merece atención
especial. Por los Estudios y diseños de los proyectos Santa Rosa en Boyacá,
Los Haticos en la Guajira y Martín Pérez en Nariño se pagó en promedio un
millón de pesos por hectárea en 1995 y por el proyecto San Jorge en Sucre
$3.8 millones por cada hectárea diseñada17.
15
Después de varias reuniones promovidas por el DNP, se logró que la Gobernación aceptara reducir la
solicitud a los $22,000 millones (a precios de 1997), a pesar de la insistencia del INAT en asignar la
totalidad de la inversión. (Véase carta GEST – 710—00893 del 23 de febrero de 1998 y acta de acuerdo
firmada por el Gobernador del Atlántico y por el Jefe de la Unidad de Desarrollo Agrario del DNP el 11
de marzo de 1998).
16
Ver conceptos UIP-DPC-18-1342-97 del 11 de septiembre de 1997 y UIP-DPC-18-0198-96 y oficio
2470 del 14 de junio de 1996.
17
Informe remitido mediante Memorando Interno Código 740 N° 138 del 28 de febrero de 1996 anexo
02.
9
Otro aspecto importante del informe es que las regionales disponen de muy
poca oferta para hacer estudios y diseños de distritos de adecuación de tierras,
ya que la mayoría de las veces se contrata con la misma firma o persona
natural18. Hay un poco más de apertura en el caso de construcción, aunque
también se presentan casos reiterativos.
El contraargumento del Instituto en el tema de los costos, es que hay muchas
otras cosas que demandan presupuesto que no necesariamente se reflejan en
hectáreas adecuadas. Ejemplo, estudios, diseños, fortalecimiento de
asociaciones de usuarios, actualización de estudios y diseños y actualización
de éstas últimas en una cadena que por lo menos podría pensarse que el INAT
debería contar con un banco de proyectos listos para ser ejecutados, pero la
verdad es que cuando se estuvieron buscando proyectos para construir, con
recursos de un crédito que por US$140 millones contrató el Gobierno Nacional
con el Banco Interamericano de Desarrollo BID en marzo de 1996 no fue
posible obtener proyectos y fue necesario acudir a las corporaciones
autónomas regionales con el fin de obtener diseños que pudieran ser
presentados al Banco19.
En realidad no hay mucha investigación sobre costos comparados de
adecuación de tierras y mientras el DNP critica por altos los costos en los que
se incurre por hectárea adecuada, el INAT se defiende con el argumento de
que no hay tales encarecimientos y que los costos se encuentran dentro de
promedios internacionales.
Para aportar algunos elementos a la discusión, veamos apartes de un informe
que el Banco Mundial presentó a finales de noviembre de 1995:
El HIMAT seleccionó 13 de 56 proyectos de su
portafolio para ser revisados por la misión: El propósito
era revisar el desarrollo de las iniciativas, más que
documentar errores del pasado. Ostensiblemente tales
proyectos eran más consistentes con las nuevas
pautas de irrigación contenidas en la Ley 41 de 1993.
Los resultados no son alentadores:
??Nueve de los 13 proyectos presentan costos de
inversión que exceden los US$4,000 por hectárea;
18
Loc. Cit.
19
Dichos proyectos tampoco sirvieron y luego de más de dos años de nula ejecución, en el momento de
escribir este artículo se estaba renegociando este crédito, debido entre otras razones a que la falta de
aplicación de los fondos le cuesta al país un millón de dólares por año.
10
??cuatro tienen menos de 200 beneficiarios;
??más del 70% de las áreas cultivadas se utilizarán para
cultivos de bajo valor (arroz, maíz, sorgo y algodón) o
pastos; y
??Como están formulados, siete de los proyectos tiene
retornos de sólo el 12 por ciento o menos20
En el mismo informe se presenta una relación de lo que a juicio del Banco son
los problemas principales de los esquemas públicos de riego tales como
diseños deficientes, sesgo hacia la ingeniería y poca atención al desarrollo de
las fincas, pero hay dos aspectos que merecen atención especial: el hecho de
usar el análisis socio económico retrospectivamente para justificar la rigidez de
los diseños y no como herramienta de decisión y que la selección de las
inversiones públicas está guiada frecuentemente más por criterios políticos que
agrícolas o de ingeniería. Adicionalmente, es preocupante saber que las
inversiones se orientan hacia zonas donde de antemano se sabe que los
recursos serán desperdiciados a juzgar por la siguiente sentencia con la remata
uno de los numerales del informe: “varios de los distritos están localizados en
áreas que no son apropiadas para la intensificación de la agricultura”.21
De manera que por lo menos a juicio del Banco Mundial, los costos por
hectárea de riego en Colombia son altos, lo cual no es ningún descubrimiento
como tampoco lo son las razones que así lo explican.
En otra publicación del mismo Banco22, el costo promedio para adecuar una
hectárea es de US$4,837 según puede verse en el Cuadro 4. Allí se aprecia
una relación de costos que permiten varias comparaciones, incluyendo las
valoraciones satisfactorias e insatisfactorias (que lamentablemente no se
definen en que términos lo son). También se muestra que los sistemas por
gravedad son más costosos que los de bombeo y que las inversiones
requeridas para construir distritos para arroz son mayores que para otros
productos. Además de que se puede cotejar lo que cuesta adecuar una
hectárea en diferentes partes del mundo, el estudio añade que la Irrigación de
una hectárea en sistemas desarrollados por el sector público los cuales son
principalmente de fuente superficial es tres veces más costoso que cuando
20
The World Bank. Colombia Review of Agricultural and Rural Developmnet Strategy. November 22,
1995. Annex B. P.64. (Subrayado nuestro):
21
Ibid. pp. 62-63.
22
The World Bank Review, 1994. P. 62. Véase también las memorias del Tokio Symposium on
Sustainable Agriculture and Rural Development. –Agriculture for Our Planet- Tokio, november 1995. P.
6. En dicho informe, se menciona un estudio del Banco Mundial donde se muestra que el costo promedio
de adecuar una hectárea con riego para agricultura es de US$4,800.
11
esta es adecuada
subterránteas23.
por
el
sector
privado
principalmente
de
fuentes
Los costos unitarios de riego oscilan en un rango bastante amplio, desde
US$1,370 en el sur de Asia hasta US$31,238 en el Africa Sub-Sahariana.
Como puede apreciarse en la cuadro 4, en términos generales las
construcciones nuevas oscilan entre US$7,740 y US$12,915 lo cual permitiría
pensar que Colombia se encuentra dentro del promedio mundial. No obstante,
al observar más detenidamente las estadísticas, es necesario tener en cuenta
que los proyectos del Africa Sub-Sahariana sesgan considerablemente el
promedio hacia arriba.
Ahora bien, los costos por hectárea adecuada para arroz fluctúan entre
US$6,374 y US$11,063 pero para distritos no arroceros, el promedio varía
entre US$3,886 y US$5,950.
Las diferencias anteriores son mucho más evidentes, cuando la comparación
se hace entre regiones. Mientras en el sur de Asia los costos por hectárea son
muy bajos (US$1,370/Ha - US$1,746/Ha), en Africa son sustancialmente
superiores aunque en la parte norte son mucho más bajos que los registrados
en Colombia como puede verse en cuadro 4. Al paso que vamos, aún sin que
Colombia soporte las desastrosas sequías del Africa, en breve lapso , no va a
haber mucha diferencia entre los costos de construir distritos en el Sahara o en
cualquier parte de nuestra geografía.
El costo ajustado que aparece en el cuadro 4, se refiere al costo estimado una
vez el proyecto se ha terminado completamente. Desde luego, es necesario,
advertir que todos estos proyectos se financian con recursos de crédito externo
y muy probablemente adolecen de las mismas fallas del sector público en todo
el mundo, especialmente de los países en desarrollo 24.
Una consideración adicional: teniendo en cuenta, esta información, y tomando
como “intervalo de confianza” el costo unitario como límite inferior y el costo
unitario ajustado como límite superior, la única región del mundo comparable
con Colombia es el Africa y el límite superior de América Latina y el Caribe.
Nada que ver con Europa, ni los países industrializados de Asia, es decir con el
mundo desarrollado. Será que los altos costos son directamente proporcionales
al en otra época llamado mundo subdesarrollado? La evidencia así parece
corroborarlo.
23
Ibid.
24
A propósito de esta afirmación, el expresidente Alfonso López Michelsen, escribió hace poco que “El
concepto de que el Estado es pésimo administrador se ha abierto camino en todas las latitudes” y para
respaldar esta sentencia se apoyó en una cita del también ex - presidente francés Giscard d’Estaing, quien
no explicaba por qué razón los ejecutivos del sector público asimilan su comportamiento a los “militantes
de la burocracia estatal”, aún siendo reclutados por su brillante desempeño en la empresa privada. (El
Tiempo, domingo 22 de marzo de 1998, Columna En Torno a Estado Benefactor. La gran Venta).
12
Con el propósito de comparar los costos entre el sector público y el sector
privado, el Ingenio Riopaila, cuyas obras hemos tenido oportunidad de visitar,
hizo llegar a la Unidad de Desarrollo Agrario la siguiente información, sobre un
distrito que se iba a construir en 1997 y que merece citarse en toda su
extensión:
“El modelo se plantea para riego por gravedad en caña de
azúcar, para una (sic) área de beneficio de 1,910
hectáreas (área bruta); Tiempo de operación: 24 horas y
tiempo de almacenamiento: 12 horas/día.
Desde la fuente se captan 1500 LPS con 4 bombas
hidroaxiales móviles de 18”, a través de un canal
revestido hacia un segundo sitio de bombeo dónde se
distribuyen las aguas así: 300 LPS a un reservorio de
13,000 m3 de capacidad y 1,200 LPS hacia un segundo
reservorio con capacidad de 60,000 m3. Este segundo
suministro se realiza a través de tubería enterrada en 20”
y 28” en un tramo de 2,500 metros. (...)
El costo por hectárea estimado es de $1’014,372/Ha. si se
adopta el sistema diesel y $1’019.733/Ha. si se adopta el
eléctrico”.25
El costo actual de la adecuación de tierras en Riopaila es de $970,000/Ha. (...)
y los costos de adecuación, preparación y siembra son de $1.5 millones/Ha.
agrega el informe.
Sin entrar a tomar la cita anterior como la verdad suprema en adecuación de
tierras que nos ayudaría a fortalecer nuestro punto de vista, su transcripción
tiene por objeto introducir un nuevo elemento de discusión a saber: Si uno de
los cultivos más rentables en Colombia tiene esos costos, conviene analizar
qué tipo de agricultura soporta los niveles a los que el sector público contrata
sus obras y si no le estamos creando a los agricultores un problema de largo
plazo. Dicho de otra manera, ya se tienen onerosos ejemplos donde el Estado
debe subsidiar los distritos prácticamente a perpetuidad, porque la agricultura
que allí se produce no es lo suficientemente remunerativa como para permitir
pagar siquiera su operación y mantenimiento, para no hablar de recuperación
de inversiones, y el Estado debe subsidiar hasta las tarifas26 .
La FAO, por su parte hace la siguiente apreciación sobre los costos de
adecuación por parte de los particulares:
25
Información enviada vía fax por Alvaro José Parra, de la sección de recursos hídricos el 22 mayo de
1997. La Paila, Zarzal Valle.
26
En esta situación está el distrito El Juncal, y la mayoría de los que el INAT todavía administra.
13
?? Como se anotó anteriormente, los costos del riego privado tienden a reflejar
los beneficios que ellos pueden generar. Los sistemas privados raramente
incluyen grandes trabajos de derivación; en muchos casos los canales
están desalineados; las obras están diseñadas de manera que se pueda
realizar un manejo simple y pueda a expandirse en respuesta a las
oportunidades del mercado. Los sistemas más simples, por ejemplo para
riego suplementario superficial de arroz o granos para concentrados,
cuestan entre US$750 y US$1,000/ha o, si se requiere un poco de bombeo,
los costos oscilan entre US$1,200 y US$1,750/ha. Los sistemas más
sofisticados basados en pozos profundos y cuyos sistemas de distribución
son aspersores o goteo los costos van de US$2,000 a 2,700/ha 27.
Finalmente, del Ministerio de Agricultura y Minería de Jamaica hay una
información según la cual, “para una hectárea de hortalizas, el costo para un
sistema por goteo es de cerca de US$3,000; El sistema de aspersión US$2,000
y por gravedad US$2,000”.28
Es entonces un hecho demostrado que las actuales asignaciones
presupuestales a través del INAT resultan demasiado costosas existiendo
mecanismos alternativos como por ejemplo el Incentivo a la Capitalización
Rural ICR29. Según el estudio mencionado en la nota 12,
?? El costo efectividad del Programa Nacional de Adecuación que ejecuta el
INAT contrasta con el costo por hectárea y la superficie que se ha irrigado
mediante el ICR. En efecto, entre julio de 1994 y diciembre de 1996, se
aprobó el otorgamiento de incentivo a 745 proyectos de adecuación de
tierras que sumaron una inversión total de $58,742 millones. De esta
inversión total, la Nación reconoció a los beneficiarios un monto de ICR por
$12,145 millones. Lo anterior significa que en dos años y medio el ICR ha
inducido la adecuación de 16,780 hectáreas a un costo para la nación de
tan sólo $724,000 por hectárea. Es obvio, que fomentar la adecuación de
tierras a través del ICR resulta más rápido y a costos infinitamente inferiores
que a través de la gestión pública de proyectos30.
27
Food and Agriculture Organization of the United Nations. Colombia, Agricultural Sector. Irrigation and
Drainage Studies. Report No. 72/94 CP-COL.33 Rome. 13 June 1994. P.3.
28
Carta envíada vía fax por la oficina de planeación económica del Ministerio de Agricultura y Minería
de Jamaica, firmada por Mrs Carol Miller. Septiembre 12 de 1996.
29
El ICR es un mecanismo creado dentro del marco de la Ley 101 de 1993, y consiste en un subsidio
directo que se da a los productores que lo soliciten mediante un crédito para inversiones tendientes a
modernizar la producción agropecuaria. El subsidio consiste en el 30% o 40% de la inversión, para
productores grandes o pequeños respectivamente, con un tope máximo de 800 Salarios Mínimos Legales
Mensuales Vigentes.
30
El Gasto Público en el Sector Rural 1990-1997. Loc. Cit. Subrayado nuestro.
14
La extensión de la cita se justifica, ya que no se tiene nada que agregar y es un
criterio que, dentro del espíritu de lo aquí expuesto, se comparte en todas y
cada una de sus apreciaciones. Ese tipo de mecanismos son los que deben
impulsarse.
La comparación de costos no sería un indicador significativo por sí mismo ya
que para el caso de Colombia, cuando se analiza lo asignado
presupuestalmente se incluye la rehabilitación y la construcción de obras
nuevas. No obstante, siendo la rehabilitación una actividad que demanda
menores inversiones que la adecuación nueva, son numerosas las
irregularidades denunciadas por las organizaciones de usuarios y corroborada
por los organismos estatales de control no sólo por los costos de las obras,
sino porque una vez contratados los trabajos de mejoramiento de distritos, las
obras no funcionan adecuadamente. Es decir muchas de las obras de
rehabilitación de los distritos, por las que se han pagado sumas considerables,
además de costosas, no funcionan o funcionan en forma deficiente. 31
Pero no es solamente preocupación del Departamento Nacional de Planeación
la eficiencia del gasto en el subsector de adecuación de tierras. Recientemente,
la misión rural planteó que “Hay serios indicios que destacan el elevado nivel
de costos de transacción involucrados en los esquemas institucionales a través
de los cuales se canaliza la inversión pública en el sector rural. Tal es el caso
de los programas de adecuación de tierras y de reforma agraria. En el primer
caso, los costos de transacción pueden alcanzar hasta cuatro veces la
inversión directa en los proyectos...” y agrega “ Dada la aguda limitación fiscal
que afronta la Nación, la prioridad actual es el ajuste institucional del sector
público agropecuario, antes que el incremento de las partidas presupuestales
de los programas”. 32
A éste respecto conviene también analizar junto con la institución encargada de
ejecutar la política, a los ejecutores y los organismos de financiación que
permiten el despilfarro. No es únicamente que el INAT no construya distritos de
adecuación de tierras a pesar de su capacidad de gastar –que no de invertir- el
presupuesto que se le asigna. Es que existen a su alrededor otros instrumentos
que permiten, y aún puede decirse facilitan, que esto suceda.
5.
ORGANISMOS EJECUTORES PRIVADOS
El Artículo 14 de la Ley 41 define como organismos ejecutores de los Distritos
de Adecuación de Tierras, al INAT y aquellas entidades públicas y privadas que
autorice al Consejo Superior de Adecuación de Tierras.
31
Un extenso memorial en este sentido, puede encontrarse en el oficio 2876 del 1º de noviembre de 1996
de la Contraloría General de la República. Otro ejemplo lo constituye el sifón de Papagala en el distrito
Saldaña, para no citar sino dos ejemplos recientes.
32
Mis ión Rural: Transición, Convivencia y Sostenibilidad. Documento de Trabajo (Versión Preliminmar,
Febrero de 1998). Capítulo sobre Agenda de Dinamización Productiva elaborado por el Centro de
Estudios Ganaderos CEGA. P. 109.
15
A estos organismos se les asignaron, entre otras, funciones de ejecución de
estudios, diseño y construcción de distritos de adecuación de tierras, adelantar
actividades con las asociaciones de usuarios y determinación de la
recuperación de inversiones.
La Ley aparentemente amplió la oferta institucional al autorizar junto con el
INAT, a otras entidades del sector privado para la construcción de distritos, con
el fin de optimizar las inversiones suponiendo que las asociaciones de usuarios
en procesos transparentes eligirían su ejecutor.
El ejecutor adelantaría un trabajo al interior de las asociaciones para asegurar
tal elección, además aportarían de sus propios recursos y le cobrarían a los
usuarios.
Considerando que no cualquier compañía puede construir distritos de
adecuación de tierras sino aquellos Organismos Ejecutores autorizados por el
Consejo Superior de Adecuación de Tierras, el INAT interpretó esto como una
oportunidad para reducir el círculo de sus contratistas a unas cuantas firmas
dándoles la denominación “Ejecutores Privados” presentándolos ante el
CONSUAT para la legalización correspondiente y en la práctica eludir los
controles inherentes a la contratación pública, pues son las asociaciones las
llamadas a seleccionarlos sin tener que pasar por procesos licitatorios.
La Ley 41 se sancionó en enero de 1993 y hasta finales de marzo de 1998, 13
firmas habían sido autorizadas por el CONSUAT como Organismos Ejecutores.
Sí, parecen pocos, pero sorprenderá al lector aún más saber que dos de los
tres contratos para medianos distritos que hasta el momento se han firmado
entre 1995 y 1998 los hará una misma firma33. Esto no tendría nada de malo si
las calidades técnicas de los consorcios lo ameritan, pero en cuanto se inició
esta modalidad de contratación, empezaron a surgir indicios de que lo único
que ha logrado la Ley en este aspecto ha sido, limitar la competencia a trece
firmas en detrimento de la ingeniería nacional y ampliar el foco de corrupción
haciendo partícipe de él a la llamada sociedad civil.34
33
Se trata del Distrito del Alto Chicamocha en Boyacá y San Juan del Cesar en La Guajira, el otro es una
represa en Coyaima en el departamento del Tolima.
34
Para ilustrar este punto conviene analizar las quejas de una de las firmas concursantes para construir el
distrito San Juan del Cesar. La firma Unión Temporal IEH-Grucon - Inconal – Plastro y Lizarazo, sintió
lesionados sus intereses y denunció ante varios miembros del CONSUAT que el proceso de selección del
Ejecutor Privado por parte de la Asociación de Usuarios no fue ni transparente ni objetiva y que obedeció
a intereses preestablecidos. La firma se quejó en forma verbal y escrita sobre la supuesta manipulación de
la cual había sido objeto el concurso de méritos para la construcción de la obra. Entre las anomalías
estaba la existencia de dos actas firmadas en dos momentos diferentes: una cuando aprobaban la
ejecución de la obra y otra cuando se seleccionó al organismo ejecutor –que dicho sea de paso es el
mismo del proyecto “Alto Chicamocha”, al cual se hará alusión más adelante-. Como prueba de la
irregularidad se hicieron llegar al DNP, fotocopias de las firmas de las actas firmadas en cada una de las
asambleas de usuarios. La denuncia de la firma fue que tal asamblea no se realizó y ante las quejas
presentadas, se “post-fabricó” una de las actas. Este hecho se puso en conocimiento del CONSUAT
16
Cuando las asociaciones deciden sobre su ejecutor, el proyecto se le presenta
al CONSUAT y este aprueba que se le giren recursos del Fondo Nacional de
Adecuación de Tierras FONAT, el problema para el sector público es que no
hay una auditoría de costos, ni se dispone de los elementos técnicos de
análisis para asignar presupuesto, luego hay que creer lo que presente el
comité técnico de la asociación, y aunque las normas del derecho ordenan la
presunción de la buena fe, la asignación de dineros públicos no debe hacerse
de manera tan laxa. Una vez aprobada la ejecución del proyecto por parte del
CONSUAT, la única labor que le queda al Estado es girar oportunamente los
cheques al contratista convertido ahora en organismo ejecutor.
6.
ORGANISMOS Y ESQUEMA DE FINANCIACION
La Ley 41 creó también el Fondo Nacional de Adecuación de Tierras FONAT,
como una unidad administrativa de financiamiento del subsector de adecuación
de tierras, cuyo objetivo es financiar los estudios, diseños y construcción de las
obras de riego, avenamiento, y defensa contra inundaciones de acuerdo con
las políticas trazadas por el CONSUAT.
El FONAT podría ser un instrumento útil ya que con cargo a este fondo se
pueden girar recursos sin necesidad de que en la Ley de Presupuesto
aparezcan todos y cada uno de los proyectos de adecuación de tierras
gestionados por el INAT y que vayan a ser financiados con cargo al
Presupuesto General de la Nación.
Sin embargo, a pesar de lo útil del instrumento, cabe señalar que al cambiar de
la manera como anteriormente se asignaban los recursos, se esperaba agilidad
en la ejecución y optimización de la inversión. No ha ocurrido así. Ni los
procesos se han agilizado, y los costos se han incrementado a pesar de que
los usuarios aportan parte de la inversión requerida.
Crear un fondo al que el sector privado pudiera acceder por dineros públicos,
tenía por objeto aportar recursos que facilitaran la inversión en obras de
adecuación de tierras, pero de ninguna manera se trataba de constituir un
mecanismo de libre acceso a fondos públicos, por parte de un grupo
privilegiado como lo que terminó siendo. En la práctica, el INAT le presenta al
reunido el 25 de septiembre de 1997 cuando se presentó el proyecto en cuestión. La respuesta fue de una
simplicidad asombrosa: muchos de los usuarios no saben leer ni escribir y mandan cada vez a un hijo
diferente quien firma con el nombre y cédula del padre o de la madre pero las firmas no tienen por qué
coincidir. Aún siendo válido el argumento, lo mínimo que debió hacerse era una investigación interna,
aunque en Colombia ya se sabe en qué terminan todas las Exhaustivas investigaciones. Cuando se
hicieron allegar las pruebas a la Unidad de Desarrollo Agrario del DNP, el representante de la firma IEHGrucon señaló que ellos no podían entrar en mayores polémicas, porque estaban también compitiendo por
obtener la interventoría del proyecto del Alto Chicamocha y el INAT ya estaba sobre aviso de sus
denuncias y por lo tanto podrían descalificarlos. La interventoría les fue asignada. (Otras denuncias sobre
este particular, se encuentran consignadas en carta 1386-97 del 3 de septiembre de 1997 enviada por la
firma a la dirección general del INAT).
17
CONSUAT el proyecto, este lo aprueba y a partir de ese momento los trámites
restantes se limitan a gestionar los desembolsos.
El FONAT se pensó como un banco de segundo piso al que accederían los
ejecutores de obras de riego drenaje y control de inundaciones, pero en la
práctica no es más que un rubro presupuestal que se utiliza para amarrar
presupuesto utilizando la figura de vigencias futuras.
7.
EL CREDITO EXTERNO
Dada la cuantía de las inversiones, los distritos de adecuación de tierras en
Colombia han debido financiarse casi siempre con recursos de crédito externo
con sus correspondientes contrapartidas, por lo cual una buena forma de
analizar el desempeño en adecuación de tierras es estudiar los informes que
periódicamente se elaboran como seguimiento a la inversión financiada con
tales recursos.
En marzo de 1985 se aprobó, por parte del Banco mundial, el crédito 2667- CO
por US$ 114 millones, préstamo que se hizo efectivo en febrero de 1987 cuyos
objetivos fueron claramente definidos así: (a) incrementar la producción
agrícola en seis distritos a través de la rehabilitación y mejoramiento dirigido
hacia el uso intensivo del suelo; (b) mejorar los ingresos de 3,900 pequeños
productores mediante la implementación de pequeños distritos de riego; (c)
recuperar la agricultura en las regiones afectadas en la región de Armero, por
la erupción del Volcán del Ruiz; y (d) mejorar la sostenibilidad de la inversión
pública en riego, mediante la completa recuperación de los costos de
operación y mantenimiento de los distritos.
El costo total del programa fue de US$253.5 millones. Después de dos
aplazamientos para cerrar el crédito, finalmente se devolvieron US$16.9
millones porque a pesar de las mencionadas aplazamientos, no pudieron
ejecutarse tales recursos.
Lo que si es muy diciente es el informe sobre los logros de los objetivos del
proyecto. Textualmente se reconoce que “No se cumplió el programa de obras
civiles en Distritos ni de inversión previsto;... Sin embargo, hubo aspectos
como:
?? Se fortaleció institucionalmente al INAT tanto desde el punto de vista de la
entidad como de los funcionarios al adelantar un vigoroso plan de
capacitación de directivos con la visita de Directores Regionales a distritos
de España y Mejico, cursos de capacitación a funcionarios a Utah State
University...”35
35
Implementation, Completion Report. Colombia Irrigation, Rehabilitation II Project. Loan 2667- CO.
May 16 1997. P. 38.
18
Dicho de otra manera no se cumplieron los objetivos, pero con recursos del
crédito pasearon los directivos intensamente. Desde luego, debe entenderse la
importancia que tiene para una entidad el conocer experiencias de otras
latitudes, pero lo que no es evidente, es que tales experiencias se hayan
reflejado en un mejoramiento de su desempeño.
El 25 de enero de 1990 se suscribió otro crédito por 78.2 millones para
cofinanciar proyectos de pequeño riego conocido como crédito BIRF 3113-CO.
El objetivo era incrementar los ingresos de 43,000 pequeños productores
mediante la adecuación de 60,000 hectáreas. Al cabo de 4 años y una casi
nula ejecución, el crédito fue reformulado reduciendo la meta a 20,000
hectáreas e incluyendo proyectos medianos y grandes que a la postre tampoco
se ejecutaron, pese a la insistencia del propio Banco Mundial para que se
construyera el proyecto Guamo, el cual se le presentó para justificar la
programación.
En términos generales la reprogramación consistió en cancelar US$28.2
millones y de los restantes US$50 millones, US$20 serían para proyectos de
mediana irrigación; otros US$5 millones para estudios y diseños; otros US$5
millones para actividades complementarias y US$20 para el programa de
pequeño riego. Después de las consabidas solicitudes de aplazamiento, el
crédito se cerró en diciembre de 1997, un año y medio después de lo acordado
originalmente.
Luego de varios bandazos entre proyectos pequeños y medianos, finalmente
los recursos se invirtieron todos en proyectos de pequeño riego, pero a pesar
de gastar la casi totalidad del crédito con su correspondiente contrapartida,
apenas se logró la meta de las 20,000 hectáreas propuestas para proyectos
pequeños.
Un ejemplo sobre las incongruencias en la ejecución del crédito e inclusive de
la culpa que sobre este particular tienen las entidades que directa o
indirectamente participan en el proceso (Planeación Nacional incluída), fue la
compra de carros para los subdirectores, que con cargo a recursos del crédito
BIRF 2667 se llevó a cabo. Teniendo en cuenta que el acuerdo de préstamo
incluyó una partida para adquisición de 19 vehículos para uso de las oficinas
regionales. El INAT consideró que una manera de mejorar la ejecución del
crédito era comprando cinco carros para los directivos de la entidad, con el
argumento de que ellos se desplazaban a las regionales cercanas en carro y
por lo tanto se justificaba tal inversión mejorando de paso la “ejecución” del
crédito en US$100,00036.
8.
PRESUPUESTO Y GESTIÓN
36
Véase la autorización en The World Bank Group. Message OUT34662 de junio 6 de 1996. Enviado el
10 de junio del mismo año.
19
Para analizar la ausencia de una planificación por parte de la entidad
responsable de la adecuación de tierras en el país, conviene comparar los
hechos hasta aquí descritos con las metas físicas que se propusieron para
realizar durante el período 95 - 98, pues se argumentaba que el nuevo
gobierno tendría los elementos suficientes para aplicar la nueva ley.
En el Plan de Desarrollo El Salto Social consignó que durante este cuatrienio
se adecuarían unas 200.000 hectáreas, de las cuales 40.000 correspondían a
pequeño riego, 110.000 a proyectos de mediano y gran tamaño y 50.000 a
rehabilitación de distritos ya existentes. Esto tenía un costo de 448,175 millones a
precios constantes de 199437.
Entre 1994 y 1998, para inversión, se le han asignado al INAT el equivalente en
pesos constantes de 1994 $264,072 millones, equivalentes al 59% de la
estimación del valor del programa. Si la comparación se hace sólo entre 1995 y
1998, la asignación fue de $193,995 millones o sea el 43% del total requerido de
las inversiones.
No obstante, a pesar de las limitaciones de presupuesto, los resultados están
lejos de ser proporcionales a las asignaciones pues en proyectos de mediano y
gran tamaño, que supuestamente constituían el fuerte del programa, solamente
se construirá el Distrito del Alto Chicamocha para un área potencial de 6,022
hectáreas de las cuales en 1998 quedarán en servicio alrededor de 2,000 o a lo
sumo, la mitad del área proyectada, según los compromisos asumidos por el
contratista en los comités de seguimiento creados para garantizar la ejecución de
obras en el denominado Plan Remate. También se espera dejar contratados el
proyecto Santo Tomás El Uvito en el Departamento del Atlántico para adecuar
4,200 hectáreas y el de San Juan del Cesar en la Guajira para 3,000 hectáreas
netas. A finales de 1998 se estará terminando la construcción de la represa
Zanja-Honda en el Tolima, a pesar de los riesgos que éste proyecto conlleva 38.
En cumplimiento de la Ley 41 de 1993, estos recursos hubieran sido suficientes
para cumplir con las metas si se considera que los usuarios debe aportar parte
de los recursos requeridos para inversión, pero esto no sucedió ni sucederá
así, pues el mensaje que el INAT está enviando a los usuarios es que el Estado
hará cuantiosas inversiones a cambio de que ellos paguen una parte que
resulta simbólica si se le compara con las inversiones a cargo del erario
público. Esto de por sí no es malo. Lo malo es que el esquema no hace que la
sociedad civil se sienta motivada por la optimización de los recursos invertidos.
No les importa. Mientras no les toque pagar una suma que se acerque un poco
más al costo real, se verá como un negocio entre grupos al margen que toman
decisiones, de las cuales ellos se benefician sin proponérselo. Cuánto paga el
Estado no es su problema ni es algo que les preocupe en absoluto. Por eso
37
El Salto Social. Plan Nacional de Desarrollo. Ley de Inversiones 1994-1998. Departamento Nacional
de Planeación. Santafé de Bogotá. 1995. P. 204.
38
Véase nota 4.
20
quienes tienen que pagar más que los denominados pequeños no participan tal
como está sucediendo en el Alto Chicamocha.39
El cuadro 5 presenta una programación detallada por tipo de proyecto a
ejecutar entre 1995 y 1998, con inversiones estimadas en $401.2 millones en
proyectos de mediana y gran escala es decir de más de 5,000 hectáreas.
Supuestamente los años fuertes de la construcción eran 1997 y 1998, con
obras por doquier. La realidad es otra, no hay obras y de acuerdo con la
experiencia, puede asegurarse que ni siquiera existen estudios confiables, de
manera que cuando se vayan a emprender las obras los estudios y diseños
habrá que contratarlos de nuevo.
El cuadro 6 por su parte presenta un panorama bastante atractivo, pues
además del resumen de obras proyectadas, aparecen con lujo de detalles las
fuentes de financiamiento. Aquí la realidad supera la ficción. La Unidad de
Desarrollo Agrario del DNP dispone de numerosos ejercicios de este tipo, que
el Instituto le envía con alguna frecuencia, con cronogramas donde no se
escapa detalle, pero nuevamente citando frases de autores desconocidos, los
hechos son tozudos. No hay obras de mediano y gran tamaño y no es
solamente un problema de restricción presupuestal.40
Los recursos del presupuesto son escasos y por eso es imperativo identificar
agentes económicos interesados en invertir en este subsector, porque hasta
ahora es probable que estemos equivocados en la identificación de las
personas que nos interesan como objetivo. Deben ser inversionistas con
mentalidad empresarial quienes coinvertirán si se les ofrece un subsidio para
adecuación de tierras del orden de tres o cuatro millones por hectárea
adecuada, pero en todo caso es urgente reducir los subsidios actuales, sobre
todo considerando la delicada situación fiscal por la que atraviesa el país.
Si los beneficiarios siguen viendo las obras como pago de favores políticos y
mientras se les cobre lo mínimo posible no habrá identidad de objetivos. Así el
mal será doble porque además de lo costoso que resulta para el Estado, no
hay razones para que el campo inicie su reconversión. Cualquier cultivo será
rentable en esas condiciones.
Es necesario redireccionar la política y los objetivos, pues ante las múltiples
mutaciones que sufre la adecuación de tierras en Colombia, inicialmente se
39
En los comités de seguimiento de los programas incluidos en el “Plan Remate” se ha mencionado como
quienes hasta marzo de 1998 se han inscrito solamente los pequeños propietarios que suman 2,000
hectáreas, mientras los medianos y grandes no lo harán debido a los costos que tendrían que pagar.
(Conviene preguntarse hasta qué punto tienen validez las actas de compromiso y todas las premisas con
las cuales se presentó el proyecto ante el CONSUAT). Además, conviene también analizar la distribución
predial ya que con toda seguridad los usuarios, repartirán ficticiamente la propiedad entre sus hijos o
familiares más cercanos con el fin de maximizar los subsidios, en una especie de testaferrato legalizado.
40
Durante el cuatrienio se han producido varios recortes al presupuesto y esto afecta la ejecución, pero
repetimos, los aportes de la comunidad hubieran sido suficientes para ejecutar el programa propuesto.
21
habla de adecuación de 200,000 hectáreas (Plan de Desarrollo El Salto Social),
de que los costos no son tan altos y que el DNP se inventa las cifras (nota 13),
que los distritos se harán por concesión (Portafolio diciembre 12 de 1997) y una
larga fila de etcéteras, luego hay un problema grande en la asignación de
recursos y en la gestión para adecuar tierras y hacer del campo colombiano un
sector competitivo.
9.
PARTICIPACIÓN COMUNITARIA Y ASOCIACIONES DE USUARIOS
La participación comunitaria fue una conquista de la constitución de 1991, que
le dio a la población, la posibilidad de influir en las decisiones que directa o
indirectamente la afectan. Pero, la evidencia empírica muestra que en
adecuación de tierras la experiencia no ha sido la mejor.
Según un plegable donde se promociona la Ley 41 se afirma que “... la mayor
innovación de la Ley 41 fue introducir la figura de asociación de usuarios y
constituir a los beneficiarios en promotores y gestores de los proyectos. Es a
ellos a quienes corresponde, en definitiva, tomar la decisión de construir o no el
distrito.”41
En tales circunstancias sería de esperar que numerosos proyectos surgieran de
la iniciativa de los usuarios, pero que se sepa no se han presentado al
CONSUAT proyectos de dicho origen. No es cierto que se haya avanzado en la
participación comunitaria en el sector. Si se ha logrado algo, es armar unas
organizaciones que le exigen al Gobierno la asignación de recursos a cambio
de nada, con el argumento de que la sociedad civil ahora es más consciente
del derecho a su participación. Es necesario educar a los usuarios en el sentido
de que a ellos les competen no pocas responsabilidades, no solamente el
derecho de exigir recursos con mayor vehemencia desde 1991, como si el
Estado solamente tuviera obligaciones.
No se insistirá sobre los aportes que los beneficiarios de los distritos deben
hacer, pero si en que la tan promocionada participación comunitaria no sólo no
ha contribuido a reducir los costos sino que se ha utilizado como un pretexto
adicional para el encarecimiento de los proyectos.42
Ahora, las asociaciones organizadas y económicamente fuertes, donde sus
miembros cultivan productos de exportación, como el caso de la Asociación de
Usuarios del Distrito Prado Sevilla –Asosevilla, cuyo principal producto es el
banano han presentado numerosas quejas sobre obras inconclusas, deficientes
41
Ley 41 de 1993, plegable promocional. INAT, 1997.
42
De hecho, ahora todos los proyectos incluyen un componente de capacitación y servicios
complementarios, que no son más que atención directa a las asociaciones o a los usuarios. Es necesario
convencer a los usuarios de las bondades del riego? No se supone que ellos están tan seguros de sus
beneficios que solicitan la ejecución de las obras?
22
y fallas administrativas en la contratación por parte del INAT, sin que las
anomalías se hayan corregido43.
Surgen entonces varias preguntas sobre, cual es sentido de la participación?.
De qué sirve si en el mejor de los casos cuando han intentado participar
haciendo veeduría, lo único que se logra –cuando se logra- es un tímido
informe de los organismos de control, o cartas de respuestas donde se les
asegura que todo se encuentra de acuerdo a la ley?. Sin que haya
responsables ni castigo, la certeza de impunidad se convierte en la mejor
señal para perpetuar la desidia y la corrupción.
En un documento que se pensaba presentar al INAT reunido en pleno en 1996,
preparado por los empleados al que ya se ha hecho mención anterior (Ver nota
10) señala que “Aspectos tales como la participación de la comunidad en todo
el proceso de Adecuación de Tierras, desde el surgimiento de una necesidad,
no se ha hecho realidad; se cree que ésta consiste en una serie de reuniones
informativas sin que existan los mecanismos para análisis de fondo (...)
imponiendo aún proyectos no aceptados por las mismas o que no tienen que
ver exactamente con el desarrollo de una región, dejando a un lado, por ende,
el compromiso real por parte de los beneficiarios.”44
10.
RECUPERACIÓN DE INVERSIONES, SUBSIDIOS E INCENTIVOS
La normatividad vigente establece que todo organismo ejecutor de un distrito
de adecuación de tierras o de su rehabilitación, ampliación, o
complementación, tiene derecho a que se le reintegre total o parcialmente las
inversiones realizadas en la ejecución de tales obras”. 45 Ahora bien, mediante
complicados cálculos en materia de determinación de la Unidad Agrícola
Familiar y en la determinación de lo que son obras principales de uso público y
privado y obras prediales, El CONSUAT reglamentó la recuperación de
inversiones, de manera que los pequeños propietarios terminarían pagando
entre un 20 y un 30% de lo que la inversión requerida por hectárea y los
grandes entre un 80 y un 90%.46
Una vez aplicados los subsidios explicados en el acápite correspondiente al
CONSUAT, es decir 100% sobre las inversiones en obras principales
43
Las quejas y denuncias sobre estos y otros aspectos fueron las que motivaron el llamado de atención
que la contraloría le hizo al INAT y que ya se mencionó en la nota 30.
44
Nota 10. Loc cit.
45
Artículo 24 de la Ley 41 de 1993.
46
La Resolución 010 del 2 de Agosto de 1994, se adoptó una metodología para recuperación de
inversiones, pero ésta y otras que apuntan en la misma dirección son inoperantes. Con una brecha tan
grande entre lo que tienen que pagar los pequeños y los grandes productores, lo único que tendremos es
una reglamentación de papel. El CONSUAT es un organismo de muy alto perfil como para seguirlo
poniendo en semejante ridículo, esto es reglamentando normas que carecen de la más elemental lógica
económica.
23
consideradas de uso público 70% de las secundarias y 30% sobre las
prediales, se establece el porcentaje de recuperación y con base en éste, se
aplica el siguiente criterio para limitar el subsidio: El menor valor entre el costo
de adecuar tres Unidades Agrícolas Familiares - UAF, y ochocientos salarios
mínimos mensuales.
Esto puede entenderse mejor mediante un ejemplo simple nada alejado de la
realidad actual: Una familia en un proyecto donde la UAF es 12 hectáreas
(caso Alto Chicamocha) tiene una finca de 10 hectáreas y otra una de 100. El
costo de adecuación por hectárea es de $7 millones. A la primera familia,
después de aplicarle la reglamentación sobre recuperación de inversiones le
corresponde pagar el 25% aproximadamente es decir $7’000,000X0.25 un
millón setecientos cincuenta mil pesos por hectárea ($1’750.000/Ha.) y en total
diecisiete millones y medio por la adecuación de toda su finca. Ahora a la
familia propietaria de las 100 hectáreas, el cálculo sería el siguiente:
?? Costo de adecuación de toda la finca $700 millones
?? Costo de adecuar tres UAF es $252 millones ($7’000.000 X 12 hasX3)
?? Ochocientos salarios mínimos mensuales son en 1998 $160 millones
aproximadamente.
?? El menor valor entre adecuar tres UAF y ochocientos salarios mínimos
mensuales $160 millones es este último.
?? Neto a pagar después de aplicar subsidios e incentivos 700 – 160 = 540.
?? Costo por hectárea $5.4 millones.
Nuestros agricultores tendrán cualquier virtud pero no la de filántropos y ningún
productor en Colombia pagará el triple de lo que le cobran a los pequeños. Es
necesario reducir esta brecha así se haya hecho con los más sanos criterios de
redistribución.
Como un ejemplo adicional, analicemos el caso del proyecto Santo Tomás – El
Uvito en el departamento del Atlántico. Este proyecto se le presentó al
CONSUAT con un costo de US$27.5millones para adecuar 4200 hectáreas,
pero las solicitudes de recursos para la ejecución fueron de $34.8 millones47 . La
pregunta es por que la solicitud es por toda esa cuantía y dónde está la
participación comunitaria y la recuperación de inversiones. Estas preguntas
elevadas al INAT producen frecuentes enfrentamientos institucionales, pues
Planeación Nacional debe velar por la mejor forma de utilización del
47
Solicitud hecha por INAT mediante carta GPPR-810-000282 del 21 de Enero de 1998. Y carta UIPDPC-15- del 30 de enero de 1998. Los costos resultan de dividir los valores relacionados en el programa de
inversiones de la solicitud a saber: $4,650 para 1997; 32,963.5 en 1998 y 10,680. 3 de 1999, por las tasas de
cambio promedio correspondientes a dichos años proyectadas por el DNP cuyos valores son 1,141.1, 1,380.2
y 1559.7 para l997,1998 y 1999 respectivamente.
24
presupuesto público, mientras esto lo interpreta el Instituto como una
intromisión que obstaculiza la ejecución.48
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
Las consideraciones aquí planteadas deben ser sometidas a un debate tan
intenso como pueda hacerse, y el resultado debe ser el mejoramiento en la
ejecución de proyectos de adecuación de tierras que comprometen recursos
públicos.
Esta evaluación y análisis seguramente producirán fuertes reacciones, pero es
necesario asumir estos riesgos –y sus costos- ya que es éste el país que le
estamos dejando a nuestros hijos. Los recursos públicos deben empezar a
verse como los bienes de todos y no como los bienes de nadie. Por lo tanto
esto debe tomarse como el inicio de un debate que debe darse, conscientes
repetimos, de que las recomendaciones generarán no pocos pronunciamientos
de diversa índole.
Hasta ahora el CONSUAT ha sido un ente pasivo que actúa sobre la muy
limitada demanda de los proyectos que el INAT le presente. Por lo tanto se
propone convertirlo en un organismo deliberante que actúe sobre una demanda
de proyectos presentados por comunidades, entes territoriales, particulares,
asociaciones etc. Debe reunirse una o máximo dos veces en el año para
escuchar las propuestas de libre concurrencia.
El CONSUAT carece de una verdadera secretaría técnica independiente y con
criterio para orientar las inversiones, pues esta la ejerce justamente la entidad
responsable del estancamiento. Es necesario decirlo claramente. El INAT es el
organismo responsable de que la adecuación de tierras por parte del sector
público no se haya desarrollado en proporción a los recursos asignados para
este efecto. Pueden existir razones que expliquen por que se produjo la falta de
ejecución, pero al Instituto se le denomina de Adecuación de Tierras y tiene
presupuesto propio, por lo tanto, eso es lo que ha debido hacer.
Aquí no hay lugar a soluciones blandas, el INAT debe liquidarse como entidad
encargada de la adecuación de tierras en Colombia. El HIMAT nació, creció, se
48
Como se mencionó en la nota 14, mediante carta UDA-DPDT del 11 de diciembre de 1997, se le
recordaba al INAT la necesidad de que los usuarios aportaran desde el comienzo de las obras, esto motivó
a que el INAT, mediante carta GEST-710-00893 de febrero 28 de 1998, insistiera en que el Gobierno
hiciera la totalidad de las inversiones y una vez construídas las obras se procediera a la susodicha
recuperación. Este esquema en la práctica no ha funcionado, y justamente fue su poca funcionalidad lo
que motivó la nueva política. El DNP le planteó a la Gobernación del Atlántico sus argumentos y
defendiendo en la práctica el presupuesto del INAT se logró un acuerdo suscrito mediante acta el 11 de
marzo de 1998. El mismo caso sobre lo aprobado en CONSUAT y lo solicitado de recursos se presenta en
el proyecto San Juan del Cesar.
25
reprodujo y murió sin que hubiera adelantado un proyecto que sirva como
ejemplo para mostrar desde el punto de vista técnico. El INAT correría la
misma suerte y por ahora se ha convertido en una entidad sin funciones, ya
que las responsabilidades y los recursos se le están trasladando a las
asociaciones de usuarios.
Al CONSUAT debe dotársele de una Unidad Técnica que haga la evaluación
de los proyectos que se le presenten, con no más de 50 funcionarios
especialmente ingenieros y economistas.
Sobre los costos y cofinanciación es imperioso eliminar la absurda idea de que
los recursos del Estado son ilimitados y que se puede disponer de ellos, con
sólo contar con las conexiones adecuadas. Para lograr este objetivo, se
propone asignar un subsidio fijo equivalente a máximo 15 salarios mínimos
mensuales por una sola vez por cada hectárea adecuada, previa firma de un
contrato entre los usuarios, el constructor y el CONSUAT, en el cual se
establezca la devolución de los recursos y sanciones en caso de no ejecución.
Lo anterior requiere un replanteamiento del esquema de cofinanciación. Se
propone elaborar un programa general de adecuación de tierras dentro del Plan
de Desarrollo al cual debe hacérsele seguimiento anual. Asignar un monto para
ese programa, de manera que el FONAT se convierta en la cuenta contra la
cual se giran los recursos destinados a este tipo de obras.
Para asegurar el éxito del programa se le tienen que asignar recursos dentro
del Plan Anual de Caja PAC, y destinar un porcentaje para grandes proyectos,
otro para medianos y otro para pequeños según demanda. Dichos montos, así
como los proyectos viables serían los que el CONSUAT aprobaría.
En la práctica, el FONAT podría funcionar como una cuenta especial en
FINAGRO y los recursos deberían asignarse utilizando los mismos
mecanismos y criterios que los utilizados para asignar el Incentivo a la
Capitalización Rural.
No hay absolutamente ninguna ventaja al cambiar la denominación de los
contratistas y llamarlos Ejecutores Privados. Por lo tanto, debe eliminarse dicha
figura y dejar que los interesados elijan sus propios ejecutores.
Por el lado de la participación comunitaria es evidente que cada actividad
destinada a la capacitación de los usuarios, es una fuente adicional de costos.
Por lo tanto, estos gastos deben asumirlos los beneficiarios para que puedan
exigir lo que requieren. Es la única forma de lograr que los beneficiarios
obtengan una capacitación adecuada. Lo que hasta ahora está sucediendo es
partir del supuesto según el cual todos los proyectos requieren un componente
de capacitación, independiente de las necesidades de los usuarios.
Es un hecho que el país no está preparado para llevar a cabo la recuperación
de sus inversiones, por lo cual se deben establecer subsidios e incentivos
26
transparentes. Se nos puede criticar por neoliberales y de estar proponiendo
subsidio para los terratenientes y los grupos económicamente poderosos. De
hecho lo que se está proponiendo es reducirlos de los actuales niveles, ya que
de todas formas, tales grupos se los están llevando amparados en la
legislación existente y con el patrocinio del INAT.
La Ley 41 debe ser reformada para lograr estos propósitos. Los recursos
públicos deben invertirse racionalmente si se quiere lograr el desarrollo del
país. No hay alternativa.
27
Cuadro No. 1
INSTITUTO NACIONAL DE ADECUACION DE TIERRAS - INAT
RESUMEN DE COSTOS DE ADECUACION EN PEQUEÑA, MEDIANA Y GRAN ESCALA
Total
US $ Millones
INVERSION EN MEDIANA Y GRAN ESCALA
Costo Obras
Costo de Preinversión
Costo de Funcionamiento
Costo Servicios Complem.
Costo de Admon Regional
Costo Agregado
INVERSION EN PEQUEÑA ESCALA
Costo Obras
Costo de Preinversión
Costo de Funcionamiento
Costo Servicios Complem.
Costo de Admon Regional
Costo Agregado
INVERSION TOTAL Y PROMEDIOS
Costo Obras
Costo de Preinversión
Costo de Funcionamiento
Costo Servicios Complem.
Costo de Admon Regional
Costo Agregado
SUPUESTOS UTILIZADOS
Superficie a adecuar en Mediana y Gran Escala
Superficie a adecuar en Pequeña Escala
Superficie total a adecuar
Tasa de Cambio a Febrero de 1997
Santafé de Bogotá, febrero 24 de 1997
Fuente: INAT, Subdirección de Planeación
Unitario
US $/ha
Col $/ha
570,3
85,5
32,9
17,1
9,3
715,2
5.297,0
795,0
306,0
159,0
87,0
6.643,0
5.667.933,0
850.190,0
327.414,0
170.038,0
92.883,0
7.108.458,0
21,8
6,2
4,1
1,4
0,9
34,5
2.837,0
804,0
539,0
187,0
122,0
4.489,0
3.036.011,0
860.374,0
576.963,0
200.078,0
130.005,0
4.803.432,0
592,1
91,7
37,1
18,5
10,3
749,8
5.133,0
795,0
322,0
161,0
89,0
6.500,0
5.492.432,0
850.869,0
344.054,0
172.041,0
95.359,0
6.954.755,0
107.662
7.692
115.354
1.070
Cuadro No. 2
INSTITUTO NACIONAL DE ADECUACION DE TIERRAS -INAT
INVERSIONES Y COSTOS PREVISTOS EN LOS PROYECTOS PRIORITARIOS DE MEDIANA Y GRAN ESCALA
PROYECTO
DEPARTAMENTO
AREA
COSTO
Total
US $ Millones
Has
CONSTRUCCION
1. Alto Chicamocha
2. Cabrera Tres Pasos
3. Guamo
4. Magará
5. Triángulo - Tolima 1/
Boyacá
Huila
Tolima
Santander
Tolima
DISEÑO Y CONSTRUCCION
6. San Juan del Cesar
Guajira
DISEÑO
7. Ariari
8. Hatico - Tamarindo
9. Patía
10. Ranchería
11. Sto Tomás -El Uvito
FACTIBILIDAD
12. Aguas Blancas
13. Catatumbo
14. La Gloria
15. Montería - Lorica
16. Toronto - La Patria
Costo Obras
Costo de Preinversión 2/
Costo de Funcionamiento 3/
Costo Servicios Complem. 4/
Costo de Admon Regional 5/
Costo Agregado 6/
Unitario
US $/ha
Col $/ha
6.022,0
5.570,0
5.210,0
10.000,0
24.700,0
42,0
30,0
20,0
9,3
170,0
6.974,0
5.386,0
3.839,0
930,0
6.883,0
7.462.637,0
5.763.016,0
4.107.486,0
995.100,0
7.364.372,0
3.000,0
15,0
5.000,0
5.350.000,0
Meta
Huila
Cauca
Guajira
Atlántico
23.800,0
2.400,0
6.540,0
15.820,0
4.600,0
90,0
10,0
42,0
120,0
22,0
3.782,0
4.167,0
6.422,0
7.585,0
4.783,0
4.046.218,0
4.458.333,0
6.871.560,0
8.116.308,0
5.117.391,0
Cesar
Norte Santander
Sucre
Córdoba
Córdoba
6.000,0
12.000,0
7.500,0
18.100,0
12.000,0
570,3
85,5
32,9
17,1
9,3
715,1
5.297,0
795,0
306,0
159,0
87,0
6.644,0
5.667.933,0
850.190,0
327.414,0
170.038,0
92.883,0
7.108.458,0
107.662,0
1/ Se construirá en primera instancia la Presa Zanja - Honda
2/ Se estima que corresponde al 15% del costo de las obras
3/ Se estima que anualmente le corresponde una cifra equivalente al 60% del presupuesto de funcionamiento
(correspondiente a cuatro años).
4/ Se estima que corresponde al 3% del costo de las obras, y que anualmente equivale a $3661 millones
5/ Se estima que corresponde anualmente a una suma que equivale a 2000 mil millones
6/ En casos extremos un proyecto podría incrementar su costo en máximo un 20% de este valor agregado
Superficie a adecuar
107.662,0
Tasa de Cambio
C$ 1070
Santafé de Bogotá febrero 24 de 1997
Fuente: INAT, Subdirección de Planeación
Cuadro No. 3
INSTITUTO NACIONAL DE ADECUACION DE TIERRAS -INAT
INVERSIONES Y COSTOS PREVISTOS EN LOS PROYECTOS PRIORITARIOS DE PEQUEÑA ESCALA
Total
US $ Millones
Costo Obras
Costo de Preinversion
Costo de Funcionamiento 1/
Costo Servicios Complem. 2/
Costo de Admon Regional 3/
Costo Agregado
Unitario
US $/ha
21,8
6,2
4,1
1,4
0,9
34,4
Col $/ha
2.837,0
804,0
539,0
187,0
122,0
4.489,0
3.036.011,0
860.374,0
576.963,0
200.078,0
130.005,0
4.803.431,0
1/ Se estima anualmente una cifra equivalente al 30% del presupuesto de funcionamiento de 1997
2/ Se estima que corresponde al 6.6% del costo de las obras
3/ Se estima que corresponde anualmente a una suma que equivale a Col $ 1000 mil millones
Hectáreas Adercuadas:
7.692,00
Tasa de Cambio:
C$ 1,070
Santafé de Bogotá febrero 24 de 1997
Fuente: INAT, Subdirección de Planeación
Cuadro No. 4
COSTOS UNITARIOS PROMEDIOS \a
Costo unitario
($/ha)
Todo
Satisfactorio
Insatisfactorio
Gravedad
Bombeo (en su mayoría subterráneo)
Mixto Combinado
Nueva Construccion
Rehabilitación
Rehabilitación y Ampliación
Arroz (paddy) cáscara
Cultivos diferentes al arroz
Costo unitario
Ajustado
($/ha)
(N)
4.837,0
2.643,0
9.294,0
5.584,0
3.766,0
3.727,0
7.740,0
1.633,0
3.171,0
6.374,0
3.886,0
191,0
128,0
63,0
113,0
52,0
26,0
86,0
34,0
55,0
73,0
118,0
7.950,0
2.906,0
18.637,0
10.355,0
4.415,0
3.846,0
12.915,0
5.258,0
3.834,0
11.063,0
5.950,0
Asia Sur y Oriental
2.831,0
112,0
4.694,0
Asia Oriental
Asia del Sur
Culaquier lugar de la India
4.291,0
1.370,0
1.421,0
56,0
56,0
30,0
7.379,0
1.746,0
1.596,0
Europa
Medio Oriente
Africa
Africa Norte
Africa Sub-Sahariana
America Latina y el Caribe
4.743,0
5.062,0
12.925,0
4.911,0
18.269,0
3.923,0
17,0
9,0
30,0
12,0
18,0
20,0
4.759,0
4.663,0
20.833,0
5.226,0
31.238,0
10.283,0
AREAS SELECCIONADAS:
\a Dos medidas de costo unitario son usadas. "Costo Unitario" es definido como la medida del costo actual del proyecto ($US) sometido a evaluación dividido
por el área (hectáreas) total evaluada (medida). "Costo Unitario Ajustado" Es el Costo Unitario con el denominador ajustado por la ejecucion completa
de la construccion obetivo (%) medida en la evaluacion o sujeto de evaluacion.
Dos proyectos Lake Chad Polders (Chad) y Black Buch Irrigation (Guyana) tienen medida de evaluacion del area completa igual a cero. Esto resulta en
infinitas medidas de costo unitario, y de esta manera ellas no (llevaría) estarian incluidas en el cálculo del promedio
Fuente: World Bank
CUADRO No. 5
MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL
INAT
PROGRAMACION DE RECURSOS PARA PREINVERSION Y CONSTRUCCION
PROYECTOS DE MEDIANA Y GRAN ESCALA 1995 - 1998
(Millones de pesos)
ETAPAS
HAS A BENEFICIAR
I. IDENTIFICACION Y PREFACTIBILIDAD
La Mojana
Proyectos Nuevos
Subtotal Identificacion
II. FACTIBILID
Costa y Llanos
Atlántico Sur (Atlántico)
La Niata ( Casanare)
Magangué (Bolívar)
Monpós (Bolívar)
Montería - Cereté (Córdoba)
Pachaquiaro (Meta)
San Joaquín (Atlántico)
Terra Alta (Córdoba)
Todos los Santos (Arauca)
Valencia (Córdoba)
Otros
Otros Departamentos
Estudios Complementarios
Estudios de proyectos Nuevos
Tesalia Paicol (Huila)
Subtotal Factibilidad
III. DISEÑOS
Costa Y Lllanos
Ariari (Meta)
Atlántico Sur (Atlántico)
Fundacion - Ariguaní (Cesar)
La Niata (Casanare)
Magangué (Bolívar)
Monpós (Bolívar)
Montería - Cereté (Córdoba)
Montería Lorica (Córdoba)
Panedera - Candelaria (Atlántica)
Ranchería (Guajira)
San Estanislao (Bolívar)
San Joaquín (Atlántico)
San Juan del Cesar (Guajira)
Sto Tomás -El Uvito (Atlántico)
Tierra Alta (Córdoba)
Todos los Santos (Arauca)
Valencia (Córdoba)
Valledupar (Cesar)
Otros Departamentos
Alto Chicamocha (Boyacá)
B/quillita -Bajira (Antioquia)
Cabrera Tres Pasos (Huila)
Firavitoba (Boyacá)
Guacomoa (Caldas)
Hobo Campoalegre (Huila)
Magará (Santander)
Pamplonita (N de Santander)
Patía (Cauca)
Samacá (Boyacá)
Tesalia- Paicol (Huila)
Tocaima - Giradot ( Cundinamarca)
Triángulo del Tolima (Tolima)
Valle de Loboyos (Huila)
Valle de Leyva (Boyacá)
Subtotal Diseños
IV. CONSTRUCCION PROYECTOS
Costa Y Lllanos
Ariari (Meta)
Fundacion - Ariguaní (Cesar)
Montería Lorica (Córdoba)
Panedera - Candelaria (Atlántica)
Ranchería (Guajira)
San Estanislao (Bolívar)
San Juan del Cesar (Guajira)
Sto Tomás -El Uvito (Atlántico)
Valledupar (Cesar)
Otros Departamentos
Alto Chicamocha (Boyacá)
Cabrera Tres Pasos (Huila)
Guamo P1 y P2 (Tolima)
Magará (Santander)
Patía (Cauca)
Tocaima - Giradot ( Cundinamarca)
Triángulo del Tolima (Tolima)
Unidad Tibasosa (Boyacá)
Valle de Loboyos (Huila)
Otros
Subtotal Construcción
TOTAL
Fuente: INAT, Subdirección de Planeación
25.000
5.500
20.000
20.100
50.000
38.800
1.500
41.050
20.000
40.000
1995
1996
1997
1998
200,0
0,0
200,0
200,0
0,0
200,0
0,0
1.500,0
1.500,0
0,0
1.500,0
1.500,0
560,0
1.100,0
240,0
300,0
300,0
200,0
1,0
1,0
100,0
50,0
1,0
1,0
970,0
200,0
700,0
970,0
500,0
800,0
1.925,2
391,0
2.366,0
700,0
3.000,0
1.800,0
3.000,0
2.050
264.000
100,0
2.679,2
5.317,0
6.510,0
5.770,0
23.815
25.000
20.077
5.500
20.000
20.100
50.000
18.100
6.000
15.820
4.320
1.500
3.000
4.000
41.050
20.000
40.000
10.800
769,0
1.856,0
1,0
2.000,0
210,0
569,0
1.140,0
2.007,0
455,0
1.200,0
6.798
20.805
5.570
4.200
6.080
22.500
10.000
4.858
6.543
3.500
2.050
2.000
24.700
2.400
2.883
453.969
500,0
1,0
500,0
236,0
2.000,0
840,0
1.800,0
552,0
225,0
240,0
525,0
560,0
170,0
500,0
1.500,0
1,0
750,0
169.689
1.260,0
500,0
35,0
2.000,0
2.250,0
1.050,0
92,0
3.300,0
1.867,0
2.940,0
1.941,0
1.700,0
500,0
816,0
2.100,0
248,0
1.838,0
200,0
290,0
1.145,0
300,0
1.000,0
1.700,0
3.473,0
15.028,0
649,0
18.867,0
700,0
23.815
20.077
18.100
6.000
15.820
4.320
3.000
4.000
10.800
6.798
5.570
5.210
10.000
6.543
2.000
24.700
536
2.400
1.950,0
650,0
360,0
200,0
2.660,0
9.050,0
14.054,0
13.388,0
12.800,0
5.000,0
8.405,0
6.637,0
10.400,0
12.500,0
500,0
200,0
22.500,0
12.716,0
5.620,0
3.741,0
2.250,0
2.000,0
8.092,0
6.652,0
2.800,0
10.878,0
3.700,0
0,0
19.980,0
19.979,0
20.363,0
14.054,0
14.175,0
11.200,0
11.250,0
7.355,0
5.807,0
5.600,0
15.000,0
8.092,0
1.193,0
8.015,0
1.550,0
16.231,0
483,0
2.660,0
3.843,0
10.195,2
1.700,0
1.515,0
48.527,0
69.072,0
127.871,0
154.748,0
139.885,0
167.135,0
Cuadro No. 6
MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL
INAT
PROGRAMA DE INVERSION EN ADECUACION DE TIERRAS
FUENTES Y USOS DE RECURSOS 1995 - 1998
USOS DE RECURSOS
MEDIANA Y GRAN ESCALA
Identific y prefact
Factibilidad
Diseños
Obras 1/
PEQUEÑA ESCALA
Factibilidad y Diseños
Obras 2/
Obras de Rehabilitación
Serv. Complementarios
Conservación Distritos
Admon. Reg. y Adquisición Sedes
Otros
TOTALES
FUENTES DE RECURSOS
CREDITO EXTERNO
Crédito Externo BIRF
Crédito Externo BID
Crédito Externo Japón
PRESUPUESTO NACIONAL
Contrapartidas Créditos Externos
Otros
RECURSOS ADMINISTRADOS
Rcaudos por Tarifas Distritos
Recaudos Pequeña Escala
Recaudos Mediana y Gran Escala
Otros Recaudos
HAS A BENEFICIAR
264.000
453.969
169.689
41.531
39.985
60.120
(Millones de pesos)
1995
10.195,0
200,0
2.679,0
3.473,0
3.843,0
10.336,0
2.394,0
7.942,0
33.142,0
3.927,0
7.912,0
918,0
2.090,0
68.520,0
1995
31.455,0
31.455,0
0,0
0,0
35.144,0
16.458,0
18.686,0
1.918,0
1.106,0
812,0
0,0
0,0
1996
69.072,0
200,0
5.317,0
15.028,0
48.527,0
20.371,0
2.871,0
17.500,0
15.454,0
8.669,0
11.167,0
2.083,0
0,0
126.816,0
1996
29.179,0
23.905,0
4.058,0
1.216,0
89.991,0
11.336,0
78.655,0
2.646,0
1.444,0
473,0
700,0
29,0
1997
154.747,0
1.500,0
6.510,0
18.867,0
127.870,0
23.631,0
3.331,0
20.300,0
5.000,0
15.155,0
11.658,0
2.416,0
0,0
212.607,0
1997
51.333,0
0,0
44.119,0
7.214,0
121.034,0
30.695,0
90.339,0
5.239,0
1.508,0
1.972,0
1.726,0
33,0
1998
167.134,0
1.500,0
5.770,0
19.979,0
139.885,0
27.412,0
3.864,0
23.548,0
5.800,0
16.557,0
10.819,0
2.803,0
0,0
230.525,0
1998
58.907,0
0,0
43.635,0
15.272,0
103.773,0
34.140,0
69.633,0
7.844,0
1.399,0
3.863,0
2.544,0
39,0
TOTALES
%
401.148,0
3.400,0
20.276,0
57.347,0
320.125,0
81.750,0
12.460,0
69.290,0
59.396,0
44.308,0
41.556,0
8.220,0
2.090,0
638.468,0
62,8
0,5
3,2
9,0
50,1
12,8
2,0
10,9
9,3
6,9
6,5
1,3
0,3
100,0
TOTALES
%
170.874,0
55.360,0
91.812,0
23.702,0
349.942,0
92.629,0
257.313,0
17.647,0
5.457,0
7.120,0
4.970,0
101,0
26,8
8,7
14,4
3,7
54,8
14,5
40,3
2,8
0,9
1,1
0,8
0,0
PRESUPUESTO INVERSION INAT
68.517,0
121.815,0 177.607,0 170.524,0 538.463,0
84,3
ORGANISMOS EJECUTORES PRIVADOS
TOTALES
0,0
68.521,0
5.000,0 35.000,0
60.000,0 100.000,0
126.816,0 212.607,0 230.524,0 638.468,0
15,7
100,0
1_/ En el cuatrenio se contratan las obras de169689 Has., pero solamente 39800 Has quedarían con obras completamente terminadas.
2_/ Incluye las obras de 6990 Has., que se construyen en 1995 con reservas de 1994.
Santafé de Bogotá, Mayo 18 de 1995
Fuente: INAT, Subdirección de Planeación