Las políticas económicas en Costa Rica: 1890-1950

LAS POLITICAS ECONOMICAS EN COSTA RICA 1890-1950:
LA PRIMERA MITAD DEL SIGLO XX
Jorge León
Investigador
1. INTRODUCCION
Las políticas económicas en las primeras décadas del siglo XX, especialmente en lo que
se refiere a aquellas relacionadas con el valor de la moneda y los ingresos y gastos del
Estado, fueron elementos que influyeron de manera decisiva en el desarrollo económico
nacional. Las decisiones tomadas sobre temas de política monetaria y también fiscal,
tales como el patrón monetario, el tipo de cambio, los niveles y usos del gasto público y
el endeudamiento, tuvieron gran repercusión sobre la economía. Esto se debió, a que
esas políticas impactaron de manera directa sobre los intereses de grupos económicos
importantes (dueños de capital, comerciantes importadores y exportadores, agricultores,
consumidores) y produjeron reacciones en ellos que a su vez repercutieron positiva o
negativamente sobre la economía nacional en su conjunto.
En las últimas décadas del siglo XIX, predominaban las ideas de corte liberal, bajo las
cuales las intervenciones del Estado en la economía debían limitarse a asegurar el
cumplimiento de las leyes, garantizar la seguridad nacional y llevar las relaciones
exteriores. Las decisiones sobre aspectos de economía política de la administración de
gobierno, sin embargo sí tenían en la práctica mucha influencia en la vida diaria y el
bienestar económico de la población, y esto era claramente reconocido por los
profesionales que comenzaron a participar en los gobiernos de los año ochenta y noventa.i
Así, en Costa Rica el Estado desempeñó un papel importante en la promoción de las
actividades económicas desde sus inicios. Ejemplos de ello fueron: el estímulo dado a la
siembra de café desde mediados de la década de 1820, a través de concesión de tierras
públicas y la exención de impuestos por el estado. Más adelante en los años de 1840, fue
el estado quién estableció la Junta Itineraria, como un instrumento para construir y
mantener las carreteras, facilitando el traslado del café al puerto de exportación. Otro fue
el establecimiento de la Fabrica de Licores como un monopolio para generar recursos y
financiar los gastos del gobierno. La intervención de mayor alcance y monto del estado
fue sin duda, la decisión de construir los ferrocarriles, iniciativa que se gestó desde la
década de 1860 y que se llevó a cabo entre 1870 y 1910. Con una intención más directa
de influir sobre decisiones de grupos económicos, fueron los diversos intentos entre 1856
1
y 1876, de establecer bancos que bajo el auspicio o control del gobierno, fueran
instrumentos para orientar y dirigir decisiones sobre la moneda y el crédito.
Este capitulo dará seguimiento a las principales decisiones de política económica durante
el siglo XX, que fueron evolucionando a lo largo del tiempo y de manera paulatina,
desde aquellas predominantemente de carácter monetario-crediticio y fiscal, donde se
influenciaban indirectamente las decisiones económicas de los individuos, a aquellas en
que de manera más directa, el estado tomó decisiones económicas utilizando una
capacidad creciente en sus instituciones, complementando así las decisiones económicas
privadas.
Para efectos de identificar y analizar cómo se fueron construyendo las políticas
económicas se optó por hacer una períodización histórica que reflejara momentos
importantes de cambio en dichas políticas, marcadas por hechos importantes en el
entorno económico y político nacional o externos.
El análisis de las políticas económicas se inicia hacia 1890 y se planea se extienda hasta
la década de 1990. Se ha dividido para efectos del trabajo del Proyecto en dos partes: la
primera de 1890 hasta inicios de la década de 1950, que es la contenida en este estudio;
mientras que una segunda parte, cubriendo los siguientes 30 o 40 años sería objeto de un
segundo estudio. Las razones de establecer esta división son las siguientes: Primero, que
si bien para los años anteriores a 1950 existen trabajos de historia económica y otros que
analizan las políticas económicas de la época, tiene sentido realizar aquí un recuento
sistemático, siguiendo un patrón uniforme que permita reconstruir y visualizar cuáles y
cuándo se dieron los cambios importantes a lo largo de ese largo lapso de unas seis
décadas. Este cuerpo de análisis es además útil como una referencia de las políticas
económicas y su influencia sobre los demás temas de estudio del Proyecto referidos al
lapso hasta la década de 1950.
Segundo, para el período posterior a 1950, existe un cuerpo de información sobre política
económico voluminoso y más estudiado, pero por lo extenso del mismo, requiere de un
trabajo de sistematización mayor. Este segundo período se caracteriza además por una
participación muy importante del Estado en las decisiones económicas, introduciendo así
muchos más instrumentos de política que deben ser analizados, requiriendo un mayor
trabajo. Se plantea que el análisis llegue no más allá de la década de 1990, para mantener
un margen de tiempo razonable entre los eventos económicos ocurridos y cuándo pueden
ser analizados con mayores elementos de juicio.
En términos de la temática de este estudio, las políticas económicas analizadas están
referidas a: las finanzas públicas, las medidas monetarias, las medidas crediticias,
medidas referidas al consumo y producción, políticas laborales y la creación de
instituciones (leyes y organizaciones) para mejorar las capacidades del Estado de generar
e implementar las políticas.
En términos temporales, el análisis se hace en referencia a l0 subperíodos entre 1890 e
inicios de la década de 1950, los cuales se considera dan un marco adecuado para mostrar
2
los cambios ocurridos, con base en eventos importantes que llevaron a cambios en
políticas económicas. Estos subperíodos pueden reconstituirse después en otros más
extensos, pero para los fines del Proyecto de Historia Económica, se ha preferido
considerar subperíodos cortos, para mostrar el dinamismo de los cambios económicos y
las respectivas decisiones de política económica que se dieron para resolver –bien o mal los problemas y oportunidades económicas que enfrentó el país.
2. DECISIONES DE POLITICA ECONOMICA A FINALES DEL SIGLO XIX
La situación monetaria y fiscal hacia finales del siglo XIX en el país, eran un reflejo tanto
de situaciones internas al país, como de influencias debidos a problemas en la economía
mundial, en la cual la economía de Costa Rica se encontraba claramente insertada desde
mediados de ese siglo.
La década de 1890 inició con una economía en rápido crecimiento, motivado por dos
elementos: primero un fuerte aumento del precio del café entre 1888 y 1896, que llegó a
duplicarse respecto a nivel al que había llegado después de una importante caída entre
1880 y 1887;ii y segundo, por el rápido crecimiento de la exportación bananera, que de
ser casi inexistente en 1880, alcanzó la exportación de más de un millón de racimos en
1890 y se triplicó hasta tres millones en 1899. Ambos factores dieron dinamismo a la
economía en los primeros 7 años de la década, en la cual a la expansión del consumo
privado en esta época, se sumó la del Estado, que una vez concluido el ferrocarril al
Atlántico en 1890, dirigió su interés hacia la inversión en edificios públicos (Teatro
Nacional, Asilo Chapui) y de educación, así como a otras obras públicas. iii
Política monetaria. Fue en el campo de la política monetaria sin embargo, donde
ocurrió el principal cambio, al hacerse la reforma que permitió al país establecer -en
principio- el oro como la base de su moneda, en lugar del patrón bimetalista oro-plata que
mantenía desde como legado de la colonial española. A pesar del crecimiento de la
economía y el comercio exterior, el país enfrentó durante la segunda mitad del siglo XIX,
constantes problemas en la disponibilidad de suficiente moneda para realizar las
actividades económicas normales del día a día. La introducción del papel moneda alivió
esta carencia en buena parte. Sin embargo, la fuerte apreciación mundial del oro respecto
a la plata después de 1870, hizo que las monedas de oro salieran del país, e incluso el
exceso de importaciones sobre exportaciones en la década de 1880, causadas por la
construcción del ferrocarril, llevaron a que también la moneda de plata se exportara como
medio de pago. Las prohibiciones al respecto no surtieron efecto. iv
El deterioro en la situación monetaria interna, se reflejó en la caída del cambio del peso
respecto a las monedas en que se hacía el comercio. El porcentaje de recargo del cambio
entre el peso y la moneda inglesa (libra esterlina y chelines) –es decir el “premio” como
se le llamaba- pasó de sólo 10% en 1883, hasta 56% en 1886, y de 68% en 1891, hasta
3
114% en 1892, continuó en alza alcanzando 154% en 1893 y a un máximo de 220% en
1898. v En estos quince años entonces el tipo de cambio se había más que duplicado.
La desvalorización de la moneda durante la década de 1890, llevó a la determinación por
la administración de Rafael Yglesias de establecer en 1896 el patrón de oro, como
referencia para la moneda nacional, sustituyendo el viejo peso de plata por una nueva
moneda, el ‘colón’ basada en oro. La implementación del nuevo sistema monetario se
realizó paulatinamente entre 1896 y 1902. vi Desde esta fecha hasta 1914, la política
monetaria operó basado en el patrón oro. La implantación de la misma coincidió con la
mejora del precio del café y con la continuada ampliación rápida de las exportaciones de
banano, por lo cual la transición fue acompañada de signos positivos que facilitaron el
cambio.
No todo fue sin embargo positivo con la implantación del sistema del patrón oro, pues el
tipo de cambio al que se oficializó el nuevo colón, daba a éste una sobre-valorización, y
los cuatro años transcurridos para implantar el cambio aumentaron aún más dicha sobrevalorización de la moneda nacional. Si bien se tenía el objetivo con el cambio de no
variar las condiciones entre deudores y acreedores, en la práctica si se vieron
perjudicados los primeros, debido a que en el período inmediatamente anterior, los
buenos precios del café llevaron a su vez a que se sobrevaloraran las tierras y llevó a un
desmedido aumento en el crédito basado en hipotecas. Al caer después de 1897 el precio
del café, a se hizo referencia antes, los precios de las tierras cayeron, y el crédito y el
movimiento comercial se restringió rápidamente, haciendo muy difícil refinanciarse a
quienes estaban endeudados, llevando en muchos casos a abandono de las fincas y a la
quiebra de cafetaleros y los comerciantes que les habían dado crédito. vii
A pesar del impacto de las quiebras ocurridas por la crisis cafetalera de fin de siglo, el
Estado no intervino en tratar de resolver los problemas, considerando que estos eran de
carácter estrictamente privado. Esta crisis si llevó a considerar por parte de políticos y
otros, la necesidad de crear mecanismos para extender crédito de una manera menos
riesgosa a los productores agrícolas. La propuesta de soluciones y su implementación, sin
embargo, fueron pospuestas hasta una década más tarde, como se verá posteriormente.
La renuencia del estado de responsabilizarse por la política económica en esta época, lo
refleja el hecho que la misma reforma monetaria fue una reforma de corte liberal. Esta
reforma se orientó a eliminar un monopolio de emisión que existía desde el Contrato
Soto-Ortuño de 1884, que le había concedido al Banco de Costa Rica el privilegio de ser
el único banco emisor. Esto permitió a los demás bancos que reunieran los requisitos
establecidos en la ley, el emitir papel moneda. Con la reforma, como indicó Facio:
“... (N)o se trataba... de que el Estado asumiera el control del circulante y del
crédito nacionales, sino sólo de terminar con el control monopolista legal hasta
entonces existente, para dejar la emisión de moneda al alcance de todos los
institutos bancarios que tuvieran capacidad económica para hacerlo .... No se
trataba de que el Estado hiciera nada, sino de que el estado dejara hacer a todos
los económicamente capaces: ese sentido negativo de la libertad es, en efecto, la
esencial característica del liberalismo manchesteriano: el laissez faire”viii
4
3. POLITICAS ECONOMICAS DE 1900 HASTA LA I GUERRA MUNDIAL
Establecido el patrón oro, y retornado el proceso de crecimiento de las exportaciones en
1902, tanto por la recuperación del precio del café, como por el continuado auge de la
exportación del banano, el gobierno se encontró en condiciones de renegociar los arreglos
existentes sobre la deuda interna y externa, que por efectos de la crisis previa, habían
llevado incluso a la suspensión de pagos de la segunda.
Deuda interna. El nivel de deuda interna hasta fines del siglo XIX, se mantuvo en un
monto no mayor de $ 1.5 millones, pero durante la administración de Yglesias se
procedió por una parte a iniciar la reforma monetaria para establecer el patrón oro, y por
otra se dio inicio a la construcción del ferrocarril al Pacífico, para establecer una vía
alterna de comunicación con mercados del exterior. El proceso de reforma monetaria
inició en 1896 y concluyó en 1902, mientras que el ferrocarril –que se estableció como
una empresa del Estado - se construyó entre 1897 y 1910. Ambos proyectos necesitaron
financiarse y para ello se captó recursos a través de bonos de deuda interna –debe
recordarse que la buena situación económica desde 1888 a 1896 generó recursos a los
dueños de capital nacional, que no encontraban alternativas donde colocarlos. Dicha
deuda interna creció rápidamente hasta alcanzar ¢ 9 millones en la administración
Esquivel (1902-1906), cuando se logró bajar temporalmente, pero luego volvió a crecer,
llegando a ¢ 13.5 millones en 1911.
Deuda externa. Mientras tanto, después de largas negociaciones, en 1911 se logró
refundir la llamada deuda externa inglesa -con tenedores de bonos ingleses-, producto de
empréstitos recibidos a partir de 1870 para la construcción del ferrocarril al Atlántico, y
cuyo servicio se había interrumpido en 1901, como consecuencia de la mala situación
financiera del estado. La negociación permitió reducir sustancialmente el principal
adeudado, cambiando los bonos de la vieja deuda por otros de mayor interés. ix
Debido a que el arreglo de pago de la deuda inglesa iba a tener un efecto restrictivo sobre
las divisas, el gobierno de Ricardo Jiménez tomó la decisión de convertir la deuda interna
en deuda externa, contratando en Francia un nuevo empréstito de F. 35 millones. Con los
nuevos recursos que ingresaban al país, se pretendió “…devolver a bancos y particulares
los capitales absorbidos por el gobierno, y que diese, así las facilidades de crédito en
nuestro mercado, necesarias para el desarrollo de las empresas creadoras de riqueza.”x
Las instituciones que formaban el Estado, requerían también de recursos para invertir en
su propia infraestructura. Por ello, una posterior operación llevó a contratar un préstamo
menor, específico para la construcción de edificios públicos y escolares, conocido como
el Empréstito English Construction Co. Otra inversión que debió hacer el gobierno en
los años de 1910-1911, fue destinar recursos para la reconstrucción de la Cartago,
destruida en gran parte por el terremoto de mayo de 1910.
Contratos para fomento de la producción. Otro tipo de instrumentos de política
económica al que recurrió el país, fueron los contratos con particulares y con empresas
5
para estimular la producción agrícola e industrial. En la mayoría de los casos la iniciativa
para establecer dichos contratos provenía de los particulares mismos, que solicitaban
obtener del gobierno una cierta protección para desarrollar un proyecto económico. xi Por
lo general el estímulo que ofrecía el estado era el de otorgar una protección por varios
años a través de la exclusividad en la elaboración producto de que se trataba. xii Otro tipo
era la concesión de tierras baldías para establecer colonias agrícolas, que todavía
abundaban en las dos primeras décadas del siglo, aspecto que es tratado en más detalle el
capítulo sobre la economía rural. Aunque fueron bastante frecuentes, la gran mayoría de
estos contratos no llevaron a inversiones efectivas.
Probablemente el contrato más importante firmado fue el acuerdo con la UFCo, aprobado
mediante Ley No. 82 de julio 1909, y con efecto a partir de 1910. Mediante este el
estado recibió un pago de EEUU $ 0.1 (un centavo) por racimo exportado y se
comprometía a no establecer ningún otro impuesto a la compañía por un período de
veinte años (hasta 1930).xiii
4. LAS POLITICAS ECONOMICAS DURANTE LA I GUERRA MUNDIAL Y
SUS SECUELAS
El inicio de la I Guerra Mundial causó profundos cambios en la economía nacional, la
cual crecía en forma sostenida después de finalizada la crisis del café y de la exitosa
implementación del patrón oro en 1902. Debido a que los ingresos del gobierno
dependían en gran medida de los impuestos a las importaciones, cuando el comercio
exterior -especialmente el de importaciones- cayó, cayeron aún más los ingresos
públicos. Así los impuestos de aduanas pasaron de ¢ 5.5 millones en 1913 a sólo ¢ 1.1
millones en 1918. El gobierno de González Flores se vio obligado entonces a establecer
nuevos impuestosxiv y a recortar gastos, incluyendo la reducción de los salarios de los
empleados públicos, medida que causó mucho malestar.xv
Política monetaria. A la vez la situación monetaria entró en crisis debido a la
desconfianza de los dueños de cuentas corrientes en los bancos, quienes reclamaron
convertir sus billetes en oro, de acuerdo con el sistema vigente, y al reducirse las reservas
de ese metal, obligó al gobierno a declarar la inconvertibilidad de los mismos, y por tanto
la suspensión del patrón oro.xvi La devaluación de la moneda siguió rápidamente, con el
colón perdiendo entre 1914 y 1918 casi un ciento por ciento de su valor respecto al dólar,
que era la nueva moneda con la que se relacionaba preferentemente el comercio exterior
del país, al sustituir los Estados Unidos a Gran Bretaña como principal socio comercial,
producto de la pérdida los mercados tradicionales del café en Europa, a causa de la
guerra.
Política bancaria. La situación financiera del gobierno fue tan seria que recurrió a
solicitar recursos a la banca comercial, pero esta sólo estaba dispuesta a hacerlo bajo
condiciones que la administración González Flores consideró inaceptables. Para resolver
la situación, el gobierno estableció mediante Decreto No. 16 de octubre 1914 el Banco
Internacional de Costa Rica (1914), como “... institución de crédito emisora del Estado,
6
que será administrada por particulares y bajo la inmediata vigilancia del Poder
Ejecutivo”. xvii El capital del banco se estableció con base en Bonos del Tesoro creados
específicamente para respaldar emisiones de bancos y para ello se declaró la
inconvertibilidad a oro de los billetes de los demás bancos comerciales. Esto debilitó en
cierto sentido a los otros bancos, pero estos a su vez, posteriormente recibieron garantías
contra demandas de convertibilidad por el período de la emergencia.xviii
La constitución de este banco estatal dio al Estado un instrumento para reducir la crisis
financiera que enfrentaba en el corto plazo. Más allá del efecto de corto plazo, lo
importante de su establecimiento fue que dotó al Estado con una capacidad de participar
de manera más directa en las decisiones económicas del país. Como ente emisor, tenía
ingerencia en la política monetaria, y este papel aumentaría en años posteriores debido a
los problemas económicos por venir. Pero además de que el Banco actuaría en el campo
de las políticas macroeconómicas, tendría a futuro un papel igualmente importante en el
campo de la política crediticia, y por tanto en las decisiones micro-económicas de
productores agrícolas y otros. Con su fundación, el Banco Internacional se convirtió en
un nuevo y poderoso actor económico, que aunque justificado por el Ejecutivo como un
régimen transitorio, eventualmente se convirtió en permanente, al comprobarse su
utilidad como instrumento de las políticas estatales.
Políticas referidas al consumo. Algunos de los temores causados por los efectos de la I
Guerra sobre la economía, que causaron pánico al inicio de la misma en 1914, en la
realidad no resultaron de la manera pensada por algunos, pero si tuvieron impacto muy
severo en su conjunto sobre el consumo de la población. Curiosamente, la temida
reducción de las exportaciones al cerrarse los mercados europeos no sucedió, sino por el
contrario aumentaron las exportaciones. Así en los seis años anteriores a 1914, la suma
de las exportaciones fue de ¢ 115 millones, mientras que en los seis años siguientes de
1914 a 1919, alcanzaron los ¢ 152 millones, o sea que las exportaciones durante la época
de guerra fueron superiores en más de un 30% a las de la época pre-guerra.xix
En cambio, los efectos de la Guerra sí se hicieron sentir sobre el consumo. Debido al alto
nivel de integración de la economía nacional en los mercados mundiales, para 1914
muchos de los productos consumidos, especialmente por las clases altas y medias, pero
también por los trabajadores, provenían del exterior (el pan que se consumía en las zonas
urbanas a preferencia de la tortilla de maíz, se hacía con harina de trigo importada; las
telas para confeccionar la ropa eran casi todas importadas; etc.). Mientras que las
importaciones en los seis años anteriores a la guerra, alcanzaron unos ¢ 102 millones, en
cambio durante los seis años de 1914 a 1919 las importaciones sólo sumaron ¢ 76
millones, o sea que se redujeron en un 25%.xx
A la reducción en los productos de importación -dejando de lado los de carácter suntuoso
que según algunas fuentes continuaron importándose sin restricción- se agregó que la
producción interna de alimentos no reaccionó para aumentar de manera importante el
abastecimiento, lo que llevó a una alza en precios que perjudicó a los consumidores. Los
productores comerciales nacionales respondieron a los incentivos causado por el alza de
7
precios internacionales debido a la guerra y aumentaron las exportaciones. Sin embargo,
hubieron otros factores que no permitieron que lo mismo ocurriera con la producción
para consumo interno, pero no se cuenta con un análisis claro sobre sus causas. xxi
Política fiscal. En la búsqueda de nuevos recursos fiscales, se establecieron algunos
nuevos impuestos, como fue el caso de la exportación de café, que había sido eximida de
impuestos desde la crisis de 1900-1901. Otras medidas crearon antagonismo con los
grupos económicos capitalistas, que se sintieron amenazados por las propuestas del
gobierno de implantar un sistema de impuestos directos a la renta y a las tierras,
respondiendo a la necesidad de aumentar los ingresos públicos. Las medidas dirigidas a
establecer un sistema de tributación directa, eran técnicamente innovaciones muy
importantes para la evolución del sistema impositivo, pero fueron realizadas en un
momento políticamente inoportuno,xxii del cual se aprovecharon los grupos políticoeconómicos contrarios para combatirlas, desacreditarlas y de paso contribuir a crear
condiciones para derrocar a González Flores.
Contratos estatales. Una segunda área de discordia, se refirió al contrato que se negoció
entre el gobierno y inversionistas norteamericanos para realizar una prospección y
explotación petrolera. Conocido como el contrato Pinto-Guerlich, el mismo fue
aprobado por el Congreso, pero vetado por el Presidente, lo cual llevó a aumentar las
tensiones entre ambos poderes, además de resultar en una virulenta campaña en contra de
González.
Síntesis. En resumen, existió descontento entre consumidores por la escasez de ciertos
bienes y su alto costo, así como entre los empleados públicos por sus sueldos reducidos,
los que dieron pie a una atmósfera muy negativa en el nivel popular hacia la
administración. Además, algunos grupos capitalistas se sintieron amenazados por las
propuestas de política tributaria y bancaria del gobierno. Conjugados todos estos
factores, se dieron las condiciones para el golpe de estado, con sus infaustas
consecuencias para la institucionalidad política y para la economía. Celebrado
inicialmente por diferentes bandos, casi todos estos lamentarían poco tiempo después
dicho respaldo.
La parte final de la década se hizo entonces muy crítica. A los problemas ya
mencionados causados a la economía en el período de guerra, se agregaron los efectos de
una gestión económica desastrosa, posterior al golpe de estado que terminó con el
gobierno de González Flores en enero 1917.
5. “EL PERIODO DE LAS FINANZAS EXTRAVAGANTES”: 1917-1919
Este nombre se dio a las políticas económicas seguidas por el gobierno constituido
después del golpe de enero 1917, fue acuñado por el economista John Parker Young,
quien estudió estas y luego difundido en sus escritos por don Tomás Soley.xxiii Esta
expresión refleja correctamente lo que fueron las políticas monetarias y fiscales de los 30
meses de la administración de Tinoco. Basándose en instrumentos creados por el
gobierno anterior, pero aplicándolos a su antojo y sin base técnica, la nueva
8
administración utilizó la decisión de declarar la inconvertibilidad de la moneda nacional,
tomada para defender la moneda en 1914, para hacer múltiples emisiones para financiar
sus actividades con lo cual devaluó sistemáticamente la moneda. Para ello utilizó sin
medirse, las facultades dadas al Banco Internacional para emitir moneda.
Recurrió también al endeudamiento con los bancos comerciales y con prestamistas
privados para cubrir gastos que las rentas públicas ya no generaban, creándose una
espiral ascendente de deuda interna que subió de unos ¢ 14 millones en enero de 1917 a
unos ¢ 36 millones en septiembre 1919. A los ¢ 21 millones de aumento de deuda
interna, se sumaron otros ¢ 26 millones de aumento de la deuda externa, puesto que la
equivocada política de desvalorización de la moneda llevó a casi duplicar el costo de
esta.xxiv
En síntesis estas malas decisiones en cuanto a medidas monetarias y fiscales dejaron muy
mal parada la economía pública, al caer el gobierno de Tinoco en agosto 1919. Además
de los factores de carácter político que llevaron a ese desenlace (métodos dictatoriales,
represión, favoritismo a allegados), jugaron de nuevo un papel los de carácter económico.
Entre los más relevantes estuvo el alza de precios de bienes, producto tanto de la
desvalorización de la moneda, como de la continua restricción de importaciones –incluso
el año 1918 mostró el nivel más bajo de importación anual de toda la historia posterior a
1883!
El gobierno estableció en 1917 diferentes medidas como juntas de control de precios y la
ley de abastos, las cuales fueron complementadas en 1918 con disposiciones para fijar
precios máximos de los principales bienes agrícolas de consumo y de controlar la
exportación, todas con el propósito de aumentar la disponibilidad de los mismos, pero
logrando de hecho lo contrario debido a la aplicación arbitraria con que se dieron, incluso
incautando productos agrícolas camino a los mercados locales. Soley concluye que el
resultado fue diametralmente opuesto a lo deseado: “Como es natural, la carestía fue
mayor en lo sucesivo por el temor que estos procedimientos llevaron a los productores
del campo, temores que los retrajo de volver al mercado”.xxv
El resultado fue un aumento de precios que se inició al comenzar la guerra en 1914, y
continuó al menos hasta 1920. Este largo período de inflación llevó a que los bienes
básicos se encarecieran en cerca de un 80%. Esta inflación impactó principalmente a los
asalariados, que no solo debieron enfrentar precios más altos, sino también a menudo,
salarios más bajos. xxvi Las diversas y poco coherentes medidas tomadas por los
gobiernos, hicieron muy poco por aliviar los problemas de los consumidores en esta
época.
6. LAS POLITICAS ECONOMICAS OSCILANTES DE LA DECADA DE 1920
La desastrosa situación fiscal y monetaria heredada de la administración Tinoco, llevó a
un conjunto de medidas en el período 1919 a 1922, dirigidas a establecer una normalidad
en la política económica.
9
Política monetaria y cambiaria. Así, una de las principales medidas de la política
cambiaria consistió en sanear la moneda, hasta ese momento inundada de billetes
inconvertibles, tomándose en 1921 la disposición de establecer un único emisor de
moneda y billetes, ya que los diversos bancos que estaban autorizados a emitir estos
actuaban según sus intereses y las circunstancias, lo que había debilitado la confianza del
público en la moneda. En 1922 el Congreso aprobó unificar todas las emisiones
anteriores y autorizar como solo emisor a futuro, siendo designado para esto el Banco
Internacional, como banco del estado. xxvii Se consolidó así el cambio, en relación con la
historia monetaria anterior, durante la cual el Estado había delegado la emisión de
moneda a los bancos como entes privados, a una situación en que el Estado asumió
completamente las decisiones en materia monetaria, incluso la de emisión de moneda que
antes delegaba en los bancos privados.
En el mismo año de 1922 se estableció la Caja de Conversión,xxviii concebida para
mantener orden en la moneda nacional, encargada de autorizar las emisiones de moneda y
de buscar reestablecer un patrón oro modificado, suspendido desde inicios de la I Guerra
en 1914. La política cambiaria seguida por la Caja de Conversión se vio favorecida por
la buena situación económica de inicios de los veinte (altos precios del café), por lo que
logró en 1924 alcanzar estabilizar el cambio en ¢ 4 por dólar. Ese proceso no fue sencillo
ni inmediato, llevando desde 1922 hasta mediados de 1924, y se alcanzó por la prudente
política monetaria y fiscal de la administración Acosta.xxix
Sin embargo, la estabilidad cambiaria no significó que los precios internos se
mantuvieron estables. La entrada importante de divisas producto de los empréstitos
contratados a partir de 1926, causaron un aumento en la demanda interna, y al no
responder igualmente la producción, los precios internos aumentaron.xxx
Política bancaria y crediticia. Un caso positivo de política económica, fue la
recuperación del Banco Internacional como institución bancaria del Estado, después de
haber sido utilizado entre 1917 y 1919 para aumentar las emisiones y para emitir créditos
dudosos. Bajo las administraciones de Acosta (1920-1924) y de Jiménez (1924-1928), y
como resultado de las medidas de saneamiento de la moneda y de las finanzas públicas, el
Banco logró retirar una parte importante de las emisiones hechas entre 1917 y 1919,
logro aumentar muy significativa y sostenidamente su capital y reservas. Esta mejora
notable en su situación le convirtió en una importante fuente de crédito para la
agricultura, tanto para préstamos de largo plazo, como para financiar las cosechas de
café.xxxi
En el ámbito del mercado financiero el Estado emprendió dos nuevas iniciativas
importantes. La primera fue la constitución del Banco (luego Instituto) Nacional de
Seguros, como monopolio público en 1924. En sus orígenes, curiosamente, la
intervención fue motivada no tanto por motivos financieros, sino por la necesidad de
poner término a incendios fraudulentos que venían sucediéndose para enmascarar
quiebras de negocios.xxxii A pesar de ser combatida la medida por las compañías
aseguradoras extranjeras, el INS logró consolidarse, convirtiéndose en un nuevo
10
instrumento disponible para desarrollar políticas económicas y sociales por parte del
estado.
La segunda iniciativa fue la formación del Crédito Hipotecario, como institución
dedicada a otorgar créditos de largo plazo, financiadas por la emisión de cédulas
hipotecarias, garantizadas por las propiedades puestas como garantía de los créditos. La
necesidad de un sistema de crédito que permitiera que los productores pudieran realizar
inversiones en tierras y agricultura que requerían de plazos más largos que los bancos
comerciales estaban dispuestos a conceder. Se habían hecho diversos intentos en décadas
anteriores por establecer un banco hipotecario pero sin éxito. xxxiii Esta vez el proyecto
del Crédito Hipotecario fue aprobado por Decreto No. 50 de enero 1927. El lanzamiento
de las cédulas hipotecarias recibió una acogida inmediata tanto de capitalistas buscando
un nueva forma de inversión, como de los propietarios que tenían ya hipotecadas sus
propiedades ante los bancos comerciales, y que buscaron cambiar estas deudas
hipotecarias por las del Crédito Hipotecario, en condiciones mucho más favorables. La
demanda por hipotecas fue de tal magnitud que rápidamente se agotó el capital inactivo
nacional y se tuvo que recurrir a capital extranjero. xxxiv El aparente buen éxito inicial, fue
debido a una demanda excesiva de consumo financiado en buena parte por hipotecadas
sobre tierras sobrevaloradas, y al llegar la crisis imposibilitó a muchos a honrar sus
deudas, a lo cual el Crédito Hipotecario no pudo hacer frente, como se verá más adelante.
Política fiscal. En relación a las finanzas públicas, las medidas para revertir los grandes
déficit públicos de 1917 a 1919, fueron exitosas, reduciendo fuertemente dicho déficit en
1920 y 1921, para luego pasar a un superávit importante entre 1922 y 1928. Respecto al
destino de gastos públicos en la década de 1920, se destacó por el aumento en
financiamiento a la salud pública que se cuadruplicó en el período; seguido de gastos en
educación y obras públicas.xxxv
El sector público, al igual que los consumidores de la época, adquirió un gusto por el
gasto. Los ingresos aumentaron sustancialmente con base en las entradas por impuestos
a las importaciones y otros, y dieron impulso a la aprobación de presupuestos dirigidos
tanto a ampliar los servicios del estado como a nueva inversión pública. Entre 1924 y
1929, las entradas del Estado aumentaron más de 50%.xxxvi El crecimiento del gasto en
servicios de educación y especialmente de salud en los años veinte, fue particularmente
notable. En términos de inversión, como complemento a la ampliación de servicios de
salud, se invirtió fuertemente en obras de agua potable para mejorar las condiciones
sanitarias. En términos de inversión, los montos mayores fueron dirigidos a mejorar y
ampliar la red de transporte vial, ferroviario y portuario, bajo una política de ampliar as
comunicaciones e integrar zonas remotas a los mercados principales.xxxvii
La ampliación de funciones del sector público, incluyó la creación de las Secretarías de
Agricultura y de Trabajo y Previsión Social en mayo de 1928, como una de las primeras
medidas de la nueva administración de don Cleto González (1928-1932). La necesidad
de establecer unidades de administración para tratar temas eminentemente económicos y
desarrollar instituciones, para relacionarse con los productores agrícolas y trabajadores y
patronos señalaron un cambio respecto a las políticas de gobiernos anteriores.
11
Dadas las nuevas demandas de uso de fondos públicos, en la administración de don León
Cortés (1920-1924), se establecieron medidas importantes para por una parte mejorar la
recaudación de impuestos, y para crear mecanismos de control del uso de esos recursos.
A partir de 1922 se implantó como principio que los presupuestos nacionales equilibraran
ingresos y gastos y se estableció la Oficina de Control (Contraloría) del Congreso.xxxviii
Endeudamiento externo e interno. La demanda por servicios públicos excedió incluso
la capacidad de financiar estos con recursos internos cuyo endeudamiento había subido
mucho, restando recursos nacionales a actividades económicas privadas, por lo que el
gobierno decidió reducir la deuda interna, buscando obtener recursos externos que
abundaban en el mercado mundial de la época.
El primero préstamo fue el llamado Empréstito Americano, contratado en diciembre 1926
por EEUU $ 8 millones en condiciones favorables (7% de tasa de interés y 25 años de
plazo). Fue un muy importante instrumento para reducir la deuda interna, dedicándose
cerca del 85% del préstamo a la consolidación de esa, quedando luego un saldo muy
reducido de deuda interna. El 85% de los recursos del préstamo se usaron para reducir la
deuda interna y el remanente fue destinado a financiar la construcción de un nuevo
muelle para atraque directo en el puerto de Puntarenas.xxxix Un segundo empréstito se
realizó en mayo 1928 con España para financiar operaciones del Crédito Hipotecario, por
un monto equivalente a unos EEUU $ 4 millones.
El aporte de estos préstamos por unos $EEUU 12 millones, liberó recursos que se pensó
se destinarían a financiar actividades comerciales y agrícolas, aumentando la producción
nacional. Sin embargo, más que a aumentar la producción, su efecto fue una importante
contribución a aumentar la demanda de consumo y a generar presiones inflacionarias en
años posteriores. La rápida colocación de estos recursos externos, impulsó las
importaciones y fortaleció artificialmente el mercado de tierras, creando una falsa
sensación de gran auge económico, ya que las bases de esta bonanza eran débiles, al no
estar sustentadas en una mayor capacidad de producción en la economía.xl
Cuando ocurrió la deflación de precios a partir de 1928, el consecuente aumento del valor
del dinero tuvo efectos muy negativos sobre los deudores, quienes enfrentaron una rápida
disminución en el valor de sus propiedades, que les habían servido de garantía para
obtener crédito.xli Su crédito, es decir la deuda valía lo mismo que antes, pero los
ingresos que generaban para pagarla eran cada vez menores, debido a que los precios de
los productos bajaban con la deflación. Se generó así una espiral descendente, que llevó
a muchos comerciantes y productores que se habían sobre endeudado a un nuevo ciclo de
quiebras, como el ocurrido a fines del siglo XIX.
Entre las victimas de esta crisis originada internamente, estuvo el Crédito Hipotecario,
institución pública que como se indicó había comenzado auspiciosamente, pero luego se
convirtió en un instrumento que inconscientemente impulso la valorización de tierras más
allá de su valor real, lo cual llevó a su quiebra en años posteriores, cuando cayeron
abruptamente los precios de las tierras. Este fue un caso en el cual un instrumento de
12
política crediticia, no contó con la debida orientación y a pesar de sus buenas intenciones,
acabó más bien a exacerbar los problemas económicos de los años treinta.
Contratos. Finalmente en términos de uso de contratos, como instrumentos de fomento
económico, entre el estado y el sector privado, en este período se dio impulso a la
producción de banano en la región sur del litoral Pacífico a través de un contrato
aprobado en 1925 con la Pirris Farming & Trading Co.xlii A diferencia de muchos
contratos anteriores hechos por el Estado, éste si resultó en una inversión productiva y la
empresa operó varios años en la región, antes de ser adquirida en los año treinta por la
Compañía Bananera, cuando ésta trasladó sus operaciones al Pacífico.
Inicio de la crisis interna a finales de la década de 1920. La crisis económica que
afectó profundamente a Costa Rica durante la década de 1930, tuvo sus orígenes años
antes y fue esencialmente creada por problemas de manejo de la política económica
interna. La economía experimentó un período de auge muy fuerte inmediatamente que
finalizó la I Guerra Mundial, como resultado de la demanda acumulada por bienes
importados durante esa cuando no era posible físicamente importar muchos bienes, y por
otro del exceso de divisas acumuladas con las exportaciones durante la guerra, que no
pudieron gastarse.xliii Las fuerte expansión comercial subsiguiente, causada por ese
acumulo de demanda y oferta disponible de divisas, llevó a un período de crecimiento
económico, que si bien llevó a satisfacer las necesidades de consumo de la mayor parte
de la población, también estimuló actitudes de especulación y de gasto excesivo que
sentaron las bases de la crisis de la década de los treinta.
El inicio de la crisis económica de los años treinta en Costa Rica puede establecerse a
partir de 1928 e inicios de 1929, con una contracción de la economía interna generada por
una caída en los valores de la propiedad, acompañado casi inmediatamente por la
restricción del crédito, ambos actuando reforzándose mutuamente. En contraste, el
comercio exterior del país continuó boyante y en crecimiento hasta 1930, por lo que la
crisis mundial comenzó a afectar la economía nacional dos años después del inicio de la
crisis interna. xliv El efecto de esta crisis externa agravó notablemente la ya difícil
situación interna.
El exceso de recursos generados por la expansión post-guerra, generó una gran alza en la
demanda por bienes por parte de los consumidores privados, pero satisfecha esta
momentáneamente, llevó a que el exceso de recursos en manos privadas se depositara en
parte en los bancos. El exceso de liquidez en estos y la posterior creación en 1927 del
Crédito Hipotecario, dio pie para se expandiera fuertemente el crédito privado, basado en
buena parte en hipotecas a la tierra. El valor de esta, como una de la pocas alternativas de
inversión en aquella época, subió y fue alcanzando niveles especulativos, que contribuían
a aumentar la demanda de crédito. Esta “burbuja” especulativa reventó en 1928, y dio
inicio a un ciclo deflacionario de larga duración y de efectos muy negativos sobre la
población así como sobre las finanzas públicas .
13
7. POLITICAS ECONOMICAS DURANTE EL PERIODO DE CRISIS DE LOS
AÑOS TREINTA
Establecida ya la crisis interna mencionada e iniciado un proceso de deflación en 1929, la
administración González Víquez (1928-1932) intentó a comienzos de 1930, negociar con
los principales grupos económicos una solución a la misma. Para ello invitó a
representantes de los bancos - que ya estaban reduciendo el crédito y cobrando las
obligaciones contraídas por comerciantes y productores-, a llegar a un acuerdo mediante
el cual estos no forzarían a los deudores; mientras que el gobierno, haría su parte para
mantener un mayor volumen de circulante y aliviar la escasez de éste, para aliviar la
crisis. A pesar de los buenos propósitos de estas medidas –de si, en su mayoría
voluntarias - no se logró el objetivo. Las presiones económicas eran demasiado fuertes y
los bancos prefirieron –bajo su lógica - defender sus intereses de corto plazo, continuando
a exigir el pago de sus deudores y reduciendo el crédito en un 50%. Los intentos por
parte del gobierno de estabilizar la situación fueron infructuosos, tratando inicialmente de
mantener el nivel de gasto, pero luego cuando la economía comenzó a reducirse y sus
ingresos a mermar, tomó el camino de aumentar impuestos y de mayor endeudamiento. xlv
Este conjunto de medidas económicas poco articuladas, sólo contribuyeron a hacer mayor
la crisis posterior, reduciendo el ingreso y el empleo en la economía, así como
deteriorando la situación fiscal del gobierno, reduciendo la capacidad de este de poner en
marcha políticas para paliar la crisis. Como lo señala Soley, “La crisis no fue la culpable
de que abandonáramos las buenas normas hacendarias. Fue, por el contrario, el
abandono de éstas lo que agudizó la crisis para nosotros”.xlvi
Política monetaria. La Caja de Conversión establecida en 1922, como se indicó arriba
logró establecer un tipo de cambio de ¢ 4 por dólar estadounidense, la nueva referencia
bajo el sistema cambio-oro, que sustituyó prácticamente al patrón oro, abandonado desde
los inicios de la I Guerra. La desvalorización del colón a partir de 1928-1929, reforzado
por la caída en la entrada de divisas por exportaciones en 1930, hizo imposible el
mantener el tipo de cambio a ¢ 4 por dólar, llevando a la liquidación de la Caja de
Conversión en 1931. La enorme dificultad inherente a tener un cambio fijo en una época
de crisis no fue correctamente valorada por el gobierno y poco después por Decreto No.
52 de 1932, estableció un nuevo sistema de control cambiario, denominado Junta de
Control de Cambio y Exportaciones, adscrita al Banco Internacional. Se le asignó a esta
Junta la función de regular el comercio de oro y divisas extranjeras, así como de bienes
exportados, para mantener la estabilidad cambiaria. Para ello se estableció que las divisas
fueran transadas solamente en los bancos y que los exportadores debían repatriar y poner
a disposición de la Junta las divisas generadas. Los esfuerzos de la Junta se vieron
obstaculizados por la desconfianza del público con estas medidas, generándose un
mercado negro de divisas, que restaba divisas al mercado oficial, creando una presa de
demanda y todo tipo de presiones y críticas en contra de las medidas. La reacción del
gobierno fue crear al poco tiempo una nueva Junta Especial de Control de Cambios
(enero de 1933), cuyos resultados fueron igualmente infructuosos para equilibrar el
mercado de divisas.xlvii
14
El empeño por estabilizar el colón, después de un corto tiempo durante el cual se permitió
su devaluación, volvió a aumentar las presiones contra la moneda que se encontraba
sobrevaluada. Esto se manifestó claramente en que la balanza comercial que había estado
en superávit, se convirtió en deficitaria en 1934. A inicios de 1935, finalmente se
abandonaron los controles y debido a la gran presa de solicitudes de divisas acumuladas,
el colón se devaluó de manera rápida hasta alcanzar la tasa de ¢ 6.60 por dólar.xlviii
Finanzas Públicas. La situación de las finanzas públicas bajo administraciones
fiscalmente conservadoras había entre 1922 y 1928, logrado mantener un superávit de
ingresos sobre gastos públicos, sin incurrir en nuevos tributos, aunque sí recurriendo a
cierto nivel de endeudamiento externo. Esta situación según Soley, varió radicalmente
entre 1929 y 1935, cuando todos los años se generó un déficit, siendo este más notable
en 1930-1931 y 1935, lo cual demostraba un “...abandono de las buenas normas
hacendarias”. A la Administración González Víquez (1928-1932), le correspondió tomar
las medidas para enfrentar la rápida reducción de los ingresos que en el sólo año de 1930
representó una merma de casi un 25% respecto a 1929. Los gastos públicos se redujeron
entre 1930 y 1934, en parte al acabarse los fondos de empréstitos que se utilizaron para
inversiones, y en parte recortando los gastos corrientes.
Sin embargo, existió una renuencia a hacer cortes más drásticos en los gastos corrientes
como salarios de empleados públicos y en obras públicas, lo que llevó a una política de
mayor endeudamiento. Incluso el gobierno buscó en las inversiones en obras públicas,
un medio para contrarrestar el desempleo creado por la crisis. Esta política fue
fuertemente criticada como dispendiosa y de poco impacto.xlix
Deuda externa. También sobre el pago de la deuda pública externa gravitó la mala
situación fiscal. Fue necesario desde inicios de la crisis buscar un acomodo con los
deudores externos, lográndose con estos un acuerdo para declarar una moratoria de pagos
por 3 años. Esta moratoria fue aprobada por el Congreso mediante Decreto No. 80 de
agosto de 1932. La medida recibió críticas posteriores debido a que el Estado, en lugar
de orientar los recursos no utilizados por el pago de esa deuda a sanear la situación fiscal,
continuó gastando estos en nuevas obras. Así el efecto de la moratoria se perdió sin
mejorar la situación fiscal significativamente.l
Crédito al sector privado. En la economía privada los efectos mayores de primero
recayeron desde 1929-30 en los productores agrícolas e industriales, que enfrentaron una
drástica reducción de los créditos bancarios, aún entre aquellos con mejor situación
económica.li A la caída de los depósitos en sus cuentas, creados en la época de bonanza
de finales de los veinte y ahora retirados ante los temores por la crisis económica, los
bancos respondieron reduciendo aún más su crédito.
Efectos sobre el consumo. Conforme los efectos de la crisis económica mundial
comenzaron a sentirse, especialmente con la caída de precios de los productos de
exportación, los consumidores, que utilizaban bienes importados sufrieron una drástica
caída en su bienestar en los primeros años de la década. Como muestra de ello, las
importaciones totales que habían superado los EEUU $ 20 millones en 1929, cayeron en
15
1932 a sólo EEUU $ 5.5 millones. El consumo per capita de varios alimentos como
carne, harina, maíz y frijol cayó durante los primeros años de la década de 1930,lii
reflejando por una parte el empobrecimiento de la población, pero también la respuesta
asimétrica del mercado, que continuó proporcionando divisas para importar ciertos
artículos de lujo, pero no para importar suficientes alimentos básicos. Debe tenerse
presente que también el gobierno aplicaba una política a menudo inconsistente, ya que
apoyaba medidas para aumentar el consumo, pero a su vez imponía impuestos cada vez
más altos a la importación de productos alimenticios,liii a veces para estimular la
producción interna, pero a menudo más para generar ingresos fiscales que necesitaba
desesperadamente durante la crisis.
Entre otras medidas para apoyar al consumo, se dictó la Ley de Abastos de julio 1932,
dirigida a sancionar el acaparamiento de bienes de primera necesidad, pero cuya
aplicación fue hecha con mayor efecto en el período posterior a la crisis.
Atención a temas laborales y el desempleo. La quiebra o cierre de empresas agrícolas y
otras debidos a la crisis, creo desempleo y aumentó la tensión social. El gobierno se vio
forzado a responder a partir de 1932 con una política amplia para dar trabajo en la
construcción de obras públicas. Aunque desde 1920 habían medidas de política sobre
salarios, liv además de dar empleo, estableció un conjunto de disposiciones dirigidas a
aliviar la situación difícil de los trabajadores: se creó una Oficina Técnica del Trabajo,
responsable de investigar sobe el costo de la vida; se estableció una base de información
sobre jornales pagados; se declararon inembargables tres-cuartas partes del sueldo de
empleados públicos y particulares; se regularon las horas de trabajo diario; se estableció
la prohibición de trabajo para menores de 15 años; y se fijaron salarios mínimos en
actividades agrícolas. lv Para analizar la magnitud del desempleo existente, en 1932 se
realizó un censo de desempleados.
A pesar de las medidas del gobierno - cuyas soluciones al desempleo eran muy parciales se generaron movimientos de protesta de los trabajadores, incluyendo obreros urbanos,
trabajadores públicos –cuyos sueldos habían sido rebajados- y los trabajadores bananeros,
el único grupo trabajador rural organizado. En el caso del banano, los trabajadores en la
región Atlántica entraron primero en huelga contra los productores bananeros
independientes y luego contra la UFCo. en agosto-septiembre de 1934.
El problema en la región Atlántica era más de carácter estructural, y no sólo de protesta
de los trabajadores por mejoras en sus condiciones de trabajo y jornales, ya que el
abandono de la producción de banano en el Atlántico por la UFCo. y su traslado al
Pacífico era considerado inminente, lo cual constituía un grave problema económico para
la población en el Caribe, dependiente en alto grado de la exportación bananera. La
política del gobierno en respuesta a la huelga mostró por una parte una represión fuerte
de la misma para mantener las leyes, pero a la vez una comprensión por la situación de
los trabajadores. Como resultado de la huelga algunas de las demandas de los
trabajadores fueron atendidas. lvi Sin embargo, esto no varió la decisión de la UFCo. de
abandonar el Atlántico, y a finales de 1934, el Gobierno aprobó esa decisión, al firmar el
acuerdo Cortés-Chittenden.
16
Contratos con empresas. El Atlántico era una región del país cuya prosperidad estaba
ligada estrechamente a la exportación de banano. Las exportaciones aumentaron
rápidamente durante la décadas de 1880 hasta 1910, causando una gran bonanza
económica en el Atlántico. Durante la I Guerra Mundial, la situación económica
comenzó a deteriorarse debido a que el producto no recibió prioridad para el transporte a
los mercados del exterior y por un progresivo avance de la enfermedad de Panamá, que
forzaba a abandonar tierras infectadas. En 1930, al vencer el plazo de 20 años del
contrato entre la Compañía y el gobierno, la difícil situación fiscal que enfrentaba el
gobierno lo llevó a aceptar por Decreto 4 de agosto 1930, una ampliación por otros 20
años más, a cambio de lo cual la UFCo se comprometió a desarrollar nuevas áreas de
cultivo en el Atlántico y especialmente en el Pacífico, y estableció un mecanismo para el
pago a productores bananeros independientes. El Estado fijó con el contrato un impuesto
a la exportación de banano de EEUU $ 0.02 (dos centavos) por racimo, y se comprometió
a no variarlo con vigencia hasta 1950. lvii
Aunque el contrato recibió fuerte oposición en el Congreso, fue aprobado. Al incumplir
la UFCo con varios términos de lo pactado, hubo un intento por rescindir el mismo por el
gobierno siguiente de Ricardo Jiménez, lo que llevó a una prolongada negociación, que
llevó a acuerdo Cortés-Chittenden de diciembre 1934, que en lo esencial confirmó lo
pactado en 1930. lviii Aprobado como Contrato Ley No. 30 de diciembre 1934, esta
negociación tuvo implicaciones de gran alcance. Con éste se permitió la entrada de la
Compañía Bananera de Costa Rica lix al litoral Pacífico, lo que llevó en pocos años a un
desarrollo importante de la economía y las comunicaciones en esa zona; pero en el
sentido negativo, legitimó su salida del litoral Caribe, lo que causó una gran reducción
en la actividad económica de esa zona, que tuvo repercusiones durante las siguientes tres
décadas.
8. INTRODUCCION DE NUEVAS MEDIDAS DE POLITICA ECONOMICA
Aunados al desempleo y a la caída en el consumo que produjeron malestar en la
población, la falta de políticas económicas coherentes para hacer frente a esa crisis, fue
un defecto importante durante la primera mitad de los años treinta.
Respecto a las razones de la crisis, los analistas de la época discreparon respecto a si tan
abrupta caída de la economía, obedeció más a causas internas, como un exceso de
consumo a fines de los veinte, o se debió más a factores externos como la caída de
precios internacionales del café.lx Concordaban sin embargo, en que el mal manejo de la
finanzas públicas y la falta de instrumentos de política crediticia, habían contribuido a
agravar la situación económica El Estado, en todo caso, no contó en ese período con
instrumentos apropiados para contrarrestar una recesión económica de la magnitud de la
de 1929-1939. Incluso la administración de Ricardo Jiménez (1932-1936) -en su tercera
vez como Presidente- reveló no contar con un plan para hacerle frente a la crisis y según
Soley no logró aplicar bien instrumentos de política económica como el Presupuesto
Nacional, ya que continuó realizando gastos para financiar medidas paliativas, tales como
17
las de generar trabajo a través de obras públicas o mediante el fomento de colonias
agrícolas, respondiendo a demandas de la población, pero con las cuales principalmente
tuvo el efecto de aumentar el déficit fiscal, contribuyendo así a exacerbar la mala
situación.lxi
Sin embargo, a partir de 1936, algunos de los graves efectos de la crisis ya apuntados,
comenzaron a recibir respuesta a través de medidas de política económica mejor
coordinadas. Estas contribuyeron positivamente, sea para paliar los efectos de la crisis, o
para estimular nuevas inversiones, aunque en su mayoría, estas últimas sólo tendrían
efecto a finales de los treinta o en la década de los cuarenta. Dichas medidas se refirieron
a política monetaria y crediticia, como también algunas dirigidas a estimular condiciones
para aumentar la producción nacional.
El estado perfecciona y extiende el papel de instituciones públicas en la economía. El
hecho de contar el estado en esta época crítica, con un Banco Internacional saneado,
permitió tomar a través de dicho banco, una serie de medidas económicas importantes.
Por una parte, se autorizó por Ley No. 37 de 1932 a la institución para tomar en arriendo
beneficios en quiebra y comparar y beneficiar café de productores, y que lo convirtió en
exportador directo.lxii Por otra parte, se le otorgaron en un corto espacio varias otras
funciones económicas más allá de las crediticias, tales como la de establecer almacenes
de depósito (Artículos 9 del Decreto 52 de 1932; el establecimiento de la Junta de
Control de Cambio y Exportaciones (Artículo 14 del Decreto No. 52).
En el campo crediticio, se le asignó al Banco Internacional la administración de los
recursos del fallido Crédito Hipotecario (Ley No. 60 de 1933); y el establecimiento de
una sección ganadera por la Ley 170 de 1933. Para atender las demandas de crédito
agrícola, el Banco creó en 1934 un Departamento Agrícola, cuyos peritos podían ofrecer
mayor seguridad en el otorgamiento de créditos y aún más importante, creó la Sección de
Descuentos de pagarés Agrarios. Este último instrumento permitió a partir de 1935, al
Banco a financiar las cosechas de café, que hasta ese momento tradicionalmente y desde
el siglo anterior, habían sido pre-financiadas con adelantos de los beneficiadores que a su
vez recibían un adelanto de los importadores –especialmente ingleses. Este fue un primer
paso que sentó las bases para un cambio importante en el crédito agrícola del país.lxiii
Anteriormente se señaló la constitución de la Junta de Control de Cambios en 1932, cuya
administración fue asignada al Banco internacional. El propósito de la misma lo indica su
nombre: era buscar estabilizar el tipo de cambio. En una fase inicial, había reducido la
tasa de cambio de ¢ 5 a ¢ 4.40 por dólar, pero no logró una estabilidad real del tipo de
cambio, debido a que existía una escasez de divisas para financiar las importaciones. La
posición rígida sobre control de cambio varió a partir de 1935, cuando la etapa más
crítica de la crisis había pasado. La administración de Ricardo Jiménez llegó a reconocer
que el mantener bajo el cambio había perjudicado a los sectores productivos y por tanto
el nivel de empleo interno, favoreciendo a las importaciones. lxiv La liberalización del
tipo de cambio establecida en 1935, ayudó a reestablecer un equilibrio económico entre
demanda y oferta, al reducir el sesgo que venía dándose de mantener artificialmente bajo
en ¢ 4 por dólar americano, lxv el que se devaluó en casi un 50%, al cotizarse a ¢ 6.60.
18
La lección era clara que ni un control férreo ni una libertad absoluta llevaban a un
mercado de divisas estable. Era necesario contar con nuevos instrumentos de política
monetaria y cambiaria, y específicamente un ente tipo banco central, que regulara –no
controlara- dicho mercado de divisas.lxvi
Establecimiento del Banco Nacional en sustitución del Banco Internacional. Durante
la década de 1930 como se indicó, el gobierno asignó al Banco Internacional varias
funciones nuevas formuladas y reglamentadas independientemente, que encima de sus
funciones ya diversas como banco emisor, comercial e hipotecario, llevaron a complicar
la administración del banco estatal. Desde 1934 se inició el movimiento para la
reestructuración del banco.lxvii Para efectos de realizar un reforma integral, se contrató
los servicios del Dr, Hermann Max, experto en política monetaria y crediticia, para
formular una propuesta que comprendiera tanto la reestructuración del Banco, como una
nueva ley de bancos.lxviii
Primero en materia de la política monetaria y crediticia, se estudió como construir una
institucionalidad más fuerte, con capacidad de dar orden y constancia a las políticas en
estos campos. El plan de reorganización propuesto por el Dr. Max, se tomo como base
para mejorar las funciones y estructura del banco y dividió claramente las
responsabilidades, creando tres Departamentos independientes para lo comercial,
hipotecario y emisor, estructura aprobada para un nuevo Banco Nacional de Costa Rica
por Ley 16 de noviembre 1936, el cual inició operaciones bajo su nuevo nombre y
estructura en enero 1937. lxix Reestructurado el Banco, los Departamentos comercial e
hipotecario recibieron nuevas orientaciones en materia de crédito, con una fuerte
orientación a fomentar la producción, fundamentalmente de carácter agrícola en ese
momento.
El Departamento Emisor por su parte se estableció como una institución nueva, con un
alto grado de independencia, para permitir formar la política monetaria sin intromisión de
los intereses comerciales del banco. Así como con el establecimiento del Departamento
Emisor se dio el primer paso para la constitución -años después- del Banco Central de
Costa Rica, el Banco Nacional también asumió una nueva tarea de desarrollar un sistema
de estadísticas económicas, incluyendo estimaciones del costo de vida, así como
estadísticas monetarias y crediticias, además del análisis de estas variables. Este papel
del Banco de recolectar estadísticas y analizar regularmente variables económicas, fue
una contribución básica para la formulación y análisis de políticas económicas basadas en
información obtenida de manera sistemática.lxx
Política bancaria. Como complemento a lo anterior, y producto también de los estudios
del Dr. Max, se aprobó por Ley No. 15 de 1936 una nueva Ley General de Bancos, que
estableció por primera vez una Superintendencia General de Bancos y le confirió al
Departamento Emisor del Banco Nacional funciones equivalentes a la de un Banco
Central. lxxi Este hecho fue resaltado por historiadores, como un cambio importante en las
políticas económicas, puesto que al dársele al Banco Nacional un papel de coordinador
con respecto a los restantes bancos comerciales y fortaleció mucho la capacidad del
19
estado de orientar la política crediticia. lxxii Anteriormente, la Ley de Bancos existente
databa de 1900 y había sido concebida más como un complemento a la Ley de Moneda
de esa época, que una verdadera orientadora de la actividad bancaria, por lo que los
bancos actuaban autónomamente antes de 1936 sólo “…según el buen tino de sus
directores”. lxxiii
Una última medida, que debió completar el paquete de medidas de política económica,
fue el proyecto de la nueva Ley de Moneda, que viniera a sustituir la ley de moneda que
databa desde la implantación del patrón oro a principios de siglo. La falta de consenso en
el gobierno y la oposición de ciertos grupos económicos, impidió su aprobación, con lo
que el país se quedó corto de un instrumento moderno para enfrentar el tema monetario
en años futuros. lxxiv
Medidas de concertación entre productores - beneficiadores- exportadores de café.
En la actividad cafetalera, el control económico no lo ejercían tanto los productores
propietarios de los cafetales, como aquellos que procesaban y exportaban el café. lxxv
Debido a que el café era central a la economía e involucraba a un gran número de
individuos, la fragilidad de las relaciones entre productores, beneficiadores y
exportadores, constituía un punto peligroso para la economía a mediados de los años
treinta.
Si bien las disputas entre los grupos no eran nuevaslxxvi, en el contexto de la crisis de
inicios de los treinta, el peligro de un rompimiento entre estos pudo traer graves
consecuencias, lo que obligó al estado a hacer una intervención, que constituyó en el
corto plazo un cambio importante en la política de relación con grupos económicos. Más
aún, en el largo plazo, esta medida sería fundamental, al establecer la base para un
modelo de relaciones económicas sector privado-sector público, que sería desarrollado
en décadas posteriores.lxxvii
La actividad cafetalera enfrentó una violenta caída en los precios externos durante la
década de 1930, que bajó primero en promedio más del 50% en 1932-1934 respecto al
nivel alcanzado en 1927-1929; y posteriormente bajó en 1936-1938 en casi otro 25%
respecto a 1932-1934.lxxviii Ante esta fuerte caída y la existencia de una relación
asimétrica como la que tenían productores con beneficiadores y exportadores, los
primeros reclamaron que el peso de esta baja de precios había caído solo sobre ellos. Las
posiciones cada vez más antagónicas entre grupos de productores (agrupados en la
Asociación de Productores de Café a partir de 1932) y de beneficiadores (agrupados en la
Cámara de Agricultura), llevaron a llamados dirigidos a buscar acuerdos para concertar
relaciones entre los grupos productores y exportadores. Las primeras iniciativas de la
Asociación consisten en proponer proyectos de ley para regular las relaciones entre
productores y beneficiadores y para establecer mecanismos de fijación de precio. Aunque
estas no fueron aprobadas en ese momento, si hubo otros resultados en 1932, como
fueron leyes para autorizar al Banco Internacional para arrendar beneficios y comprar
café en fruta, y para establecer el Instituto de Defensa del Café (aunque éste último entró
en operación sólo hasta 1934)
20
En 1933, habiendo aumentado la crisis, el Congreso aprobó la Ley 171 de 1933, que
estableció un instrumento para regular las relaciones entre productores y
beneficiadores.lxxix Esta Ley 171 y la paralela implementación del Instituto de Defensa del
Café en 1934, como una entidad con funciones de fomentar el cultivo del café, fueron
dos instrumentos nuevos que tuvieron una influencia importante y duradera sobre la
actividad cafetalera, la principal industria del país.
Bajo un esquema de
responsabilidades compartidas entre productores, beneficiadores y estado, se introdujo
una innovación en el esquema institucional del país, que sirvió de patrón para otros
similares que se pondrían en práctica en décadas posteriores en otras actividades
productivas.
9. DESDE FINALES DE LA CRISIS HASTA INICIOS DE LA II GUERRA
MUNDIAL: 1937 A 1941
Para 1936-1937, la etapa más crítica de la crisis nacional iniciada en 1929 había pasado.
Sin embargo, los retos para formular e implementar políticas económicas más eficaces,
continuaban, debido a que sólo una parte de los instrumentos de política propuestos en
1936 fueron efectivamente aprobados y por lo tanto, la institucionalidad para la toma de
decisiones en política económica continuaba siendo frágil. De hecho, durante los años
1937 a 1941, siguieron dándose casos de políticas económicas incoherentes, con medidas
parciales y ocasionalmente contrarias a otras políticas. Las mejoras reales en los campos
de banca y crédito introducidas a fines de 1936, no fueron acompañadas de otras
similares en lo monetario y fiscal, lo cual afectó el desempeño del Estado y de la
economía, durante este corto período de retorno al crecimiento de la economía, previo al
inicio de la II Guerra Mundial.
Política Fiscal. Los ingresos del gobierno habían alcanzado su mayor nivel en 1929
cuando llegaron a ¢ 35 millones, bajando luego producto de la crisis a un mínimo de ¢
23 millones en 1932 y luego lentamente iniciaron su recuperación. Para 1937 superaron
el nivel pre-crisis de 1929, al alcanzar ¢ 38 millones. La cuenta fiscal pasó de ser
deficitaria entre 1929 y 1935, a tener un superávit importante entre 1936 y 1939 como se
observa en el Cuadro 1.lxxx
Cuadro 1. Ingresos del gobierno por principales rubros, 1929 a 1948. En millones
de colones corrientes
Año
Ingresos totales
del gobierno
Impuestos al
comercio
exterior
1929
1930
1931
1932
1933
1934
1935
35,4
27,5
24,7
23,1
23,9
26,4
27,2
22,0
15,8
15,2
13,1
14,6
15,9
15,0
Impuestos al
comercio
exterior sobre
el total en %
62
57
62
57
61
60
55
Ingresos por
propiedades y
empresas
públicas
9,3
6,7
5,4
4,5
5,3
6,6
7,4
(Deficit) o
superavit de
ingresos
(0,8)
(5,0)
(2,8)
(1,9)
(0,7)
(0,3)
(4,4)
21
1936
1937
1938
1939
1940
1941
1942
1943
1944
1945
1946
1947
1948
1949
1950
34,5
38,1
37,5
42,7
41,7
42,9
36,9
50,4
52,8
60,5
61,3
93,1
90,3
222,7
249,6
19,2
21,9
20,0
22,6
19,8
21,9
13,3
20,1
20,0
22,8
24,9
39,3
40,2
43,2
53,5
56
57
53
53
47
51
36
40
38
38
41
42
45
19
21
8,5
10,0
10,8
11,4
10,7
11,0
13,2
18,4
19,9
23,0
18,4
18,4
16,5
20,1
9,5
2,8
3,3
7,5
4,9
(1,5)
(9,6)
(26,1)
(32,2)
(14,1)
(21,5)
(14,7)
(8,6)
(30,7)
(79,2)
11,6
Fuente: 1929-1946 de Cuadro 61 bis de la Base de Datos del Proyecto de Historia Económica; 1947-1950
de PIDECR (1962), cuadros II-10 y IV-4-B. Se refiere a ingresos sin incluir crédito publico por venta de
bonos.
Las fuentes de ingresos del Estado, continuaban muy concentradas en sólo dos rubros:
impuestos a las importaciones e ingresos de las empresas estatales –especialmente de la
Fabrica Nacional de Licores. Es decir que en términos de ingreso fiscal, no habían
ocurrido cambios con respecto a la situación de 60 o 70 años atrás, cuando se dependía de
estas mismas fuentes.
Así, los ingresos por impuestos al comercio exterior que entre 1930 y 1936, fueron en
promedio un 59%, entre 1937 y 1941 seguían siendo más de la mitad (52% ) del total de
ingresos, como se observa en el Cuadro 1 anterior. Los ingresos no tributarios por
propiedades y empresas públicas, fueron los segundos en importancia después de los
impuestos al comercio exterior, con un 24% del total en promedio entre 1930 y 1936 y un
27% entre 1937 y 1941. Sumados ambos, representaban casi el 80% de los ingresos
gubernamentales en ese último lapso. Los impuestos directos en cambio, más bien
redujeron su participación pasando de un 5% del ingreso del gobierno en 1930-1936 a
sólo 3% entre 1937-1941. lxxxi
El manejo global del fisco según se observa en el Cuadro 1, con la excepción de 5 años
(1936 a 1939 y 1950), muestra que los ingresos del gobierno fueron deficitarios todos los
años entre 1929 y 1950. Además, debido a que los impuestos eran casi todos indirectos,
esto llevó a una distribución injusta de la carga tributaria hacia los consumidores,
mientras que se tasaba muy poco a los generadores de rentas. Así, el alto grado de
dependencia de los impuestos al comercio exterior, que eran esencialmente a las
importación, hacía que cuando el gobierno enfrentaba problemas de recursos, recurría a
aumentar estos, aumentando entonces a los consumidores el costo de bienes importados,
sin discriminar si estos fueran de primera necesidad o suntuarios.
González Flores en su administración (1914-1917), había aprobado los primeros
impuestos modernos a la renta y propiedad pero la implementación de estos se suspendió
con la caída del gobierno. Observando los problemas fiscales, él volvió a propugnar por
22
el establecimiento de impuestos directos como el de la renta, a mediados de los
La reforma del sistema de tributos, para incluir el pago de impuestos
treinta.lxxxii
directos que hicieran que los contribuyentes pagaran de acuerdo con sus capacidades, era
un requisito para dotar al Estado de mayores recursos. De obtener esto el Estado podría
asumir de manera más eficaz las nuevas funciones que comenzaba a desempeñar, en
aspectos como fomento económico y justicia social. Mientras no pudiera ampliarse la
base tributaria, no se contaría con medios para crear un estado financieramente
sólido.lxxxiii A pesar de la puesta en discusión en este período de reformas para aumentar
los impuestos directos, no fue posible aún introducir estas.
La imperiosa necesidad de reducir el déficit fiscal creaba constantemente para el Estado
un dilema. Como se mencionó, por la estructura de tributos existente, la medida más
fácil para incrementar ingresos, consistía en aumentar los impuestos de importación, ya
que esta fuente representaba casi el 50% de ingresos totales. Sin embargo, esta medida
tenía sentido sólo mientras las importaciones fueran en aumento. Por otra parte, el
aumentar importaciones a menudo chocaba con otros objetivos de la política económica,
que era el de mantener un equilibrio entre importaciones y exportaciones,lxxxiv para evitar
un exceso de pagos al exterior -que en los períodos antes de las reformas monetarias,
significaban la salida de divisas y de oro, y por tanto en una reducción eventual de la
actividad económica y del consumo. Además aumentar estos impuestos tenía
repercusiones sobre el costo de vida de la población.
A pesar de que era clara la necesidad de contar con una política fiscal diferente durante
este período, no se realizaron cambios de fondo, los ingresos continuaron dependiendo
del impuesto a la importación, con base en un arancel aprobado en 1885, y ajustado sólo
en aspectos de contenido de partidas arancelarias y de agrupaciones de bienes en 1912 y
1922.lxxxv
Política monetaria.
Como se mencionó, el proyecto de una nueva Ley de Moneda,
elaborado como parte de las medidas recomendadas por el Dr. Max en 1936, no fue
llevado al Congreso. lxxxvi Sin embargo, disposiciones en la Ley del Banco Nacional que
sí fue aprobada, otorgaron al Departamento Emisor de ese Banco, el control del
circulante para asegurar un sistema monetario sano y la función de evitar ocurrieran
fluctuaciones grandes en el valor del colón. Para ello se le otorgó “el derecho exclusivo
de la emisión de billetes y monedas”, facultad trascendental para asegurar que bajo
ninguna circunstancia el gobierno fuera a otorgar a otra entidad la capacidad de emitir,
como había ocurrido en el pasado.lxxxvii
Como señala Facio, el otro aspecto crucial de la reforma monetaria –concepción
revolucionaria- como lo denominó él; fue el introducir un nuevo concepto de papelmoneda, basado no en su garantía como billetes que pudieran convertirse en dinero
metálico –como se había concebido hasta ese momento, bajo sistemas como los del
patrón oro o el dólar-oro, sino que bajo este nuevo sistema, el valor de la moneda refleja
el estado de la economía, es decir su nivel es determinado por las transacciones
económicas realizadas (“cambio de bienes y servicios que se efectúan”), reflejando así de
manera más acertada el poder de compra de la moneda. Este cambio radical de enfoque
23
respecto a cómo se determinaba el valor de la moneda no fue aceptado por varios
participantes importantes en la toma de decisiones, generándose un amplio debate que
ocupó las planas de los periódicos de la época, que en esa época más que ahora, eran los
medios disponibles para discutir sobre temas económicos. lxxxviii
El propio Max señaló que era necesario hacer un cambio en la forma en que se concebía
el valor de la moneda –el colón- que comúnmente se ha identificado con el tipo de
cambio con monedas del exterior y planteaba porqué los precios no debían ajustarse sólo
en función de variaciones en el tipo de cambio, sino que tenían que responder a cambios
en precios de productos nacionales. Para él, “El valor del papel moneda no admite otra
definición que la de su poder de compra en el mercado. Este poder de compra se mide
por el nivel general que tendrán los precios de las mercaderías en el país.” Por ello, en
adelante estableció como un instrumento fundamental, la medición de cambios en los
precios, y estableció que el BNCR debía hacer el cálculo de dos índices: uno de precios
al por mayor para artículos de consumo e inversión ; y otro índice del costo de vida de la
clase obrera. lxxxix La relevancia de estos instrumentos se mantiene hasta hoy en día.
Política crediticia. La puesta en operación a partir de 1937 de las disposiciones de la
Ley No. 15 General de Bancos, contribuyó a mejorar las operaciones crediticias, muy
golpeadas por la crisis de los años anteriores. Una de ellas fue la puesta en operación de
la Superintendencia de Bancos, adscrita al Ministerio de Hacienda, que se encargó de
supervisar rutinariamente las operaciones y revisar de manera permanente los estados
financieros de los bancos comerciales, contribuyendo a fortalecer a estos y mejorando la
confianza del público en los bancos, que venía muy maltrecha después de la crisis de
inicios de los treinta, cuando los bancos contrajeron violentamente el crédito.
La Ley General de Bancos estableció nuevos instrumentos, cuya aplicación fue asignada
al reconstituido Banco Nacional, que inició operaciones en enero de 1937. El Banco
Nacional bajo esta ley recibió un nuevo papel como regulador del crédito, contó por
primera vez con el instrumento de los encajes mínimos legales. A través de los encajes
mínimos que los bancos comerciales debían mantener con el Banco Nacional, fue posible
crear por primera vez, un sistema bancario integrado, ya que se estableció una medida
uniforme para todos los bancos comerciales y el propio Banco Nacional, respecto a los
recursos que deberían mantener en reserva para atender sus obligaciones, pero aún más
importante, la posibilidad de que cada banco contara con apoyo del BNCR en caso de una
emergencia. Con base en un nivel de encaje mínimo bien diseñado, era posible incluso
que los bancos comerciales dispusieran de mayores recursos para crédito, si dicho encaje
mínimo era inferior a las reservas que antes mantenía cada banco individualmente . xc
La introducción del encaje mínimo a los bancos comerciales, formaba parte del enfoque
de política monetaria y crediticia que comenzaba a prevalecer en esa época a nivel
mundial, que le asignaba a este instrumento un papel cada vez mayor en la definición de
la política sobre la circulación monetaria y sobre el crédito como elementos que al
ampliarse o restringirse, influenciaban el desempeño de la economía en su conjunto.xci
24
Uno de los renglones que formaba el encaje mínimo legal, además de billetes, monedas y
depósitos mantenidos en el BNCR por los bancos comerciales, fue el de cédulas o títulos
emitidos por el banco del estado. El depósito de estas cédulas como encaje mínimo, tenía
la ventaja de que liberaba a los bancos comerciales para utilizar todos los recursos en caja
en atender la demanda de crédito. En 1941, se emitieron nuevas cédulas, que podían
aplicarse al encaje legal, con la finalidad de estimular el uso de recursos adicionales de
los bancos, especialmente para préstamos de largo plazo en actividades agrícolas cuyas
fuentes tradicionales, por motivo del inicio de la II Guerra Mundial en 1939, ya no
encontraban disponibles.xcii Este tema se trata en mayor detalle en el análisis del período
siguiente correspondiente a la época de la II Guerra y posterior.
A nivel de operaciones de crédito, las reformas al Banco Nacional por la Ley No. 16 de
1936, consolidaron su departamento de crédito comercial que funcionaba desde 1914,
para que operara en forma similar a los demás bancos comerciales de carácter privado.
Dentro de este departamento se creó una nueva sección de crédito agrícola e industrial,
destinada específicamente a financiar crédito de corto plazo a productores agrícolas e
industriales. Se constituyó además un departamento hipotecario, para financiar créditos
de largo plazo con garantías hipotecarias. Por los problemas generados en la quiebra en
1932 del anterior Crédito Hipotecario (no relacionado con el Banco Internacional ahora
Nacional), el destino de este tipo de créditos fue limitado a la adquisición de tierras
agrícolas, realización de obras agrícolas, adquisición de edificios, etc. xciii
Las Juntas Rurales de Crédito fueron otro instrumento modificado por la Ley No. 16 del
BNCR. Creadas bajo el anterior Banco internacional en 1914, tuvieron inicialmente una
vida activa hasta inicios de los años veinte, pero después habían venido a menos. Bajo la
Ley No. 16 , se dotó a las Juntas con personal de apoyo especializado para dirigir y
controlar las operaciones, nombrándose por el BNCR un delegado para cada Junta, que
tenía que ser un ingeniero agrónomo conocedor y residente de la zona. Además se inició
una expansión importante de las zonas atendidas, antes concentradas en el Valle Central,
y que a partir de 1937 incorporó cuatro Juntas Rurales ubicadas tanto en nuevas zonas
agrícolas en la periferia con potencial para aumentar la producción, y a partir de 1938
otras cuatro Juntas incluyendo el propio Valle Central.xciv
Un tercer instrumento complementario para ampliar el crédito a la producción, fueron los
Almacenes Generales de Depósito, creados por ley No 5 de octubre 1934, a iniciativa del
entonces Banco Internacional.xcv El Almacén de Depósito permitía a un productor dejar
su cosecha en prenda, y recibir un crédito del BNCR por esta. Esta modalidad facilitaba
a los productores comerciales el acceder a financiamiento de una manera ágil.
El impulso explícito dado al crédito para fomentar la producción agrícola y también
industrial a través de los anteriores instrumentos, representó un cambio importante en la
política crediticia, que hasta esta época había estado basada principalmente en atender
bajo condiciones iguales toda la demanda de crédito, sin importar mayormente el destino
del mismo. Así, las condiciones antes de las modificaciones a la ley del BNCR, eran las
mismas para un comerciante importador de bienes, que para un agricultor mediano o
grande o para un industrial artesanal. Lo importante para el BNCR así como para los
25
demás bancos comerciales, era la garantía de pago. Esto no cambió, pero al menos en el
BNCR se introdujo la noción que era necesario considerar otros aspectos de la operación
antes de su aprobación o rechazo, como podía ser su importancia para estimular la
economía a nivel local o nacional, así como la necesidad de ofrecer recursos más amplios
tanto de corto como de largo plazo.
A pesar de las ventajas introducidas por la modernización institucional lograda por la
Ley General de Bancos de 1936, dicha ley recibió críticas de importantes sectores
económicos, e incluso se atribuyó a esa, el retiro del Banco Royal Bank of Canada, al
restarle rentabilidad a negocios de compra y venta de divisas que a partir de dicha ley
pasaron a ser controlados por el Banco Nacional.xcvi
Los cambios en la política crediticia se reflejaron en el crecimiento de los montos de
crédito concedido después de 1937, así como en una redistribución muy importante en el
destino de los créditos, favoreciéndose notablemente los créditos a la producción. La
evolución del crédito por tipo para los años de 1936 a 1949 se plantea en el Cuadro 2.
Cuadro 2. Colocaciones anuales de crédito por tipo 1936-1949. En miles de colones
corrientes y %
Año
Bancos Comerciales
Crédito
comercial
y otros
Crédito
agrícola e
industrial
Crédito
comercial
total
%credito
agricola e
industrial
Bancos
Hipotecarios
Colocaciones
anuales
totales
Proporcion de
credito
comercial
al hipotecario
26315
346
26661
1%
45296
71957
1: 1.7
1936
30508
1524
32032
5%
43473
75505
1:1.4
1937
31326
2878
34204
8%
41548
75752
1:1.2
1938
35902
4447
40349
11%
38866
79215
1:0.96
1939
45060
6126
51186
12%
37305
88491
1: 0.7
1940
52279
7034
59313
12%
36960
96273
1:0.6
1941
49458
7764
57222
14%
36690
93912
1:0.6
1942
58559
10528
69087
15%
34696
103783
1:0.5
1943
63067
24194
87261
28%
33775
121036
1:0.4
1944
81146
27027
108173
25%
34685
142858
1:0.26
1945
100161
28947
129108
22%
34557
163665
1:0.26
1946
112926
35237
148163
24%
39219
187382
1:0.26
1947
109543
41418
150961
27%
39918
190879
1:0.26
1948
120792
52529
173321
30%
53656
226418
1:0.3
1949
140599
56757
197356
29%
56411
253767
1:03
1950
Fuente: Cuadro 18 de la Base de Datos del Proyecto de Historia Económica., con base en BNCR
(1945), (1949) y BCCR (1950).
Los créditos de los bancos comerciales aumentaron rápidamente entre 1936 y 1950, aún
descontando por el aumento en precios internos, que se acentuó a partir de 1941.xcvii Para
los años de 1936 a 1941, cuando los índices de precios muestran poco cambio, el crédito
26
total de los bancos comerciales se duplicó. Mucho más dramático fue el cambio en el
crédito agrícola e industrial que aumentó en 20 veces en esos años!
La política crediticia seguida después de las reformas de 1936, fue claramente expansiva
en un momento en que la crisis iniciada en 1928-29 ya había pasado. El comportamiento
del crédito hipotecario que por su naturaleza de ser de largo plazo no podía cambiar
mucho de año a año, muestra si una clara tendencia a disminuir en términos relativos
respecto al crédito de la banca comercial total (pasó de una proporción de 1 a 1.7 en 1936
a casi 1:1 en 1939, y después disminuyó a 1: 0.6 en 1941 (posteriormente bajó hasta sólo
1 a 0.3, permaneciendo es ese nivel desde 1945 hasta 1950). En términos absolutos
también disminuyó el crédito hipotecario hasta 1944, posiblemente como un reflejo tanto
de haber disminuido el saldo acumulado en hipotecas desde finales de la década de 1920,
cuando hubo un exceso de crédito hipotecario, como de las bajas expectativas durante el
período de guerra.
Estímulo a una producción nacional diversificada
El final de los años treinta e inicios de los cuarenta, muestra la gestación de un
importante cambio en la política económica. Se conceptúa de manera más clara sobre el
papel de la política económica en estimular cambios en la economía, para no dejar sólo a
decisiones del mercado la definición del tipo de economía que debería funcionar, y de
cómo deberían distribuirse los beneficios generados por esta. Se reconocía sin embargo,
lo difícil que sería introducir estos cambios, debido a problemas muy arraigados.
Uno de estos problemas lo representaba el llamado “reglamentismo”, término utilizado
por Rodrigo Facio, para referirse a múltiples medidas de política tomadas en las décadas
de 1920 y 1930, que habían sido establecidas de manera aislada unas de otras,
respondiendo a las presiones de distintos grupos de interés - consumidores o productores
- y cuya consecuencia fue hacer más difícil definir políticas económicas coherentes.
Según el grupo que ponía presión se variaba la política de tipo de cambio para arriba o
para abajo; o se imponía protección o se eliminaba protección a productos que se
importaban.xcviii
Se reconoció ya en este período, que el Estado tenía un papel legítimo de “conducir” un
proceso para estimular la producción nacional, pero también se criticó fuertemente a éste,
por realizarlo mal, utilizando medidas autoritarias, derivadas de un exceso de
“reglamentismo”. Se confirmaba así, que las políticas económicas dirigidas a la
producción carecían de coherencia en esta época y por lo tanto los efectos obtenidos
fueron a menudo contrarios respecto a los objetivos esperados.
Un segundo problema identificado para poder definir políticas económicas que
beneficiaran de forma general a la población, fue la continuación del predominio del café
en la vida económica del país. El café era el producto alrededor del cual giraba el
bienestar de la mayor parte de la población -especialmente del 60% que habitaba en el
Valle Central que era el centro de las decisiones políticas del país. Esto hacía difícil
introducir cambios en las políticas económicas que estuvieran basados en razonamientos
objetivos sobre la conveniencia de diversificar la economía y reducir la dependencia del
27
café y de limitar medidas que se tomaban para defender intereses cafetaleros. Las
prácticas comerciales establecidas después de un siglo de dependencia del café como
proveedor de divisas, dificultaban la introducción medidas para estimular fuentes nuevas
de producción.xcix A pesar de la importancia económica del café, la producción y
exportación después de 1930 cayó en un largo letargo, aliviado durante la II Guerra por
los precios administrados por el Convenio de Cuotas de Café, pero del que no salió
completamente sino hasta después de 1950.c
Entre las demás actividades productivas, la principal era la bananera. Esta aunque muy
importante en cuanto a las exportaciones, funcionaba como un enclave regional en el
Caribe, manejado por capital extranjero, poco vinculado al resto de la economía. En
términos de la política económica, se manejaba casi exclusivamente a través de los
contratos de producción entre el gobierno y la Compañía Bananera de Costa Rica, que se
aprobaban cada veinte años. Otros productos, como los granos básicos habían sido
considerados importantes en el tanto alimentaran a la población, pero no eran sujetos de
programas especiales de fomento.
Un argumento principal planteado por Facio en su trabajo inicial, fue que la excesiva
dependencia del café debido a su mayor rentabilidad, venía como consecuencia el
desplazar la producción de otros cultivos menos rentables, principalmente alimenticios,
fenómeno que identificaba sucedía desde al menos 1890. Señalaba que incluso existían
argumentos de teoría económica contrarios a establecer una especialización a la ultranza
en un producto, puesto que tanto por razones económicas como sociales, los costos de
sobre-especializarse podrían ser muy altos. ci Ante esta situación, que era necesario
superar, se requerían diseñar medidas de política económica, que estimularan una
producción diversificada de productos agrícolas e industriales, cii sin afectar los aspectos
positivos del café como actividad económica principal.
Sin embargo, los intentos de entonces por estimular y diversificar la producción se vieron
frustrados. Desde 1937 el BNCR estimuló a través del crédito la producción de artículos
de consumo interno, pero este financiamiento no fue acompañado de medidas
complementarias. Por el contrario se tendió a estimular la importación de estos productos,
como resultado de otras políticas del gobierno.ciii
Control de la especulación de precios. Los problemas de abastecimiento de productos
de consumo continuaban sin resolverse en este período, habiéndose reglamentado en
1936 la Ley de Abastos de 1932, dirigida a sancionar el acaparamiento de bienes de
primera necesidad.civ Estas medidas recibieron una aplicación mayor en el período
posterior a la crisis, motivado en parte por la emergencia generada por el inicio de la II
Guerra Mundial en septiembre de 1939. El establecimiento de una Comisión de Abastos
y de una Lista Oficial de Precios para el comercio de bienes de primera necesidad, para
controlar la especulación, sólo sirvieron para controlar por un breve tiempo el alza en los
productos. Su efecto más duradero, fue contribuir a desestimular la producción nacional
de bienes de primera necesidad. Su aplicación con énfasis “policíaco” durante la época
de la guerra, fue otro caso de falta de coherencia en la política económica, puesto que las
condiciones de un mercado internacional limitado artificialmente por las restricciones
28
económicas y de disponibilidad de transporte, podría haber estimulado la producción
interna de productos agrícolas, pero esta oportunidad fue debilitada por las medidas de
políticas anteriores. La reducción en producción potencial, causó daño a la población,
especialmente a la rural, aumentando los niveles de desnutrición. cv
Medidas de política dirigidas a sectores económicos en desventaja. Una mayor
conciencia a nivel nacional de los problemas sociales, exacerbados por la crisis de los
años treinta, pero que se venían arrastrando de mucho tiempo atrás, llevó a que se
legislara para buscar mejorar la situación de la población trabajadora urbana y los
campesinos. Para dar mayor acceso a la población rural creciente, a tierras del Estado en
zonas cuya ocupación comenzaba a crear problemas de derechos de propiedad, en 1939
se dictó la Ley General de Terrenos Baldíos, que reemplazó al Código Fiscal de 1885 en
lo que respecta a la los requisitos para entrar en posesión de esas tierras. cvi Los
resultados de esta dado el desorden imperante en el campo, obligó en 1941 a que se
promulgara la Ley de Informaciones Posesorias. Esta en lugar de resolver el problema
“produjo grandes concentraciones de tierra en virtud de abusos cometidos a su
amparo...”,cvii debido a que dichas leyes no fueron acompañadas oportunamente de
instrumentos como instituciones que apoyaran su aplicación.
Otras medidas de política pero cuyos efectos serían importantes en el largo plazo,
también dirigidas a la población trabajadora, fue primero, el inicio de medición del costo
de vida a través de índices bajo la responsabilidad ya mencionada del BNCR y también
de la Secretaría de Trabajo. Una segunda y de gran relevancia para la política social del
futuro, fue el establecimiento de la Caja del Seguro Social (1940). Estas medidas
respondían a un nuevo concepto en relación con las potestades del Estado respecto a la
economía y a su responsabilidad por el desarrollo social.
Contratos del Estado con empresas. En los años entre 1938 y 1941 se renovaron
contratos con la Compañía Bananera de Costa Rica (UFCo) y con las Empresas
Eléctricas (Electric Light Bond and Share Co), ambas empresas de capital
estadounidense. Dichos contratos fueron criticados debido a que se firmaron o se
prorrogaron sin una debida consideración de los intereses nacionales. Se considera que
estos contratos favorecieron a las empresas extranjeras, debido a que se les permitía
seguir explotando recursos nacionales, sin una adecuada retribución en términos de
impuestos. Esto fue posible, debido a que ciertos grupos nacionales que compartían
intereses económicas con aquellas, facilitaron la aprobación de los mismos y por otra
parte, el estado no tenía políticas económicas para negociar mejores condiciones.
Reconociendo la gran importancia económica y poder político de la Compañía Bananera,
en ese entonces y la existencia de pocos nacionalistas críticos, difícilmente podían
modificarse las condiciones de contratación que se venían arrastrando desde hacía 3 o 4
décadas. cviii
Los tratadistas de la época, reconocieron la importancia de la inversión extranjera para el
crecimiento económico, pero argumentaban que era necesario contar con políticas
respecto a esa inversión, que fuera tutelada por medidas económicas y legales apropiadas,
29
que garantizaran al capital extranjero su inversión, pero sin comprometer los intereses
nacionales, es decir buscando un justo medio. cix
Comercio exterior. Las exportaciones anuales se recuperaron sustancialmente en 1937,
pasando de un promedio del monto de EEUU $ 9 millones anuales alcanzadas en el
quinquenio 1932-1936, a EEUU $ 13.5 en promedio entre 1937 y 1941. Esta
recuperación de 1937 y posterior se debió a la mejora de la economía mundial que
comenzaba a salir de la gran crisis de inicios de la década. Las importaciones que habían
llegado a su punto más bajo 1932, mostraron un patrón de recuperación sostenido hasta
1941. Ya para 1937 el comercio exterior total había alcanzado el nivel pre-crisis del
comercio de 1930. cx
El crecimiento de las importaciones volvió a ser un tema de discusión, como lo había sido
una década antes, cuando se discutió cómo repercutía sobre el aumento en el consumo.
En este período de 1937 y posterior, fue argumentado que las importaciones de productos
indispensables para el consumo popular (como eran los granos básicos), estaban siendo
estimuladas por aforos bajos a las importaciones, lo cual perjudicaba la producción
nacional. La falta de bases técnicas (“empíricas”) para determinar con precisión cuándo
y porqué hacer cambios en políticas de importación de productos básicos, desestimulando
a la producción nacional de esos bienes. Esto se debía a que el Estado no contaba con
servicios de información, para conocer si una alza de precios en un producto se generaba
por motivos de especulación, o por razones económicas causadas por escasez debido a
falta de estímulo o causas naturales desfavorables cxi.
Negociaciones comerciales. Las relaciones comerciales con importantes socios externos
como EEUU y Alemania, requirieron en este período de decisiones de política por parte
de Costa Rica, para evitar efectos negativos por iniciativas tomados por estos. Uno de los
casos fue el de Alemania que estableció desde 1934 el sistema de “Askimarks”, mediante
el cual buscó controlar su comercio exterior a través de marcos especiales de
compensación de comercio o Askimarks. Los Askimarks se obtenían de las exportaciones
a Alemania, pero sólo podían ser utilizados para adquirir determinados productos
alemanes. En el caso de Costa Rica, a partir de 1937 el Departamento Emisor del BNCR
estableció su propia forma para regular el uso de los “Askimarks”, llegando a acuerdos
con las casas de comercio alemanas. Este instrumento fue utilizado con habilidad,
permitiendo a Costa Rica estar en una situación deudora con Alemania, al momento del
rompimiento de relaciones comerciales con motivo del inicio de la Segunda Guerra
Mundial.cxii
Un segundo caso fue el referido al Convenio Comercial con EEUU. Los Estados Unidos
que era el principal socio comercial de Costa Rica, al igual que otras naciones
industriales –como el caso mencionado de Alemania- buscó defender sus intereses
comerciales en la época de crisis de los treinta, negociando convenios que dieran ventajas
a sus exportadores. Este fue aprobado, aunque la presión de los EEUU por su firma
suscitó una discusión interna, debido a algunos elementos del propio gobierno
consideraban que la aprobación del mismo, era contraria a otras políticas del Estado que
favorecían la protección a la producción nacional. cxiii
30
Síntesis. En términos de política económica, la primera mitad de los años treinta fueron
en gran medida una continuación de décadas anteriores, en el sentido que no se lograron
instrumentar políticas coherentes. Sin embargo, a partir de 1937 se debe reconocer que
si fue posible introducir un conjunto de medidas importantes en el campo monetario y
crediticio, aunque no fue posible hacer lo mismo en el campo fiscal.
Se observa también un cambio importante con el reconocimiento paulatino de un nuevo
papel del Estado como interventor en la economía, que sin atentar contra la libertad
económica, buscaba proteger y dar garantías para el mejor funcionamiento de la
economía capitalista.cxiv
Para ello, se crearon o reformaron instituciones a través de diversas leyes, que
comenzaron a generar políticas económicas que sentaron las bases para el posterior
desarrollo de la economía nacional. Entre los más notables estuvieron el establecimiento
del Departamento Emisor del Banco Nacional fue el paso precursor a contar con un
Banco Central; así como la orientación del crédito hacia actividades productivas. Los
efectos de las nuevas políticas sin embargo, fueron pospuestos en algunos casos, pero
acelerados en otros casos, como consecuencia de la II Guerra Mundial.
10. HASTA 1950: II GUERRA MUNDIAL, POST GUERRA Y REVOLUCION
En el período desde 1941 hasta 1950 aproximadamente, ocurrieron varios hechos de gran
magnitud - tanto externos como internos - que incidieron sobre la economía nacional y
que condujeron a importantes cambios en las políticas económicas que gobernaron su
desarrollo futuro.
Primero, fue un nuevo período de crisis internacional, esta vez causado por la II Guerra
Mundial, iniciada en 1939, donde la política económica estuvo muy condicionada por
factores externos, sobre los cuales el país tenía poca injerencia directa. Las principales
preocupaciones a inicios del período giraron alrededor de los efectos de la guerra sobre el
comercio exterior, dada su estrecha relación con el resto de la economía. Sí en el lapso
inmediato anterior se había logrado estabilizar la economía cafetalera y se había
negociado la ampliación de la producción bananera en el Pacífico sur, la guerra
introducía un nuevo gran elemento de incertidumbre respecto a si sería posible continuar
un crecimiento basado en esos dos cultivos de exportación que habían sido los impulsores
de crecimiento desde fines del siglo anterior.
Segundo, las presiones sociales y económicas internas que se comenzaron a manifestar de
manera abierta en la década de los treinta, producto en parte de la crisis económica, pero
también por retos de como se repartía el poder y la riqueza, llevaron en los años finales
de este período a la segunda y más profunda ruptura institucional del siglo. La revolución
de 1948 aunque corta por lo que no afectó tanto la actividad económica de corto plazo, si
31
llevó a un importante reacomodo político con el cual se definieron nuevas decisiones de
política económica, que marcarían el rumbo de la economía por las cuatro o cinco
décadas siguientes. Fue éste en síntesis, el período de cambio más profundo en cuanto a
políticas económicas, en el cual se dio continuidad y se fortalecieron instrumentos de
política establecidos en el período inmediato anterior.
Políticas relativas al comercio exterior. El primer impacto percibido, como en el caso
de la I Guerra Mundial fue la interrupción del comercio del café con Europa. Pero en
esta circunstancia se contaba con la experiencia de lo sucedido en 1914, con la ventaja
de que el desvío de comercio hacia los EEUU, pudo ser mejor programado gracias a la
apertura desde el comienzo de la crisis, del gobierno estadounidense a establecer un
comercio administrado por motivos bélicos. Así ya antes de entrar en la guerra
(diciembre de 1941), los EEUU habían promovido acuerdos regionales para captar el
comercio de los países latinoamericanos, como ocurrió en el caso del café con el
Convenio de Cuotas de octubre de 1941.
Durante el año y medio iniciales de la Guerra (1939-1940), el país logró superar los
problemas inmediatos del desvío de comercio, ya que la situación económica era bastante
fuerte, como se concluyó después de una reunión convocada por el presidente don León
Cortés al inicio de la Guerra. cxv Si se presentaron problemas importantes en el corto
plazo, primero cuando hubo una alza del precio del dólar estadounidense como
consecuencia de medidas especulativas por el comercio importador, previendo escasez de
productos una vez iniciada la guerra, y posteriormente cuando la balanza comercial se
volvió fuertemente negativa en 1940, obligando a la Junta de Cambios a asignar las
divisas . Esta última situación no perduro debido a que a partir de 1941, aunque las
divisas por el comercio exterior no crecieron, si existieron entradas nuevas de capital
extranjero (por prestamos públicos e inversiones privadas y públicas) que revirtieron la
situación de falta de divisas señalada.cxvi
La entrada importante de capitales estaba asociada por una parte a la ampliación de los
cultivos de la UFCo en la costa del Pacífico sur (basada en el contrato de 1938 sobre
banano, pero que incluyó luego plantaciones de abacá); y de manera más importante, por
los programas bélicos del gobierno de EEUU relacionados con construir la Carretera
Interamericana y con introducir cultivos de importancia para el esfuerzo de la guerra
(abacá, cinchona, hule, así como alimentos para la Zona del Canal de Panamá). Para una
economía pequeña como la costarricense, la entrada de una cantidad sustancial de divisas
no relacionadas a las exportaciones, que se mantuvo por un periódo largo de cuatro años
(1942-1945), causó importantes transformaciones, cuyos efectos continuaron más allá del
final de la guerra. Dichos efectos fueron de diversa naturaleza: sobre movimientos de
capital; diversificación de la producción; y demanda de mano de obra.
Politica monetaria, balanza de comercio exterior y las transacciones de capital.
Se hizo mención anteriormente a que el intento de conseguir una nueva ley monetaria (la
existente databa de 1902), no se pudo lograr en 1936 cuando se aprobó el conjunto de
proyectos solicitados por el Banco Nacional por el Dr. Max. Sin embargo, por Decreto
32
No. 29 de diciembre de 1936, se incorporó en las funciones del Banco Nacional, los
elementos fundamentales para el funcionamiento de un sistema cambiario diseñados por
Max.cxvii En 1943, el Banco realizó una nueva gestión para contar con un mejor
instrumental para dirigir la política monetaria, esta vez se obtuvo la cooperación del
especialista Robert Triffin, alto funcionario del Federal Reserve Board de los EEUU.
En ciertos aspectos de su propuesta de modificaciones a la política monetaria y cambiaria
presentada en diciembre de 1944, Triffin introducía variaciones al enfoque dado por Max
en 1936. En particular Triffin consideraba que en un país como Costa Rica que dependía
en alto grado del comercio exterior y de las entradas de capitales, era indispensable darle
la mayor importancia a cambios en la balanza de pagos, y no tanto de cambios en el nivel
general de precios, como había propugnado Max. Consideraba además Triffin que el
sistema cambiario existente no funcionaba con agilidad y además debería ser modificado
para que fuera compatible con los compromisos adquiridos por Costa Rica al entrar a
formar parte de los Acuerdos de Bretton Woods de 1943, que dieron origen al Fondo
Monetario Internacional y al Banco Mundial.cxviii Una de las sugerencias de cambio
importantes de Triffin, fue el establecer un mercado libre de divisas, paralelo al mercado
oficial, como un medio para flexibilizar y hacer más ágil el mercado de divisas.cxix
El Consejo Emisor del BNCR a través del gobierno presentó en octubre de 1945
propuestas para una reforma a la Ley que estableció el BNCR, en lo referente a la
operación del Departamento Emisor, así como una nueva ley de moneda. La primera de
estas, conteniéndo especificaciones más claras sobre la función importante del
Departamento de buscar armonizar la política fiscal del Estado con su política monetaria
y crediticia fue aprobada (Ley No. 15 de noviembre 1945). Dicha ley también dio al
Departamento Emisor un nuevo instrumento de política monetaria conocido como
“operaciones de mercado abierto” , utilizado como importante herramienta para controlar
el crédito y el circulante por los bancos centrales en otros países.cxx
La propuesta de ley de moneda en cambio, como nueve años atrás en 1936, tampoco fue
aprobada por el Congreso en 1945. Los argumentos presentados para no aprobar el
proyecto de ley y el abanderado del movimiento de oposición a éste fueron, de acuerdo
con Facio, básicamente los mismos que se esgrimieron en 1936. La posición contraria al
proyecto de ley se fundamentó más en elementos de carácter político basados conceptos
tradicionales del papel del Estado que en argumentos técnicos.cxxi El hecho de que no se
aprobara la ley monetaria, dejó al gobierno en dificultades por los compromisos
adquiridos en Bretton Woods . Esta situación obligó posteriormente a la aprobación de la
Ley de la Moneda No. 846 de marzo 1947, que basicamente se orientó a fijar la paridad
del colón en relación al oro, para efectos de cumplir con uno de los requisitos
establecidos para recibir apoyo del Fondo Monetario Internacional.
La importancia de contar con una moderna ley de moneda se había acentuado en este
periódo. Mientras que tradicionalmente Costa Rica había mantenido una balanza
comercial positiva, con las exportaciones excediendo a las importaciones (fue positiva
esta balanza en 40 de los 50 años entre 1890 y 1939, incluyendo los años de la I Guerra
Mundial), los cambios introducidos a partir del inicio de la II Guerra Mundial en la
33
economía y en el comercio, revirtieron la situación, de modo que en los siguientes 60
años y más, la balanza comercial sería positiva en sólo en 9 de esos años.cxxii
Lo que permitió que esta situación subsistiera después de 1941, que antes hubiera sido
considerado anómala e insostenible bajo el punto de vista de los economistas de la
generación anterior, fue que contrario a lo sucedido con la balanza comercial en general
en déficit, la balanza de pagos fue casi siempre positiva. Esta balanza de pagos era un
concepto relativamente nuevo, más amplio que incluía no solo la balanza comercial
(exportaciones menos importaciones), sino además un conjunto de pagos del país hacia y
del exterior, como la entrada de neta de capitales, los pagos por servicios recibidos y
prestados, y otra serie de transacciones internacionales.cxxiii
Respecto al tema de movimiento de capitales, es recién al finalizar la guerra que se le
reconoce como tema importante para el país, aceptándose que era necesario conocer en
profundidad la situación de la balanza de pagos en su totalidad, y no sólo de la balanza
comercial, como se había estilado hasta entonces. Como parte de la reforma de 1936, se
estableció la obligación de la Junta de Control de Exportaciones de hacer un informe
sobre la balanza de pagos.cxxiv Sin embargo, anterior a la II Guerra, debido a lo ocasional
de las inversiones extranjeras y la concentración del interés de los economistas sobre la
balanza comercial en bienes, no se había puesto suficiente atención a otros aspectos
importantes para la política económica como las entradas y salidas de inversiones
privadas, especialmente extranjeras, ni tampoco a otros flujos paralelos al comercio de
bienes, como eran las entradas y salidas por concepto de fletes de transportes y seguros
para dicho comercio, ni otras transferencias.
La importancia de haber podido analizar el efecto de estos flujos –“renglones invisibles
de la balanza de pagos” como los identifica Facio, durante la época de la guerra es que
estos contribuyeron significativamente a aumentar las presiones inflacionarias. Bajo la
política monetaria existente, las divisas presentadas a los bancos y por estos al
Departamento Emisor del BNCR, debían convertirse a colones a la tasa de cambio
vigente. La conversión de dólares a colones fue fomentada además por el requerimiento
del gobierno de los EEUU de que Costa Rica prohibiera el acceso a dólares en billetes
por parte de nacionales de los países con los cuales se estaba en guerra.cxxv Esta gran
oferta de dólares contribuyó a que el medio circulante total se duplicara en sólo dos años,
pasando de ¢ 67 millones en 1941 a ¢ 137 millones en 1943, impulsando la inflación.cxxvi
Los datos para medir las entradas de capitales del exterior y de transacciones invisibles se
registraban pero no se analizaban a fondo en los años cuarenta en el país.cxxvii La tarea de
estimar estos flujos de manera sistemática fue una tarea que recién fue iniciada hacia
1950 y continuada por el PIDECR (1956-1962),cxxviii como parte del trabajo para generar
la información de base requerida para estimar las cuentas nacionales. Se debieron
enfrentar dificultades en las estimaciones de cuentas nacionales para reconstruir los flujos
de capital externo (tanto entradas como salidas);cxxix así como para obtener cálculos de la
magnitud y tipo de exportaciones de servicios. cxxx
34
La Inflación. Conforme transcurrió la guerra, la inflación causó un enorme impacto
sobre la economía nacional, como resultado de un exceso de demanda tanto sobe
recursos nacionales como externos, producto de decisiones del gobierno, en parte
justificados por el apoyo al esfuerzo bélico y de las políticas monetarias aplicadas. Fue el
aumento de precios generales - o inflación- el hecho de mayor impacto sobre el bienestar
de la población en el período. A partir de 1941 comenzó un proceso muy fuerte de
aumento de precios, que continuó -aún después de finalizada la guerra- hasta 1950. Esto
se puede observar en que el índice de precios al por mayor paso de una base de 100 en
1940 a 200 para 1946 y llegó a más de 260 para 1950. cxxxi
Con la entrada de Costa Rica en apoyo a EEUU en la guerra, la contribución del país al
esfuerzo bélico cobró importancia, debido a su posición estratégica cercana al Canal de
Panamá y como parte de la comunicación terrestre con Panamá. Los EEUU durante la
guerra impulsaron obras para la protección del Canal de Panamá y la construcción de la
Carretera Interamericana, actividades comenzadas en 1940 pero que se aceleraron a partir
de 1942. Dichas actividades repercutieron sobre la economía nacional, primero como
demandas directas para suministrar productos de alimentación y materias primas; y para
proveer de mano de obra al Canal de Panamá. En segundo lugar, las inversiones del
gobierno de EEUU en la Carretera Interamericana tuvieron un marcado efecto interno,
aumentando la demanda de bienes producidos en el país y poniendo presión a los precios.
Este efecto fue aumentado por el aumento de precios de bienes importados debido a las
restricciones ocasionadas por la guerra.
La política del gobierno para contrarrestar los efectos inflacionarios, se orientó
principalmente a combatir la especulación del comercio mediante leyes y medidas de
control de precios. Estas medidas fueron en general infructuosas para controlar
precioscxxxii y a menudo más bien sirvieron para des-estimular la producción nacional.
Política fiscal. A las presiones de la guerra sobre la economía, se le añadió otra
producto de una política de gasto público considerable, dirigida a la construcción de
caminos y otras obras. Durante el gobierno precedente de León Cortes (1936-1940) se
había realizado mucha inversión de este tipo, contribuyendo a mejorar significativamente
la infraestructura vial y educativa, además de generar trabajo. Esta política fue
continuada por el gobierno siguiente de Calderón Guardia (1940-1944), pero sin
considerar que el contexto económico, debido a la guerra había cambiado. Se recurrió a
préstamos ofrecidos por el gobierno de los EEUU a través del EXIMBANK, que se
justificaron como necesarios para financiar la construcción de la Carretera Panamericana
y para dar empleo. Una vez obtenidos los recursos se utilizaron en parte para la carretera,
pero también para varios otros usos, todos los cuales competían por los escasos recursos
nacionales, ya sometidos a presión por las razones mencionadas. Esta política de gasto
público amplio se consideró fue un error que contribuyó a exacerbar la inflación y no
contribuyó a disminuir el desempleo, porque este ya era muy bajo en esta época.cxxxiii
El Presupuesto Nacional como instrumento de política fue mal empleado, debido a que
durante todo el período de la guerra se continuó con la política de que el Congreso
aprobara este con base en los gastos del año precedente y extendiéndole al Ejecutivo la
35
facultad de modificar este. El resultado fue que año con año el presupuesto no fuera
respetado con los gastos excediendo a los ingresos, y este déficit (ver Cuadro 1), no se
debió a que los ingresos hubieran bajado, sino al aumento de gastos. cxxxiv
La incorrecta política fiscal seguida por el gobierno, hizo que el Banco Nacional en su
función de regulador de la política monetaria, emitiera advertencias a la administración
desde al menos 1941, sobre la necesidad de enmendar el rumbo, pero sin encontrar una
respuesta positiva de esta. El gobierno prefirió creer que todo eventualmente se
arreglaría solo y pintaba la situación color de rosa! Las llamadas de atención del Banco
pudieron haber llevado más bien a una censura de su posición. Como lo indica Facio,
hacia 1941 el Banco dejó de publicar su Revista, que era la principal fuente de
información estadística sobre la economía, y que además recogía informes sobre políticas
económicas aplicadas en otros países. cxxxv Igualmente llama la atención que las
memorias anuales del Banco se dejaran de publicar al año siguiente de finalizado el
período, y se llegó a demorar entre 3 y 4 años para que las correspondientes a los años de
1942 a 1946 se publicaran!
La falta de éxito del Banco en lograr coordinar la política monetaria con la fiscal en la
mayor parte de los años cuarenta, señala la debilidad existente de implementar las
directrices de ley por parte de las instituciones públicas responsables.
Por el lado de los ingresos, durante el lapso de 1941 hasta 1944, no se introdujeron
cambios para buscar balancear los gastos mediante mejor recaudación o nuevas rentas.
cxxxvi
Ante la situación crítica del enorme déficit fiscal dejado por la administración
saliente, y la imposibilidad de mejorar la conducción de la política fiscal en el último año
de la guerra, el gobierno de Picado (1944-1948), introdujo en enero de 1946 un conjunto
de medidas enviando al Congreso proyectos de ley dirigidos a: asegurar presupuestos
equilibrados; a mejorar los instrumentos administrativos como la tesorería nacional, la
Proveeduría nacional y la oficina de Control, seguidos en marzo de ese año por
propuestas para mejorar la recaudación del impuesto cedular a la renta, al impuesto
territorial y otros. De estas propuestas salió la aprobación de la Ley No. 837 de
diciembre de 1946 del Impuesto sobre la Renta. A pesar de la adición de estos nuevos
recursos, tampoco fue posible mejorar las finanzas públicas en los siguientes años (1945
a 1949).cxxxvii
Sin embargo, algunas de las medidas para generar recursos al Estado que se tomaron en
esta época eminentemente como respuestas a graves problemas para generar ingresos, si
lograron eventualmente su propósito. Se pueden citar al menos tres casos. Primero el
cambió del antiguo Impuesto Cedular de Ingresos, por el Impuesto sobre la Renta, tuvo
importantes implicaciones. En el corto plazo, la propuesta de establecerlo contó con el
apoyo de unos grupos como los maestros organizados, que demandaban una mejor de sus
sueldos,cxxxviii generó por el contrario fuerte oposición entre los grupos más afectados por
el tributo, y fue tema que dio pie a una gran controversia que contribuyó a debilitar
políticamente al gobierno. En el mediano plazo, este impuesto generó importantes
recursos y más importante, estableció las bases para distribuir mejor la carga tributaria
hasta entonces centrada casi exclusivamente en impuestos indirectos. Una segunda
36
medida, que en este caso fue justificada en razón de la emergencia vivida durante la corta
revolución de marzo-abril de 1948, fue la imposición por el Gobierno Provisional de un
Impuesto al Capital, dirigido a quienes poseían bienes y que se fijó en un 10% del valor
de estos.cxxxix Este operó por un período de 10 años, debido a los acuerdos para extender
el plazo de pago. Finalmente otra medida dirigida a aumentar impuestos directos, fue la
decisión en 1949 del Gobierno Provisional de variar el contrato con la Compañía
Bananera de Costa Rica, para que ésta pagara un impuesto sobre sus utilidades en mayor
proporción que la que le había pagado antes. Este nuevo impuesto generó en el corto
plazo (hasta 1953), tantos ingresos como el impuesto a la renta.cxl
A pesar de las varios instrumentos introducidos por la administración de Picado para
enmendar los problemas fiscales, el problema del déficit del gobierno continuó durante el
período 1944-1948. Luego, como resultado de los hechos y las políticas resultantes de la
revolución de 1948, las exigencias de gasto del estado continuaron aumentando de
manera muy acentuada en 1948-1949 y consigo el déficit fiscal que alcanzó su nivel más
alto en 1949 (ver Cuadro 1). Sólo en 1950, cuando se realizó un fuerte corte en los
gastos y se mantuvo el aumento en ingresos, se logró que el gobierno alcanzara una
posición de superávit de ingresos.
Deuda interna y externa. La deuda externa de Costa Rica (deuda inglesa y préstamo
americano de refundición de la deuda interna de 1926) se dejó de servir después de 1931,
debido a la crisis económica. Los pagos no fueron reanudados durante este período sino
después de arreglos llegados con los acreedores posteriormente en 1952 y 1953.cxli En
cuanto a la deuda interna, esta había crecido desordenadamente durante la administración
Calderón Guardia, lo que llevó al gobierno de Picado a negociar con los bancos
comerciales para obtener un préstamo para consolidación de esa deuda. Esta propuesta
llevó a la aprobación por Ley No. 16 de noviembre de 1945 de las Cédulas de
Consolidación 1945 y Bonos de Consolidación 1945. Si bien el propósito de consolidar la
deuda interna era bueno, el acuerdo aceptado por el gobierno con los bancos de convertir
estas cédulas en parte del encaje legal que debían tener con el Departamento Emisor del
BNCR no fue bueno, porque el único respaldo que tenían las nuevas cédulas era la
promesa de pago del Estado y no otros recursos tangibles.cxlii
Política crediticia.
Con la II Guerra Mundial ocurrió el cierre de los mercados tradicionales y también de las
fuentes de financiamiento para levantar las cosechas de café, que desde mediados del
siglo eran provistas por los consignatarios e importadores ingleses y alemanes. La
aparente crisis que iban a enfrentar los productores se evitó al asumir el BNCR el
financiamiento de la cosecha a partir de 1940-1941.cxliii El Cuadro 3 permite observar
como paulatinamente fue aumentando el apoyo del BNCR a los cafetaleros, durante el
período, llegando a cubrir hacia 1950, más del 80% de las fanegas producidas.
Cuadro 3. Financiamiento de la cosecha de café por el BNCR 1940 a 1949
Año de cosecha
Millones de colones
Indice del crédito
1940-41 = 100
37
1940-41
8,2
100
1942-43
9,9
121
1943-44
11,6
141
1944-45
11,3
138
1945-46
14,4
176
1946-47
22,0
269
1947-48
15,5
190
1948-49
20,6
252
1949-50
20,6
251
Fuente: Cuadro 95 de la Base de Datos del Proyecto de Historia Económica
Al aspecto positivo que significó que el país asumiera una política crediticia expansiva
que permitiera con recursos propios el financiamiento de su principal producto de
exportación, se debe contraponer el hecho de que el crédito adicional también alimentó la
El gran aumento en circulante hizo subir mucho los depósitos de
inflación. cxliv
individuos en los bancos, pudo haber aumentado las presiones inflacionarias si se
hubieran convertido todos ellos en nuevos créditos. El BNCR actuó para neutralizar una
parte de esta capacidad crediticia, acordando con los bancos comerciales que estos
establecieran ciertos límites al monto de nuevos créditos.cxlv En este caso, los bancos
comerciales respondieron favorablemente, puesto que operaban con restricciones a sus
ganancias, debido a disposiciones de la misma Ley General de Bancos de 1936.cxlvi
De la experiencia obtenida con la expansión de operaciones de crédito agrícola,
industrial y comercial durante los primeros años de la guerra, se definió la necesidad de
que el mecanismo de redescuento de crédito utilizado por el Departamento Emisor para
estos fines, concediera plazos más largos a estas operaciones de mayor escala. Estas
extensiones de plazo se autorizaron también para las Juntas de Rurales de Crédito
Agrícola, para cubrir a los pequeños y medianos productores. Además para estimular a
los bancos privados a dar crédito se autorizó al Departamento Emisor a otorgarles a estos
préstamos para garantizar su liquidez en casos de emergencia.cxlvii Estas medidas fueron
congruentes con la política de ampliación de crédito seguidas desde el inicio de la guerra.
Políticas de empleo y solidaridad. Por Ley No. 2 de 1943 se estableció el Código de
Trabajo y dentro de este se incluyó la fijación de salarios mínimos y de un Consejo de
Salarios, encargado de fijarlos en consulta con el sector privado y trabajadores. Los
fuertes aumentos de salarios mínimos por decreto en 1944 fueron considerados “justos”
en una publicación del Ministerio de Trabajo que analizaba los efectos negativos de la
inflación.cxlviii Esta misma reconocía que dichos aumentos serían peligrosos si la
producción no aumentaba, porque de suceder esto, la demanda por aumento en salarios
solo llevaba a poner presión sobre los precios internos, llevando así a más inflación.cxlix
Esto en efecto aconteció, y las medidas de aumentar los salarios por decreto, tuvo poco
efecto positivo para permitir a los trabajadores enfrentar la inflación de precios.cl
En ningún momento del período 1941-1950 se puede decir que existió desempleo
sustancial. Facio fue más allá al indicar que no sólo no existió desocupación, sino más
bien las nuevas demandas de trabajo como las obras públicas –incluyendo la Carretera
Interamericana- y la expansión de las bananeras y de otros cultivos producidos para suplir
38
al esfuerzo bélico, más bien restaron mano de obra para la agricultura e industria
dedicadas a proveer el mercado interno, reduciendo su producción y contribuyendo así al
alza en los precios de bienes –inflación- de esa época.cli
En el ámbito de las decisiones sobre política económica incide con fuerza desde inicios
de los años cuarenta, la necesidad de tomar medidas para lograr efectos distributivos de la
riqueza y bienestar más igualitarios. Entre las medidas dirigidas a lograr una mayor
solidaridad entre los individuos del país, destacan la Ley 17 de 1941 que estableció la
Caja Costarricense del Seguro Social y el Código de Trabajo mencionado. De manera
explícita se señala en 1944 que hay políticas dirigidas a establecer “… nuevas normas de
convivencia que aseguren el equilibrio en las clases patronales y laborantes;” y “… a
crear para el campesinado mejores condiciones de trabajo y a alentar … el espíritu de
cooperación y unión de fuerzas productivas. Esto llevó a incluir como elemento nuevo
en el ámbito de las políticas económicas el apoyo a la formación de organizaciones tipo
cooperativas. ”clii
Favoreció al proceso de estimular el desarrollo de cooperativas, el
hecho de haber incautado el gobierno diversas propiedades rurales de súbditos alemanes,
que fueron entregados a las cooperativas formadas bajo auspicio y control del Banco
Nacional.
Fomento de la producción. Durante este período, las decisiones de política fueron
siempre muy favorables a la actividad cafetalera. Incluso ante la expectativa de una caída
en precios del café por la guerra, el Gobierno aprobó por Ley No. 115 de julio 1940 una
medida para asegurar a los cafetaleros un precio de al menos ¢ 30 por fanega,
comprometiéndose a cubrir la diferencia si bajaba de ese precio. Dicha ley además
derogó todos los impuestos a los cafetaleros, y esto en base a una expectativa, no a una
realidad. Para suerte de las finanzas públicas, que sino hubieran tenido que asumir una
carga muy alta, la temida caída del precio de café no ocurrió, debido en gran parte a la
garantía de mercado que ofrecieron los EEUU al firmar con los países latinoamericanos
el Convenio de cuotas de Café en octubre 1940. Incluso bajo este convenio el precio fue
aumentando paulatinamente a lo largo del tiempo, lo que contribuyó a que la industria
cafetalera aumentara significativamente sus ingresos y hasta logró un modesto aumento
en el volumen exportado durante la época de la guerra.cliii
A principios de los años cuarenta surgió un punto de vista económico que argumentaba
que el predominio del café durante un siglo, había convertido a la economía costarricense
en una de “monocultivo del café” como se le denominó. Esta situación habría tenido
efectos nocivos sobre la economía, al privilegiar casi de manera exclusiva el café, en
lugar de promover un desarrollo más equilibrado de la economía, fomentando el
desarrollo simultáneo de varios sectores según las “posibilidades económicas y las
ventajas sociales...” existentes. cliv
Para este período se sostenía también que había una decadencia en la producción
nacional. Esta disminución de la producción y la mala política de gasto del gobierno, se
argumenta contribuyeron a aumentar la inflación, que era además afectada por el alza de
precios en los productos importados clv Al examinar los cambios ocurridos en los índices
39
de precios a nivel de consumidor, se encuentra que efectivamente mientras aumentó el
índice general durante el período de guerra en un 74% entre 1941 y 1945, los
respectivos índices para el rubro de alimentos (en gran parte producidos en el país) lo
hicieron a un ritmo mayor alcanzando el 90% de aumento.clvi
Reconociendo el problema de que la economía agropecuaria había mostrado poco
dinamismo durante la guerra, dos autores (Zelaya y Facio) coincidieron en que esto
había resultado en mayores precios para los productos producidos en el país, y por tanto
habían contribuido de manera importante a la inflación y al desabastecimiento de
alimentos. La falta de dinamismo se debió a que la política seguida fue enfocada a
penalizar a los especuladores de precios, y no a estimular la producción. Así, se concluyó
que la inseguridad surgida de métodos de control aplicados arbitrariamente, desestimuló a
los agricultores y que la producción había disminuido durante los primeros años de la
guerra. clvii
Una de las dificultades principales para verificar el argumento de si la producción fue en
decadencia, es la falta de datos de producción para esa época. La información disponible
marca más que una reducción en producción, lo que puede considerarse es un lento
crecimiento en la economía del sector agrícola. Este era un problema que databa desde
inicios de la década anterior, cuando por una parte, la agricultura de exportación (café,
banano) fue negativamente afectada por causas externas y enfermedades que
disminuyeron fuertemente su crecimiento; y por otra, la falta de políticas coherentes en
lugar de estimular la agricultura que producía para el mercado nacional, habían impedido
su mayor desarrollo.clviii
Mientras concordaban respecto a los resultados, los autores mencionados diferían en
cuanto a las medidas que se podrían haber tomado para mejorar la situación. Zelaya
propugnaba porque el Estado asumiera una política mucho más agresiva de estímulo
directo a la producción, dejando a un lado la política liberal de “el dejar hacer”, para
pasar a una activa de uso de instrumentos como el crédito agrícola. Pero esta debía no
sólo hacerse en beneficio del comercio y los “cultivos capitalistas” que habían acaparado
hasta entonces los recursos de la banca estatal y privada, sino también de productos como
los granos para el consumo interno.clix De esta manera proponía, se podría favorecer el
consumo y combatir la inflación.
Facio, escribiendo unos años después y con la ventaja de una visión retrospectiva, dudaba
de la posibilidad de hubiera sido posible estimular la producción agrícola durante la fase
final de la guerra, ya que los recursos de la economía se encontraban plenamente
ocupados en otras actividades. Pensaba además que el haber tratado de utilizar el crédito
bancario para canalizarlo a la agricultura en lugar de a las actividades comerciales -que
como aceptaba activaban a la especulación- no era viable, debido a que la función de los
bancos era la de invertir sus recursos en las actividades más remunerativas y tratar de
variar esa norma económica hubiera sido contra los interéses de los mismos bancos.clx
Análisis e investigaciones económicas.
40
Entre los elementos importantes que surgieron es este período está sin duda la mayor
capacidad de participación de un público más amplio en la discusión sobre temas de
política económica. Esta ampliación en la capacidad de discusión ocurre no sólo por la
participación de nuevos grupos organizados como la Cámara de Industrias o el Centro
para Estudios de Problemas Nacionales, sino también por un papel creciente en las
discusiones por parte de las instituciones descentralizadas del Estado, como la
Universidad de Costa Rica, el Instituto de Defensa del Café, la Junta de la Caña, etc.
A esto ayudó la creciente cantidad de información económica disponible. La principal
fuente fue la Revista del Banco Nacional de Costa Rica, iniciada en 1937, y que aunque
suspendida durante 1943-1947, fue una de las principales fuentes de información
estadística sobre la economía nacional, así como sirvió para difundir importantes trabajos
sobre la teoría y práctica económica en América Latina. Por medio de la Revista y de los
Anuarios Estadísticos producidos, el BNCR suministraba con cierta regularidad datos
sobre la situación general de la economía, sobre la situación monetaria y las colocaciones
de los bancos, así como sobre tipos de cambio, y de especial interés por haber sido una
época de alta inflación, sobre índices de precios.
Otra fuente de información económica fue la Oficina de Investigaciones Sociales de la
Secretaría de Trabajo y Previsión Social. La Secretaría de Trabajo establecida en 1928,
generaba su propia serie de índices de costo de vida de trabajadores urbanos. Dicha
Oficina consideraba muy insuficiente la información existente sobre consumo y sobre
producción y señalaba había una gran falta de estadísticas organizadas, especialmente en
lo referido a producción agrícola.clxi
Lo interesante es que los estudios económicos no fueron hechos sólo por entes estatales.
La aparición del Centro para Estudios de Problemas Nacionales y de las publicaciones
de su Editorial Surco (1941), fueron la primera manifestación de un instrumento privado
cuyo objetivo era incidir sobre las decisiones de política económica. En 1943, el Centro
llevó a cabo una encuesta dirigida a obtener de un conjunto de personas pensantes, sus
opiniones y recomendaciones sobre “… la situación actual y porvenir de la Patria, a los
problemas económicos, sociales, políticos y morales que Costa Rica confronta ahora y
habrá de encarar en la post-guerra…”. De los cerca de 200 cuestionarios enviados, se
recibió contestación de un tercio de ellos, lo que señala el interés marcado en el público
por ofrecer sus aportes a estas discusiones. Acompañado de un análisis extenso de la
situación del país realizado por el propio Centro, este reprodujo las respuestas detalladas
de 86 personas con la finalidad de divulgar la gran diversidad de ideas y posiciones .clxii
Otra publicación privada fue Información Económica (1947-1948), que en su editorial
inicial señalaba el interés existente por asuntos económicos y su análisis, y como a esto
contribuía el aumento en las capacidades institucionales del sector privado y de entidades
estatales descentralizadas para participar en la discusión de políticas económica.clxiii
Ante la falta de información actualizada y de carácter general sobre la población y la
producción nacional, se tomó la medida en 1949 de financiar la realización del Censo de
41
población y agropecuario de 1950, como un elemento básico para conocer el estado de
situación real del empleo a nivel nacional y específicamente de la producción agrícola
que generaba en esa época casi todas las exportaciones y el 40% del producto nacional.
Síntesis.
A la función tradicional de la política económica como estabilizador de la circulación
monetaria, del valor de las divisas y de los ingresos y gastos públicos, para crear
condiciones propicias para el crecimiento económico realizado por el sector privado, se
agregó en este período un reconocimiento explícito de que era indispensable que el
Estado desempeñara un papel dinámico y orientador, impulsando la producción y el
empleo, reflejando posiblemente las dificultades de abastecimiento causadas por la II
Guerra Mundial.
Sin embargo, el fenómeno económico de mayor impacto en el período fue la inflación.
No existió sin embargo, durante el período una política anti-inflacionaria coherente de
parte del gobierno o del Banco Nacional, en su función de instituto emisor. Las políticas
generales (fiscales, monetarias), y los instrumentos de política monetaria y crediticia
establecidos en los años treinta, no fueron aplicados de manera de hacer frente con éxito a
la inflación. Especialmente dañino fue el exceso de gasto público. clxiv
La economía de Costa Rica caracterizada desde mediados del siglo XIX por su
dependencia del comercio exterior, se vio enfrentada a una nueva realidad de que en la
economía internacional contaban fuertemente –además de la balanza de comercio
exterior- los movimientos de capital externo, y que durante el período 1941-1950 no
logró medir bien y controlar estos flujos, que contribuyeron a la inflación.clxv
El aumento de la producción y no sólo el incremento de salarios se reconocieron como
medidas para aumentar de manera sostenible los ingresos de obreros. Aunque los ajustes
decretados en los años cuarentas eran considerados justos, se observó que los aumentos
para jornaleros y otros trabajadores agrícolas habían sido menores, desfavoreciendo la
condición relativa de los campesinos.clxvi
El tema del uso de crédito como instrumento de desarrollo se colocó de manera directa
en la discusión. La orientación del crédito no fue necesariamente considerada como
factible, aunque fuera deseable, porque no existían las instituciones –salvo el caso de las
Juntas Rurales - dirigidas a otorgar crédito orientado a propósitos determinados. Se
argumentaba además que en todos los países que lo habían intentado, la orientación del
crédito por la política del Estado había sido poco eficaz.clxvii Otros por el contrario, si
consideraban la orientación del crédito como necesaria, porque una buena parte del
crédito concedido durante la época de la guerra para estimular la producción, se había
dirigido más bien a financiar hipotecas, que a financiar la producción, incluyendo la de
los pequeños productores a través de las Juntas Rurales. También en este caso, la
expansión del crédito había sido un factor importante de inflación.clxviii
Existió en este período un despertar en el interés por los problemas económicos y
sociales, que no sólo se reflejó en la actividad política, sino también en un aumento en el
42
conocimiento económico y la información estadística disponible.
Los trabajos de
Rodrigo Facio y los del Centro para Estudio de los Problemas Nacionales fueron
particularmente relevantes.
La época fue de los cuarenta fue en general una de conflicto, primero por causas externas
por la II Guerra Mundial, pero luego éste fue crecientemente de carácter interno,
motivado por conflictos de interés entre distintos grupos nacionales y desembocando en
la revolución de 1948. Las decisiones de política económica no pudieron sustraerse a
esta realidad del entorno. clxix
Un balance sobre la situación en cuanto a la política económica en el período inmediato
de la post-guerra, lleva a concluir que en el ámbito de política monetaria y crediticia se
llegó en esta época a contar con las instituciones e instrumentos apropiados para el
propósito para el que fueron contenidos, pero que en cambio las políticas seguidas en el
ámbito fiscal, habían llevado a decisiones muy perjudiciales para la economía,clxx incluso
siendo un retroceso respecto a la conducción de esa política en los años treinta. Aún
hacia finales del período, las medidas establecidas para equilibrar ingresos y gastos a
través de un sistema presupuesto más técnica; para mejorar la capacidad de administrar
fondos públicos (mejoras en la Proveeduría, Tesorería Nacional, y Contraloría); así como
para generar nuevas fuentes de ingresos (impuesto a la renta y territorial), todavía no
habían logrado demostrar que eran suficientes para resolver el problema fiscal
existente.clxxi
La credibilidad financiera de Costa Rica en el exterior a fines del período se encontraba
en entredicho, por la moratoria de pagos de la deuda externa y también se veía hacia
finales del período, con escepticismo las perspectivas futuras de exportación de café, que
continuaba como el principal producto de comercio exterior, puesto que se esperaba una
reducción de su precio una vez concluyera la vigencia del convenio de cuotas con los
EEUU.clxxii
11. LAS POLITICAS ECONOMICAS DE LA PRIMERA MITAD DEL SIGLO Y
SU RELACION CON LAS POSTERIORES A LA DECADA DE 1950
A lo largo del lapso que se ha analizado, la capacidad de formular y ejecutar políticas
económicas no fue igual. En las primeras décadas –1890 a 1930 la institucionalidad
existente (leyes sobre materias económicas, instituciones y normas para ejecutarlas), no
fue suficiente para que el país pudiera mejorar su capacidad de tomar medidas en épocas
económicas críticas. En gran parte, el país debió soportar épocas de crisis, especialmente
aquellas con causas externas, como fue la caída del precio del café en 1897-1902, la I
Guerra Mundial en 1914-1918 y la gran crisis de 1929-1935, así como tampoco las
épocas de bonanza –como los años 1922-1928- sin contar con instrumentos que
43
permitieran reducir el impacto de las mismas sobre la población o de crear un colchón de
amortiguamiento para enfrentar futuras crisis.
Poco a poco se construyó una institucionalidad con capacidad creciente para definir y
ejecutar políticas económicas. Este proceso de fortalecimiento de la capacidad del estado
para responder a las crisis económicas, fue en parte planeado –gracias a la visión de
algunos de los hombre públicos – y en parte fue impuesto por acontecimientos externos
que gravitaron fuertemente sobre la economía nacional.
La nueva década se inauguró con muy trascendentales cambios institucionales. Primero
en importancia fue la creación del Banco Central de Costa Rica, por Ley No. 1130 de
enero de 1950, acto que culminó un proceso iniciado con los proyectos de reformas al
Banco Nacional de 1936. El segundo fue la nacionalización de los bancos comerciales
privados, decretada por Decreto-Ley 728 de septiembre de 1949, pero cuya
implementación realmente inició con la designación de los miembros de las
correspondientes juntas directivas por Ley No. 1127 de enero 1950.clxxiii
44
ANEXO. NOTAS SOBRE LAS ENFOQUES Y POSICIONES DE LOS
ECONOMISTAS DE LA EPOCA
A pesar de la importancia reconocida de la política económica para conducir de mejor
manera la actividad económica, en la Costa Rica de finales del siglo XIX y la primera
mitad del siglo XX, no fueron muchos los economistas que lograron dar manifestación de
su parecer sobre este tema. Indudablemente durante la última parte del siglo XIX, la
mayor parte de la discusión entre los protagonistas que tomaron decisiones de política
económica o que influyeron sobre ella, ocurrió en los periódicos de las época y no en
tratados de economía política. En el propio ámbito académico, un primer texto elaborado
por el Lic. Lorenzo Montúfar sobre sobre economía política referida a Costa Rica,
otorga un papel secundario al estado como protagonista en las relaciones económicas,
siendo esto congruente con el enfoque liberal prevalente. clxxiv
Tomás Soley Guell. Ya en el siglo XX, los primeros tratados sobre política e historia
económica son debidos a don Tomás Soley Guell, quien fue un distinguido protagonista
en la discusión pública y académica sobre políticas económicas, así como en la práctica,
siendo varias veces Ministro de Hacienda.clxxv Soley (1875-1943), se formó con estudios
sobre comercio realizados en Barcelona y Burdeos.
Reflejando la tendencia predominante en ciencias económicas de la época, Soley
asignaba una muy alta importancia a los aspectos monetarios y fiscales en la
determinación de la economía. Situado prominentemente –aunque no siempre de manera
dogmática- en el campo liberal, apoyó medidas de política económica ortodoxas en
cuanto a política fiscal. Por otra parte fue creador en 1924 del Banco de Seguros, como
medida para proteger a los asegurados de prácticas a menudo indebidas de compañías
aseguradoras extranjeras y para reducir reclamos fraudulentos que a veces ocurrían. Otro
ente importante que impulsó fue la Caja de Conversión, como controladora del mercado
de divisas despues de 1922.
Por otra parte en sus últimos años –ocupó cargos en el gobierno hasta 1931- se convirtió
con el exPresidente Ricardo Jiménez, en vocero de los grupos económicos que combatían
cambios necesarios, dado el papel cada vez más complejo que desempeñaba el Estado.
Por ejemplo, objetó el conjunto de proyectos de leyes monetarias y bancarias propuestas
por H. Max en 1936, calificándolos como: “...proyectos con sus monopolios de divisas,
controles de importaciones y exportaciones, monopolios de oro, lejos de mejorar nuestra
economía, retardan su establecimiento.” clxxvi
Otra de sus facetas muy interesante, fue su preocupación con la facilidad con la que se
concedían tierras, que en su entendimiento era un factor negativo, porque se dieron
muchas grandes concesiones sin control, con el resultado que no se favorecieron a los
campesinos, sino a otros.
Tambien mostró preocupación por el hecho que las
concesiones sin control estaban llevando a una destrucción de los bosques.clxxvii
45
Alfredo Gonzalez Flores. Contó con una formación inicial en comercio, a fines de siglo
fue representante de una casa comercial en Londrés, donde tuvo ocasión de estudiar las
teorías económicas de la época. Designado Presidente para el periódo 1914-1918, fue el
propulsor de varias iniciativas para establecer una nueva institucionalidad económica.
Respecto a la crisis de los 1930s señaló como factores principales a la política cambiaria,
que buscó mantener el tipo de cambio fijo en 4 por dólar; y a la política fiscal expansiva,
como los factores que profundizaron los efectos la crisis.
Respecto a los factores que contribuyeron a la crisis interna a partir de 1928-1929, Soley
y González diferían en sus interpretaciones. González en su análisis de la crisis, señalaba
el exceso de gasto –privado y público- en la segunda mitad de los años veinte, como un o
de los factores que desencadenó la crisis, En esto difería Soley –que habia sido Ministro
de Hacienda en esa época- quien consideraba que no hubo tal exceso de demanda, y que
más bien fueron causas atribuibles a la caída de la economía mundial, las que habían
desencadenado la crisis interna.
Ambos economistas compartían una visión de política económica bastante liberal, en el
sentido de que veían el papel del estado más en un sentido de “facilitador” de decisiones
económicas privadas, que de “orientador “ de esas decisiones. Aunque ambos fueron
protagonistas importantes en crear instituciones del estado que tendían a limitar la
libertad absoluta de agentes privados. Este fue el caso de don Alfredo Gonzalez, quien
desempeñó un papel clave para establecer el Banco Internacional (1914) y luego en
reformar y administrar el Banco Nacional (1936-1937). Similar fue el papel de don
Tomás Soley en la creación del Banco Nacional de Seguros (1924). En ambos casos,
estos protagonistas no buscaban que el estado sustituyera a la empresa privada, sino que
al establecer instituciones públicas en los respectivos campos de crédito, moneda y
seguros, el estado lo que buscaba era reestablecer un orden en la manera que los actores
privados actuaban. De hecho, estos bancos aunque eran públicos, eran administrados
como empresas privadas con juntas directivas formadas por personas connotadas de la
empresa privada.
Rodrigo Facio fue un nuevo protagonista en el tema de la política económica y sus
escritos comenzaron a tener un impacto importante en el pensamiento económico a partir
de 1942. clxxviii
Facio por su parte enfocaba más en su análisis sobre la economía, la relación de esta con
el comercio internacional (ie; su énfasis en el café como “monocultivo” exportador y
luego la apertura generada por el banano).
Facio entró al campo con una visión fresca de lo acontecido y propuso puntos de vista
diferentes de los que habían prevalecido hasta entonces. Uno de los aspectos nuevos de
su enfoque, fue enfatizar en la necesidad de que las decisiones económicas tomaran en
cuenta de manera explícita los intereses de la nación, para no conceder demasiadas
ventajas a intereses económicos particulares, incluyendo a las compañías extranjeras que
invertían en el país y que consideraba, se habían aprovechado indebidamente de los
contratos establecidos con los gobiernos.
46
Un aspecto que llama la atención en Soley, González y Facio, es que no incluyen en sus
análisis las razones y alcances de la huelga bananera de 1934. Talvez se debió a que esta
era vista más como un conflicto regional, aunque la participación en la organización de la
misma del Partido Comunista, perfilaba que esta era parte de un movimiento más
amplio, que tuvo una expresión mayor a inicios y mediados de los años 40.
Algunas preguntas sin contestar. ¿Porqué entre los escritos de economistas y tambien de
historiadores, se encuentra poca referencia sobre la situación social y efectos sobre esta
de la economía en los años 1930 y para el inicio de los 1940? Por ejemplo, Facio trata
en mucho detalle el tema económico a inicios de los años cuarenta pero casi no menciona
otras medidas de política como el Código de Trabajo o la CCSS!
Carlos Merz, economista de origen alemán tuvo una labor destacada en el análisis de
información económica que se venía generando pero que no era a menudo estudiada en
detalle ni en forma comparativa a través del tiempo o con otras naciones. Fue experto en
cuestiones económicas de las segundas administraciones de los presidentes Jiménez
Oreamuno y González Víquez.clxxix (Publicó en 1929, “El Comercio Internacional de la
República de Costa Rica”, 2 tomos San José, Imprenta Nacional) Realizó después otras
labores primero como Encargado de Estadística de Aduanas (1932), y luego en el
Instituto de Defensa del Café (1934), siendo el encargado de la sección estadística de la
Revista del IDC entre 1934 y …. Contribuidor muy importante al análisis de temas tales
como : los sistemas de compensación de pagos alemán con Costa Rica (askimarks); el
análisis de datos del censo ganadero de 1934; un estudio sobre aforos proteccionistas al
arroz (1932). Merz se destaca por haber impulsado la publicación de trabajos sobre
economía nacional y regional. Se trasladó a Panamá en 1938 o 1939. Desde allí escribió
una serie de publicaciones sobre la economía de Centroamérica.
Hermann Max, economista nacido en Alemania pero radicado en Chile, era el jefe del
Departamento de Investigaciones Económicas del Banco Central de Chile, cuando recibió
la solicitud del Banco Nacional de analizar y presentar propuestas para mejorar legal e
institucionalmente la capacidad del país en materia monetaria y crediticia. A pesar de
haber radicando en el país sólo unos pocos meses, ejerció enorme influencia sobre la
política economica al elaborar un proyecto de reforma económica integrado en 1936, que
en sus partes escenciales fue aprobado y puesto en ejecución poco después. En este
proyecto Max tomó tanto de su experiencia como formulador de políticas en Chile y otras
naciones latinoamericanas, como –sabiamente- del ambiente e institucionalidad
económica de Costa Rica, para crear una propuesta congruente. De hecho se preocupó
por entrevistarse tanto con funcionarios de alto nivel, como con simples obreros para
obtener su información. Fue clave para el éxito de sus propuestas para una ley general de
bancos, de moneda, de manejo de divisas y de reestructuración del Banco Internacional
perteneciente al Estado, que existiera un conjunto de personas dispuestas a impulsarlos y
negociarlos políticamente, incluyendo el propio Presidente don León Cortés, el
expresidente don Alfredo González, el gerente del Banco Internacional don Julio Peña y
47
un conjunto de altos funcionarios del banco que fueron los implementadores posteriores
de varias de las reformas.
Antonio Zelaya. Laboró en el Ministerio de Trabajo durante la administración Picado.
Publicó en 1944 una análisis de las políticas económicas y sociales del periódo, en la cual
defendía una tésis de mayor injerencia del estado en cuanto a orientar la producción
nacional, especialmente a través del crédito agrícola. Su informe contiene un conjunto de
análisis y datos coherente, aunque algunas de sus conclusiones fueron posteriormente
cuestionadas por Facio.
48
BIBLIOGRAFIA
ACUÑA ORTEGA, VICTOR HUGO (1985)
“Clases sociales y conflico social en la economía cafetalera costarricense: Productores
contra beneficiadores: 1932-36”, en: Revista de Historia. Número Especial Historia,
Problemas y Perspectivas Agrarias en Costa Rica., pp.181-206.
ACUÑA ORTEGA, VICTOR HUGO (1986)
“Patrones del conflicto social en la economía cafetalera costarricense (1900-1948)”; en:
Revista de Ciencias Sociales (marzo 186), No. 31, pp. 113-122.
ANDE (1947).
La Asociación Nacional de Educadores en defensa de las leyes de Impuesto sobre la
Renta y Territorial. San José. 8 p.
ARAYA POCHET, CARLOS (1984)
“Nacionalización Bancaria en Costa Rica: Evolución histórica y evaluación de sus
realizaciones (1948-1974)”, en: BNCR (1984), Banco Nacional de Costa Rica: Ensayo
Septuagésimo Aniversario 1914-1984. San José. Editorial Costa Rica. p. 95-186.
ARAYA POCHET, CARLOS (1989)
Banco Nacional de Costa Rica 75 años mas cerca de usted.
San José. BNCR. 301 p.
BANCO CENTRAL DE COSTA RICA (1951)
Primer Memoria Anual Año 1950
San José. Imprenta Tormo. 380 p.
BANCO NACIONAL DE COSTA RICA (1945)
Boletín Estadístico No. 1. San José. BNCR. 26 p.
BANCO NACIONAL DE COSTA RICA (1949)
Revista del Banco Nacional de Costa Rica, No. 26.
BANCO NACIONAL DE COSTA RICA (1984)
Banco Nacional de Costa Rica: Ensayo Septuagésimo Aniversario 1914-1984. San José.
Editorial Costa Rica. 381 p.
BARRANTES ZAMORA, E., BONILLA, H. Y RAMIREZ, O. (2005)
“Costo y condiciones de vida: La canasta de subsistencias en Costa Rica, 1914-1920”, p.
101-153, en: Viales, Ronny (ed). Pobreza e historia en Costa Rica,.
San José. Editorial de la Universidad de Costa Rica. 328 p.
BULMER-THOMAS, VICTOR (1987)
The political economy of Central America since 1920.
Cambridge. Cambridge University Press. 416 p.
49
CHACÓN HIDALGO, MANUEL. (2006 n.p.)
Sistemas monetarios en Costa Rica 1502-2000, Avance de investigación, Proyecto de
Historia Económica de Costa Rica en el Siglo XX. S.p.
ECHEVERRIA JIMENEZ, LUIS (1964)
Historia del Banco Nacional de Costa Rica 1914-1964.
San José. Imprenta Tormo. 257 p.
EDITORIAL SURCO (1943)
Ideario Costarricense: Resultado de una encuesta nacional
San José. Editorial Surco. 437 p.
FACIO BRENES, RODRIGO (1942)
Estudio sobre economía costarricense
San José. Editorial Surco, p. 174 + índice.
FACIO BRENES, RODRIGO (1947)
La moneda y la banca central en Costa Rica
México. Fondo de Cultura Económica. 1ª. Edición. 325 p.
FERNANDEZ PACHECO, JANNINA (1986)
“Políticas de estabilización y desarrollo socio-económico de los gobiernos de Costa Rica
en el período 1950-1970”, en: Revista de Ciencias Sociales, No. 31 (marzo 1986), pp. 4986.
GIL PACHECO, RUFINO (1982)
Ciento cinco años de vida bancaria en Costa Rica. 4ta edición.
San José. Editorial Costa Rica. 406 p.
GONZÁLEZ FLORES, ALFREDO (1912)
Banco hipotecario: Exposición y proyecto respectivo presentados al Congreso
Constitucional por el diputado Alfredo González.
San José. Tipografía Nacional. 14 p.
GONZÁLEZ FLORES, ALFREDO (1936)
La Crisis Económica de Costa Rica
San José. Imprenta Trejos Hermanos. 125 p.
KINDLEBERGER, CHARLES (1968)
International Economics (4ta. Ed.)
Homewood, Ill. Richard D. Irwin Inc. 611 p.
MAX, HERMANN (1935)
Problemas de la Política Monetaria -Introducción de Angel Coronas.
San José. Imprenta Española. No.1 Publicaciones del Departamento de Estadísticas e
Investigaciones Económicas del Banco Internacional de Costa Rica. 87 p.
MAX, HERMANN (1936)
50
Informes y Proyectos.
San José. Imprenta Borrasé. 136 p. + anexos.
MONTUFAR, LORENZO (1887)
Apuntamientos sobre economía política
Guatemala. Topografía La Unión. 309 p.
ORTUÑO SOBRADO, FERNANDO (1963)
El monopolio estatal de la Banca en Costa Rica
San José. Trejos Hermanos. 194 p.
PETERS ,GERTRUDE (2005 np)
“La década de 1930: hacia una definición de los criterios de política monetaria”, en:
Informe Final, Proyecto de investigación Historia Monetaria de Costa Rica: De la colonia
a la década de 1930. UCR/Centro de Investigaciones Históricas de América Central. N.p.
PUCCI, ENRIQUE (1912)
Plan de una empresa industrial agrícola en Costa Rica litoral del Pacífico.
San José. Imprenta Alsina. 141 p. + anexos (texto bilingüe castellano-inglés).
ROMAN TRIGO, ANA (1995)
Las finanzas públicas de Costa Rica: Metodología y fuentes (1870-1948)
San José. Oficina de Publicaciones de la Universidad de Costa Rica/CIHAC. Serie de
Trabajos de Metodología No. 3. 96 p.
SALAS, OSCAR, y BARAHONA, RODRIGO (1973),
Derecho Agrario
San Pedro. Publicaciones de la Universidad de Costa Rica. 897 p.
SOLEY GUELL, TOMAS (1926)
Historia monetaria de Costa Rica.
San José. Imprenta Nacional. 286 p. + anexos.
SOLEY GUELL, TOMAS (1929)
Elementos de ciencia hacendaria.
San José. Imprenta Línes. 350 p.
SOLEY GUELL, TOMAS (1949)
Historia económica y hacendaria de Costa Rica.
San José. Editorial Universitaria. 361 p.+ índice.
SOLEY GUELL, TOMAS (1953)
Elementos de ciencia hacendaria. 2da. Edición
San José. Imprenta Lines. 287 p.
TANZI, GEANNINA (1984)
51
“Banca y Política en Costa Rica 1914-1942”
UCR, tesis de Maestría en historia,
TINOCO, LUIS D. (1940)
Apuntes de finanzas y derecho fiscal costarricense.
San José. Escuela de Derecho. 154 p.
UNIVERSIDAD DE COSTA RICA/PIDECR (1958)
Estudio del sector externo de la economía costarricense
San José. Universidad de Costa Rica/Proyecto de Investigación sobre el Desarrollo
Económico de Costa Rica. Publicación No. 1. 72 p. + apéndice estadístico.
UNIVERSIDAD DE COSTA RICA/PIDECR (1962)
Estudio del sector público de la economía costarricense
San José. Universidad de Costa Rica/Proyecto de Investigación sobre el Desarrollo
Económico de Costa Rica. Publicación No. 4. 99 p.
ZELAYA, ANTONIO (1944)
La Inflación y sus consecuencias en la economía costarricense.
San José, Imprenta Nacional. Publicaciones del Boletín de Precios e Informaciones.
147 p.
52
53
NOTAS
i
La importancia de la economía política como actividad profesional la reconoció el Colegio de Abogados,
al establecer una cátedra de economía política en 1886, recayendo la designación como encargado en el
Lic. Lorenzo Montúfar, distinguido estudioso y político liberal,. Montufar, L. (1887), Apuntamientos sobre
economía política, p. i-ii.
ii
León, J. (1997), Evolución del comercio exterior y del transporte marítimo de Costa Rica 1821-1900. p.
130-134.
iii
Soley Guell, T. (1949), Historia Económica y Hacendaria de Costa Rica, p. 10-17.
iv
Soley Guell, T. (1949), Historia Económica y Hacendaria de Costa Rica, p.18-22.
v
Soley Guell, T. (1949), Historia Económica y Hacendaria de Costa Rica, p. 19.
vi
Chacón Hidalgo, M. (2006 n.p.), Sistemas monetarios en Costa Rica, p 10-16.
vii
Soley Guell, T. (1949), p. 39-40.
viii
Facio Brenes, R. (1942), p. 53.
ix
Soley Guell, T. (1949), p. 87-90.
x
Soley Guell, T. (1949), p. 91-98.
xi
En algunos casos los inversionistas buscaban el respaldo del estado para ofrecer a inversionistas
nacionales y extranjeros una cierta garantía de la seriedad de los proyectos. Un ejemplo interesante puede
verse en Pucci, E. (1912), donde el promotor dice contar ya con un terreno de 5,000 hectáreas en
Guanacaste para emprender una gran empresa agroindustrial, para la que está buscando inversionistas.
xii
Ver por ejemplo, Soley Guell, T. (1949), p. 61-62, 69,
xiii
Salas, O y Barahona, R. (1973), p. 562.
xiv
Tinoco, L. (1940), p. 94, señala que se estableció un impuesto a la exportación de café, exento desde la
crisis de 1900-1901.
xv
Soley Guell, T. (1949), p. 103.
xvi
Chacón Hidalgo, M. (2006 n.p.), p. 16 y Soley Guell, T. (1949), p.109-110.
xvii
Echeverría Jiménez, L (1964), p. 45. El nombre de Banco Internacional, era inapropiado, pero se utilizó
éste porque ya existía la aprobación para constituir un banco bajo este nombre desde 1912, la cual había
sido solicitada por Cecil y Stanley Lindo, pero cuyo derecho no había sido utilizado.
xviii
Facio Brenes, R. (1947), Moneda y la Banca Central en Costa Rica, p. 12-13.
xix
Soley Guell, T. (1949), p 114-115.
xx xx
Soley Guell, T. (1949), p. 114-115.
xxi
Entre los recortes de costos del gobierno debido a la crisis, uno de los servicios que recibió menos
recursos fue el Departamento de Agricultura, que desde 1910 había desempeñado un papel importante en el
fomento de la producción agrícola. Aunque probablemente esto fue un factor importante en términos de la
reducir la promoción de la producción de parte del gobierno, no debe sobreestimarse este efecto, ya que el
alza en precios internos, debió haber sido un estímulo suficiente del mercado para aumentar la producción.
xxii
Soley Guell, T. (1949), p. 125.
xxiii
Soley Guell, T. (1949), p. 135- 158.
xxiv
Soley Guell, T. (1949), p. 151.
xxv
Soley Guell, T. (1949), p. 155-156.
xxvi
Barrantes Zamora et al (2005), especialmente p. 106, 151 y Cuadro 13.
xxvii
Chacón, M. (2006 np), p 20-21.
xxviii
Establecida por Ley No. 17 de octubre 1922.
xxix
Soley Guell, T. (1949), p. 201-206.
xxx
González Flores, A. (1936), La Crisis Económica de Costa Rica, p. 23-25.
54
xxxi
Soley Guell, T. (1949), p. 224-229. Para octubre 1928 los saldos de préstamos agricolas y adelantos
del banco se acercaban a los ¢ 3 millones.
xxxii
Soley Guell, T. (1949), p. 230-233.
xxxiii
Ver por ejemplo Montúfar, L (1887), y Gonzalez Flores, A. (1912).
xxxiv
Soley Guell, T. (1949), p. 246-252.
xxxv
Cuadro 60 del Base de Datos del Proyecto de Historia Económica. Es importante señalar que si bien la
salud pública era un tema importante para el Estado, habiéndose realizado obras de saneamiento como agua
potable en la segunda mitad del siglo XIX, el combate directo a enfermedades endémicas como la
ankylostomiasis que debilitaba a buena parte de la población, tomó fuerza a partir de 1910, cuando el
gobierno propuso un programa que luego recibiría apoyo de la Fundación Rockefeller con asistencia
técnica en ese campo. Ello se reflejó en un primer aumento del gasto público en salud entre 1910 y 1912.
xxxvi
González Flores, A. (1936), p. 15.
xxxvii
Soley Guell, T. (1949), p. 211-215.
xxxviii
Soley Guell, T. (1949), p. 198-199.
xxxix
Soley Guell, T. (1953), p.277-278.
xl
González Flores, A. (1936), p. 19-22.
xli
González Flores, A. (1936), p. 28-29.
xlii
Sáenz Maroto, A. (1970), p. 253.
xliii
La crisis iniciada en la I Guerra continuó en el período inmediato 1920-1924, afectando especialmente a
la población asalariada, debido a la caída del valor del colón. Se tomaron algunas medidas como el
estímulo a la construcción de casas posteriores a los terremotos de 1924. Soley Guell, T. (1926), p. 205.
xliv
González Flores, A. (1936), p. 9-10.
xlv
González Flores, A. (1936), p.46-58.
xlvi
Soley Guell, T. (1949), p. 261.
xlvii
Peters, G. (2005np) p. 12-20.
xlviii
Facio Brenes, R. (1947), p. 20-25.
xlix
Soley Guell, T. (1949), p. 264; González Flores, A. (1936), p. 58. Sin embargo, Bulmer-Thomas, V.
(1987), p. 56-57, indica que a pesar de sus deficiencias, estas medidas contraciclas parciales de Costa Rica,
fueron las únicas que se tomaron en la región centroamericana en el período de la crisis.
l
Soley Guell (1949), p. 312-320.
li
González Flores, A. (1936), p.53.
lii
Soley Guell, T. (1949), p. 328-329. Para mayores detalles ver el capítulo “Historia de la Economia Rural
en el Siglo XX” que forma parte de la investigación del Proyecto de Historia Económica de Costa Rica.
liii
Gonzáles Flores, A. (1936), p. 76-77; y Soley Guell, T. (1949), p. 330-331.
liv
Por el Decreto No. 100 de agosto 1920, se estableció una jornada de 8 horas para jornaleros, artesanos y
demás trabajadores, debiendo pagarse un 50% más cada hora adicional laborada, pero todavía la jornada
máxima podía ser hasta de 15 horas! Sáenz Maroto, A. (1970), p. 1007.
lv
Soley Guell, T. (1949), p.310-311.
lvi
Kepner (1936), p. 187-201; y Bulmer-Thomas, V. (1987), p. 59.
lvii
Salas, O. y Barahona, R. (1973), p. 562-563; y Soley Guell (1949), p. 297-298.
lviii
Kepner (1936), p. 51.
lix
Salas, O. y Barahona, R (1973), p. 563. A partir de este contrato se denominó a la UFCO en Costa Rica
como la Compañía Bananera de Costa Rica.
lx
Ver las posiciones de Soley Guell, T. (1949), p. 265-67; y de González Flores, A. (1936), p. 46-58.
lxi
Soley Guell, T. (1949), p. 305-312.
lxii
Acuña, V. H. (1985) p. 201; Echeverría Jiménez, L. (1964), p. 96. Ya para la cosecha 1933-1934, el
Banco fue el sexto exportador de café en términos de volumen y contunó exportando al menos hasta 1940,
según la publiacación anual, Boletín de Exportación de Café, de la Dirección General de Estadística.
lxiii
Echeverría Jiménez, L. (1964), p. 96-101; Araya Pochet, C. (1989), p 117-118.
lxiv
Araya Pochet, C. (1989), p. 95-97.
55
lxv
González Flores, A. (1936) La Crisis Económica de Costa Rica, p. 80-106 ofrece un ampio análisis de
los efectos negativos de la política cambiaria de la primera mitad de los años treinta.
lxvi
Facio Brenes, R. (1947), p. 27-28.
lxvii
La incorporación de un nuevo gerente, don Julio Peña en 1934 y el envió de funcionarios del Banco a
Chile para estudiar los avances logrados en materia de política monetaria y de crédito hipotecario y
agrícola, fueron claves para impulsar el cambio desde adentro. Igualmente, fue importante para impular la
reforma, los comentarios realizados desde afuera por don Alfredo González Flores, quien había sido
instrumental para fundar el Banco en 1914, y quien luego asumiría la presidencia de la Junta Directiva del
nuevo Banco Nacional. Araya Pochet, C. (1989), p. 97-99.
lxviii
Max, H. (1935) Problemas de la Política Monetaria, introducción de Angel Coronas, p. 5-11.
lxix
Echeverría Jiménez, L. (1964), p. 109-115 y 127.
lxx
El Informe Anual del Banco Nacional (1938+) y posteriormente el Boletín Estadístico (1944+),
reunieron la estadística económica y la presentaron de manera sistemática, sentando las bases para que
estos instrumentos fueran traspasados al Banco Central cuando este fue creado en 1950, como elemento
central para el análisi de la actividad económica del país.
lxxi
Araya Pochet, C. (1989), p. 101-102
lxxii
Gil Pacheco, R. (1974) p. 160.
lxxiii
Facio Brenes, R. (1947), p. 19.
lxxiv
Facio Brenes, R. (1947), p. 38-39 y 60-61. Uno de los aspectos difícil de comprender para los críticos
del proyecto, fue el nuevo concepto contenido en éste, de que lo importante en la política monetaria era
buscar la estabilidad interna entre oferta y demanda –“…facilitar los medios de cambio, en forma de
billetes que ella necesita…”. Este era un cambio demasiado radical respecto a la vieja política, en que lo
importante era lograr la estabilidad en el valor externo de la moneda, es decir en mantener un tipo de
cambio estable.
lxxv
Acuña Ortega, V.H. (1985) p. 184-185 y (1986) p. 114.
lxxvi
Acuña Ortega, V.H. (1986) p. 115-119, y Acuña Ortega, V.H. (1985), p. 185-193.
lxxvii
No todos opinaron favorablemente sobre los alcances del mecanismo para regular las relaciones
productores-beneficiadores. Para una crítica, ver Soley Guell, T. (1949), p. 331-332.
lxxviii
Cuadro 5 de Base de Datos del Proyecto de Historia Económica.
lxxix
Acuña, V.H? (1985), p. 190-191; Saénz Maroto, A. (1970), p. 233-235; Torres, M (19...), p. 10...)
lxxx
Cuadro 61 bis, Base de Datos del Proyecto de Historia Económica.
lxxxi
Cuadro 61 de la Base de Datos del Proyecto de Historia Económica, basado en datos de Román Trigo,
A.C. (1995).
lxxxii
Gonzalez Flores, A. (1936), p. 116.
lxxxiii
Gonzalez Flores, citado en Facio Brenes, R. (1942), p. 65-66.
lxxxiv
Facio Brenes, R. (1942), p. 131.
lxxxv
Tinoco, L. (1940), p. 124-125 y 127. Incluso se mantuvo la administración de las rentas públicas bajo
contrato con el Banco de Costa Rica que era un banco privado, negocio que se mantenía desde 1884. Esto a
pesar de contar con el Banco Nacional como banco del Estado. Facio Brenes, R. (1947), p. 116-117.
lxxxvi
Facio Brenes, R. (1947), p. 61.
lxxxvii
Facio Brenes, R. (1947), p. 99-100. Sin embargo, en la práctica, a través de la emisión de cédulas,
primero autorizadas en 1933 –antes de la reforma- y por aotorizaciones posteriores de 1941 y 1945, se
desnaturalizó este precepto, afectándose en años posteriores la política monetaria.
lxxxviii
Facio Brenes, R. (1947), p. 100-103,y Gil Pacheco, R. (1982), p. 162-165.
lxxxix
Max, H. (1936) p. 111-113
xc
Facio Brenes, R. (1947), p. 79-80.
xci
Facio Brenes, R. (1947), p. 84-85.
56
xcii
Facio Brenes, R. (1947), p. 86-89. Curiosamente, en años posteriores exisitó una afluencia importante a
los bancos costarricenses de recursos externos de estadounidenses que buscaban reducir los impuestos de
guerra (Facio, ibid. p. 78 y 207)
xciii
Facio Brenes, R. (1942) p.118-122.
xciv
Echeverría Jiménez, L (1964), p. 138-140. Las primeras Juntas Rurales bajo el nuevo esquema, dónde
la figura del Delegado era un importante complemento a los miembros propiamente de la Junta Rurales,
que era formada por personas muy conocedoras de la situación en su zona, se establecieron en 1937 en
Puriscal, Orotina, Santa Cruz y Turrialba, a las que se agregaron las de Palmares, San Ramón, Paraiso y
Carrillo en 1938.
xcv
Echeverría Jiménez, L (1964), p. 137-138.
xcvi
Facio Brenes, R. (1947), p. 69-72
xcvii
BNCR, Boletín Estadístico No. 1, (1945), Cuadros 2 y 3.
xcviii
Soley Guell, T. (1949), p. 329-331; y Facio Brenes, R. (1942), p. 67-68.
xcix
Facio Brenes, R. (1942), p. 85-93. Facio se refiere a la actividad como el “monocultivo” del café, pero
debe considerarse que esta definición no se ajustaba a la realidad agrícola, donde existía una diversidad de
producción. Un término que se ajusta más a la situación del café en esa época, sería el de “cultivo
predominante”.
c
El efecto de la gran caída de precios desde un promedio de EUU$ 548 entre 1925 y 1929 a sólo EEUU$
240 entre 1935 y 1941, fue sin duda el principal motivo de que la actividad del café perdiera dinamismo.
Ver más detalles sobre la actividad cafetalera de este período en el Capítulo de Historia Económica Rural y
Cuadro 5 del Anexo Estadístico.
ci
Facio Brenes, R. (1942), p. 97-98
cii
“Los artículos de primera necesidad y demás de fácil producción, constituyen casos específicos de
‘industrias infantiles’ nombre que reciben, ... aquellas ramas de producción que por contar dentro de un
país nuevo con los recursos necesarios para su establecimiento o desarrollo, merecen ser estimuladas o
protegidas.”. Facio Brenes (1942), p. 99.
ciii
Facio (1942) p. 101-102
civ
Por el Decreto 51 de junio 1932, se obligaba a los comerciantes a declarar el monto de existencias e
productos de primera necesidad y establece penas (multas y carcel) a especuladores. El Decreto No. 5 de
1936 estableció la lista de productos declarados de primera necesidad.
cv
Facio Brenes, R. (1942) , p. 109-115.
cvi
Salas y Barahona (1973) p. 204.
cvii
Salas y Barahona (1973) p. 205
cviii
Facio Brenes, R. (1942) p. 42-43. Argumentaba además Facio (p. 124), que la improvisación con que
se firmó el contrato con la Compañía Bananera en 1938 para ampliar las siembras en el litoral del Pacífico,
conduciría eventualmente a que una vez logrados sus objetivos económicos, la Compañía abandonaría esa
zona, como había hecho en el Caribe. Ese comentario fue muy previsor, porque efectivamente en la década
de 1970, al dejar la Compañía el Pacífico, volvió a repetirse en esta zona, la crisis económica y social de los
años treinta y cuarenta ocurridos en el Caribe.
cix
Facio Brenes, R. (1942) p. 79-80, ver su referencia a un criterio similar emitido por Alfredo González
Flores, citado en p. 64-65.
cx
Cuadro 19 de la Base de Datos del Proyecto de Investigación sobre Historia Económica de Costa Rica.
cxi
Facio Brenes, R. (1942) p. 102-107.
cxii
Facio Brenes, R. (1947), p. 140-144, trata en detalle el diseño del sistema y sus resultados.
cxiii
Ver capítulo sobre “Comercio exterior de Costa Rica en el siglo XX: 1880-2000”, del Proyecto de
Investigación sobre Historia Económica de Costa Rica. p. 48-49. Este tipo de convenios fueron firmados
por loe EEUU con varios países de la región.
cxiv
Facio Brenes, R. (1942), p. 163.
cxv
Facio Brenes, R. (1947) p. 136.
cxvi
Facio Brenes, R. (1947), p138-141.
cxvii
Gil Pacheco, R. (1982), p. 165.
57
cxviii
Facio Brenes, R. (1947), p. 251-253.
Facio Brenes, R. (1947), p. 257-263.
cxx
Facio Brenes, R. (1947), p. 264-265 y 268-271. Como lo señala Facio, la utilidad de este instrumento
de política dependía sin embargo, de la existencia de otra serie de condiciones para funcionar eficazmente,
que no existían en la Costa Rica de mediados de los años cuarenta.
cxxi
Facio Brenes, R. (1947), presenta en detalle la argumentación de ambos lados en p. 273-283. Las
diferencias de concepción hacia mediados de la década sobre el papel del Estado y su evolución, así como
estas reflejaban las posición de grupos de interés políticos y económicos, son claramente expuestas aquí.
cxxii
Cuadro 24 de la Base de Datos del Proyecto de Historia Económica.
cxxiii
El Fondo Monetario Internacional publicó el primer anuario con información de balanza de pagos de
los paises referido a los años 1936, 1946-47 en …. Kindleberger, C. (1968), p. 455.
cxxiv
Max, H. (1936), p. 129.
cxxv
Facio Brenes, R. (1947), p. 174-176.
cxxvi
Cuadro 97 de la Base de Datos del Proyecto de Historia Económica.
cxxvii
En estos años el BNCR incluía como un anexo de su memoria anual un corto informe de a Junta de
Control de Exportaciones sobre el estado de la entrada y salida de divisas, tanto por el comercio de bienes
como por otros movimientos, pero con poca información sobre estos últimos.
cxxviii
Proyecto de Investigación del Desarrollo Económico de Costa Rica (PIDECR), ejecutado entre 1956 y
1962 por el Departamento de Investigaciones de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de
Costa Rica, con recursos del gobierno.
cxxix
UCR/PIDECR (1958), p. 16-20.
cxxx
UCR/PIDECR (1958), p. 49-52.
cxxxi
Cuadro 98 de la Base de Datos del Proyecto de Historia Económica de Costa Rica.
cxxxii
Facio Brenes, R. (1947), p. 183.
cxxxiii
Facio Brenes, R. (1947), p. 154-155, y 176-178.
cxxxiv
Facio Brenes, R. (1947), p. 161.
cxxxv
Facio Brenes, R. (1947), p. 185-187.
cxxxvi
Zelaya, A. (1944), p. 24-25.
cxxxvii
UCR/PIDECR (1962), p. 13.
cxxxviii
ANDE (1947). La Asociación Nacional de Educadores en defensa de las leyes de Impuesto sobre la
Renta y Territorial.
cxxxix
Soley Guell, T. (1953), p. 176. El impuesto al cpaital fue aprobado por Decreto-Ley No. 70 de junio
de 1948, como una contribución extraordinaria y por una vez, aplicable a capitales mayores a ¢ 50,000.
cxl
Ver Cuadro 82 de la base de datos del Proyecto de Historia Económica.
cxli
UCR/PIDECR (1958), p. 67.
cxlii
Facio Brenes, R. (1947), p. 265, 271-272.
cxliii
Echeverría Jiménez, L. (1964), p. 146-149.
cxliv
Facio Brenes, R. (1947), p. 189-195. Aquí se hace un recuento pormenorizado de diversos actores que
participaron en 1942 a través de la prensa nacional en la discusión sobre política crediticia y monetaria.
cxlv
Facio Brenes, R. (1947), p 176.
cxlvi
Se ha argumentado que debido a las diversas restriciones, la actividad bancaria no era muy rentable a
finales de los años cuarenta Ortuño Sobrado, F. (1963), p. 35.
cxlvii
Facio Brenes, R. (1947), p. 268.
cxlviii
Zelaya, A. (1944), p. 9 y 20.
cxlix
Zelaya, A. (1944), p. 14-19.
cl
Facio Brenes, R. (1947), p. 183; y aún técnicos del propio gobierno
cli
Facio Brenes, R. (1947), p. 158-159.
clii
Zelaya, A. (1944), p. 104-105.
cliii
Facio Brenes, R. (1947), p. 144-147.
cxix
58
cliv
Facio Brenes, R. (1942), p. 100.
Facio Brenes, R. (1947), p. 148-161.
clvi
Cuadro 98 de la Base de Datos del Proyecto de Historia Económica
clvii
Zelaya, A. (1944), p. 30-32, 84-87 y 112; y Facio Brenes, R. (1947), p. 159-161.
clviii
Ver la sección IV en Historia de la Economía Rural en el siglo XX de este mismo Proyecto de Historia
Económica de Costa Rica
clix
Zelaya, A. (1944), p. 88-89 y 109.
clx
Facio Brenes, R. (1947), p. 210-211.
clxi
Zelaya, A. (1944) p. 102-103
clxii
El producto de la encuesta lo publicó la Editorial Surco en 1943, con el título de “Ideario Costarricense:
Resultado de una encuesta nacional”. La cita se refiere a p. 9.
clxiii
Información Económica, No. 1 octubre de 1947, p. 3.
clxiv
Facio Brenes, R. (1947), p. 214.
clxv
Facio Brenes, R. (1947), p. 291.
clxvi
Zelaya, A. (1944), p.9.
clxvii
Facio Brenes, R. (1947), p. 211
clxviii
Zelaya, A. (1944), p. 74-77.
clxix
Así por ejemplo, el retraso de 4 años con el que se publicaron las Memorias Anuales del BNCR, entre
1942 y 1946, probablemente no se debieron propiamente a problemas de editar los documentos, sino a que
posiblemente no se creía oportuno publicar las discrepancias entre las posiciones de los gobiernos de turno
y el Banco. Este último tenía una función reguladora de la economía a través del Departamento Emisor,
pero ésta no le fue permitido ejercerla con plena libertad, presentando un criterio técnico sobre los
problemas.
clxx
Facio Brenes, R. (1947), p. 301-303 y 313.
clxxi
Facio Brenes, R. (1947), p. 314-316.
clxxii
Facio Brenes, R. (1947), p. 308-310. Esto a pesar de que el país había recibido a fines de 1946 un
aprobación para posponer el pago de los préstamos del EXIMBANK de los EEUU,
clxxiii
Banco Central de Costa Rica (1951), p. 191-211.
clv
59
clxxiv
Montufar, L. (1887), Apuntamientos sobre Economía Política, publicado en Guatemala. Este no fue un
texto concebido como de análisis de la economía nacional, sino que contiene notas del curso dado en la
cátedra de economía política, las cuales el autor – un conocido liberal- reunió para sus alumnos en
Guatemala y Costa Rica. Aunque su enfoque fue liberal, Montúfar reconocía el papel del estado en
diversas funciones, incluyendo la necesidad de ayudar a normar la banca y estímular el crédito agrícola.
clxxv
Soley Guell, T. (1926), (1929) y (1949).
clxxvi
Soley citado en Facio Brenes, R. (1947), p. 63.
clxxvii
Soley Guell, T. (1949), p. 66-67.
clxxviii
Facio Brenes, R. (1942), Estudio sobre Economía Costarricense; (1947) La Moneda y la Banca
Central en Costa Rica.
clxxix
Facio Brenes, R. (1947), p. 130.
60