ordenamiento territorial y gestión territorial estratégica frente al

PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATÓLICA DE CHILE
FACULTAD DE ARQUITECTURA, DISEÑO Y ESTUDIOS URBANOS
INSTITUTO DE ESTUDIOS URBANOS Y TERRITORIALES
ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y GESTIÓN
TERRITORIAL ESTRATÉGICA FRENTE AL DESAFIÓ
DE LA SUSTENTABILIDAD EN LOS MEGAPROYECTOS
MINEROS EN CHILE:
PROPUESTA DE UNA METODOLOGÍA PARA LA PRIORIZACIÓN DE
CRITERIOS MÍNIMOS DE TRABAJO.
POR:
Jéssica de Lourdes Casanova Vásquez
Tesis presentada al Instituto de Estudios Urbanos y Territoriales de la Pontificia Universidad
Católica de Chile para optar al grado académico de Magíster en Desarrollo Urbano.
Profesora Guía: Claudia Rodríguez Seeger.
Abril 2010
Santiago, Chile
© 2010, Jéssica Casanova Vásquez
© 2010, Jéssica Casanova Vásquez
Se autoriza la reproducción total o parcial, con fines académicos, por cualquier medio o
procedimiento, incluyendo la cita bibliográfica del documento
ii
DEDICATORIA
A todas aquellas mujeres que hemos llevado un pequeño ser en nuestro vientre.
Por los buenos y malos momentos que pasa nuestro cuerpo.
Por esas noches interminables entre los paseos, cantos, llantos, desesperanzas. Con los
pechos hinchados y colmados de leche que mantienen saludable a nuestros hijos.
Por esas madres que luchan día a día para sacar adelante a sus hijos, en especial
cuando no se sabe que tienen, ni menos como solucionarlo o por lo menos calmarlos.
Que con una sonrisa y un abrazo somos tan felices y se pasan todas nuestras penas.
A todas aquellas mujeres que con orgullo podemos decir: “Vale la pena postergarse por
esos locos bajitos que iluminan y dan sentido a nuestras vidas”.
A todos los niños con APVL, exAPVL, sus familias y madres que nos esforzamos,
tocamos puertas que se abren y otras que se cierran para lograr la recuperación de
nuestros tesoros, donde cada avance es una gran alegría y una esperanza, cada
retroceso es un dolor inmenso, que se guarda en lo más hondo del corazón y que
implica sacar fuerzas para partir de cero una y otra vez.
Aquellas madres que todo esfuerzo es valido para hacer cada día saludable y feliz a
nuestros niños.
En especial a Joaquín (APVL) y Vaitiare (exAPVL), que son mis locos bajitos.
iii
AGRADECIMIENTOS
Ha sido un proceso en el cual he crecido como profesional y persona, obtenido nuevos conocimientos y
conocido a personas muy valiosas, que de alguna u otra forma han aportado al desarrollo de esta tesis de
grado.
Es así que agradezco la oportunidad otorgada por la Vicepresidencia Corporativa de Proyectos de
CODELCO, para desarrollar este tema de tesis, aportando con ayuda monetaria, material, lugar de trabajo
y en especial apoyo directo desde la Gerencia de Desarrollo Sustentable. Donde no puedo dejar de
mencionar a Enrique Viveros, Mario Urra, Fidel Flores, Vladimir Paredes, Félix Chacon, Osvaldo Correa
y en especial a Jorge Bravo mi tutor directo con el cual compartimos largas jornadas de discusión las
cuales sin lugar a duda enriquecieron este proyecto. Estimado Jorge gracias por la paciencia y todos sus
aportes tanto en lo profesional como en lo personal.
Al Instituto de Estudios Urbanos y Territoriales, lugar donde realice mis estudios de posgrado, en
específico a Arturo Orellana, Oscar Figueroa, Ketty Vilches, Eliana Lizama, Teresa Jerez y en especial a
mi profesora guía Claudia Rodríguez, quien con su apoyo y comprensión enriqueció sin lugar a dudas este
trabajo. Querida Claudia gracias por todo el apoyo entregado, por haber creído en este proyecto y por
sobre todo por la gran persona que eres, de quien aprendí mucho.
A mis compañeros y amigos del magíster, quienes sin saber aportaron un granito de mostaza a mi vida:
Albert Cruz, Judith Rodríguez, José Mercado, Johanna Alarcón, Amy Rocha, Mónica Ruiz, Pía
Montealegre y por supuesto a mi amiga Daniela Gac. Gracias a todos ustedes por los momentos
compartidos, las tardes de conversaciones y por compartir la vida diaria.
A mi gran amigo y colega Jorge Cerda, quien siempre tuvo un minuto para dedicar un consejo y dar
ánimos para seguir adelante, aun estando a océanos de distancia, amigo siempre has sido mi ejemplo a
seguir.
A mis padres y hermanos por el cariño y crianza entrega….los amo.
Finalmente y no por ello menos importante, a mi familia, Vaitiare y Joaquín mis hijos quienes me dan las
energías día a día para avanzar y ser cada día mejor madre, sobre todo cuando Vai decía ….Mamí hasta
cuando trabajas en tu tesis, podemos jugar!!!!....A mi esposo y compañero de vida Christian, que gracias a
su apoyo pude lograr esta meta tan importante para mi, …..Gracias mi amor por toda la preocupación que
tienes para con nosotros y tu entrega incondicional y por sobre todo el recordarme día a día…Ya pues
Jessica cuando terminas!!!!...jajaja. Son lo más bello que tiene mi vida …Los Amo.
iv
INDICE GENERAL
RESUMEN ........................................................................................................................... IX
1
CAPITULO.- ASPECTOS INTRODUCTORIOS Y FORMALIZACIÓN DEL TEMA
DE INVESTIGACIÓN .......................................................................................................... 1
1.1
2
1.1.1
Definición de proyectos y responsabilidades de éstos en la corporación .............................. 4
1.1.2
Actividad Minera v/s Territorio............................................................................................. 7
1.2
Preguntas de investigación ....................................................................................11
1.3
Hipótesis................................................................................................................12
1.4
Objetivos................................................................................................................12
1.5
Metodología de trabajo ..........................................................................................13
1.6
Relevancia y Limitaciones de la Investigación ......................................................17
CAPITULO.-
MARCO TEÓRICO...........................................................................18
2.1
¿A qué denominamos Territorio?..........................................................................18
2.2
La importancia del Desarrollo Territorial .............................................................20
2.3
Reconocimiento de un Sistema territorial..............................................................21
2.4
¿Qué significa ordenamiento territorial? ..............................................................24
2.4.1
3
Planteamiento del problema ................................................................................... 1
¿Qué se ha hecho sobre Ordenamiento Territorial en la Minería Mundial?........................ 28
2.5
¿Qué se entiende por Sustentabilidad en la Minería?...........................................31
2.6
Gestión Territorial Estratégica: ¿cómo se implementa? ........................................35
CAPITULO.- CÓMO SE HA MANIFESTADO LA GESTIÓN TERRITORIAL
ESTRATREGICA EN LA MINERIA CHILENA. ..............................................................44
3.1
Asentamiento Minero v/s Campamento .................................................................44
3.2
Revisión histórica del proceso de instalación y funcionamiento de algunos
asentamientos mineros en Chile.........................................................................................50
3.2.1
División El Teniente (Sewell): ............................................................................................ 50
3.2.2
División El Salvador: .......................................................................................................... 54
3.2.3
División Codelco Norte (Chuquicamata): ........................................................................... 60
3.2.4
Potrerillos: ........................................................................................................................... 54
3.2.5
División Andina .................................................................................................................. 62
3.3
Comparación entre los procesos de instalación ...................................................65
v
4
CAPITULO.- DIAGNÓSTICO ...................................................................................66
4.1
Diagnóstico territorial a partir de las gestiones realizadas en las diversas Divisiones
y los distintos proyectos ejecutados.....................................................................................66
4.1.1
Casa Matriz ......................................................................................................................... 67
4.1.2
División CODELCO Norte (DCN) ..................................................................................... 72
4.1.3
División El Teniente (DET) ................................................................................................ 87
4.1.4
División Ventana (DV) ....................................................................................................... 93
4.1.5
Vicepresidencia Corporativa de Proyectos (VCP) ............................................................ 102
4.2
5
Síntesis y discusión .............................................................................................114
CAPITULO.-
METODOLOGÍA DE EVALUACIÓN PARA LA GESTIÓN
TERRITORIAL ..................................................................................................................119
6
5.1
Definiciones relevantes........................................................................................119
5.2
Multicriterio ........................................................................................................120
5.3
Método AHP........................................................................................................123
5.4
Definición de los criterios....................................................................................132
5.5
Proyecto a evaluar y aplicación de multicriterio..................................................136
5.6
Resultados obtenidos ...........................................................................................139
5.7
Síntesis ................................................................................................................145
CONCLUSIONES ......................................................................................................148
6.1
Discusión final ....................................................................................................148
6.2
Algunas propuestas .............................................................................................151
6.3
¿Hemos logrado los objetivos? ............................................................................152
6.4
Hipótesis planteada .............................................................................................155
6.5
Conclusiones finales y recomendaciones.............................................................156
BIBLIOGRAFÍA ................................................................................................................157
ANEXO
1:
CONCEPTOS
RELACIONADOS
CON
EL
ORDENAMIENTO
TERRITORIAL ..................................................................................................................162
ANEXO 2: POTENCIALES CONFLICTOS Y RESTRICCIONES PARA LA IMAGEN
OBJETIVO DE LA DIVISIÓN DE CODELCO NORTE. ................................................163
ANEXO 3: ESTANDARES PERTENECIENTES A BHP BILLITON ............................167
ANEXO 4: RESULTADOS DEL MODELO EN EXPERT CHOICE ..............................168
ANEXO 5: RESULTADO DE LAS VALORACIONES ...................................................169
vi
INDICE DE TABLAS
Tabla 1-1: Principales indicadores económicos de la minería en Chile.............................8
Tabla 1-2: Chile en la minería mundial, Participación de los principales minerales como
% del total mundial ............................................................................................................8
Tabla 4-1: Reconocimiento de variables involucradas ....................................................69
Tabla 4-2: Viñeta informativa del plano anterior.............................................................85
Tabla 4-3: Ejemplo de la distribución de unidades de roca. ............................................92
Tabla 4-4: Ejemplo de distribución de tipos de riesgos. ..................................................92
Tabla 4-5: Zonificación realizada y superficie de cada una de ellas..............................101
Tabla 5-1: Ejemplo de llenado de matriz ........................................................................126
Tabla 5-2: Escala de Saaty .............................................................................................126
Tabla 5-3: Matriz con valores decimales .......................................................................127
Tabla 5-4: Matriz resultante de la potencia cuadrada ....................................................127
Tabla 5-5: Suma por filas y suma de la columna resultante ..........................................128
Tabla 5-6: Vector normalizado ......................................................................................128
Tabla 5-7: Consistencia aleatoria según número de elementos .....................................131
Tabla 5-8: Criterios a evaluar.........................................................................................133
Tabla 5-9: Resultados de taller.......................................................................................137
Tabla 5-10: Árbol de decisión en Expert Choice. ..........................................................139
Tabla 5-11: Resultado por grupo de criterios.................................................................140
Tabla 5-12: Resultado por grupo de criterios.................................................................141
Tabla 0-1: Conceptos relacionados con ordenamiento territorial. .................................162
Tabla 0-1: Reconocimiento de Grados de restricciones para los distintos eventos .......166
vii
INDICE DE FIGURAS
Fígura 2-1: Esquematización de un sistema complejo.....................................................21
Figura 2-2: Sistema Territorial y subsistemas que lo forman ..........................................23
Figura 2-3: Sistema territorial y sus componentes...........................................................23
Figura 2-4: Fases para la elaboración de un plan Territorial ...........................................36
Figura 2-5: Cuadro resumen del proceso de interacción de la gestión territorial dentro del
ordenamiento territorial....................................................................................................38
Fígura 2-6: Modelo de Gestión Territorial Estratégica ....................................................42
Fígura 3-1: Mapa de localización de las diversas instalaciones en Sewell ......................51
Fígura 3-2: Instalaciones de Sewell .................................................................................51
Fígura 3-3: Vista aérea de las instalaciones de Sewell en su contexto físico-geográfico 52
Fígura 3-4: Plano de las instalaciones del Salvador.........................................................60
Fígura 3-5: Plano de las instalaciones de Chuquicamata en 1928. ..................................62
Fígura 3-6: Instalaciones residenciales y de oficina en la división andina ......................63
Fígura 3-7: Distintas tomas de las instalaciones existentes en la división andina. ..........64
Fígura 4-1: Esquema de trabajo sobre la localización de las distintas instalaciones y
proyectos existentes en la División Norte de Codelco.....................................................74
Fígura 4-2: Equilibrio de las distintas dimensiones .........................................................78
Fígura 4-3: División de los distintos aspectos que considera el estudio ..........................79
Fígura 4-4: Proposición de zonificación de la División Codelco Norte ..........................84
Fígura 4-5: Reconocimiento de zonas o nodos especiales del área de estudio ................86
Fígura 4-6: Modelo de gestión Territorial........................................................................87
Fígura 4-7: Metodología utilizada en el estudio. .............................................................88
Fígura 4-8: Nuevo Trazado de Reforzamiento Eléctrico Mina........................................89
Fígura 4-9: Geomorfología de la zona en estudio............................................................90
Fígura 4-10: Mapa de pendientes de la zona....................................................................91
Fígura 4-11: Localización General de la División de Ventanas ......................................94
Fígura 4-12: Estructura Metodológica .............................................................................99
viii
RESUMEN
El presente trabajo de investigación se basa en la problemática que se presenta en el
ámbito minero, el cual a pesar de intervenir fuertemente el territorio donde se localiza,
no presenta un ordenamiento y una gestión del territorio como procesos explícitos e
integrados entre sí, que le pudieran entregar la connotación de sustentable a una
actividad tan importante para nuestro país.
En el primer capítulo se plantea la problemática vista desde la actividad minera, tanto
desde una perspectiva nacional como internacional, reconociendo el largo proceso que
lleva en el tiempo el desarrollo de esta actividad. De esta forma se delimita el problema
a investigar, se definen los objetivos y se propone la metodología a desarrollar para
lograr los objetivos planteados. Por cierto, el principal objetivo emana de un encargo de
la Corporación Nacional del Cobre de Chile (Codelco) y consiste en construir una
metodología robusta que identifique los criterios mínimos que deben intervenir y
evaluarse en un megaproyecto minero.
El capítulo dos presenta el marco teórico que sustenta esta tesis, donde los temas
importantes a desarrollar son: territorio, sistema territorial, ordenamiento territorial,
desarrollo territorial, gestión territorial. Todos estos términos enfocados siempre en la
actividad minera, base para el desarrollo de esta tesis.
El capítulo tres presenta un diagnóstico basado en la historia de las distintas divisiones
de Codelco para reconocer los criterios ocupados a lo largo de la historia, mientras que
el capítulo cuatro presenta la revisión de los actuales criterios que se utilizan cada vez
que se desea realizar un proyecto determinado; además muestra los diversos enfoques
que posee cada una de las divisiones para un mismo tema. El capítulo termina con el
reconocimiento de los criterios mínimos con los cuales se desarrolla la metodología
AHP.
ix
El capítulo cinco entrega el sustento teórico de la herramienta metodológica que se
aplicó, correspondiente a la evaluación multicriterio AHP de Tomas Saaty, la cual se
procede a aplicar al proyecto Nuevo Nivel Mina de El Teniente, obteniéndose resultados
favorables en función de los objetivos planteados.
Finalmente se concluye en el capítulo seis, a la vez que se entregan recomendaciones
para el desarrollo e implementación de la metodología planteada, reconociendo las
limitaciones que ésta presenta.
Palabras Claves: Territorio, Gestión Territorial, Ordenamiento Territorial,
Multicriterio, Minería, Actividad Minera, AHP.
x
ABSTRACT
This research is based on the problems occurring in the mining sector, which intervene
heavily despite the territory where it is located, no one organization and management of
the territory as explicit processes and integrated with each other, which might give the
connotation of sustainable such an important activity for our country.
In the first chapter raises the issue as seen from the mining industry, both national and
international perspective, recognizing the long process that takes time to develop this
activity. This involves defining the research problem, define the objectives and aims to
develop the methodology to achieve the objectives. Indeed, the main objective of an
order emanating from the Corporación Nacional del Cobre (Codelco) and consists of
building a robust methodology that identifies the minimum criteria that must intervene
and evaluated in a mining project.
Chapter two presents the theoretical framework underpinning this thesis, where
important issues to be developed are: territory, territorial system, land use, land
development, land management. All of these terms always focused on the mining
industry is of interest.
Chapter three presents a diagnosis based on the history of the various divisions of
Codelco to recognize the criteria employed throughout history, while chapter four gives
us the review of existing criteria used every time you want to a particular project; also
shows the various approaches that have each of the divisions for the same item. The
chapter ends with the recognition of minimum standards with which you want to work.
Chapter five presents the theoretical basis of the methodological tool that you want to
apply, corresponding to the multicriteria evaluation of Thomas Saaty AHP, which is
xi
necessary to implement the project New Level Mina El Teniente, obtaining favorable
results in terms of the objectives raised.
Finally we conclude in chapter six, while recommendations are given for the
development and implementation of the proposed methodology, recognizing the
limitations it presents.
Keywords: Land, Land Management, Land Management, Multicriteria, Mining,
Mining Activity, AHP.
xii
1
CAPÍTULO.- ASPECTOS INTRODUCTORIOS Y FORMALIZACIÓN DEL
TEMA DE INVESTIGACIÓN
1.1
Planteamiento del problema
La discusión sobre el uso del territorio presenta diversas intervenciones de opinión
(particulares, institucionales, privadas) principalmente del cómo se debería usar un
territorio determinado, lo cual plantea un conflicto sobre éste y en el caso específico de
estudio su uso en minería, (dado por el perjuicio que esta actividad ocasiona). Es
importante destacar que este uso sólo puede instalarse donde existen depósitos
minerales; de esta forma, el conflicto se basa en una primera instancia en si se explota o
no el yacimiento en cuestión. Es así que el informe de MMSD1 destaca que las disputas
en torno al territorio y la propiedad de los recursos mineros posee tres orígenes: la falta
de derechos reconocidos, falta de capacidad y falta de confianza (MMSD, 2002).
El conflicto antes planteado se puede observar en toda la cadena productiva de la
actividad minera especialmente en las etapas de exploración, producción, procesamiento
y utilización de los minerales. Y además en cada una de las actividades necesarias para
desarrollar los procesos antes mencionados.
Al realizar una revisión sobre el tema planteado se puede observar que no existe una
legislación específica que enfrente el problema territorial en la minería; por el contrario,
sí existe legislación para los temas ambientales, de los cuales se pueden rescatar algunos
elementos que poseen una expresión territorial y que son los que hoy se aplican al
momento de analizar territorialmente un proyecto.
1
Mining, Minerals and Sustainable Development (Minería, Minerales y Desarrollo Sustentable).
1
En función de lo anterior, las variables que se consideran no necesariamente representan
la totalidad del sistema territorial, ni menos conllevan a una gestión y ordenamiento
territorial equilibrado y sustentable. Esto queda de manifiesto cuando algún
megaproyecto pierde millones de dólares en buscar soluciones a problemas antes no
considerados en su desarrollo, los que pueden ir desde el tema de la localización dado
que ya existe un proyecto de mayor jerarquía en el territorio seleccionado, hasta los
permisos sectoriales necesarios para el buen funcionamiento del proyecto.
Un ejemplo claro de esta problemática es el cruce de intereses de varios departamentos
en un territorio X de una división. Esto se debe principalmente al manejo fragmentado
de la información y la falta de criterios claros para el reconocimiento y evaluación de las
condiciones del sistema al cual se va a intervenir.
Hoy en día la legislación actual permite constituir concesiones mineras en cualquier
lugar del territorio, lo que hace posible cubrir el país entero de concesiones mineras, aún
cuando no hace exigible que las explotaciones se hagan efectivas en algún límite de
tiempo (Mideplan, 2005). Esto se presenta como una ventaja para las empresas mineras,
pero a la vez, también las lleva a tener un desorden con respecto al territorio sobre el
cual poseen atribuciones, dado que muchas veces no existe la claridad de las condiciones
que éstos poseen. Pero por otro lado, no hay un marco institucional y normativo
adecuado y suficiente para gestionar de manera sustentable estos territorios.
De esta manera, al plantear a una empresa minera que es necesario ordenar y gestionar
su territorio, y que además este orden tiene que considerar aspectos que no
necesariamente son de su competencia, no es una tarea fácil, y la siguiente frase gráfica
este pensamiento, “ordenar en poco tiempo una sociedad que ha crecido al margen de
todo ordenamiento es tarea muy difícil, porque los diferentes actores se niegan a
cambiar formas y estilos de trabajo que han heredado de la vieja sociedad” (Osiris de
León, 2006, p.3)
2
Más aún cuando, el ordenamiento del territorio posee un carácter interdisciplinar y a su
vez una relativa imprecisión, lo cual facilita interpretaciones parciales, dependiendo de
los intereses puestos en éste (Gómez D., 2002).
Lo anterior conlleva a que “Existe una dificultad práctica asociada a que todos o casi
todos somos especialistas en el tema o al menos en una parte de él. Se puede agregar
otra complejidad asociada al hecho de que en este tema se reflejan intereses diversos y
a veces muy contradictorios, los que se traducen en el largo plazo en conflictos por el
uso del territorio” (Arenas F., 2006, p.5).
Así llama la atención, lo complejo que es el trabajo y la puesta en práctica de un OT2
equilibrado para todas las visiones que se involucran en esta tarea. Y en este caso
especifico, por el tipo de actividad que se quiere ordenar y gestionar en el territorio, la
Minería, que para el caso de Chile representa el mayor ingreso económico para el país.
Como se puede reconocer, una de las actividades que menos se ha preocupado de
manera explícita de la integración del territorio es la actividad minera, dado que sus
intereses se han mantenido en la obtención de recursos minerales, los cuales son
traspasados a recursos económicos, sin considerar los impactos que esto produce. Si bien
es cierto desde hace algún tiempo sí se consideran los impactos ambientales, éstos no
han sido relacionados con el territorio, a pesar que éstos ocurren en él.
Aun así, para las empresas mineras y en especial Codelco3, es relevante pensar que es
necesario realizar un Ordenamiento y Gestión del territorio acorde a sus necesidades.
Para ello, es importante generar la necesidad imperiosa en las empresas mineras de
OGT4 y mostrar los beneficios que éste trae para todos los usuarios del territorio.
2
Ordenamiento Territorial.
3
Corporación Nacional del Cobre de Chile
4
Ordenamiento y Gestión Territorial.
3
Si se piensa en costos operacionales, para estas empresas lograr un OT sustentable
significa a su vez tener mayor control en los costos que se involucran en la creación,
mantención y cierre de los proyectos que ellos manejan, lo cual trae una validación por
parte de la ciudadanía a partir de la conciencia del equilibrio del territorio y
responsabilidad social de la empresa.
En este contexto, hace algunos años se creó un programa iberoamericano que ha
trabajado el tema del ordenamiento minero y su gestión, organizado por la CYTED5. En
dicho programa se deja ver que el tema en cuestión no es fácil de desarrollar, y que es
primordial reconocer en primera instancia cuál es el territorio al que nos queremos
referir y que para esto es importante tener criterios de trabajo y herramientas
sistematizadas que ayuden en el proceso que se debe desarrollar para lograr el OT y su
Gestión respectiva.
En consecuencia, los antecedentes antes aportados permiten sostener que no existe un
método o herramienta sistematizada que posibilite reconocer en forma clara y válida
para todas las empresas mineras los criterios más relevantes que se deben considerar en
los megaproyectos mineros que afectan al territorio, lo cual constituye un problema de
particular relevancia para Codelco, desde sus divisiones hasta cada uno de sus
departamentos.
1.1.1 Definición de proyectos y responsabilidades de éstos en la corporación
Ahora bien, para realizar una adecuada gestión del territorio minero y a su vez un
ordenamiento territorial sustentable, bajo el sustento antes planteado, es relevante
primeramente reconocer ¿Cómo funcionan los proyectos?, ¿Cuáles son sus etapas?, y
¿Quiénes son los responsables?
5
Programa Iberoamericano de Ciencia y Tecnología para el desarrollo. www.cyted.com
4
Codelco, posee una normativa interna de mínimos estándares que se deben considerar en
el desarrollo, adquisición y/o participación de activos que impacten el valor de la
corporación en una amplia gama de tipologías de proyectos, gestionadas por el Sistema
de Inversión de Capital, dentro de las cuales se encuentran los siguientes:
•
Proyectos de base Geo – minero – metalúrgica;
•
Proyectos de Adquisición, Venta y Joint Venture (Alianza estratégica);
•
Proyectos de Obras Mineras;
•
Proyectos de Exploración Geológica;
•
Proyectos de Investigación e Innovación Tecnológica;
•
Proyectos de Servicios e Infraestructura;
•
Proyectos de Tecnologías de Información y Comunicación.
Para desarrollar cada una de estas tipologías de proyectos, es necesario realizar una
evaluación dirigida a la cartera de proyectos, donde dependiendo del monto del proyecto
en cuestión, su desarrollo estará a cargo de cada una u otra Gerencia de Proyectos
(GPRO) en las diversas divisiones y en el caso de proyectos valorizados con montos
superiores a US$ 10 millones, que son denominados megaproyectos, éstos son evaluados
por la Vicepresidencia Corporativa de Proyectos (VCP6) quien asume la responsabilidad
de desarrollar y ejecutar la cartera de proyectos, siempre y cuando no corresponda a
reemplazo de equipos.
Es importante destacar que los proyectos que son desarrollados en la corporación,
presentan la siguiente secuencia en su evaluación y ejecución, la cual se inicia en la
Ingeniería Conceptual (Prefactibilidad), pasando por su Ingeniería Básica (Factibilidad)
6
Vicepresidencia Corporativa de Proyectos, en este caso la tesis se desarrolla en la Gerencia de Desarrollo
Sustentable de esta Vicepresidencia. Lo que significa que se trabaja con proyectos que se encuentran sobre
los US$ 10 millones.
5
y su Ejecución Inversional y Puesta en Marcha, culminando en una entrega al cliente
(Gerencias de cada división), quien tendrá la responsabilidad de operar el activo.
En cada una de las etapas antes mencionadas, se realiza la evaluación ambiental con
base a lo establecido por el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, donde es
necesario, en primera instancia, revisar si es pertinente o no que el proyecto en proceso
ingrese al SEIA7; dependiendo de esto, se siguen los pasos señalados en la normativa y
se presentan las características de los elementos del medio ambiente
que serán
intervenidos en el desarrollo y ejecución del proyecto. A su vez, se verifican las normas
legales relacionadas con el proyecto, tanto externas como internas. Para el primer caso
se debe revisar toda la legislación que se sea aplicable sobre el territorio en análisis y sus
posibles impactos que genera la actividad o proyecto en sí mismo; en el segundo caso se
procede a la revisión de la Norma Corporativa NCC 24 denominada “Análisis de
Riesgos a las Personas, al Medio Ambiente, a la Comunidad del Entorno y a los Bienes
Físicos en Proyectos de la Corporación”, acción apoyada por la Gerencia de Desarrollo
Sustentable (GDS), ya sea Divisional o Corporativa, la cual además sirve de entidad
revisora que aprueba el análisis de riesgos al medio ambiente.
De esta forma, dependiendo del tipo de proyecto y considerando su ingreso o no al
sistema, más la revisión realizada con el SIC8, se definen algunas variables que se
consideran para evaluar las posibles localizaciones de este nuevo proyecto.
7
Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental
8
Sistema de Inversión de Capital.
6
1.1.2 Actividad Minera v/s Territorio
La actividad minera es una de las actividades económicas más importantes para el país,
lo cual hace que Chile sea reconocido como un país minero. La importancia que alcanza
y el progreso consignado por la minería chilena se basa fundamentalmente en:
•
La calidad de sus recursos, la magnitud de sus reservas y la ubicación de sus
yacimientos.
•
El marco legal favorable a la certeza, estabilidad y seguridad de la actividad
minera.
•
La no discriminación y atractivas oportunidades para la inversión extranjera.
•
La capacidad de recursos humanos idóneos en la gestión y operación minera.
•
La infraestructura de energía y vías de comunicación, terrestre y marítimas.
•
La conformación de un conglomerado de empresas productoras de bienes y
servicios para la minería, situadas en las zonas de actividad preferentemente
minera. (Comisión Chilena del Cobre, 2009)
Todo lo antes mencionado, se refleja en la siguiente tabla donde se puede apreciar el
crecimiento productivo del sector minero en el país en los últimos años y su
contribución al desarrollo económico de Chile, la cual muestra claramente la fuerte
participación de esta actividad en el PIB nacional, bordeando el 8%, y por otro lado
muestra el porcentaje 55,8% con el cual participa la minería sobre las exportaciones
realizadas a nivel nacional, reafirmando que es una de las actividades más importantes
para el país.
7
Tabla 1-1: Principales indicadores económicos de la minería en Chile
Indicadores
1994
2004
2007
Producción metálica:
Cobre (miles TMF/año)
Oro (TMF/año)
Plata (TMF/año)
Molibdeno (miles TMF/año)
Hierro (miles TM mineral/año)
2.219,9
38,8
983,0
16,0
8.340,5
5.412,5
40,0
1.360,1
41,9
8.003,5
5.557,0
41,5
1.936,4
44,9
8.817,7
Exportaciones:
Total país (mill. de US$ FOB)
Minería (mill. de US$ FOB)
% Participación de la minería
Cobre (mill. de US$ FOB)
% Cobre en el total país
11.933,6
5.424,3
45,4 %
4.485,4
37,6 %
32.117,1
16.964,7
52,8 %
14.530,0
45,2 %
67.644
43.547,0
65,1%
37.913,2
55,8%
Inversión extranjera materializada desde 1974:
Total país (mill. de US$ acum.)
Minería (mill. de US$ acum.)
Participación de la minería
12.625,3
6.800,5
53,9 %
58.672,1
19.154,5
32,6%
64.700,5
21.147,7
32,7%
Participación de la minería en el Producto Interno Bruto:
PIB (millones de US$)
52.163,4
% de la minería en el PIB. (precios corrientes)
8,0 %
94.100,3
7,9 %
164.058
7,3%
Fuente: Elaborado en la Comisión Chilena del Cobre sobre la base de datos de SERNAGEOMIN, Banco
Central de Chile y Comité de Inversiones Extranjeras. Tomado de www.cochilco.cl, febrero 2009
A su vez, es importante señalar la relevancia del sector minero chileno y su participación
en la producción a nivel mundial, donde estos recursos son destacados -como ya se
mencionó- por su calidad y magnitud de reservas, alcanzando un liderazgo importante a
nivel mundial, según se observa en la tabla 1-2.
Tabla 1-2: Chile en la minería mundial, Participación de los principales minerales como % del total
mundial
Minerales
Metálicos:
COBRE [MT]
MOLIBDENO
[MT]
PLATA (MT)
ORO (MT)
No metálicos:
NITRATOS
YODO
LITIO [3]
Producción
2007
Participación
mundial en
producción
Participación
Reservas
Mundiales
Lugar entre
Productores
5.557.000
35,8%
38%
1º
44.912
20,8%
13 %
3º
1.936,5
41,5
9,8%
1,9%
NA
NA
4º
15º
1.160.384
15.473
55.452
100%
60%
37,6%
100 %
67 %
37,6%
1º
1º
1º
Fuentes: Minerals Commodity Summaries (USGS) y World Metal Statistics. Tomado de www.cochilco.cl,
febrero 2009
8
Sin embargo, así como esta actividad reporta al país una gran cantidad de dividendos y
empleos, también tiene hondas repercusiones ambientales y territoriales, tanto por sí
misma como por los procesos asociados a ella, dado a los grandes impactos espaciales
que genera en su entorno, donde le es necesario intervenir y transformar el territorio que
ocupa, modificando las condiciones naturales, socioeconómicas y culturales de éste.
De esta forma Eugenio Garcés (s/f) plantea que la actividad minera del cobre ha
ocupado y transformado el territorio en el cual trabaja, realizando operaciones de
construcción de campamentos, instalaciones industriales e infraestructura (carreteras,
ferrocarriles, concentraductos y puertos). A su vez menciona que esta ocupación
presenta dos caras, “una referida a la autonomía operacional, principalmente
manifestada en la función habitacional de los asentamientos, y la otra que se establece
por medio de una dependencia territorial, entendida como el desarrollo de las relaciones
materiales necesarias para llevar a cabo el proceso industrial de extracción y traslado de
los recursos mineros” (Garcés E., s/f, p.13).
Cabe destacar que en nuestro país los asentamientos mineros presentan una condición de
“aislamiento”, debido principalmente a la geografía existente en las zonas donde se
localizan los yacimientos, lo que conduce a lo antes señalado por Garcés, es decir, esta
función de autonomía y autosuficiencia de las zonas donde se producen los procesos.
Esta característica de los asentamientos mineros se da básicamente en territorios libres
de ocupación, (por ejemplo altiplano y zonas cordilleranas), lo que significa en cierto
modo una garantía para las empresas que se asientan en estas zonas, ya que no existe
regulación alguna -con respecto a los IPT-, y son ellos quienes pueden disponer de la
organización de estos territorios.
La situación descrita conlleva a que hoy el tema territorial haya tomado importancia en
el desarrollo de los proyectos y megaproyectos mineros, motivado principalmente por
las evaluaciones ambientales, las cuales han incluido la dimensión territorial. De esta
9
forma, las empresas mineras -tanto en Chile como en el extranjero- han considerado
como un lineamiento estratégico dentro del desempeño de la empresa y de los proyectos,
el trabajar el tema territorial. Un ejemplo de ello, se puede observar en el mensaje
enviado por el Presidente Ejecutivo de la Corporación (Codelco) José Pablo Arellano,
quien destaca en el reporte de sustentabilidad del año 2007: “Quienes nos
desempeñamos en Codelco, tenemos la obligación de gestionar el activo minero más
valioso del país de manera responsable, eficiente y sustentable,” quien continua
diciendo [….] “La corporación entiende la sustentabilidad, uno de los pilares de
nuestra estrategia de negocio, como la preservación del medio ambiente y su
territorio,….”(Codelco, 2007).
Cabe destacar, que al incluir adecuadamente la gestión de las variables territoriales que
intervienen en las distintas etapas de un proyecto, disminuyen los riesgos asociados en la
ejecución del mismo. Como resultado se obtiene, por una parte, una mejor predicción
del costo de la inversión y, por otra, disminución de las vulnerabilidades legales durante
la operación, referidas al dominio, concesión o servidumbre del territorio. Una gestión
eficiente del territorio aborda íntegramente los recursos naturales, económicos,
infraestructura, servicios disponibles y su relación con la comunidad.
Si bien la gestión territorial en Codelco es un tema relativamente nuevo, no deja de ser
importante para las pretensiones del negocio y su crecimiento. El territorio se ha
convertido en un recurso escaso, el cual requiere ser gestionado oportunamente con una
visión integral y estratégica de las operaciones y su entorno. Para esto se deben
planificar en forma adecuada los futuros proyectos de Codelco (Codelco, 2008).
De esta forma, Codelco está abordando la dimensión territorial con mucha fuerza, pero
con algunos problemas conceptuales, que surgen de las siguientes interrogantes: ¿qué es
territorio?, ¿qué se debe considerar como territorio en el contexto de la actividad
minera?, ¿por qué es útil ordenar este territorio, si finalmente es de mi propiedad de la
10
empresa? Ciertamente, lo que es más complejo es que la empresa asocia territorio con
dos temas que no constituyen la totalidad de éste, o bien, sólo representa una síntesis del
mismo, como son los riesgos en el primer caso y el SIG9 en el segundo caso. Por cierto,
tales miradas son parciales y no responden al desarrollo integral que necesita esta
actividad en el territorio, principalmente porque ésta trae asociada -la mayoría de las
veces- los asentamientos humanos.
1.2
Preguntas de investigación
General.
¿Es posible identificar los distintos criterios a considerar en un megaproyecto minero
para obtener una gestión territorial integradora y sustentable, en el marco de un análisis
sistémico del territorio?
Especificas
¿Cómo se ha manejado el tema de gestión y ordenamiento territorial en la Corporación
Nacional del Cobre de Chile?
¿Existe alguna experiencia de incorporación de criterios territoriales en las divisiones de
Codelco que haya permitido una gestión y ordenamiento territorial sustentable a partir
de los mismos?
¿Existen criterios internacionales en relación al manejo del territorio dirigidos a la
actividad minera?
9
Sistema de Información Geográfica.
11
¿Los proyectos actuales que realiza Codelco incorporan una evaluación de criterios que
fomente la gestión territorial?
¿Qué características debiera tener una metodología orientada hacia una gestión territorial
integradora y sustentable de megaproyectos mineros, en términos de los criterios que se
debieran considerar?
1.3
Hipótesis
“Aun cuando la minería es una actividad que interviene fuertemente el territorio, esta
intervención se puede realizar en el marco de una gestión territorial estratégica
inserta en el ordenamiento territorial, bajo la identificación y valoración de criterios
específicos que los megaproyectos mineros pueden considerar a lo largo de todo su
ciclo de vida”.
1.4
Objetivos
General.
Contribuir a la Gestión Territorial Estratégica Minera, por medio de la creación de una
metodología robusta, para el reconocimiento y evaluación de los criterios a considerar en
los megaproyectos mineros para lograr una gestión territorial integradora y sustentable.
12
Específicos.
Dimensionar la importancia de la gestión territorial para la minería chilena en especial
en la Corporación Nacional del Cobre de Chile.
Identificar los criterios históricos y actuales que se han utilizado en las diversas
divisiones, en
la gestión
y ordenamiento del territorio dentro de la Corporación
Nacional del Cobre.
Reconocer los criterios internacionales que se usan, para el mejor manejo del territorio
en la actividad minera.
Identificar los criterios necesarios de evaluar en cada proyecto que se implemente en la
Corporación.
Aplicar la metodología a un proyecto real de la Corporación y analizar sus resultados,
generando recomendaciones y definiciones claras para cada uno de los criterios que
participan en el megaproyecto.
1.5
Metodología de trabajo
Para el desarrollo de esta tesis, es necesario realizar diversas tareas que serán
complementarias entre sí. A continuación se plantea la metodología empleada.
13
Etapa I: Recopilación de información y visitas a terrenos a las diversas divisiones de
Codelco.
En primera instancia es importante relacionarse con las necesidades que presente la
empresa y las condiciones actuales de ésta sobre el tema que se quiere trabajar. Para ello,
se realizaron visitas a diversas divisiones de la corporación donde se entrevistó a
personal que trabaja directamente el tema territorial, visto desde su experiencia y
perspectiva.
A partir de estas visitas y entrevistas se contextualiza la relevancia de la problemática
que se quiere solucionar; es importante destacar que ésta posee varias aristas pero que
para las condiciones que se quiere desarrollar sólo se dará solución en una primera
instancia a clarificar ciertas condiciones que deben poseer los proyectos, con la finalidad
de poder estandarizar éstas para todas las divisiones de la Corporación.
Se deben precisar algunos conceptos importantes para el buen entendimiento de la
investigación en cuestión, para lo cual es necesario generar un marco teórico que
sustente la tesis. Para esto se revisaron diversos materiales bibliográficos para lograr un
consenso sobre los términos que aquí se utilizarán.
Etapa II: Reconocimiento de la gestión territorial Minera dentro de la historia de la
Corporación.
En esta etapa se recopiló el material bibliográfico existente sobre el tema y
reconocimiento de aplicaciones concretas sobre el ordenamiento y gestión territorial en
las operaciones mineras de Codelco, a lo largo de su historia y en cada una de las
divisiones.
14
El principal objetivo de esta etapa es reconocer cuáles son los criterios que
históricamente se han utilizado en la minería, especialmente en la Corporación, para la
gestión de su territorio. Esto, en el entendido que aún cuando se hayan desarrollado
diversas estrategias de carácter territorial, ellas no sean reconocidas por gestión u
ordenamiento territorial, sino más bien como acciones desarrolladas a partir de las
necesidades de los actores del territorio en cuestión.
Etapa III: Diagnóstico actual de la situación
En esta etapa se procedió a revisar los últimos proyectos realizados en la corporación,
que poseen algún tipo de estudio del territorio para el desarrollo de éstos.
Los proyectos pueden encontrarse en cualquier etapa de la cadena productiva, dado que
en todas ellas de igual forma se impacta al territorio de alguna manera. Por otro lado, en
algunos casos se cuenta con estudios para zonas urbanas y en otros para zonas rurales, lo
cual ayuda a tener una amplitud mayor de cómo operan hoy en día las decisiones que se
toman en la corporación en la intervención y gestión estratégica de sus proyectos.
Etapa IV: Identificación de criterios
A partir de la etapa II y III se pueden reconocer cuáles son los criterios más recurrentes
usados en el desarrollo de los proyectos, cuáles son los que no tienen relación con la
gestión del territorio y cuáles aún falta por considerar para lograr una GT y OT
sustentable para la minería.
Es importante poder establecer en qué área o componente se encuentra cada uno de los
criterios que se han identificado, dado que no en todos los territorios en los que se
proceda serán luego las mismas variables a utilizar. Por lo tanto, esta separación por
15
áreas de interés ayuda luego a su evaluación o reconocimiento de si procede o no el
criterio en cuestión10.
Etapa V: Reconocimiento y planteamiento de la metodología a desarrollar para la
evaluación de los criterios antes identificados
En esta etapa se procedió a analizar e identificar una metodología que sea posible de
desarrollar para valorar los diversos criterios antes identificados.
La metodología seleccionada es la denominada Análisis Multicriterio, específicamente
la llamada AHP, la cual posibilita la jerarquización y evaluación de los criterios con los
cuales se esta trabajando. De esta forma, se puede identificar y relacionar los criterios
mínimos que se deben considerar en el desarrollo de un megaproyecto, considerando las
condiciones de una gestión estratégica del territorio en el marco del ordenamiento
territorial sustentable, desde la perspectiva minera.
Para esto es importante, primero señalar la utilidad de esta herramienta y su origen,
considerando que los métodos de evaluación multicriterio provienen fundamentalmente
del área de Investigación de Operaciones (IO), donde el problema clásico de IO es
optimizar una función sujeto a un set de restricciones.
Para este caso de estudio se consideraron diversos criterios, a los cuales se les dió
ponderaciones para definir el mejor set de criterios, a partir de un objetivo deseado.
Luego se procedió a aplicar este set de criterios a un determinado proyecto para verificar
su aplicación y resultados. Con esto ya es posible validar o anular la metodología
seleccionada.
10
Este procedimiento será explicado con más detalle en los capítulos finales.
16
1.6
Relevancia y Limitaciones de la Investigación
La relevancia que presenta esta investigación está dirigida principalmente a generar una
herramienta de apoyo para la gestión y ordenamiento territorial en la actividad minera,
donde cada día es más necesario lograr una buena gestión, dada las condiciones y
exigencias que las entidades gubernamentales ponen para el desarrollo de estos
proyectos, y también pensando que la competencia a nivel mundial es fuerte y, por ende,
el principal producto de exportación chileno debe presentar condiciones sustentables
reconocidas por todos.
En cuanto a las limitaciones, cabe destacar que como es un tema relativamente nuevo
para la minería, no existen muchos casos anteriores para revisar y reconocer sus
procesos. Por otra parte, el carácter innovador del instrumento propuesto lo hace más
susceptible de ajustes futuros, en la medida que se constaten debilidades en su
aplicación.
Del mismo modo, más allá del alcance de la tesis, las limitaciones pasan por el proceso
de aprendizaje que deben realizar las empresas involucradas, dado que es necesario
generar una conciencia de la importancia que posee el proceso de gestión y planificación
del territorio, que en el largo plazo beneficia al sistema territorial completo.
17
2
CAPÍTULO.-
MARCO TEÓRICO
Este capítulo, como su nombre lo dice, presenta el desarrollo teórico de algunos
términos que son relevantes para el entendimiento de la tesis, así como aclaraciones que
son necesarias tener en cuenta para no llegar a interpretaciones erróneas, las cuales
podrían desvirtuar el objetivo de esta investigación.
Los temas que se abordaron son: Territorio, Desarrollo Territorial, Sistema Territorial,
Ordenamiento Territorial, Gestión Territorial Estratégica.
2.1
¿A qué denominamos Territorio?
Es fundamental tener claridad que cuando se habla de territorio, hay que saber a qué se
esta refiriendo, es por ello que a continuación se realiza una revisión de las definiciones
más relevantes en referencia al tema de investigación.
“Territorio” es una palabra que se ocupará a lo largo de todo el documento y
fundamentalmente se entenderá como la base física y espacial, donde se desarrollan
todas las
actividades diarias. Esta palabra territorio proviene del latín territorium,
y deriva de la palabra terra, donde territorium significa porción de tierra apropiada, y
que luego por medio de la lengua francesa deriva a la palabra territorio.
Para Le Berre territorio significa porción de superficie terrestre, apropiada por un grupo
social, para asegurar producción y satisfacer las necesidades básicas de este grupo.
Donde son ellos (el grupo) quienes organizan y administran la extensión de tierra en
cuestión, por lo que funciona según como sea organizada por el grupo, quien le asigna
funcionalidad (Le Berre, 1998).
18
Por otro lado, territorio es el espacio geográfico adscrito a un ser, a una comunidad, a
un ente de cualquier naturaleza, física o inmaterial, el espacio de vida de un animal, el
área de aparición de una especie vegetal, el ámbito de difusión de una lengua o de
cualquier otra práctica social, etc. Cuando se atribuye a un grupo humano complejo (un
pueblo, una nación, una sociedad) se convierte en uno de los integrantes fundamentales
de su proyecto común, siendo el soporte y recurso básico, ámbito de vida, paisaje propio
e invariante en la memoria personal y colectiva. En su acepción política es el espacio
geográfico atribuido a una comunidad, que lo ocupa, delimita y administra, en definitiva
es el espacio geográfico en el que se vive, que corresponde manejar y administrar para
bien de los individuos y del conjunto de la comunidad, donde éstos lo viven llenándolo
de atribuciones culturales (Zoido F., 2009).
Desde lo que plantea el gobierno de Chile: “el territorio puede ser concebido como una
porción de superficie terrestre o acuática perteneciente a un predio, región o nación,
que es ocupado por actores sociales, donde se dan relaciones de acoplamiento
estructural, de determinación mutua y de coevolución”, (Mideplan, 2005, C 1, p. 5). Es
aquí donde se relacionan principalmente naturaleza y cultura, donde el hombre va
moldeando la naturaleza en función de sus necesidades y, a su vez, la naturaleza va
moldeando la cultura.
A partir de las definiciones antes señaladas, y para el caso de esta investigación, se
entenderá territorio como toda porción de superficie terrestre, acuática o aérea, en
cualquier escala, que presente ocupación y/o límites, ya sean de propiedad o
administrativos, donde se produzcan intercambios y diversas relaciones de actores, en
las cuales se identifica una identidad determinada por el grupo que lo administra.
19
2.2
La importancia del Desarrollo Territorial
El territorio -antes definido- se ve enfrentado a un desarrollo particular, determinado
muchas veces por las actividades que en él se generan, algunas veces planificadas y otras
en forma espontánea.
Es así, que el desarrollo territorial se refleja o apunta a la expansión de las capacidades
que posee un territorio determinado, avalado por la identidad, medios sociales y
políticos de las personas que en él habitan. Luego se puede mencionar la siguiente
definición, “desarrollo territorial remite al territorio como escenario para el desarrollo,
el cual se refiere a un proceso integral que conjuga variables económicas, políticas,
ambiéntales, sociales, institucionales y culturales, que se ponen en marcha en un
espacio geográfico determinado para estructurar un proceso de desarrollo en forma
sistémica” (www.territoriochile.cl , 2009)
Por su parte, Escobar entiende desarrollo territorial como el proceso de transformación
productiva y organizativa, a cargo de un conjunto de actores sociales presentes en un
determinado territorio, que aprovechan potencialidades endógenas de éste. (Escobar M.,
s/f). En este caso el territorio es mucho más que un espacio delimitado, donde lo que en
realidad importa son las relaciones sociales entre los actores y su capacidad de decisión
sobre los recursos locales, unidos por una base cultural común y otros factores que dan
origen a este territorio.
De esta forma es relevante destacar que el éxito o fracaso de una empresa no se explica
exclusivamente por factores como la capacidad de gestión del gerente u otro, para
Escobar el potencial de desarrollo de las empresas depende de las características del
territorio, el cual se observa como el entorno que da sustento a las actividades
empresariales, el que es construido por los mismos actores sociales (Escobar M., s/f).
20
Por lo tanto podemos decir, que el desarrollo territorial se basa en el crecimiento de un
territorio desde la perspectiva económica, social, cultural y política, donde es necesario
reconocer la identidad de este territorio y la gobernabilidad existente en él, ya que de
ellos dependen las decisiones que se tomen y se desarrollen. Luego, el éxito de una
empresa cualquiera, queda influenciada por la adaptación de ésta al territorio en el cual
se encuentra localizada y el éxito de ésta implica que genera desarrollo para un
determinado territorio.
2.3
Reconocimiento de un Sistema territorial
a) Sistema
“Un sistema consiste en una organización de elementos idealmente separables y en las
interacciones entre estos elementos. También se puede definir un sistema como un
conjunto de objetos o ideas unidos por alguna forma de acción regular o
interdependiente” (Antequera J., 2004, p.10). De esta forma, las partes que componen
los sistemas son numerosas y las interacciones entre esas partes son muy complejas.
Fígura 2-1: Esquematización de un sistema complejo
A2
A3
A1
A4
Fuente: Antequera J., 2004.
21
En la década del 40 es cuando se concibe la Teoría General de Sistemas, que es donde se
utiliza con mucha fuerza el concepto de sistema, con el fin de establecer un modelo
práctico para conceptualizar los fenómenos que la ciencia clásica no podía explicar. En
este caso, lo individual pierde importancia ante el enfoque interdisciplinario y los
enlaces múltiples y dinámicos de cada una de los elementos que aparecen como parte de
un todo dentro del sistema (Camblor A., 2005).
b) Sistema Territorial
Para ser más precisos y caminando hacia el objetivo que se ha planteado en esta
investigación, es que ahora es necesario hablar sobre Sistema Territorial y cómo las
relaciones que este sistema genera, dan forma y a su vez son relevantes para el
ordenamiento y gestión del territorio.
Al analizar un determinado territorio es fundamental estudiar éste con una visión
sistémica, dado que cada uno de los componentes de él forma parte del todo. “Para
entender un territorio es requisito previo conocer sus componentes, una vez
identificados, se debe poner atención a las relaciones que dan lugar al funcionamiento
del sistema” (Mideplan, 2005, C. 2, p.8).
El sistema territorial, por ende, es el conjunto de elementos y procesos, ya sean
culturales y naturales, que existen en un determinado territorio. Para Gómez Orea (2002)
este sistema se conforma por cuatro subsistemas, los que se esquematizan en la figura 22, donde a su vez cada uno de los subsistemas presenta una infinidad de relaciones entre
elementos y procesos, enmarcados en ellos.
22
Figura 2-2: Sistema Territorial y subsistemas que lo forman
Medio
Físico
Sistema
Territorial
Población y
Actividades
Marco
Legal
Poblamiento e
Infraestructura
Fuente: Gómez Orea, 2002.
Ahora, sí se quiere ser un poco más riguroso con los subsistemas, la figura 2-2 puede ser
desarrollada como se muestra en la figura 2-3, la cual hace un desglose de los
subsistemas anteriores y logra definir un poco más profundamente algunos componentes
relevantes para el sistema territorial:
Figura 2-3: Sistema territorial y sus componentes.
Marco
Legal
•Poder
•Legislación
•Organización institucional
Medio Físico
Actividad
Socio-Económica
•Medio biótico
•Medio inerte
•Medio perceptual
•Degradaciones y amenazas
•Actividad económica
•Recursos humanos
Sistema
Territorial
Asentamientos
Humanos
• Población
Medio
Humano
• Composición
• Jerarquía de ciudades
•Relaciones entre centros poblados
•Migraciones
•Etc.
Infraestructura
• Dotación
•Flujos de transporte
Fuente: Elaboración propia en base a Gómez Orea, 2002 y Pujadas, 1998.
23
Lo importante de este concepto es reconocer claramente las relaciones que se dan de
estos subsistemas en el territorio, las cuales no se repiten de la misma forma en otros
lugares, por lo tanto se debe tener presente que las decisiones que se tomen han de ser
únicas, dependiendo del territorio en análisis, por lo que no son replicable en otras
zonas.
2.4
¿Qué significa ordenamiento territorial?
Una vez pasado por la discusión de territorio, sistema y desarrollo territorial, ya
podemos referirnos a ordenamiento territorial, y en este caso es necesario llegar a un
acuerdo en cuanto a su significado, dado que dependiendo de cada especialidad, el
territorio se mira con distintas perspectivas y prioridades. Más aún, cuando se observa en
el apartado anterior lo importante de tener clara algunas definiciones que serán de uso
diario para el logro de una gestión eficiente del territorio.
Por lo anterior, es que se considera indispensable realizar una breve discusión sobre el
término Ordenamiento Territorial, a la luz de tres autores: Ángel Massiris (Colombiano),
Federico Arenas (Chileno) y Domingo Gómez Orea (Español).
Massiris (2005) plantea que el Ordenamiento Territorial se aborda como una política
pública; de esta forma indica: “Un punto de partida indispensable para abordar el tema
del ordenamiento territorial (OT), como política pública y práctica socioespacial, es
definir su esencia. Esto implica que para obtener una definición de OT se deben revisar
a partir de su naturaleza, objeto, tipos, cualidades, escalas y contenidos” (Massiris A.,
2005, p.15).
Mientras que para Arenas (2006) el ordenamiento territorial es un tema transversal
emergente, pero además complejo. Éste indica que cuando se habla de territorio, se esta
24
refiriendo a una infinidad de cosas y que a su vez se mueven a través de “la forma de
organización de los asentamientos en un determinado espacio, el grado de
urbanización, la estructura, pasando por las limitaciones que el territorio ofrece según
sea el tipo de recursos naturales que tiene y el tipo de actividades que en la población
desarrolla, las características geoeconómicas de los distintos mercados presentes,
pasando por el grado de transformación del medio físico y el tipo de cadenas
estructurantes del punto de vista productivo”, entre otras (Arenas F., 2006, p.4-5).
A su vez, Gómez Orea (2002) plantea el ordenamiento territorial como un instrumento
de política: “Proyección en el espacio de las políticas social, cultural, ambiental y
económica de una sociedad (…) Ordenar el territorio significa vincular las actividades
humanas al territorio. Se está haciendo ordenación territorial cuando se toma en cuenta
el territorio en la definición de la estrategia de desarrollo y cuando se vinculan a él las
actividades que configuran dicha estrategia” (Gómez D., 2002, p 30).
Dicho autor, a su vez, toma como referente la carta Europea de Ordenación del
Territorio del año 1983, donde se define el ordenamiento territorial como: “la expresión
espacial de la política económica, social, cultural y ecológica de toda la sociedad,
donde los objetivos fundamentales son el desarrollo socioeconómico y equilibrado de
las regiones, la mejora de la calidad de vida, la gestión responsable de los recursos
naturales, la protección del medio ambiente y, por último, la utilización racional del
territorio, […] es a la vez, una disciplina científica, una técnica administrativa y una
política, concebida como actuación interdisciplinaria y global cuyo objetivo es un
desarrollo equilibrado de las regiones y la organización física del espacio según un
concepto rector”(Carta Europea de Ordenación del territorio,1983 en Gómez D, 2002,
pp. 30-31).
De esta manera, se puede mencionar que los autores coinciden en que el OT es un
Instrumento de Política Pública, que guía el desarrollo de un territorio a partir de algún
25
objetivo estratégico, resguardando el equilibrio del sistema territorial. Esto es sólo una
forma de resumir OT, pero de ninguna manera trata de ser una definición; por ahora
cumple con el carácter de interpretación. Además que OT también se puede realizar en
el ámbito privado en consideración de la inserción de las actividades productivas en el
desarrollo territorial, dado que -como se mencionó más arriba- el éxito de una actividad
en un territorio X, depende de cómo ésta se inserta en el sistema territorial existente.
Según lo planteado por Arenas, podemos indicar que el OT está dirigido a cómo se
organiza el territorio, el cual continúa con su funcionalidad, por sobre de lo que se haga
o se deje de hacer; de esta forma, es un hecho que el territorio se organiza por defecto o
por exceso. Así, las distintas especialidades pueden realizar diversos juicios sobre la
manera de ordenar el territorio, desde ser poco satisfactoria a muy satisfactoria, “pero
existe alguna forma de organización, léase (des)organización, en el territorio
cualquiera sea este territorio” (Arenas F., 2006, p.5).
Así llegamos a reconocer que el ordenamiento del territorio es un concepto amplio, que
incluye diversos criterios que son necesarios examinar y definir a partir de un objetivo
que se quiera cumplir, para obtener buenos resultados en el territorio en cuestión, donde
principalmente se releva el crecimiento equilibrado de las regiones o territorios en
estudio.
Principalmente el objetivo que se persigue con el OT responde a un intento, como ya se
ha mencionado, de integrar la planificación física con la socioeconómica (Gómez D.,
2002, Pujadas & Font 1998, Massiris 2005, Mideplan 2005), procurando una estructura
espacial adecuada para un desarrollo eficaz y equitativo.
Desde el punto de vista técnico, el OT tiene tres objetivos básicos:
•
Organización coherente (entre sí y con el medio), de las actividades en el
espacio, de acuerdo con un criterio de eficiencia.
26
•
Equilibrio en la calidad de vida de los distintos ámbitos territoriales, de acuerdo
con un principio de equidad
•
Integración de los distintos ámbitos territoriales en los de ámbito superior, de
acuerdo con un principio de jerarquía y complementariedad (Mideplan 2005,
Gómez D. 2002, Pujadas & Font 1998).
Desde el punto de vista administrativo, debe responder a la necesidad de controlar el
crecimiento espontáneo de las actividades humanas, fundamentalmente para evitar los
problemas de desequilibrio (Mideplan 2005, Gómez D. 2002, Pujadas & Font 1998).
Por otro lado, el OT surge como método planificado de ataque y prevención de
problemas como:
•
Desequilibrio territorial (concentraciones y desiertos poblacionales).
•
Impactos ecológicos y paisajísticos debidos a localización de actividades
incompatibles con el medio.
•
Sobre o sub-explotación de recursos naturales.
•
Ignorancia de los riesgos naturales y antrópicos en la localización de actividades.
•
Mezcla y superposición desordenada de usos
•
Incoherencia entre localización de residencia y empleo, déficit de infraestructura
y equipamientos colectivos.
•
Descoordinación entre organismos públicos del mismo rango y entre distintos
niveles administrativos (Mideplan 2005, Gómez D. 2002, Pujadas & Font 1998).
De esta forma y en relación con lo antes mencionado, si bien se plantea que OT es de
carácter político y público, no se puede perder de vista que la actividad minera actúa
fuertemente en el territorio, tanto en zonas urbanas como en zonas alejadas de los límites
urbanos, y que es una actividad que necesita incorporar los temas territoriales en sus
estrategias de desarrollo, principalmente si se quiere lograr mantener ciertos estándares
nacionales como extranjeros, especialmente en base a mantener un carácter sustentable
27
de esta actividad. Esto es lo que conlleva a que esta tesis busque entender cómo este
ordenamiento, que parece tan complejo, puede ser llevado al campo de la actividad
minera a cargo de entidades público-privadas, con el fin de obtener territorios integrados
y equilibrados en un sistema territorial, en el cual se generan infinidades de actividades y
relaciones entre diversos actores y entidades.
2.4.1 ¿Qué se ha hecho sobre Ordenamiento Territorial en la Minería Mundial?
Existen diversas iniciativas en el campo de la minería para introducir el Ordenamiento
Territorial a sus programas de trabajo. De este modo, se le concede la importancia que
requiere el territorio y lo elemental de ordenar sus actividades, para lograr la
coexistencia de las diversas acciones que en éste se desarrollan y principalmente para
que la minería mejore la gestión de la empresa en sí.
Es así, como lo menciona el programa CYTED: “El ordenamiento territorial minero es
hoy en día una de las prioridades del programa de ciencia y tecnología para el
desarrollo en Iberoamérica” (Osiris de León, 2006). De acuerdo con esto, se ha
generado una red exclusiva para contribuir a que los países de Iberoamérica desarrollen
una minería ambientalmente sustentable y conceptualmente distante de la minería del
pasado, la cual contaminaba las aguas, contaminaba el aire y degradaba los suelos.
En la ciudad de Moa, Cuba, entre los días 24 y 26 de noviembre de 2002, se realizó la
primera reunión de coordinación de la red E del Subprograma CYTED XIII - Tecnología
Mineral. En esta reunión se menciona que: “la problemática del ordenamiento del
territorio ha comenzado a tener una creciente importancia en la perspectiva global e
integrada que nos presenta el mundo de hoy, por lo que es necesario que se lleve
adelante tomando como modelo el concepto de desarrollo sustentable”(CYTED, 2002,
p.1).
28
A su vez se destaca, que los temas ambientales tienden a asumir mayor importancia en el
tiempo, en especial a partir de los años 80, a través del nombrado Tratado de
Brundtland (1987) y de la Conferencia de Río (1992). Por otro lado, se enfatiza que las
preocupaciones como la integración de los recursos minerales en las políticas de
ordenamiento del territorio son cada vez más prioritarias en el espacio Iberoamericano,
surgiendo así de la reunión Ordinaria de los Presidentes de América Central (Grácimo,
Costa Rica, 1994), de la Conferencia Anual de Ministerios de las Américas (Caracas,
Venezuela, 2000) y de la Comisión Europea (Comunicaciones 23 (1992) y 265 (2000))
(MMSD, 2002).
También el sector privado se hace presente en estas temáticas y, en este caso, es por
medio de la denominada “Global Mining Initiative” (GMI) en la que participaron las
más importantes empresas mineras del mundo y que incluye el desarrollo del proyecto
“Mining, Minerals and Sustainable Development” (MMSD).
De esta forma, surge la necesidad del lanzamiento de la Red Iberoamericana sobre
“Ordenamento do Território e Recursos Minerais”, cuyos objetivos más importantes
están relacionados con:
1)
Procurar la integración del ordenamiento territorial minero a los planes de
ordenamiento territorial de los países asociados.
2)
Inventariar los principales recursos minerales reconocidos en el espacio
Iberoamericano, definiendo áreas potenciales, de manera tal que permita su
salvaguarda y exploración, de una forma planeada, sustentable y equilibrada.
3)
Diagnóstico de problemas ambientales relacionados con actividades mineras,
actuales y antiguas, incluyendo la identificación de ecosistemas existentes en las
áreas donde éstas se desenvuelvan, proponiendo soluciones para su remediación.
4)
Identificación de las principales características sociales de las comunidades
relacionadas con actividades mineras.
29
5)
Definición de indicadores de desarrollo sustentable, aplicados simultáneamente y
siempre que sea necesario, al análisis de riesgo de los problemas económicos,
sociales y ambientales asociados.
6)
Integración de toda la información en SIG.
Estos objetivos dan cuenta del interés de incluir estos temas de forma continua en los
procesos de la actividad minera. Sin embargo, aún son objetivos demasiado globales,
con miradas sectoriales y problemas en el reconocimiento conceptual, ¿de qué es
ordenar el territorio?, ¿cuáles son los criterios más relevantes que se deberían
considerar?, entre otros.
Por otro lado, existe un documento perteneciente a BHP Billiton, el cual es denominado
STA.020 Environment Standart11 (Estándar ambiental 020), donde se incluye como
requerimiento el manejo y control del territorio de las localizaciones o ubicaciones de
esta empresa. En este caso se solicita realizar un plan de manejo de la tierra, el cual
incluya los siguientes puntos:
-
un inventario de todas las tierras, áreas de agua dulce y marinas donde esté
administrando o utilizando BHP Billiton, que identifique uso de la tierra,
localización, identificación de sitios contaminados, e identificación de pasivos
ambientales.
-
Evaluación de los impactos reconocidos.
-
Controles para minimizar la perturbación de la tierra, agua dulce y zonas
marinas, incluidas las acciones para remediar las perturbaciones existentes y los
sitios contaminados.
-
11
Análisis de los riesgos ambientales, principalmente los basados en hidrocarburos.
En los anexos se incluye el documento completo de este estándar.
30
En definitiva el documento mencionado deja ver que existe necesidad dentro de la
minería de reconocer los criterios de la gestión territorial, para de esta forma manejar de
mejor manera los recursos existentes.
Este estándar debía ser cumplido a cabalidad para fines del 2009, lo cual hace que en
estos momentos exista una demanda real por el desarrollo de esta problemática y la
obtención de resultados concretos para los requerimientos planteados.
2.5
¿Qué se entiende por Sustentabilidad en la Minería?
El concepto de desarrollo sustentable surge a partir de las inquietudes generadas por
diversas tendencias. Iniciadas formalmente 1972, en Estocolmo, con el ciclo de
conferencias y cumbres sobre temas de medio ambiente humano, convocados por la
ONU12, seguida por el informe de Brundtland 1987, el que enfatiza en la sustentabilidad
del desarrollo. A continuación sigue la Cumbre de Río 1992 sobre Medio Ambiente y
desarrollo, la cual entrega como resultado la Agenda 21 en la que se considera al hombre
como el actor central de este paradigma y se definen los lineamientos básicos para
alcanzarlo. El año 2002 en la declaración de Johannesburgo se fijan las metas del
milenio, incorporando los principios del desarrollo sustentable en las políticas y planes
nacionales; además se solicita revertir la pérdida de recursos del medio ambiente.
De esta manera, el informe de Brundtland define desarrollo sustentable como: “el
desarrollo que satisface las necesidades del presente, sin comprometer la capacidad de
las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades” (Brundtland, 1987).
Hay que destacar que esta definición vincula tres dimensiones esenciales para el
desarrollo que son la económica, social y ambiental. De esta forma, este informe
consolida una visión crítica del modelo de desarrollo que habían adoptado los países
12
Organización de las Naciones Unidas
31
industrializados e invita a realizar el desarrollo bajo el equilibrio de las tres dimensiones
antes citadas.
Por su parte la Ley 19.300 sobre base generales del Medio Ambiente, publicada en Chile
el año 1994 define Desarrollo Sustentable como: “el proceso de mejoramiento sostenido
y equitativo de la calidad de vida de las personas, fundado en medidas apropiadas de
conservación y protección del medio ambiente, de manera de no comprometer las
expectativas de las generaciones futuras”. (www.sinia.cl)
A partir de lo recién mencionado, la minería no puede quedarse atrás respecto de temas
emergentes que atañen su quehacer. Así, el año 2002 se publica el primer proyecto
realizado por IIED13 y WBSCD14 denominado Abriendo Brecha del MMSD15, en el cual
participan empresas, comunidades y trabajadores de la minería, comunidad científica y
otros actores, quienes tratan de interpretar el tema de la sustentabilidad e integrarla en
sus procesos de trabajo. Ellos plantean que el “desarrollo sustentable forma parte de un
conjunto de ideas sobre la forma de cómo los seres vivos deberían interactuar mejor
entre sí y con la biósfera, por lo que implica integrar y cumplir con objetivos
económicos, sociales y ambientales” (MMSD, 2002, pp. 20-21).
El informe Abriendo Brechas del año 2002, plantea que para el sector de los minerales
aplicar el concepto de desarrollo sustentable no significa convertir en “sustentable”
todos y cada uno de los yacimientos mineros, sino que el desafío consiste en observar
que el sector de los minerales en su conjunto contribuya hoy a la prosperidad y bienestar
humano sin reducir las posibilidades de futuras generaciones para hacer lo mismo. El
enfoque que plantean es que debe ser amplio y con visión de futuro, con definición de
objetivos en el corto y largo plazo (MMSD, 2002).
13
Instituto Internacional para el medio ambiente y el desarrollo
14
Consejo Empresarial Mundial para el Desarrollo Sustentable
15
Mining, Minerals and Sustainable Development
32
Asimismo, el informe plantea que la decisión de extraer mineral o no en un territorio
determinado debería tomarse a través de un proceso democrático y fundamentarse en
evaluaciones integradas de los impactos ecológicos, ambientales, económicos y sociales
(MMSD, 2002), lo que entrega una idea de cuáles serán los componentes que deberían
estar presentes en la identificación de los criterios que se necesitan trabajar.
A su vez, el proyecto MMSD realizó un proceso de consulta de los actores claves del
sector de los minerales, a partir de donde se obtuvieron nueve desafíos que debe
enfrentar el sector para lograr un desarrollo sustentable, ellos son:
•
Viabilidad de la industria,
•
Control, uso y manejo del territorio,
•
Desarrollo económico y social nacional,
•
Desarrollo de la comunidad,
•
Manejo del medio ambiente,
•
Uso de los minerales,
•
Flujo de la información,
•
Minería artesanal y en pequeña escala,
•
Roles y responsabilidades.
Para el caso de esta tesis es relevante destacar el desafío de Control, uso y manejo del
territorio, que el MMSD basa en la siguiente reflexión: La extracción de minerales
inevitablemente compite con otros usos del territorio. La incertidumbre que gira en torno
al acceso al suelo para la exploración de minerales impone severas limitaciones a la
industria. Al mismo tiempo, muchos otros actores, como las comunidades locales y los
pueblos indígenas, tienen intereses vitales en torno a los usos del territorio. Así, quien
toma las decisiones al respecto ha de considerar que:
33
•
Las decisiones sobre el uso del territorio deben ser tomadas en un proceso que
respete el principio del consentimiento informado previo alcanzado por procesos
democráticos de toma de decisiones, que tengan en consideración tanto los
derechos e intereses de las comunidades y otros actores, como admitan la
posibilidad de negociar el uso de recursos renovables y no renovables.
•
La decisión de realizar o no actividades de exploración o explotación en un área
determinada debe basarse en una evaluación integrada de los impactos
ecológicos, ambientales, económicos y sociales; de esta manera, debe regirse por
una estrategia de uso del territorio que incorpore los principios del desarrollo
sustentable.
•
Los procesos de toma de decisiones deben estar abiertos a la posibilidad de
rechazar una iniciativa minera cuando factores culturales, ambientales u otros
tengan mayor importancia que el acceso a los minerales, o cuando la minería
imponga pérdidas inaceptables en la perspectiva de los que serían más
directamente afectados.
•
Deben existir compensaciones por cualquier daño que provenga de decisiones
sobre el uso del territorio (MMSD, 2002, p. 32).
En definitiva, se puede observar que el término desarrollo sustentable no es nuevo y que
se ha desarrollado a lo largo de la historia humana desde diversas perspectivas, pero sin
duda, su mayor importancia e impulso ha sido alcanzado desde la Cumbre de Río. De
esta forma se ha convertido en una guía y criterio de evaluación para numerosos actores
en todas las áreas de desarrollo, sin quedar excluida la minería, la que en muchos casos
ha realizado grandes esfuerzos para materializar este concepto en cada uno de sus
procesos. Por otro lado, existen pocos desacuerdos sobre los principios generales
incluidos en este término, aunque distintos actores asignan diferentes prioridades,
dependiendo de sus intereses y su nivel de conocimiento e implementación.
34
De esta manera, lo que propone el sector minero en función del concepto desarrollado es
un conjunto de principios para el desarrollo sustentable y pone a prueba toda la cadena
de abastecimiento de los minerales. Así, releva los siguientes cinco puntos para una
actividad minera sustentable:
•
ser consecuente con el marco del desarrollo sustentable
•
basarse en buenas prácticas e incentivos para que los cambios apunten a mejores
prácticas.
•
Ser específica, controlable, factible, realista y acotada a un espacio de tiempo.
•
Avanzar a mayores niveles de confianza y cooperación.
•
En la medida de lo posible, partir de las estructuras e instituciones vigentes
(MMSD, 2002)
Todo esto conlleva al mejoramiento de los estándares que cumplen diversas empresas en
el área minera, las que cada día pretenden desarrollar mejores niveles de confianza,
basadas en los buenos manejos ambientales y sociales, incluyendo últimamente los
territoriales.
2.6
Gestión Territorial Estratégica: ¿cómo se implementa?
El concepto de gestión hace referencia a la acción y al efecto de gestionar o de
administrar. Gestionar es realizar diligencias conducentes al logro de un deseo
cualquiera; administrar, por otra parte, consiste en gobernar, dirigir, ordenar, disponer u
organizar.
Luego, el término gestión implica el conjunto de trámites que se deben realizar para
resolver un problema o llevar a cabo un proyecto. De esta forma existen distintos tipos
de gestión, entre las cuales se pueden mencionar la gestión social, gestión de proyectos,
35
gestión estratégica, gestión del conocimiento, gestión ambiental, gestión territorial. Para
nuestro caso se trabajara con la última mencionada.
Es relevante recordar que el sistema territorial es, como ya se mencionó, un sistema
complejo, el cual se encuentra sometido a reiterados cambios, a la vez que existen
diversos intereses que se mueven en él. Esto hace que la gestión del territorio sea una
fase fundamental en el desarrollo de la ordenación de un territorio determinado, que
requiere de un plan para llevar a cabo las acciones necesarias y así lograr el equilibrio
territorial deseado. A continuación, en la figura 2-4, se muestran las fases que propone
Gómez Orea para la elaboración del plan.
Figura 2-4: Fases para la elaboración de un plan Territorial
Conocimiento de la
Realidad y su
Evolución
Fase
Preparatoria
Análisis y
Diagnóstico
Territorial
Propuestas de
Modificación de
La realidad y su
evolución
Planificación
Territorial
Aplicaciones de
Las propuestas
Gestión
Territorial
Fuente: Gómez D., 2002
36
Esta figura muestra que la gestión del territorio es una etapa importante en el desarrollo
del plan y cómo ésta interactúa con todas las otras fases donde se produce la
retroalimentación del plan. Además, esto señala que tanto el plan como cada una de las
etapas que son necesarias de desarrollar, son flexibles en el tiempo, pero que han de
tener un objetivo claro.
Siguiendo a Gómez Orea (2002), la fase de análisis y diagnóstico implica el
conocimiento y la interpretación de la realidad para detectar problemas, oportunidades y
condicionantes; en tanto, la fase de planificación territorial incluye la definición de
objetivos a conseguir y las propuestas para alcanzarlos, lo cual implica la modificación
de la realidad y de su evolución en el tiempo, según pautas previstas en el plan; por
último, la fase de gestión territorial implica la aplicación a la realidad de las propuestas
planteadas en el paso anterior.
Es por lo antes expuesto, que es necesario ver de forma más amplia estas fases en la
figura 2-5, donde se destacan las actividades que se realizan en cada una de ellas.
37
Figura 2-5: Cuadro resumen del proceso de interacción de la gestión territorial dentro del
ordenamiento territorial
Análisis Territorial
Definición del ámbito del plan
Recogida y preparación
De la información
Diagnóstico del sistema
Campos de conocimiento
Técnicas
Propuestas
Generación de alternativas
Evaluación / selección de
alternativas
Planificación Territorial
Definición de objetivos
Ejecución seguimiento
y control
Gestión
Instrumentalización de la
Alternativa seleccionada
Fuente: Gómez D., 2002
Para Gómez Orea la gestión del territorio, se refiere a la ejecución de un plan, donde este
plan prevé la puesta en marcha, el seguimiento y el control de las determinaciones que
se establecen en él. La gestión ha de quedar recogida en el documento del plan, como
una de sus propuestas fundamentales, y se puede concretar con las siguientes medidas:
•
Diseño de un ente gestor específico para el plan o asignación de la
responsabilidad gestora a una entidad ya existente. En ambos casos, se trata de
definir una organización capaz de conducir la materialización del plan en forma
ágil y eficaz.
38
•
Sistema de gestión: se refiere al funcionamiento del ente gestor, expresado en
términos de flujos de decisiones, flujos de información y normas de
funcionamiento.
•
Programa de puesta en marcha: diagrama de flujos y cronograma que define la
forma en que se suceden las intervenciones, así como instrucciones para iniciar y
materializar las propuestas.
•
Programa de seguimiento y control: indicadores, controles e instrucciones para
seguir la ejecución de las medidas y comprobar en qué grado las realizaciones se
aproximan o alejan de lo previsto; definición de señales de alerta que denuncien
las separaciones inaceptables de los previsto y las medidas a adoptar en tal caso,
según un proceso de adaptación continua; criterios sobre las causas y supuestos
que hagan necesaria la revisión del plan y procedimiento a seguir para ello.
•
Evaluación “Ex - post”
•
Presupuesto para la gestión.
(Gómez D., 2002, p. 546)
Así, se puede decir que en el contexto del ordenamiento territorial, un modelo de gestión
no es otra cosa que la forma clara y definida mediante la cual se alcanzan los objetivos y
resultados propuestos en el plan de ordenamiento.
Por ende, en un modelo de gestión se busca establecer el cómo hacer las cosas; así
entonces, permite definir los procesos mediante los cuales se podrán gerenciar los
diversos aspectos que afectan el éxito de aquello que se propone realizar.
Es así que en función de una visión específica para el territorio minero, el modelo de
gestión permite definir “el cómo” deben abordarse los factores internos y externos
relacionados con el territorio que sostiene a la actividad minera en cuestión y en función
de los mismos, cuáles deben ser las estrategias, objetivos, metas y herramientas que se
emplearán.
39
Normalmente, los factores externos están asociados con las oportunidades y amenazas, y
los factores internos con las fortalezas y debilidades. Sin embargo, aunque esta
definición parece simple, para el caso de un territorio como el de los asentamientos
mineros su aplicación no siempre es fácil. Ello, porque el punto de interés que posee la
empresa no se basa en el sistema territorial en el cual se encuentra localizada la actividad
productiva, sino que se orienta principalmente hacia los temas financieros. En
consecuencia, es fundamental identificar concienzudamente los elementos que
conformarán el modelo de gestión, de modo que la forma de abordar la productividad y
la competitividad sustentable de la minería en el territorio en cuestión, sí permita obtener
los impactos esperados (FDQ, 2007).
Dichos elementos podrán identificarse a partir de los levantamientos de información
sobre el territorio, los encadenamientos productivos y la relación entre las acciones de la
minería y los factores asociados a la sustentabilidad (FDQ, 2007).
Según Gómez Orea (2002), para usar racionalmente el territorio y lograr una gestión
responsable de los recursos naturales se deben considerar los siguientes tres puntos:
1) “Conservar los procesos ecológicos esenciales: se asume, tal como se enseñan
los postulados de desarrollo sustentable y la estrategia mundial para la
conservación, la idea de que existen límites a la utilización de los recursos,
presididos por la necesidad de conservar y desarrollar los fundamentos
naturales de la vida y de mantener a largo plazo el potencial de utilización del
suelo y los recursos que contiene (Gómez D., 2002, p. 52).
2) Respetar los criterios ecológicos para la sustentabilidad: más concretamente se
trata de entender el territorio como fuente de recursos (tangibles e intangibles),
como soporte de actividades y como receptor de efluentes, consideración que
lleva a los criterios ecológicos de la sustentabilidad. Por lo tanto se trata de
40
conciliar lo económico y lo ecológico superando los enfoques interesados y
contrapuestos (Gómez D., 2002, p. 52).
3) Evitar la localización de actividades en zonas de riesgo: la racionalidad del uso
del suelo atiende también a los riesgos y procesos naturales (inundación,
sismicidad, vulcanismo, etc.), evitando las zonas de riesgo en la localización de
las actividades humanas” (Gómez D., 2002, p. 52).
Por su parte, la gestión responsable del sistema territorial depende de la coordinación
administrativa unida a la necesidad de concertación entre agentes socioeconómicos, bajo
un plan previo como condición necesaria aunque no suficiente. Tal plan constituye la
estrategia. Ahora, por estrategia se entenderá que el plan que integra las principales
metas y políticas de una organización y a la vez establece la secuencia coherente de las
acciones a realizar. De esta manera, la estrategia es la secuencia general y flexible de
ideas y acciones a implementar para conseguir un conjunto dado de objetivos (Jadue D.,
2006).
Luego, la Gestión Territorial Estratégica comprende la secuencia general y flexible de
ideas para lograr la imagen objetivo deseada de un territorio determinado, tomando en
cuenta ¿quién ejecuta?, ¿cómo ejecuta la estrategia?, ¿cuándo se desarrollan las acciones
necesarias?, ¿con qué medios se ejecutan los programas y proyectos?. A su vez debe
incluir la claridad del presupuesto con el cual se cuenta y se evalúan las acciones
desarrolladas.
En el caso de estudio que se está realizando, la gestión forma parte de un proceso de
planificación y, a su vez, esta gestión cuenta con etapas de planificación, para lo cual el
siguiente gráfico muestra la secuencia lógica de la gestión territorial estratégica en la
minería.
41
Fígura 2-6: Modelo de Gestión Territorial Estratégica
Gestión
Territorial
Estratégica
Planificar
Implementar.
Mejora Continua
Evaluar
1.- Identifico Criterios
Territoriales
2.- Evalúo y priorizo
Los criterios
3.- Planifico en función
del paso anterior
Fuente: Elaboración Propia
Si se quisieran unir la figura 2-6, con la figura 2-5, podemos decir que para la fase de
gestión dentro del proceso de planificación es necesario desarrollar la siguiente
secuencia: Planificar, implementar y evaluar, para luego realizar la mejora continua. De
esta forma esta gestión no queda en el aire, sino que constituye la finalización de un
proceso extenso, donde es necesario reconocer las fortalezas, debilidades, amenazas y
oportunidades que un territorio posee para luego proyectarse en el tiempo, con una
imagen objetivo clara, con propuestas accesibles, las cuales se llevarán a la realidad en
la fase de gestión.
Ahora, dentro de la fase de gestión -como se mencionó en el párrafo anterior- también se
debe planificar y en este caso se propone iniciar esta planificación a partir de la
identificación de los criterios territoriales con los cuales se trabajara, luego es necesario
evaluarlos para lograr una planificación útil; con esto ya es posible pasar a la etapa de
42
implementación, la cual utilizará todas las competencias que estén disponibles bajo la
planificación planteada en el paso anterior, para finalizar con la evaluación que puede
contar con herramientas como indicadores de gestión.
Esto a su vez conlleva, en ciertos casos, a la necesidad de desarrollar zonificaciones en
los territorios en los cuales se esté trabajando, con la finalidad de obtener actividades
sustentables y compatibles con el resto.
43
3
CAPÍTULO.-
CÓMO
SE
HA
MANIFESTADO
LA
GESTIÓN
TERRITORIAL ESTRATREGICA EN LA MINERIA CHILENA.
3.1
Asentamiento Minero v/s Campamento
Para iniciar este capítulo es importante considerar las definiciones de Asentamiento y
Campamento; primero, para hacer las diferencias del caso entre éstos y segundo, porque
serán términos que se mencionaran durante todo este apartado.
Así, en el ámbito de la geografía, Asentamiento Humano se define como “…Espacio
geográfico en el que existe o se da el establecimiento de grupos o elementos de
población con carácter de permanentes” (IGM, 1985, p. 210). Para otros, “incluye el
conjunto de las instalaciones residenciales, industriales y mineras”. (Garcés E., s/f, p.9)
No obstante la definición anterior, Sargent (1990) menciona que el “Asentamiento
humano transitorio”, a su juicio es “el modo más aceptable para la explotación de
recursos. En ellos permanecen grupos de hombres separados de su medio habitual, por
un tiempo determinado, desarrollando una vida intensamente relacionada con el trabajo
(….) el campamento actúa como satélite de una ciudad base a la cual se retorna
después de determinados tiempos de permanencia” (Sargent, 1990, p. 20)
Para Garcés (s/f) “campamento” es el “conjunto de construcciones e infraestructura de
viviendas, equipamientos y espacios públicos, organizados por un trazado y que asume
una determinada morfología al disponerse sobre el territorio”. (Garcés E., s/f, p.9). De
esta manera se puede mencionar que los “campamentos constituyen manifestaciones
excepcionales de un modo de hacer ciudad” (Garcés E., s/f, p.9). Éstos presentan una
estrecha relación con la forma de ocupación de territorios alternativos o
complementarios, donde se constituyen como una “excepción a la regla”. Ello, debido
44
principalmente por la carencia permanente o definitiva de una disposición en el territorio
y porque además, han evolucionado según diversos contextos espaciales históricos en
los que se sitúan.
Luego podemos decir que un asentamiento es un conjunto de instalaciones que se
localizan en un espacio geográfico y que poseen un carácter de permanencia. A su vez,
los asentamientos industriales o mineros, como el caso que se está revisando, se
presentan como formas de hacer ciudad derivados de las company town16. (Garcés,
2003). Para proseguir con la exposición, se usara el término Asentamiento Minero, dado
las características de ciudad que fueron tomando estos asentamientos, y por considerarlo
más atingente al tema de tesis desde el punto de vista conceptual.
Ahora bien, los Asentamientos Mineros han participado activamente en el desarrollo
integral de los territorios donde se localizan, lo cual han realizado de una forma
implícita, ya que lo hacen pensando en solucionar sus problemas y no necesariamente
en el aporte a los sistemas territoriales circundantes; a pesar de ello, sus aportes terminan
siendo bastante considerables y valorados por la comunidad. Esto queda de manifiesto
en la creación de infraestructura, como por ejemplo, de transporte para lograr la
conectividad entre los asentamientos mineros y las ciudades que se encuentran
principalmente en las costas del país. De este modo, si bien en la planificación formal de
los territorios en Chile (a inicios del siglo XX) la conectividad primordial es
longitudinal, para el caso de los asentamientos mineros la conectividad asume
básicamente la forma horizontal, generando nuevas funcionalidades en el territorio.
Lo anterior se enmarca en la condición de “Aislamiento” en que se encuentran estos
asentamientos, dado principalmente por la localización especifica de los yacimientos
mineros. Esta condición los obliga, de alguna manera, a ser planificados en su
16
Término que se trabajará más adelante.
45
interacción con el resto de las localidades, pero no necesariamente con el territorio que
están ocupando, dado que éstos se encuentran libres de toda ocupación humana de
carácter permanente. Esto, según Garcés17, hace que se transformen en “Asentamientos
Autónomos”.
Un ejemplo de lo anterior se puede apreciar en las diversas empresas mineras chilenas,
las cuales han proyectado estrategias para desarrollar en la ocupación y explotación del
territorio, considerando según Garcés (s/f):
-
El aprovechamiento de instalaciones, de ciudades y puertos existentes.
-
El desarrollo de los medios de transporte.
-
La construcción o ampliación de las facilidades portuarias.
-
La organización y construcción del aparato productivo, del equipamiento y de las
viviendas.
-
La gestión empresarial y productiva.
-
Las relaciones laborales.
Estas estrategias han ido modificándose en el tiempo, de acuerdo con las experiencias y
necesidades particulares de cada empresa minera y los lugares donde se localizan. En
este contexto, el principal criterio utilizado es el de máxima eficiencia, para lo cual los
asentamientos definen sistemas complejos productivos, los cuales deben satisfacer todas
las necesidades del negocio. Es así, como se plantea en párrafos anteriores, que estos
asentamientos también han debido articularse con otras ciudades que les puedan aportar
ciertos servicios o ciudades portuarias que éstos no poseen. Ejemplos claros para el
primer caso son Rancagua y Calama, y para el segundo caso Tocopilla, Antofagasta y
San Antonio. A su vez, para lograr estas interacciones las empresas mineras han tenido
17
Eugenio Garcés, 2001, en su proyecto Fondecyt 1990485, “Los campamentos de la minería del cobre en
Chile (1905-2000)”, realiza una investigación a varios asentamientos mineros pero con una mirada
urbanista, principalmente pensando en cómo se instalan las viviendas y cuál es su materialidad de
construcción.
46
que construir tendidos ferroviarios, concentraductos, habilitar caminos, crear carreteras,
hasta en algunos casos se han construido establecimientos portuarios como Patache,
Coloso, Ventanas, entre otros. (Garcés E., s/f).
Garcés (s/f) es aún más explicito y dice: “tanto la distribución espacial de los
asentamientos de la minería del cobre, como su organización interna, están definidas
por las empresas bajo criterios de eficiencia productiva y funcionalidad organizacional,
subordinados al objetivo superior de la más eficiente y mayor producción del mineral.
Ello implica que la forma, materialidad, cantidad y calidad de las viviendas y de los
equipamientos, y el tipo y número de habitantes que ocupa el asentamiento, están
subordinados a esos objetivos productivos y las empresas mineras han demostrado una
particular flexibilidad para adaptar dichos criterios a las nuevas circunstancias que
esos objetivos han ido demandando” (Garcés E., s/f, p.15).
Como se mencionó anteriormente, un ejemplo ilustrativo de estos asentamientos son las
Company-Town, donde la conformación de éstos posee el significado de ciudad vigilada
y ciudad productiva. Estos conceptos se basan principalmente en que el aislamiento y la
dependencia pasan a ser elementos claves, y que a su vez, conjugan sentimientos de
bienestar y mejoras laborales.
De esta manera se podría decir que “La ciudad fábrica es la utopia del capitalismo
empeñado en edificar un sistema que no se base ya en la tierra, sino que esté realizado
por las maquinarias: sin generalizar, se puede afirmar que la Company-Town es un
ideal que explicita la transformación de la base económica de la nación americana y un
modelo que interpreta el mito del primer capitalismo al de una sociedad “perfecta” al
servicio de la manufactura” (Ciucci G. en Garcés E., s/f, p.33).
La company-town se convierte así en un gran montaje, un set dispuesto con un fin muy
específico, sólo que este montaje no tiene espectadores, es una ciudad fantasma, y
47
mientras más inadvertida pase, mejor, menor intervención externa en todo sentido. Tal
vez las company towns actuales son lo que siempre fueron: ‘ciudades fantasmas’. La
única presencia real era la máquina, el centro productivo, que sin duda era la vida,
corazón y razón de ser de estas ciudades. En las company towns cuando mueren, la
ciudad que entera antes era una máquina, una fábrica, ahora aparece en sus partes, ahora
sus partes cobran presencia ante la falta de función que antes la convertía en una
totalidad (Garcés E., s/f, p.34).
La Company town, “parece el producto de una ideología que tiende a anular la ciudad a
través de la fábrica, haciendo desaparecer e integrando lo “urbano” en lo
“productivo”” (Ciucci G. en Garcés E., s/f, p. 34)
Luego estos asentamientos company towns presentan rasgos de enclaves productivos,
destinados a una función específica, en este caso a la extracción del mineral. Garcés (s/f)
lo presenta como “montajes industriales”, principalmente por la connotación de
transitoriedad que presenta la palabra “montaje”. Esto muestra que la existencia de estos
asentamientos depende directamente de la abundancia y vigencia del recurso explotado.
Como ya se mencionó, estos asentamientos realizan una extensiva e intensiva ocupación
del territorio, donde esta acción adquiere un rol que trasciende la condición de mero
soporte. Luego, uno de los primeros factores que debe ser considerado al momento de
concebir un proyecto de exploración para el caso de nuestro país, es la topografía
existente en la zona, dado que ésta marca las estrategias de permanencia que las
compañías han de adoptar (Garcés E., s/f, p.67).
De esta forma, el territorio pasa a ser un soporte activo para la actividad minera. Por otra
parte, las operaciones de adecuación y transformación de este soporte quedan como el
eje articulador. De esta manera, toma relevancia la infraestructura, entendida
básicamente como el conjunto de elementos construidos por el hombre, que mejoran la
48
base física preexistente, en virtud de un objetivo preciso. Como ya se ha mencionado, la
infraestructura pasa a ser un segundo factor importante o relevante en el desarrollo de
los proyectos mineros, dado principalmente por su condición de conectividad que
entrega y que son necesarias tanto internas como externamente. Es así como se habla de
redes de transporte y comunicaciones, ciudades complementarias y puertos, las redes de
energía y agua, ductos, tranques de relave, entre otros. Todo ello representa una gran
variedad de operaciones que determinan una acción de cierta intensidad sobre el
territorio, fundadas en el objetivo de la extracción, procesamiento y distribución del
mineral.
Garcés (s/f) plantea que “La dependencia o integración territorial de estos
asentamientos se origina en la necesidad de conexiones; la conexión, en principio, del
yacimiento con las zonas industriales de refinamiento de material, y de éstas con las
zonas de distribución, para efectos del transporte del mineral; la conexión del
asentamiento con los recursos energéticos, como agua y electricidad, fundamentales
para las funciones habitacionales y las labores industriales; y finalmente, la conexión
del campamento –provisional o permanente- del personal obrero y administrativo con el
lugar de residencia permanente de las familias” (Garcés E., s/f, p.68).
Por ello se puede inferir que la configuración (organización) espacial de los
asentamientos mineros es proporcionada por la localización del yacimiento, y la
necesidad de contar con una cantidad determinada de trabajadores capacitados. Sin
embargo, el criterio que permanece como principal es el de mayor eficiencia en la
producción del mineral.
49
3.2
Revisión histórica del proceso de instalación y funcionamiento de
algunos asentamientos mineros en Chile.
A continuación se realizará una revisión histórica del proceso de instalación y
funcionamiento de distintos asentamientos mineros pertenecientes hoy a CODELCO.
3.2.1
División El Teniente (Sewell):
El asentamiento nace entre los años 1905 y 1906 asociado a su primer concentrador,
con el nombre de “el establecimiento” o “el molino”. En 1915 se cambia el nombre a
Sewell en honor al ejecutivo Barton Sewell (Baros M., 1995).
El asentamiento Sewell fue fundado por la sociedad Braden Copper Company, formada
en Estados Unidos. Poco después de iniciadas la explotación de la mina se asienta en la
misma zona las plantas de concentración y fundición, lo cual genera una gran necesidad
de mano de obra. Es así, que en las primeras décadas de la explotación de la mina, el
asentamiento posee un crecimiento principalmente en altura de los edificios que pasan
de 1 a 3 pisos (Garcés E., s/f).
En la figura 3-1, se puede observar la forma en que se encontraban organizados los
distintos tipos de usos existentes. Se aprecia que la industria se encuentra al centro del
asentamiento y las viviendas rodean la actividad industrial, lo cual denota esta condición
de ciudad vigilada o de Company Town.
50
Fígura 3-1: Mapa de localización de las diversas instalaciones en Sewell, en los años ‘60
Fuente: Garcés E., s/f.
El año 1969 se produce la “Operación valle”, la cual corresponde al traslado de los
residentes de Sewell a Rancagua, debido a la alta concentración de contaminación en la
zona, producido por el mismo proceso minero (fundición) y favorecido por la
construcción de la carretera del cobre la cual permite el desplazamiento de trabajadores
desde su lugar de residencia a su trabajo.
Fígura 3-2: Instalaciones de Sewell
Fuente: Garcés E., s/f.
51
La figura 3-2 nos da cuenta de cómo sobre las laderas del cerro Negro se localizan las
diversas instalaciones habitacionales, de equipamiento e industriales. Hacia el norte se
ubica la quebrada del río Coya y hacia el sur la quebrada del río El Teniente.
Perpendicular a la última se encuentra la quebrada del Diablo, que forma una ladera de
pendiente pronunciada y escarpada donde se sitúa la población Sorensen. Hacia el
poniente, las dos quebradas principales confluyen determinando un solo cauce, por
donde corre el río Coya, que se canaliza subterráneamente, permitiendo la instalación de
equipamiento de apoyo a las faenas, en la zona denominada La Junta (Garcés E., s/f,
p.85). A continuación se muestra en la figura 3-3 una vista aérea de las instalaciones y
de la zona geográfica antes detallada.
Fígura 3-3: Vista aérea de las instalaciones de Sewell en su contexto físico-geográfico
Fuente: Garcés E., s/f.
52
Por el tipo de ubicación que presenta este asentamiento minero fue escenario de
numerosos accidentes de tipo geográfico como aludes y avalanchas, los cuales dejaron
centenares de heridos y varios muertos en el transcurso de la historia (Baros M., 1995).
Por las figuras antes presentadas y lo que cuenta la historia, se puede decir que este
asentamiento fue instalándose entre las quebradas de la forma que el terreno les
permitiera. De ellos existía un conjunto habitacional a la entrada de la mina, en la cual
residían los hombres solteros y lugar donde se produce uno de los mayores accidentes
que ha tenido que a afrontar dicha división.
Por otro lado, esta condición de encajonamiento que toma el asentamiento con respecto
a las quebradas ha incidido que en innumerables ocasiones haya sido escenario de
catástrofes naturales como aluviones, destruyendo instalaciones residenciales, de
servicios y de producción. Cabe señalar que las instalaciones que se encuentran en la
zona denominada La Junta, que corresponden a oficinas, talleres y otros, se instalan
sobre el cajón de los ríos, (entubamiento del río), y en ciertas ocasiones con las crecidas
estas instalaciones son afectadas.
Lo anterior denota lo señalado en el punto 3.1, donde se argumenta que el principal
factor de localización de estos asentamientos es la eficiencia en la productividad,
pasando por alto algunos temas relevantes de riesgos naturales y riesgos antrópicos.
Ahora, la “operación valle” se enmarca en un contexto dado principalmente por la
contaminación del aire que presenta en un determinado momento Sewell, ya que la
localización de la fundición (donde existiera espacio), no fue la mejor. Esto,
proporcionado por los vientos que suben hacia la cordillera, lugar donde se encuentra
localizado el asentamiento minero.
53
3.2.2
Potrerillos:
La presencia norteamericana en el mineral de Potrerillos se remonta a 1913, cuando
William Braden, conocido empresario minero norteamericano que llevaba largos años
trabajando en Chile, compró la llamada Compañía Minera de Potrerillos y todas las
pertenencias vecinas, las cuales hacían un total de 376 hectáreas. En enero de 1916,
Braden vendió todas sus pertenencias a la recientemente creada Andes Copper
Company, compañía norteamericana subsidiaria de la Anaconda Copper Mining
Company. Entre 1917 y 1927, la Andes Copper realizó trabajos de prospección y
construcción en las diferentes áreas de producción. Es en esta década cuando se
construyeron las plantas industriales, el ferrocarril entre Pueblo Hundido (actualmente
Diego de Almagro) y Potrerillos, las instalaciones portuarias, el tranque, la planta
eléctrica y los campamentos. Los trabajos fueron tremendamente lentos, costosos y
presentaron enormes desafíos técnicos; sólo en diciembre de 1926 se logró enviar el
primer cargamento de mineral a la chancadora y finalmente en enero de 1927 salió la
primera producción de cobre blister. (Vergara A., 2001)
Este asentamiento quiere reproducir en esta localidad el ambiente norteamericano, para
lo cual construye sus propias escuelas, hospitales, productos importados, celebraciones y
canchas de golf. Esta tradición se mantuvo aún luego de la nacionalización del cobre,
quedando hasta los nombres de las calles influenciados por la tradición americana.
En 1916, fue reconocida por el estado chileno la existencia de la compañía Potrerillos
Railways Company, mientras que Andes Copper fue reconocida en 1920. (Baros M.,
2006)
La primera instalación industrial comienza a funcionar en 1920 y ya en estos años se
contaba con la primera etapa del asentamiento.
54
Según cuenta la historia, la puesta en marcha de la mina Potrerillos era una gran
oportunidad para la zona norte de nuestro país, así lo deja saber el siguiente documento:
“El Mineral de Potrerillos
Un gran surgimiento minero parece producirse en la provincia de Atacama. La gran
empresa minera de Potrerillos, constituida para explotar en el departamento de
Chañaral extensos yacimientos de cobre, se ha reorganizado nuevamente formándose
una formidable sociedad norteamericana, con capital suficiente para explotar dicho
mineral. Se ha dado comienzo a la explotación de la región minera bajo la dirección del
prestigioso ingeniero norteamericano señor W. Braden y se inicia la explotación de él
con un capital de 50 millones de dólares, capital que no sólo se dedicara a explotar
dicho mineral, sino también a explotar otros centros mineros de ese rico departamento.
Para explotar el mineral de Potrerillos se ha consultado la construcción de importantes
obras marítimas, ferroviarias y la instalación de fundiciones, etc. Han gestionado la
organización de esta sociedad minera,…”(el Atacameño, 1916,p1 en Baros M, 2006, p
46)
Al igual que en los otros asentamientos, y por su condición de aislamiento, las primeras
obras que hubo que realizar fue la construcción de un camino de acceso al yacimiento,
así como planificar la construcción de una carretera para el transporte, tanto de
productos mineros como de las personas que en ella trabajaran.
El transporte de minerales se efectuaba a lomo de burro o en carretas cuando las
condiciones lo permitían (Baros M, 2006, p. 46).
El plan de inicio de las exploraciones de Potrerillos presentaba el siguiente detalle,
según lo señalado en Parsons (Parsons, p.322 en Baros M, 2006, p. 58):
55
-
“construcción de 57,80 millas de ferrocarril de trocha angosta conectando las
minas de Potrerillos con el puerto marítimo de Chañaral.
-
Perforación con sondajes a percusión de 168 pozos agregando una profundidad
de 17,90 millas de exploración y desarrollo del cuerpo mineral.
-
Excavación de 17,75 millas de trabajos horizontales y verticales como parte del
programa de desarrollo de la mina.
-
Construcción de 74,49 millas de una línea provisoria de transmisión eléctrica y
una casa de fuerza provisoria con capacidad de 3000 kw en Chañaral.
-
Instalación de 124 millas de cañerías para abastecer de agua potable donde no
había agua disponible sin cruzar las dos cumbres más occidentales de Los
Andes.
-
Establecimiento de un poblado (town site) en Potrerillos, que incluía 237
viviendas a la fecha, hospital, escuelas, panadería, tiendas y otros edificios
públicos.
-
Construcción y equipamiento de talleres mecánicos de varios tipos en
preparación para el periodo de construcción”.
Otras obras y también relevantes que no figuraban en el plan se llevaron a cabo en forma
paralela a éste, como son el camino, la habilitación de la caleta el Barquito, la primera
oficina comercial en Chañaral, la primitiva producción de la mina que seguía en
actividad, la implementación de una planta experimental para tratar mineral y la
construcción de un campamento en sus inmediaciones (Baros M., 2006, p58).
El trazado de ferrocarril era entre Pueblo Hundido y Chañaral, con diferencias de alturas
entre 763 hasta 2880 metros (Potrerillos). Para evitar tan grandes pendientes, “fue
necesario crear variados túneles, lo cual le entrega a la obra una resonancia mundial
en el ámbito ferroviario” (Maldonado 1981, p. 92 en Baros M., 2006, p. 64).
56
Las obras desarrolladas para el funcionamiento de esta división no estuvieron exentas de
problemas. Uno de los más importantes y sin posibilidad de predecir son los terremotos
del año 1918 (4 de diciembre) y el maremoto de 1922 (noviembre) que destruyeron
Chañaral. Esto da cuenta que los riesgos provocados por amenazas naturales son temas
relevantes en el desarrollo de estos asentamientos.
En el poblado recién creado se disponen servicios básicos, donde se localizaron las
primeras oficinas, bodegas y talleres de explotación; también las viviendas, divididas en
un sector para americanos y otro para obreros.
El escritor Héctor Maldonado menciona algunos motivos, por el cual el campamento fue
construido en ese lugar: “cuando la compañía (Andes Copper) confeccionaba el
proyecto de construcción buscó un lugar cercano al yacimiento para levantar las
plantas metalúrgicas que ocuparían gran extensión de terreno. Dada la áspera y
desigual topografía de la zona no había ninguno que ofreciera las características
adecuadas. La quebrada Las Vegas era estrecha y expuesta a aluviones, de tal manera
que el único terreno es el que ocuparán las plantas y Potrerillos” (Maldonado, 1981, p
69 en Baros M., 2006, p74).
Tras el “límite urbano”18 determinado por la línea del ferrocarril, estaría la industria.
Dicha línea no era capaz de constituir una transición entre ciudad e industria, no obstante
es utilizada como tal (Cortés, pp. 1-4 en Baros M., 2006, p. 76). Sin embargo, al
extenderse el proyecto original, éste sufre drásticas variaciones en la práctica.
Andes Copper inscribió legalmente el campamento de Potrerillos en 1920, época en que
el gobierno procede a la creación del distrito de igual nombre y se designa un delegado
de gobierno; además, se dota de las reparticiones públicas, administrativas y judiciales
18
Separación entre campamento e industria
57
más importantes, entre las que cabe mencionar registro civil, juzgado, policía, telégrafos
y correos. La iglesia católica establece una parroquia, para lo cual la compañía construyó
el edificio de la iglesia. De este modo, Potrerillos fue incorporado a la división política
de la provincia y empezó a figurar en los mapas, adquiriendo los derechos que le
confieren las leyes de la República.
Es importante destacar el desarrollo y levantamiento de esta mina, que no estuvo exento
de problemas y fue interrumpido por variados eventos que afectaron directamente el
desarrollo del proyecto. Los eventos pueden ser de causas naturales como el terremoto y
maremoto de 1922, el cual destruyó la ciudad de Chañaral por completo y afectó a las
instalaciones industriales de la minera Andes Copper (Riesgos Naturales). Asimismo,
tales eventos pueden ser causados por factores antrópicos, que para este caso son la
primera guerra mundial, proyectos de nacionalización del cobre (Chile), construcción
del canal de Panamá, gran depresión 1929, riesgos que tuvo que asumir la compañía por
el alto costo que implicó mantener en funcionamiento el asentamiento.
El lugar donde se construyó el asentamiento de Potrerillos no era apto para ello, dado la
existencia de fuertes quebradas. Fue necesario rellenar paulatinamente el terreno con
ripios del proceso, “la terraza fue creada artificialmente para instalar la ciudad,
disminuyendo la pendiente original con movimientos de tierra, lo cual generó un
emplazamiento con una vista completamente escenográfica sobre el desierto, dando las
espaldas a la mina original. ...” (Cortés, p.4 en Baros M., 2006, p.88).
Todo lo antes expuesto da cuenta de la complejidad que tuvo que asumir la compañía
para el desarrollo de este proyecto minero, las externalidades que tuvo que manejar y los
problemas internos dados principalmente, como ya hemos mencionado, por la condición
de aislamiento y las condiciones topográficas de la zona.
58
3.2.3
División Salvador:
Nace a raíz del abandono de la mina vieja de Potrerillos ante el descenso de su ley de
cobre (Baros M., 2006), lo que genera una búsqueda de mineral en la zona, detectándose
este yacimiento, el cual pasó a denominarse “El Salvador” por su condición de salvar a
Potrerillos de convertirse en un pueblo fantasma. En agosto de 1955, The Anaconda
Company anuncia la realización del gran proyecto minero. (Maldonado H., 1989). El 23
de abril 1959 se pone en marcha este nuevo Mineral, el cual empezaba a rendir sus
frutos. La planta concentradora comenzó a operar parcialmente, pues aún no estaba del
todo terminada. Ya en mayo de ese año se obtenían los primeros concentrados de cobre
y el 2 de julio se desembarcaban en Nueva York las primeras barras de cobre
procedentes del Salvador. (Baros M., 2006).
La planificación de la ciudad El Salvador es un dato interesante desde el punto de vista
de la historia del mineral, como desde la perspectiva urbanística del asentamiento en
cuestión, dado que son pocas las ciudades que se han planificado con tanta rigurosidad.
Por lo general las ciudades nacen y crecen de forma espontánea, de acuerdo con las
necesidades de sus habitantes (Baros M., 2006).
La idea que presenta la compañía es de una ciudad moderna, funcional y que rompiera
con la monotonía de los asentamientos mineros existentes a lo largo del territorio. Se
atribuye al arquitecto Oscar Niemeyer, constructor de la ciudad de Brasilia y discípulo
de Le Corbusier, el diseño básico de la ciudad del Salvador. Se usaron los mejores
materiales para llevar a cabo esta obra, pensando en una vida del asentamiento de unos
30 años (Maldonado H., s/f).
La idea principal para esta ciudad era generar una comunidad caminante, puesto que
existiría la misma distancia desde sus calles periféricas hasta el centro de la ciudad,
donde estarían ubicados los servicios que incluyen comercio, oficinas y otros. En cuanto
59
a la ubicación de la ciudad se optó por la localización que ofrecía mejores condiciones
topográficas, de ambiente y climáticas (Maldonado H., s/f).
La finalización de la construcción del asentamiento fue el año 1960. En la figura 3-4, se
puede apreciar la forma que toma este asentamiento (Radial).
Fígura 3-4: Plano de las instalaciones de El Salvador
Fuente: Garcés E., s/f.
3.2.4
División Codelco Norte (Chuquicamata):
La fecha que se relaciona con el primer asentamiento con obreros habitando la zona es el
año 1915. Si bien en 1912 se inicia la construcción de la infraestructura necesaria para la
explotación y campamento, sólo en 1915 se da por inaugurada la planta de concentrados.
60
Por cierto, previo a esto fue necesario proveer el lugar de luz y agua, lo cual se realizó
por medio de tuberías y líneas de transmisión conectada a la central eléctrica de
Tocopilla. El poblado definitivo recién comienza a construirse en 1917, dotándolo de
iglesia y escuelas. Este campamento se encuentra dividido en dos partes; una para los
obreros, que se encontraba integrada por grupos de casas insalubres, apodadas “las
latas”, “los adobes” y los “hundidos”. Mientras que el otro campamento era para los
americanos. Estos dos asentamientos se encuentran separados por 2 km. de distancia y
su configuración espacial se puede ver en la figura 3-5 (Garcés E., s/f).
Uno de los principales motivos que desencadena la localización de la zona habitacional
y el área industrial, inmediatos al yacimiento, es la falta de infraestructura de
conectividad y que el poblado más relevante se encuentre a 230 km. de distancia.
Calama, que para esos años ya existía y que se localiza a 16 km del asentamiento
minero, no alcanzaba los 1000 habitantes al cambio de siglo y recién superará los 10000
a mediados del siglo XX. (Garcés E., s/f, p.93).
A pesar de la cercanía existente entre el asentamiento humano y el productivo, dentro de
la escala más pequeña, igual existe una distancia entre ellos a diferencia de lo que ocurre
en El Teniente. Esta lejanía produce una suerte de “colchón urbano que mediaba entre
el mundo exterior y la industria”. (Garcés E., s/f, p. 94).
Cabe destacar que hoy en día esta división se encuentra comprendida por dos centros
mineros industriales relevantes y ellos son: Chuquicamata y Radomiro Tomic.
61
Fígura 3-5: Plano de las instalaciones de Chuquicamata en 1928.
Fuente: Garcés, s/f.
3.2.5
División Andina
Los antecedentes del hallazgo y aprovechamiento del yacimiento Río Blanco se
remontan hace más de un siglo, con el inicio de la explotación de la mina Los Bronces,
que actualmente pertenece a la compañía Anglo American. Sin embargo, su ubicación al
interior de la alta cordillera constituyó un obstáculo para el desarrollo de las faenas.
Recién en el año 1955 la compañía Cerro Corporation inició trabajos formales de
reconocimiento y diseño, que culminaron en 1966 con la creación de la compañía
Minera Andina, donde el estado poseía el 30 por ciento de la propiedad. A partir de
62
entonces se desarrolló un proyecto de explotación subterránea con instalaciones de
chancado y concentración, que se puso en marcha en 197019.
Este asentamiento minero se localiza en la V Región sobre los 4000 msnm En sus
inicios, como en todos estos asentamientos la residencia, el yacimiento y la industria se
encontraban localizados en las mismas zonas.
Luego, dado por las condiciones climáticas y topográficas del sector, fue necesario
trasladar la residencia a la zona denominada Saladillo, ubicada a 2300 msnm
aproximadamente20.
De todas formas hoy, dentro del yacimiento y en los alrededores de éste, existen
instalaciones de oficina y residencia. Esta residencia es para casos de emergencia
principalmente cuando las condiciones del tiempo no permiten el desplazamiento de las
personas a otros sitios, lo cual las convierte en refugios. La siguiente imagen tomada
desde Google Earth, nos da cuenta de esto.
Fígura 3-6: Instalaciones residenciales y de oficina en la división andina
Fuente: Imagen tomada desde Google Earth, 2 de abril 2009.
19
Tomado de la página web de Codelco.
20
Dato entregado por informante clave de la corporación.
63
Fígura 3-7: Distintas tomas de las instalaciones existentes en la División Andina.
a) Hotel y oficinas Hilton
c) Espesador nº2
b) camino industrial
d) vista de los espesadores.
Fuente: Imagen tomada desde Google Earth, 2 de abril 2009.
Cabe mencionar que el poblado asociado a este asentamiento es Saladillo, asentamiento
que se localiza en la Quinta Región de Valparaíso.
64
3.3
Comparación entre los procesos de instalación y funcionamiento de los
asentamientos mineros
Según lo revisado, en los inicios de algunas de estas divisiones las condiciones fueron
muy similares, dado principalmente a la fuerte influencia que existía por parte de los
dueños de estas compañías (los norteamericanos), donde el principal factor o criterio de
localización venía dado por la maximización de la eficiencia en la producción de
mineral, sorteando todo tipo de evento ya sea físico-topográfico, climático y los riesgos
naturales asociados (como avalanchas y aluviones), como asimismo los riesgos
provocados por la propia actividad desempeñada.
Es así como se da paso a las denominadas Company Town o ciudades vigiladas, que en
teoría son más eficientes, por cuanto se tiene el control de todas las actividades de las
personas que habitan en ellas y que a su vez son los trabajadores de estos yacimientos,
generando un control tanto de la producción misma como de sus formas de vida.
Luego de unos años de funcionamiento y en algunos casos varias décadas, se hace
necesario trasladar algunas funciones de los asentamientos a otras zonas del territorio, ya
sea por condiciones de contaminación, o bien, porque se crea la infraestructura necesaria
para mantener una conectividad más fluida a estos centros productivos.
Lo anterior produce una etapa de cambio en la forma de administrar la mano de obra
para la minería, pues se hace más relevante el negocio del mineral propiamente tal, en
tanto la administración se desprende de las obligaciones y funciones que son necesarias
para un asentamiento humano. Esto se reemplazó por una cantidad de dinero, donde el
trabajador buscaba donde localizarse y satisfacer sus necesidades básicas.
65
4
CAPÍTULO.- DIAGNÓSTICO
4.1
Diagnóstico territorial a partir de las gestiones realizadas en las diversas
Divisiones y los distintos proyectos ejecutados.
Este capítulo presenta un diagnóstico basado en las distintas acciones que han tomado
cada una de las divisiones sobre lo que se ha denominando gestión territorial,
considerando principalmente, las conceptualizaciones que cada una de éstas ha realizado
sobre los temas territoriales. Para lograr este diagnóstico se han revisado diversos
estudios21 efectuados en las divisiones para solucionar conflictos, en algunos casos, y en
otros se han analizado los lineamientos de acciones entregadas por las direcciones
correspondientes.
Para dar inicio a esta revisión es importante destacar que el nivel de desarrollo de los
diversos estudios presentan escalas bastante diversas, siendo en el caso de la División El
Teniente un proyecto específico, mientras que Codelco Norte realiza un OT de toda las
áreas presentes y futuras (proyectos), para la División de Ventanas -a partir de un
proyecto específico- surge la necesidad de desarrollar metodologías específicas para
ordenar tanto internamente la división como considerar las diversas variables
territoriales que influyen en la extensión del negocio. Otro tipo de análisis que se realiza
se basa en los estudios efectuados por personal de la corporación, tanto en la
Vicepresidencia Corporativa de Proyectos como en Casa Matriz, los cuales entregan
lineamientos y criterios para considerar el tema territorial y su gestión en los diversos
proyectos.
21
Contratos de trabajos entre las diversas Divisiones de Codelco y Consultoras.
66
4.1.1
Casa Matriz
A fines del 2008 se redactó en la Casa Matriz de Codelco un documento denominado
“Guía de acciones para la gestión territorial corporativa”22, en la cual se muestran
criterios generales tanto para la gestión territorial de planes exploratorios y en el plan de
negocio y desarrollo, como para la gestión territorial en la Normativa Corporativa
NCC2423. De lo anterior es importante destacar lo que a continuación se muestra.
i) De la Gestión Territorial en los Planes Exploratorios y en el Plan de Negocio y
Desarrollo
La gestión territorial incorporada a la planificación de los PEX24 y PND25 permite
visualizar en forma integrada el entorno de interés de un proyecto, contribuyendo a la
visión estratégica de los planes, considerando los actores sociales con base territorial
(empresariales, comunitarios, etc.), vinculando iniciativas económicas, sociales,
políticas, ambientales y culturales con el proceso de desarrollo local y regional.
(Codelco, 2008).
Es así como, de acuerdo con el documento mencionado, el análisis de los escenarios en
el PEX/PND, deberá considerar las siguientes variables.
22
Ésta se encuentra en revisión. La intención de esta guía es ser un apoyo para todos los centros de negocios de
Codelco, en el desarrollo de las acciones para aplicar en la gestión territorial.
23
Es una normativa dirigida principalmente a los “Análisis de Riesgos en Materias de Sustentabilidad en Proyectos,
Estudios, Inversiones, Nuevos Negocios, Aporte a Sociedades y Licitaciones de la Corporación”
24
25
Planes exploratorios de negocios.
Planes de negocio y desarrollo.
67
a)
Planes gubernamentales de ordenamiento territorial en el entorno del
proyecto.
b) Necesidades territoriales de los proyectos y estrategia territorial. En este
caso se destacan los territorios superficiales (servidumbres, adquisición de
propiedades, arrendamientos, según corresponda), de concesiones mineras
(arrendamiento, propiedad minera), y de los derechos de agua (superficiales
y/o subterráneas), además de la conectividad vial.
c)
Inversiones productivas públicas y privadas que se tienen proyectadas
en el entorno, incluyendo la dotación de infraestructura pública y de
equipamientos colectivos.
d) Estudios de impacto vial.
e)
Organismos relacionados con el proceso de ordenamiento territorial.
f)
Normas jurídicas sectoriales que inciden en el ordenamiento ambiental.
g) Sitios protegidos en el entorno, tales como vegas, bofedales, territorios
indígenas, sitios arqueológicos, sitios de interés para el patrimonio nacional,
áreas protegidas por CONAF, entre otras.
h) Oportunidades de sinergias.
i)
Plan de Regulación Territorial Interna26.
ii) De la Gestión Territorial en la Normativa Corporativa NCC-24 “ ANÁLISIS DE
RIESGO
EN
MATERIA
DE
SUSTENTABILIDAD
EN
PROYECTOS,
ESTUDIOS, INVERSIONES, NUEVOS NEGOCIOS, APORTE A SOCIEDADES
Y LICITACIONES DE LA CORPORACIÓN”
26
Esto se refiere a que la empresa pueda contar con un plan regulador propio, es decir, un plan que de
cuenta de la localización de sus instalaciones, desde las oficinas que posee en el territorio hasta las
explotaciones actuales, infraestructura para el desarrollo de los diversos procesos y las futuras
exploraciones, de modo tal de poder prever cualquier situación de conflicto que se pueda presentar.
68
La nueva versión de la NCC-24 (Revisión 2), referida originalmente sólo a proyectos,
amplía el alcance de un análisis de sustentabilidad, a todas las inversiones de capital de
la Corporación. Por otra parte, incorpora un análisis en gestión territorial, que la versión
anterior no contemplaba. Es así como la siguiente tabla 4.1 identifica algunas líneas de
acción que menciona la norma para el análisis de gestión territorial, siendo esta sólo un
extracto de un documento mayor, que considera otros ámbitos que van más allá del tema
que se esta trabajando.
Tabla 4-1: Reconocimiento de variables involucradas
Relevancia
A: Alta
Ámbito /
Variable
M: Media
B: Baja
Explicación / Líneas de Acción
NA: No
aplica
Gestión Territorial
Área de Influencia
Existencia / Vigencia
de
instrumentos de planificación
territorial
(Plano
Regulador,
etc): Compatibilidad, necesidad
de tener zonas Buffer
Presencia Zonas Protegidas
Planes Regionales de desarrollo
sectoriales:
Políticas
de
desarrollo local o regional.
Competencia por el uso de
recursos del territorio
Tenencia Tierra Terceros
Requerimiento
Solicitud
Servidumbres
Requerimiento Cambio Uso de
Suelo
Otros (Especificar)
Fuente: CODELCO, 2008.
A su vez, la norma también contempla criterios para el sistema de inversión de capital
(SIC) y la gestión territorial en faenas y operaciones.
69
iii) De la Gestión Territorial en el Sistema de Inversión de Capital (SIC)
a) Mínimo Estándar en Estudios de Perfil
Se deberán definir las necesidades territoriales y de terrenos asociadas al proyecto, que
permita identificar temprana y oportunamente concesiones, servidumbres, arriendos y/o
compras de terreno que se requieran para el desarrollo de cada una de las alternativas del
proyecto. Asimismo, deberá indicarse todo derecho y uso previo ya existente de los
terrenos.
El proyecto debe asegurar el saneamiento de pertrechos militares en el área de
localización. Si se trata de una División (que en este caso pasa a denominarse cliente),
será el cliente quien debe dar cuenta de esta materia. Si es un lugar distinto del área de
influencia de la división, la VCP deberá asegurar esta materia.
b) Mínimo Estándar en Estudios de Prefactibilidad
Se deberán definir las necesidades territoriales y de terrenos asociadas al proyecto que
permita gestionar temprana y oportunamente concesiones, servidumbres, arriendos y/o
compras de terreno que se requieran para el desarrollo de las alternativas seleccionadas
del proyecto, haciéndolo compatible con los instrumentos de planificación territorial,
partes interesadas, inversiones públicas y privadas asociadas al desarrollo territorial. Al
final de esta etapa se deberá haber negociado en forma preliminar el título actual y los
derechos a compra, arrendamiento o uso, aunque sea condicionalmente, como también
deberán indicarse todo derecho y uso previo de los terrenos.
c) Mínimo Estándar en Estudios de Factibilidad
Debe definirse la propiedad, los derechos y usos de los terrenos para el proyecto en
cuanto a la adquisición, arrendamiento, servidumbres, concesiones u otras formas de
70
uso, habiendo negociado los títulos y derechos mediante contratos con capacidad de
cumplimiento, asegurando el uso de la propiedad superficial para los fines del proyecto.
iv) De la Gestión Territorial en las Faenas y Operaciones de la Corporación
a) Asegurar la propiedad minera y superficial, de los derechos de agua de las
operaciones.
b) Contar con un plan de ordenamiento territorial que permita visualizar la situación
actual, proyectar la situación futura del área industrial, identificar sus
necesidades y elaborar una estrategia territorial que le permita desarrollar su
negocio, utilizando en forma racional el territorio.
c) Realizar un catastro de sitios protegidos actuales y visualizar potenciales sitios de
protección futura, en el entorno de las operaciones (vegas, bofedales, territorios
indígenas, sitios arqueológicos, sitios de interés para el patrimonio nacional,
áreas protegidas por CONAF, entre otros).
d) Identificar las necesidades territoriales asociadas al desarrollo del negocio en el
largo plazo, que permita gestionar temprana y oportunamente concesiones,
servidumbres, arriendos y/o compras de terreno que se requieran para el
desarrollo del negocio.
e) Mantenerse informado de los planes gubernamentales, inversiones públicas y
privadas asociadas al desarrollo territorial del entorno de sus operaciones, de
manera de actuar oportunamente y definir áreas de protección (buffer zone),
cuando corresponda, permitiendo un desarrollo socioeconómico equilibrado con
el desarrollo del país.
f) Incorporar en sus planes de negocio y desarrollo el análisis de las variables
territoriales, de manera de asegurar su uso para el negocio, permitiendo además
impulsar el desarrollo económico, mejorar la calidad de vida del entorno y
proteger el medio natural.
71
g) Informar y consultar a sus partes interesadas sobre sus planes de crecimiento y
negocio, de manera de darles la oportunidad de conocer a tiempo las potenciales
alteraciones en el uso del territorio.
h) Facilitar la participación y discusión ante eventuales compensaciones por el uso
de territorios, en personas o grupos que se vean obligados a renunciar a derechos,
de manera de evitar a tiempo potenciales conflictos con la comunidad.
4.1.2
División CODELCO Norte (DCN)
Esta división, dentro de su territorio operacional, presenta una amplia variedad de
instalaciones y usos de distinto orden, lo cual en el año 2001, los lleva a la necesidad de
buscar herramientas que sean útiles para la gestión del territorio de manera eficiente y
sustentable. Mediante una licitación se solicita a una consultora (Urbe), que realice el
estudio en la división y entregue herramientas para mejorar las condiciones de OT y GT
de la división. Es así, que se reconoce la necesidad de ordenar y gestionar un territorio
en el cual se localizan todas las actividades productivas y de servicios para el desarrollo
de los proyectos. Esto, avalado por la visión de futuro de la empresa (Codelco), que ya
se relaciona con su posición de liderazgo como mayor productor de cobre del mundo y
como una de las compañías de cobre más competitivas, que se encuentra dentro del
primer cuartil de costos de las empresas mineras en el mundo, así como con su
aspiración de incrementar aún más su contribución al Estado de Chile.
Es justamente esa visión de futuro, la que motiva diversas acciones por parte de la
corporación para efectos de generar en forma continua mejores posiciones en el mercado
mundial. Lo anterior, se traduce en acciones concretas como inversiones rentables de sus
yacimientos y la búsqueda de negocios alternativos que llevan a la empresa a pensar en
grandes desarrollos y que necesariamente, afectan el territorio sobre el cual opera la
72
División Codelco Norte. En efecto, al comparar los diversos instrumentos del año 200127
para la planificación de los proyectos, es decir, el Caso Base Vigente al 200128 y el Plan
de Desarrollo29 al 2001, los cuales se desarrollan en cada División y afectan el
ordenamiento territorial de cada faena, se reconocen algunos conflictos que se hace
necesario resolver.
Para logar un análisis más claro de la zona en descripción es importante destacar, que la
División Codelco Norte al año 2001 se conformaba de las siguientes áreas:
•
Mina Chuquicamata
•
Instalaciones industriales de la mina
•
Campamento Chuquicamata (al 2010, este ya no existe).
•
Instalaciones de Mina Sur
•
Yacimientos Toki, Genoveva y Opache (proyectos)
•
Mina Radomiro Tomic e instalaciones
•
Instalaciones del Yacimiento Mansa Mina (proyecto)
•
Embalses de relaves de Chug-Chug (proyecto)
•
Disposición de Residuos de Montecristo
•
Depósito de relaves de Talabre
•
Extensión Norte Mina Sur
27
Año en que se realiza el estudio por la empresa Urbe.
28
Corresponde a la evaluación al negocio minero, sin realizar ningún cambio a lo existente. Principalmente basado en
cuánto rinden las instalaciones actuales al evaluarlas económicamente, lo cual se realiza cada año.
29
El plan de desarrollo es donde se incluyen los nuevos proyectos que aportan al VAN del negocio, sobre el caso
base.
73
Fígura 4-1: Esquema de trabajo sobre la localización de las distintas instalaciones y proyectos
existentes en la División Norte de Codelco.
Fuente: Codelco-Urbe, 2001.
Mediante el análisis de las proyecciones que se necesitan para que el negocio continúe
funcionando en esta división, es que surgen diversos instrumentos internos, los cuales
indican las necesidades de ampliación de labores, ellos son: Caso Base Vigente 2001
División Chuquicamata, Plan de Desarrollo 2001 División Chuquicamata (Mina
principal, Mina Sur y Chuqui Norte) y demandas actuales y proyectadas de las
74
Instalaciones de los yacimientos Radomiro Tomic y Toki, Genoveva, Opache, (en etapa
exploratoria), de las instalaciones del Yacimiento Mansa Mina (en etapa de ingeniería),
los embalses de relaves de Chug-Chug y Talabre, Salar del Indio, servicios y vialidad
existente. A partir de estos instrumentos se aprecian ciertos conflictos en el desarrollo de
los planes futuros. Es por ello, que esta división solicita a un consultor externo realizar
un análisis minucioso y recomendar cuál es la mejor forma de gestionar el territorio en
cuestión.
A continuación se presenta la forma de trabajo y soluciones aportadas por la consultora
en aquella ocasión, las cuales se han implementado en la DCN30.
Las etapas de trabajo son:
i) Formulación de la imagen objetivo de la DCN
ii) Formulación de una Política Territorial para DCN
iii) Proposición para el ordenamiento del medio ambiente de DCN
iv) Síntesis de inversiones de DCN
v) Identificación de las acciones habilitantes para DCN
Para el caso del análisis que se esta realizando, sólo se presenta hasta el punto 2, dado
que son los que amerita indagar.
i) Formulación de la imagen objetivo
La formulación de la imagen objetivo presenta, por una parte, el reconocimiento de los
posibles conflictos futuros31 basados en los planes de expansión de la división y, por
otra, el reconocimiento de las restricciones32. Esto conlleva a reconocer las condiciones
30
División Codelco Norte
31
Ver anexo 2
32
Ver anexo 2
75
con las cuales se cuenta en el territorio que se desea intervenir y adelantarse a posibles
problemas en el futuro, cada vez que se inicie un nuevo proyecto.
ii) Formulación de la política territorial33
El ámbito de aplicación de esta Política lo constituye el espacio administrado por la
Corporación, o Territorio Distrital, suelo que se entiende activo clave o estructurante del
negocio (explotación minero-metalúrgica) y funciones productivas asociadas de Codelco
en la región.
Los objetivos de la política territorial son los siguientes:
•
Ordenamiento del Territorio para resolución de conflictos y disputas entre
proyectos futuros y/o en desarrollo, y consecuente reducción de costos y
deseconomías debidas a la falta de planificación y ordenación.
•
Aumentar la eficiencia de los componentes y unidades productivas dentro del
territorio distrital, a partir de la asignación y planificación de uso del suelo en
función de una rentabilidad económica integrada – Distrito Norte como unidad
productiva.
•
Manejo flexible del territorio, evitando generación de restricciones, para hacer
frente a las condiciones de: (a) incertidumbre del potencial minero del territorio –
sólo se tiene prospectada una porción del suelo-; (b) variedad de agentes
productivos emplazados sobre el territorio, incluso de terceros; y (c) a la
característica esencialmente dinámica de la actividad minera.
33
Se entenderá como política territorial al conjunto de principios y lineamientos estratégicos orientadores de la
gestión que enmarca el territorio y sus componentes, de tal modo que orientan la acción, toma de decisiones y las
inversiones en el contexto del cumplimiento de los objetivos globales y horizontes de la corporación.
76
•
Generación de lineamientos para la organización y ordenamiento del territorio,
tanto en su planificación interna, como en las dimensiones extra-distritales
estratégicas necesarias para alcanzar los horizontes productivos de Codelco para
el Distrito Norte. En este sentido son claves las condiciones de accesibilidad y
conectividad del Distrito Norte, el control del territorio, y asegurar el suelo
necesario para los proyectos de la Corporación.
Principios de la política territorial34
a) Sustentabilidad del desarrollo territorial
La Política Territorial se basa en asegurar un desarrollo territorial sustentable para DCN,
en sus dimensiones económicas, ambientales y sociales.
Dimensión económica, entendida como búsqueda de la eficiencia asociada a las
actividades extractivas y de procesamiento de la riqueza mineralógica (básicamente
cuprífera), y que pretende alcanzar el objetivo último de rentabilidad del negocio de
Codelco.
Dimensión medioambiental vinculada a las actividades recién señaladas, la cual ha
adquirido notable importancia en el último tiempo con su incorporación –además- como
variable normativa.
Dimensión social asociada a la calidad de vida y la salud, tanto de los trabajadores de la
DCN, como demás habitantes del territorio.
34
Los principios de la política territorial se basan en conceptos de sustentabilidad del desarrollo territorial y en
las jerarquías de los sistemas insertos en el territorio
77
Fígura 4-2: Equilibrio de las distintas dimensiones
D. ECONOMICA
.
D. AMBIENTAL
SUSTENTABILIDA
AMBIENTA
D. SOCIAL
CALIDAD
DE
(SALUD)
Fuente: Codelco-URBE, 2001.
b) Jerarquía de sistemas de la política territorial
Dadas las múltiples variables del territorio, los criterios para la toma de decisiones en la
resolución de conflictos (superposición de funciones y demandas territoriales), se ha
establecido una jerarquía explícita que también define grados de rigidez o inamovilidad
de cada uno de los siguientes sistemas y aspectos considerados:
78
Fígura 4-3: División de los distintos aspectos que considera el estudio
YACIMIENTOS
S. GEOLOGIA
BOTADEROS
FALLAS TECTONICAS
HIDROGEOLOGIA
S. INSTALACIONES e
INFRAESTRUCTURA
S. DOMINIOS
(PERTENENCIAS MINERAS)
S. MEDIOAMBIENTE
REFINERIA - ANODOS
FUNDICION
ASPECTOS
PRODUCTIVOS
VIALIDAD
REDES MAYORES
LIMITES DISTRITO
PERTENENCIAS
SERVIDUMBRES
RESTRICCIONES
ASPECTOS
NORMATIVOSLEGALES
POTENCIALIDADES
CALAMA
S. ASENTAMIENTOS
HUMANOS
CAMPAMENTO
BARRIO CIVICO
BARRIO CONTRATIST.
ASPECTOS
SOCIALES
CASCO HISTORICO
CEMENTERIO
C. TURISTICO
S. TURISTICOCULTURAL
Fuente: Codelco-Urbe, 2001.
Las políticas de protección del medio ambiente y la calidad de vida de los trabajadores
(y sus familias), conforman un marco sobre el cual se formulan las políticas territoriales.
En este sentido el desarrollo territorial debe cuidar lo siguiente:
•
Las acciones industriales que se desarrollen en el territorio deberán considerar las
condiciones ambientales base y/o medidas de mitigación que permitan una
adecuada convivencia con el medio ambiente.
•
Las decisiones de desarrollo territorial deberán considerar los efectos y medidas
de mitigación en la calidad de vida de los trabajadores (salud física y mental,
condiciones adecuadas de trabajo)
79
•
La función del territorio se destina en forma prioritaria a las actividades
extractivas y
procesos industriales asociados, por lo tanto todas aquellas
funciones que no sean productivas deberán quedar fuera de los límites del
Distrito Norte.
Política Territorial
La Política Territorial se orienta dentro de los criterios de sustentabilidad del negocio,
adoptados por la Corporación en sus ámbitos económicos, ambientales y sociales. Así
también, la Política Territorial se encuentra enmarcada por la legislación vigente, las
políticas empresariales de Codelco y de calidad de vida para los trabajadores.
Esta Política Territorial propende a aumentar la eficiencia económica de las unidades de
negocio de Codelco que operan dentro de la DCN, desde una perspectiva integral, que
resuelva conflictos y armonice las decisiones de inversión y desarrollo productivos en su
dimensión territorial.
La Política Territorial, validada por la administración superior de Codelco en la DCN,
debe ser conocida por los actores y organizaciones afectas, e informada a los
trabajadores de la Corporación.
Sobre la base de lo señalado, se define la siguiente Política Territorial de la DCN:
1.- El territorio constituye la razón de ser del negocio minero-metalúrgico de Codelco,
por lo cual debe ser objeto de una adecuada planificación, gestión y administración.
2.- El potencial minero del suelo y sus instalaciones productivas asociadas, constituyen
los elementos de estructuración determinantes del sistema territorial.
80
3.- En este sentido, los criterios que orientan la Política Territorial de la DCN se basan
en tres objetivos centrales: segregar, jerarquizar y concentrar:
•
Segregar las funciones productivas de otras funciones al interior del contexto
distrital, separando las actividades productivas distritales de las funciones
urbano-regionales, así como los consecuentes flujos dentro del Distrito Norte
originados por dichas actividades.
•
Jerarquizar los componentes e instalaciones existentes sobre el territorio, y la
asignación futura de suelo, en función de su importancia relativa y desde la
perspectiva unitaria del Distrito Norte.
•
Concentrar el desarrollo y emplazamiento de las actividades y áreas de apoyo y
servicios, tanto propias como de terceros, que sean complementarias a las
funciones del negocio minero.
4.- Las decisiones o acciones sobre los usos de suelo deben asegurar un desarrollo
territorial sustentable, en lo que refiere a sus dimensiones económicas, ambientales y
sociales.
5.- El ordenamiento de las funciones sobre el Distrito Norte considera una gestión
integral del territorio distrital, en pos de la materialización de la estrategia corporativa,
en el escenario esencialmente dinámico de la actividad minero-metalúrgica.
6.- Se deben mantener gestiones de coordinación proactiva con las autoridades
competentes del Estado u otras audiencias comunitarias relevantes, para compatibilizar
los objetivos estratégicos del desarrollo territorial del Distrito Norte con los objetivos de
desarrollo regional y comunal.
81
Criterios de zonificación
A partir de la política señalada anteriormente, la consultora realizó un análisis de la
normativa urbana, normativa de funcionamiento productivo (ley minera, normativa
ambiental) y de normativa interna, con lo cual se cuenta con un diagnóstico claro sobre
las condicionantes que presenta el territorio en estudio.
Luego, la consultora procedió a zonificar el territorio a partir de las necesidades
planteadas desde la imagen objetivo y el diagnóstico normativo realizado. Es así, que
logró definir criterios de zonificación, que son los siguientes:
a)
Segregación Funcional y Flexibilidad.
Se asume como estrategia de largo plazo la separación del Distrito de la región/comuna;
intensificando el uso industrial del Distrito, flexibilizando el territorio para usos
productivos, e identificando explícitamente el Distrito como una Zona Industrial.
b)
Segregación de Modos de Transporte.
Se adopta segregación de modos de transporte productivo (mineros) y urbanos (o
interurbanos) eliminando fricciones generadas entre ambos, especialmente en la
perspectiva del uso de camiones bi-tren.35
c)
Integración a Arco Poniente de Calama.
El eje estructurante del Distrito se acopla a Arco peri-urbano de Calama, conformando
un corredor de transporte minero y productivo; y ofreciendo opción para emplazamiento
de programas y usos de suelo asociados a labores industriales, productivas y similares.
d)
Focalización de Accesos y concentración de Áreas de Equipamientos.
Se identifican puntos focales de acceso al Distrito, así como controles internos sobre la
red de transporte estructurante interna. Se definen así “esclusas” operativas dentro del
territorio, que se asocian a concentraciones de áreas de Equipamiento, apoyo y servicio.
35
Es un modelo de camión que utiliza en su acoplado 2 ejes dobles, que permite un peso bruto combinado máximo de
61 toneladas, distribuidas en distintos ejes con pesos de 7; 18; 18 y 18 toneladas por cada uno.
82
e)
Sistemas de Conexión Oriente – Poniente.
El corte del territorio originado por el eje Norte-Sur de la falla define asegurar puntos de
conexión Oriente-Poniente a lo largo de los 25 Km. Se debe preservar la conexión del
núcleo productivo de Chuquicamata, conformado por Refinería (costado poniente) y
Fundición (costado oriente), asegurando el cruce de los flujos productivos y logísticos.36
f)
Sistema diferenciado de Vialidad Estructurante.
Al interior del Distrito se identifica diferenciación entre la red estructurante de
transporte y las circulaciones destinadas a las funciones operativas. Estas vías
secundarias no están sujetas a la rigidez de la primera, y pueden organizarse incluso
cruzando la falla de mineralización.
g)
Reserva de Suelo flexible sobre eje Calama- R.T.37
Contiguo a eje estructurante Calama-RT o Ruta 600 se definen zonas de reserva de uso
de suelo flexible para futura disposición de áreas de equipamiento, o bien instalaciones
productivas en las cuales la variable tiempo/distancia a la falla no tenga una ponderación
relevante.
h)
Concentración y planificación de la Infraestructura y redes de Servicios.
Se adopta criterio de concentración de núcleos, redes, fajas y otros elementos de
Infraestructura (existente y/o proyectada) en “corredores de servicios de infraestructura”,
con el propósito de evitar una excesiva división o partición del territorio disponible.
Paralelamente se propende a la sinergia y optimización de los recursos, eliminando así la
posibilidad de cambios y traslados de infraestructura producto de una planificación no
integrada.
Finalmente se llega a una proposición de zonificación de la DCN, la cual se observa en
la siguiente figura.
36
Específicamente, el Consultor desarrolló alternativas de solución del corte producido con la extensión norte de Mina
Sur (ENMS), manteniendo como premisa la existencia de más de una entrada o faja de conexión (provisión de un
anillo o circuito productivo entre Refinería y Fundición).
37
Radomiro Tomik
83
Fígura 4-4: Proposición de zonificación de la División Codelco Norte
Fuente: Codelco –Urbe, 2001.
84
Tabla 4-2: Viñeta informativa del plano anterior
ZONA O ELEMENTO
USOS DE SUELO PROPUESTOS
ZONA DE EXTRACCION MINERAL
Yacimientos, minas, rajos, y similares. Solo se aceptarán de manera
temporal otros usos tales como: Transporte e Infraestructura (vialidad,
FF.CC.); caminos operativos de faenas; fajas y redes de servicios o
suministros-; y otros usos similares, compatibl
ZONA DE PROCESOS MINEROMETALURGICOS
Plantas y Pilas (chancado, molienda, aglomeración, lixiviación, etc.),
Refinerías, Concentradoras, Estanques, Celdas, etc., y otros usos
similares.
ZONA DE ACOPIO PREFERENCIAL
Ripios, Stocks, Lastres y Alterados; Botaderos, Estéril, Desechos y
Escorias; y similares.
ZONA DE RELAVES
Relaves.
ZONA DE RESIDUOS TOXICOS Y
PELIGROSOS
Bodegas, sitios de acopio e instalaciones para depósito y disposición
de: arsénico y otras sustancias o residuos tóxicos y/o peligrosos, o de
similar condición, etc.
ZONA DE EXPANSION POTENCIAL
(de Uso de Suelo preferencial)
Zonas preferentes para la expansión de usos de suelo correspondientes
y/o actividades productivas minero-metalúrgicas.
ZONA DE RESERVA
Los usos de suelo de estas zonas deberán fijarse en función de
hipótesis de largo plazo, respecto del total del Distrito. Estos usos
podrán realizarse justificadamente con una propuesta de organización
física del área a utilizar presentada como "Seccional
ZONA DE RESTRICCION
TOPOGRAFICA
Los usos de suelo propuestos se atendrán a lo señalado anteriormente
para las Zonas de Reserva.
ZONAS DE PROTECCION:
ZONA DE PROTECCION
AMBIENTAL
Preservación de la zona manteniendo sus condiciones naturales existentes.
Solo se permitirán cruces específicos de fajas de transporte, infraestructura y
servicios; debiendo para ello someterse al Sistema de Evaluación de Impacto
Ambiental (SEIA).
ZONA DE PROT.
HISTORICO-CULTURAL
Edificaciones e instalaciones de tipo turístico-cultural tales como: Museos,
Equipamientos Turísticos y Recreativos complementarios, y programas
asociados (cafeterías, casinos, etc.). Sólo se permitirán usos productivos de
carácter administrativo: "barrio de servicios"
ZONA DE PROTECCION
ARQUEOLOGICA
Estas zonas están restringidas al desarrollo de actividades productivas
minero-metalúrgicas, a no ser que sean previamente habilitadas mediante el
correspondiente levantamiento de los eventuales sitios de material
arqueológico.
ZONA SATURADA
AMBIENTALMENTE
Todos aquellos usos de suelo que sean compatibles con la Zonificación
propuesta, y conforme a la normativa vigente sobre condiciones sanitarias al
Fuente: Codelco-Urbe, 2001.
El paso siguiente realizado por la consultora Urbe, fue reconocer la existencia de
algunos nodos o áreas que necesitan un abordaje mucho más minucioso, para lo cual
85
trabajó bajo el formato de “seccionales” o “proyectos especiales” y que se pueden
identificar en la siguiente imagen:
Fígura 4-5: Reconocimiento de zonas o nodos especiales del área de estudio
Fuente: Codelco-Urbe, 2001.
Con todo lo antes descrito, cada vez que se quiera realizar un megaproyecto en la DCN
es necesario primeramente recurrir al Plan de Ordenamiento Territorial que ellos poseen,
para poder iniciar la ingeniería de perfil.
Es así, como esta división presenta un modelo de gestión que se ha implementado para
evaluar los diversos proyectos que ellos están realizando, el cual se alimenta de las
demandas que presenta el negocio, además de los planes de negocio y estrategias
exógenas, definiendo criterios de asignación, normas y procedimientos, según sean los
86
casos a desarrollar, y evaluar recursos. Todo lo anterior es apoyado por un sistema de
información geográfica, que permite visualizar todas estas temáticas y simular sus
efectos en el territorio.
El siguiente esquema sintetiza la gestión territorial que la
división desempeña y los criterios a los cuales asigna mayor relevancia para ser
evaluados.
Fígura 4-6: Modelo de gestión Territorial
Fuente: Facilitado por Osvaldo Correa, perteneciente a la Gerencia de Sustentabilidad de la
División de Codelco Norte, octubre 2008.
4.1.3
División El Teniente (DET)
Para el caso de la División El Teniente (DET), el estudio o proyecto que se revisará en
esta ocasión corresponde a una caracterización geológica y geotécnica del nuevo trazado
de reforzamiento eléctrico mina, el cual analiza geológica-geotécnicamente y desde el
punto de vista de los riesgos de la naturaleza el emplazamiento del nuevo trazado antes
87
mencionado, para obtener la mejor localización para el trazado futuro, el cual es una
necesidad inminente para el buen funcionamiento de DET.
En este estudio se le entrega una gran importancia a los siguientes criterios:
Geología regional, Hidrogeología, Evaluación geotécnica, Evaluación de riesgos, los
cuales son tomados directamente de una de las normativas internas de la corporación y
que corresponde al capítulo 7 del procedimiento corporativo SIC-P-003, que establece
“Mínimo Estándar para Estudios de Prefactibilidad”.
La metodología que se utiliza se observa en la siguiente figura:
Fígura 4-7: Metodología utilizada en el estudio.
Delimitación de la unidad
territorial a evaluar
Polígonos de remosión
en masa
Recopilación de antecedentes
Curvas de nivel
Malla TIN
Levantamiento 3D
Salidas a Terreno
Base Geológica
Validación de información
Vulnerabilidad al
Riesgo
Fuente: Elaboración propia, en base al informe denominado Caracterización Geológica y
Geotécnica del Nuevo Trazado de Reforzamiento Eléctrico Mina, Codelco, DET, 2007
88
Fígura 4-8: Nuevo Trazado de Reforzamiento Eléctrico Mina
Fuente: Otárola R. & Morales A., Codelco, DET, 2007
En la etapa de validación de la información se ingresan los distintos criterios
mencionados en la normativa corporativa, es así, que para el caso de geología regional
se analizan los siguientes ítems:
•
Unidades de rocas: formación farellones, zona de alteración hidrotermal,
complejo de rocas braden, lavas andesíticas,
•
Unidades de suelo: Depósitos del complejo Colón – Coya, Depósitos de
remoción en masa (Gavilán, Sapos), Depósitos coluviales, Depósitos aluviales,
Rellenos artificiales.
89
Para identificar los temas de la Hidrogeología la información que se ocupa es de la
existente de las distintas formaciones mencionadas en el párrafo anterior, además de
estudios anteriores realizados en cada una de estas zonas, lo cual ayuda a reconocer las
condiciones de estas formaciones. Para esta instancia no es necesario detallar los
resultados en forma individual de cada formación, sino que lo relevante es la integración
de los resultados.
Luego se desarrolla un reconocimiento de la geomorfología general del área estudio, la
cual se puede observar en la figura 4-9, donde los rasgos más destacados de la zona son:
deslizamientos geológicos (Patos y Sapos), acción erosivas en cuencas (Coya, Teniente,
Sapos, Gavilán, Qda Colorada), erosión nival (tramo 5 desde el Túnel Copado a La
Junta), además de procesos erosivos gravitacionales producto de los quiebres de
pendientes frecuentes en el área.
Fígura 4-9: Geomorfología de la zona en estudio.
Fuente: Otárola R. & Morales A., Codelco, DET, 2007
90
Con el uso de las curvas de nivel se realizó un análisis de las pendientes existentes en la
zona de estudio, las que se reflejan en la siguiente figura.
Fígura 4-10: Mapa de pendientes de la zona
Fuente: Otárola R. & Morales A., Codelco, DET, 2007
Con toda la información levantada, los especialistas realizaron la evaluación de riesgos
de cada una de las formaciones existentes en el área de estudio y evaluaciones
específicas por cada uno de los tramos en los que se ha dividido el proyecto.
91
Tabla 4-3: Ejemplo de la distribución de unidades de roca.
Fuente: Otárola R. & Morales A., Codelco, DET, 2007
Tabla 4-4: Ejemplo de distribución de tipos de riesgos.
Fuente: Fuente: Otárola R. & Morales A., Codelco, DET, 2007
En el caso de este proyecto específico, el análisis se basó principalmente en el
reconocimiento de los riesgos que puede acarrear la instalación de cada una de las torres
de alta tensión, en las distintas zonas y tramos reconocidos, guiados por las distintas
formaciones naturales existentes en el área, bajo la utilización de un SIG.
Es así que como recomendaciones para este trazado surgen las siguientes:
1.- El trazado se desarrolla en una geomorfología de alta cordillera donde se presentan
una serie de riesgos de la naturaleza adversos como: flujos de detritos, deslizamientos
activos, caídas de bloque, sendas de avalancha; unidades de roca y suelo los cuales
presentan ciertos desafíos ingenieriles para superar obstáculos. Con respecto a la
presencia de sendas de avalancha en el tramo 2, algunas torres se encuentran en el límite
de su zona de influencia, por lo cual se recomienda efectuar en la segunda fase de
92
ingeniería, su ubicación definitiva o en su efecto, buscar medidas de mitigación
adecuadas.
2.- Se recomienda no desarrollar la instalación de torres en los lechos de ríos a una
distancia menos que 10 m en la horizontal y 5 m en la vertical, debido a ocurrencias
históricas de aluviones en las quebradas principales presentes en la zona de estudio,
asimismo, se aconseja no instalar torres eléctricas o cablerías subterráneas en lugares
denominados como botaderos de estériles mina o “marinas”, ya que éstos son
considerados como pasivos ambientales de la división y se ha demostrado por varios
estudios que actualmente están en pleno proceso de generación de drenaje ácido, lo cual
implica un riesgo para la viabilidad en el tiempo de la infraestructura, ya que en algún
momento de la vida útil de ésta puedan generarse obligaciones de gestionar
ambientalmente esta situación.
4.1.4
División Ventanas (DV)
En la División Ventanas (DV) el año 2006, a raíz de la realización del plan de desarrollo
futuro, se reconocen diversos escenarios de crecimiento para lo cual es importante
generar un diagnóstico prospectivo de la división. Bajo este escenario la DV decide
encargar un estudio, denominado “Estudio Análisis del Entorno y su Influencia en la
Sustentabilidad de División Ventanas”38, donde se presenta el siguiente objetivo a
desarrollar: “a través de conocimiento y análisis de las condiciones del entorno y la
gestión de permisos, identificar aquellos aspectos que pudieran constituir fallas fatales
para el futuro de la División Ventanas”39.
38
La empresa que realiza el estudio es ARCADIS Geotécnica, donde el informe final fue entregado en mayo del 2008.
39
Estudio Análisis del Entorno y su Influencia en la Sustentabilidad de División Ventanas
93
En este caso, el análisis de la Gestión Territorial se ha basado en la aplicación de un
enfoque de Gestión Territorial Sustentable, orientado al reconocimiento de las
implicancias territoriales asociadas a las decisiones de desarrollo. Este análisis territorial
se aplica a dos escalas: la primera comprende la escala macrosectorial y se orienta al
análisis territorial de la opción de desarrollo que considera la instalación de un depósito
de escoria en el área circundante de DV; la segunda, que comprende una escala
sectorial, se encuentra orientada a la definición de una propuesta de ordenamiento
territorial para el escenario actual y el escenario de expansión futura de la División.
Fígura 4-11: Localización General de la División de Ventanas
Fuente: Codelco, VCP, 2008.
94
La escala macrosectorial tiene como objetivo principal la identificación de las ventajas
– desventajas comparativas asociadas a la localización de un depósito de estéril en el
área circundante de DV, específicamente en el predio denominado Lote 6, (por la
división) donde se consideran los siguientes alcances:
Ámbito de la Normativa Territorial
•
Análisis de la normativa territorial aplicable al área circundante de DV,
donde se consideran los instrumentos de planificación existentes, tanto
vigentes como en etapa de tramitación.
•
Estudio de detalle de la normativa territorial aplicable al territorio o predio en
cuestión, identificando las implicancias territoriales en términos de usos de
suelo permitidos y prohibidos.
Ámbito de la Normativa Sectorial Ambiental
•
Identificación de los permisos, normativas y exigencias ambientales
sectoriales aplicables al proyecto y propuestos por la institución.
•
Verificación de la situación de cumplimiento del Marco Regulatorio
Ambiental aplicable al proyecto.
•
Identificación de los requerimientos técnicos establecidos por los organismos
sectoriales para la tramitación de cada permiso identificado en el Marco
Regulatorio Ambiental aplicable a la División (Ventanas).
95
Ámbito de la Vialidad
•
Evaluación del impacto en el sistema de transporte debido al transporte de
escoria, por las rutas circundantes a DV y al nuevo depósito de escoria.
•
Análisis de los flujos actuales (sin proyecto) y futuros (con proyecto), en la
intersección más conflictiva del área de influencia, estableciéndose los
cambios en los niveles de servicio provocados por el incremento de demanda
por el transporte.
•
Análisis cualitativo del impacto que tendrá la circulación de un mayor
número de vehículos por la vialidad circundante a la DV.
•
Identificación de propuestas de mitigación para garantizar un transporte
seguro y fluido.
Análisis Integrado de los Componentes Territoriales Considerados
•
Se identifican las ventajas y desventajas comparativas en materia de
localización del proyecto en un determinado territorio.
•
Se incorpora la componente ambiental en la toma de decisiones respecto a la
alternativa actual del proyecto y su localización, atendiendo a los potenciales
alcances que pueden ser abordados en materia ambiental en el marco del
Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA).
En la escala sectorial, el objetivo principal se orienta a la definición de una estrategia
marco de ordenamiento territorial para DV, considerando los siguientes alcances:
96
Ámbito del Reconocimiento de los Usos de Suelo Actual: Análisis de Aspectos
Territoriales y Ambientales
•
Provee a DV de un diagnóstico integrado y actualizado del contexto territorial en
el que se inserta.
•
Identifica los usos del suelo actuales (instalaciones existentes) de DV.
•
Analiza los aspectos territoriales y ambientales de cada uno de los usos de DV.
•
Verifica la jerarquía vial interna: Determinando cualitativamente la jerarquía de
las principales vías existentes en DV, y reconociendo vías principales y
secundarias.
•
Caracterización vial interna: Caracteriza en términos geométricos, físicos y
operativos, la infraestructura vial al interior de la planta.
Ámbito Relaciones Operacionales-Funcionales de los Usos del Suelo: Sectorización
Se recomienda:
•
Desarrollar una sectorización de la planta, que comprenda las relaciones
operacionales y funcionales de los usos de suelo identificados.
•
Identificar aquellos usos estancos, que se encuentran directamente
relacionados con la actividad productiva.
•
Identificar aquellos usos dinámicos, asociados a las actividades de soporte.
97
Ámbito de un Planteamiento de Ordenamiento Territorial para DV
•
Se propone un ordenamiento estratégico con el suficiente grado de flexibilidad
que permita adecuar las proyecciones de crecimiento de la DV con el desarrollo
sustentable.
•
Se sugiere realizar una propuesta de ordenamiento territorial, basada en un
enfoque de macrozonificación integral de carácter estratégico, orientada a la
definición de zonas de desarrollo que sean compatibles con las características de
producción de DV y sus proyecciones de crecimiento futuras en el corto,
mediano y largo plazo.
•
Se incorpora la dimensión ambiental como criterio para la localización de usos
en el territorio, para una gestión sostenible de futuras expansiones de DV, como
factor de mejora continua en la operación.
La metodología implementada en este caso se visualiza en la figura 4-12.
98
Fígura 4-12: Estructura Metodológica
Escala Macrosectorial
Escala Sectorial
Normativa Territorial (IPT)
Optimización
Usos del Suelo (componente
Ambiental)
Normativa Sectorial Ambiental
(permisos)
Sectorización
Conectividad Vial Intercomunal
Conectividad Vial Interna
Análisis Ventajas y Desventajas
Instalación Depósito de Estéril
(Incorporando Aspectos
Ambientales)
Zonificación Estratégica de Usos
de Suelo
Fuente: Codelco, VCP, 2008.
Los lineamientos estratégicos aplicados en la definición de una propuesta de
ordenamiento territorial para DV comprendieron:
•
Mantener la operación continua (criterio económico).
•
Incorporar la componente ambiental como factor de mejora continúa
(criterio ambiental).
•
Incorporar una visión estratégica para una gestión sostenible del
territorio de Ventanas en el corto, mediano y largo plazo (criterio de
sostenibilidad).
99
La Zonificación del territorio de División Ventanas contempló el establecimiento de
criterios orientadores de gestión enfocados a subsanar dichos aspectos.
En lo que respecta a la Zonificación propiamente tal, los criterios territoriales aplicados
para la delimitación de las Zonas establecidas en el territorio de División Ventanas,
comprendieron:
•
No relocalizar usos productivos, ni usos cuyas funciones operacionales
presentan eficiencia por efecto de su localización actual. (Usos estancos).
•
Conformar zonas que den cabida a la posibilidad de ampliar los usos
admitidos. (Usos ampliables).
Puesto que DV, y su área circundante, se emplazan en el territorio rural de la Provincia
de Valparaíso, aplica una faja fiscal de propiedad pública, en la que su ocupación
debiera consultar a la Dirección de Vialidad. Debido a ello, se delimitó una Zona de Faja
Fiscal (Z – F) que se consideró como excluyente para el desarrollo de usos por parte de
la DV.
Como resultado de la Zonificación del Territorio de División Ventanas, se obtuvieron un
total de 10 Zonas de Desarrollo. Dentro de estas zonas se identificaron los usos acogidos
y las condiciones de gestión que debieran ser consideradas para resolver los actuales
problemas operacionales detectados.
Importante es indicar, que las Zonas delimitadas comprenden:
•
Aquéllas definidas en función de los usos actuales. Vale decir, en estas zonas
se incorporaron espacios de reserva para los usos actualmente existente, sin
relocalizarlos.
100
•
Aquéllas definidas en función de una mejor localización de usos. Vale decir,
en estas zonas los usos existentes fueron relocalizados, identificándose uno
nuevo.
Tabla 4-5: Zonificación realizada y superficie de cada una de ellas
Denominación de Zona
Superficie
(Ha)
Z – BC Zona de Barrio Cívico
10,868
Z – P Zona Productiva
11,288
AD – A Área de Disposición de Ánodos
0,359
A – CC Área de Control de Calidad
0,211
I – SP Infraestructura de Soporte a la Producción
0,913
Z – AS Zona de Almacenamiento de Ácido Sulfúrico
3,822
Z – B Zona de Bodega
3,382
Z- M Zona de Mantenimiento
1,951
Z – MCC Zona de Manejo y Carguío de Cátodos
1,424
Z – MP Zona de Materias Primas
8,760
Z – MR Zona de Manejo de Residuos
13,304
R – I Restricción por Inundación
1,367
Z – MA Zona de Manejo de Aguas
2,414
Z – E Zona de Estacionamiento
0,985
Z – F Zona Faja Fiscal
8,572
Total Superficie Zonificación
69,620
Total Superficie División Ventana
70,498
Fuente: Codelco, VCP, 2008.
101
4.1.5
Vicepresidencia Corporativa de Proyectos (VCP)
Dentro de los diversos proyectos que se realizan en la corporación, el año 2007 surge la
necesidad de decidir la localización de una planta de molibdeno. En esa ocasión se
presentaban 4 alternativas, que son las que se mencionan más abajo, y que debían
cumplir con algunas condiciones importantes.
Fuente: Codelco, VCP, 2007.
Para lograr la evaluación de las alternativas antes mencionadas, el grupo de trabajo de la
Gerencia de Desarrollo Sustentable (GDS) elaboró el siguiente listado de variables que
en esa ocasión consideraron relevantes para un buen desarrollo del proyecto en cuestión.
A su vez, generaron un criterio de puntuación de 1 a 10 dependiendo de las condiciones
del lugar; donde 1 es la puntuación más deficiente y 10 es la mejor valoración. Estas
puntuaciones poseen el carácter de personal, a partir de la experiencia de cada
participante del grupo de trabajo.
Las variables analizadas en esa ocasión fueron:
102
a) Tiempo de elaboración de EIA.
Disponibilidad de información base.
b) Tiempo de tramitación
Cuestionamiento Sectorial
Conflictos Comunitarios
Conflictos Otras Empresas
c) Sensibilidad ambiental
d) Riesgos Normativos.
e) Interferencia Negocio Codelco.
f) Probabilidad de riesgos operacionales.
g) Compatibilidad del uso del suelo.
h) Interferencia de compromisos / conflictos previos.
i) Disponibilidad disposición de Residuos Industriales Sólidos.
Los siguientes cuadros muestran las características presentes de cada una de las
variables evaluadas en las distintas localizaciones y, es a partir de estos datos, que se
procede a llenar la tabla evaluativa.
103
Fuente: Codelco, VCP, 2007.
104
Fuente: Codelco, VCP, 2007.
105
Fuente: Codelco, VCP, 2007.
106
Ubicación Mejillones
Variable
Características
Tiempo de Elaboración de EIA
Disponibilidad de Información Base
Si, red de Calidad del Aire empresas locales (solicitud de información)
Tiempo de tramitación
Cuestionamiento Sectorial
SALUD (nueva fuente emisora)
Conflicto Comunitarios
Nueva fuente emisora
Sensibilidad frente a las expectativas generadas por el FUREME
Conflicto Otras Empresas
Molymet en proceso de evaluación SEIA, potencialmente de otras
fuentes emisoras
Sensibilidad Ambiental
Sterna lorata
Riesgos Normativos
Ya se generó un episodio de superación de norma diaria de PM10
Interferencia Negocio Codelco
Posibilidad de materialización FUREME (Uso para proyecto Moly de
terrenos de FUREME y Cerro gris; posibilidad de renunciar a las
emisones o sumarse a las emisiones)
Probabilidad Riesgos Operacionales
Posible saturación de la cuenca
Compatibilidad Uso del Suelo
SI, zona portuario industrial
Interferencia Compromisos /
Conflictos previos
Expectativas FUREME y compromisos generados en el marco de ese
proyecto con la comunidad y con la autoridad (estudios gaviotín)
Disponibilidad disposición rises
Adecuación Cerro Gris a este tipo de residuos y a DS 148
Nota: FUREME, significa Fundición y Refinería de Mejillones.
Fuente: Codelco, VCP, 2007.
Según la evaluación realizada en esta matriz, el mejor lugar para localizar esta planta
corresponde a la localidad de Mejillones, la cual presenta una ponderación de 7,4 y lo
que hace que en primera instancia sea el lugar seleccionado para la localización de la
planta de Molibdeno.
Luego de realizado el taller de trabajo para la selección del lugar de localización de la
planta de molibdeno, el grupo de trabajo decidió precisar los siguientes pasos operativos
que ellos llaman criterios, para definir localizaciones de diversos proyectos. Ellos son
los que se citan a continuación.
107
a) Compatibilidad Uso del Suelo
•
Dentro de los límites urbanos
Revisión y análisis de Plano regulador; verificar compatibilidad y existencia de otros
instrumentos de gestión territorial (planos seccionales), para lo cual se deben revisar las
respectivas memorias y ordenanzas municipales.
-
Verificar la tenencia de la tierra:
o Si los terrenos son de particulares;
Verificar el valor del terreno.
Verificar que el terreno no se encuentre en litigio, prenda o
garantía.
El terreno pudiera ser de una sucesión, en cuyo caso verificar la
posibilidad de compra.
o Si los terrenos son de BBNN40, establecer una estimación del precio de
venta o arriendo por parte de BBNN.
- Revisión de otros instrumentos de gestión local, como Planes de Desarrollo
Comunal (PLADECO) y su compatibilidad con el proyecto.
•
Fuera de los límites urbanos
-
En caso de que el sitio esté fuera de los límites urbanos, se deberá
considerar el solicitar el Permiso Ambiental Sectorial y Cambio de Uso de
Suelo (CUS), por ende se requerirá del levantamiento de línea de base
considerando lo siguiente:
40
Ministerio de Bienes Nacionales.
108
o Características edafológicas.
o Uso del suelo.
o Clasificación suelos según aptitud.
o Clase de Capacidad de Uso del Suelo.
o Características ambientales y comunitarias del área de influencia.
o Características de la componente biótica.
o Características de la componente hídrica.
b) Sensibilidad Ambiental (Condiciones ambientales)
•
Cercanía o presencia zonas protegidas:
o Parques Nacionales.
o Santuario de la Naturaleza.
o Monumentos Nacionales.
o Reservas Nacionales.
o Vegas y Bofedales protegidos por DGA.
o Zona Típica Pintoresca.
o Zonas de interés histórico y/o científico (Covaderas u otros).
o Sitios prioritarios para la conservación de la Biodiversidad.
o Sitios con Monumentos Naturales (especies que no pueden ser taladas).
o Zona de exclusión ecológica.
o Otros.
•
Presencia recursos bióticos de interés y especies nativas, endémicas y
clasificadas en categorías de conservación (Flora, vegetación, bosques, fauna
terrestre, acuática).
109
•
Hidrología e Hidrogeología local: Presencia y calidad de aguas subterráneas
(profundidad de la napa), Presencia recursos hídricos superficiales, uso de los
recursos hídricos, calidad química de los RRHH41.
•
Suelos; contemplando, uso del suelo, capacidad de uso, clasificación según
aptitud, Características edafológicas, características del subsuelo (estratigrafía y
permeabilidad).
•
Características geológicas y geomorfológicas (riesgos remoción de masa,
riesgos volcánicos, geomorfológicos y sísmicos, condiciones de superficie).
•
Presencia zonas de interés paisajístico
o Accesos públicos.
o Visibilidad.
•
Presencia de áreas o zonas declaradas de interés turístico nacional.
•
Condiciones basales Calidad del Aire (niveles monitoreados, presencias zona
latente, zona saturada, presencia otras fuentes en el área de influencia).
•
Vientos; dirección, velocidad (en relación a impacto potencial sobre poblaciones
y/o recursos bióticos).
•
Presencia de otras iniciativas productivas e industriales en el área (en función
de determinar potenciales interferencias con el proyecto).
41
Recursos Hídricos.
110
c) Sensibilidad Comunitaria:
•
Cercanía núcleos poblados, considerando lo siguiente:
o Capacidad de la comunidad más cercana de absorber los impactos del
proyecto (mano de obra flotante, requerimiento de servicios, impacto en
vialidad local, etc.).
o Potencial impacto acústico.
o Potencial impacto calidad del aire.
o Potencial impacto en la calidad de las aguas superficiales y subterráneas
(calidad y cantidad).
o Potencial alteración de los patrones de vida.
•
Cercanía o presencia comunidades indígenas.
•
Fiestas, ritos, celebraciones, etc.
•
Presencia sitios arqueológicos y/o patrimoniales.
•
Historia de conflictos en la zona:
o Comunitarios con sectores productivos (con Codelco, con otras
iniciativas productivas o industriales).
o Entre sectores productivos.
o Comunidad con Autoridades locales.
o Cuestionamientos sectoriales reiterativos a las iniciativas productivas de
la zona.
111
d) Disponibilidad de información Base
•
Presencia de estaciones de monitoreo meteorológicas y de calidad del aire (de
relevancia en aquellos casos en que el proyecto genere emisiones atmosféricas y
requiera de modelaciones para ser evaluado en el SEIA).
•
Presencia de monitoreos recursos hídricos.
•
Otros monitoreos requeridos.
e) Disponibilidad de Servicios e Infraestructura.
•
Disponibilidad agua potable e industrial y costos asociados.
•
Disponibilidad electricidad.
•
Disponibilidad Combustibles (gas natural, petróleo, otros).
•
Cercanía a Instalaciones de la Corporación.
•
Cercanía a fuentes de abastecimiento de materias primas e insumos.
•
Vialidad y accesos.
•
Cercanía a puerto de embarque y desembarque.
•
Acceso a ferrocarriles.
•
Disponibilidad de mano de obra (construcción y operación).
112
•
Disponibilidad de disposición de residuos.
o Rellenos sanitarios
o Vertederos Rises industriales o peligrosos
o En caso de no existir este tipo de infraestructura se deberá verificar la
disponibilidad y costos de terrenos en las cercanías para estos fines.
f) Interferencias
•
Interferencias con otras iniciativas o proyecto ya sean de la Corporación u otra
empresa en el área.
•
Interferencias con Compromisos previos de Codelco en el área (de la División o
Corporación con Autoridad o Comunidad).
g) Riesgos Operacionales
•
Requerimientos de inversión operacionales adicionales en función de las
condiciones ambientales del área:
o Altura
o Humedad
o Niveles basales de material particulado
o Etc.
h) Riesgos Normativos
•
Potencialidad declaración zona latente o saturada.
•
Potencialidad de aplicación normas restrictivas para el proyecto.
•
Potencialidad de paralizaciones producto de aplicación de normativa.
•
Potencialidad declaración zona protegida.
113
•
Otros.
i) Otros
•
Disponibilidad de terrenos para compensaciones forestales.
•
Disponibilidad de terrenos para compensaciones de suelos.
4.2
Síntesis y discusión
Una vez revisado cada uno de los proyectos antes expuestos se puede observar que todos
han surgido bajo la necesidad de resolver un determinado problema o localizar una
actividad de la cadena de procesos mineros en el territorio.
Si bien algunas divisiones están más adelantadas que otras en materia de ordenamiento,
como se menciona en el párrafo anterior, todas apuntan hacia el ordenamiento territorial
con un componente fuerte en la gestión territorial estratégica.
Cuando decimos ordenamiento territorial, nos estamos refiriendo a que de una manera u
otra se generan políticas territoriales, aún cuando se este en el ámbito empresarial (es
decir en un territorio que posee tenencia). El proceso de ordenamiento se realiza
pensando en el sistema en el cual se encuentra inserta la actividad productiva en
cuestión, constituyéndose en una herramienta tanto para la empresa como para las
entidades de servicio público, ya que de esta forma se puede tener conocimiento de los
siguientes pasos a seguir en términos de uso del suelo y cómo compatibilizar estos usos
con el territorio colindante al de la empresa.
114
Ahora, cuando se habla de gestión, la corporación suele ser mucho más eficiente que
otros organismos públicos en la gestión de su territorio, dado que esto conlleva costos
asociados que para el caso de una empresa debe mantener controlados y en el ideal
reducir cada vez que pueda. Por lo tanto, para Codelco es importante mantener sus
costos reducidos y una gestión territorial estratégica que mejore considerablemente este
punto.
Para el caso de DCN y la DV, ellas están trabajando su gestión territorial a partir de un
plan territorial, lo cual visto desde la figura 2-5 de Gómez Orea se aproxima a un plan de
ordenamiento territorial. Para el caso de DET y el estudio de la planta de Molibdeno, lo
que se hace según la información facilitada es una análisis de los mejores sitios para
localizar una infraestructura determinada, pero sin utilizar ninguna herramienta de
gestión futura del territorio, ni mucho menos un plan de ordenamiento territorial. Para el
caso de la planta de molibdeno ello se puede entender, dado que se busca primero un
lugar, pero para el caso de la DET se trabaja dentro del territorio ya conocido, por lo que
se esperaría una forma mucho más acuciosa de cómo instalar esta infraestructura,
pensando en el futuro de la división (crecimiento, exploraciones, etc.).
Por su parte, la Casa Matriz trata de señalar criterios y pasos a seguir en las diversas
fases del proceso minero, en cuanto al tema de gestión territorial para aunar
metodologías en las divisiones, pero aún le falta madurar la forma de presentar y
reconocer los diversos criterios necesarios para llevar a cabo una gestión territorial
eficiente y real para la Corporación. Si bien sus planteamientos se encuentran bien
encaminados, existen temas que aún no se han considerado.
Al analizar cada uno de estos estudios, se procede a identificar y generar la siguiente
lista de criterios que son utilizados a lo menos en uno de los estudios y que, a la vez, se
consideran relevantes para el logro de nuestro objetivo:
•
Instrumentos de planificación territorial (IPT)
115
•
Planes Gubernamentales
•
Usos de suelos
•
Tenencia del suelo y subsuelo
•
Derechos de agua
•
Conectividad vial
•
Inversiones productivas de privados
•
Inversiones productivas públicas
•
Infraestructura
•
Equipamientos
•
Impacto vial
•
Zonas protegidas
•
Oportunidades de sinergias
•
Planes reguladores territoriales internos
•
Políticas de desarrollo local o regional
•
Políticas regionales de desarrollo sectorial
•
Geología regional
•
Hidrogeología
•
Evaluación de riesgos
•
Cercanía a división
•
Sensibilidad ambiental
•
Interferencia del negocio
•
Probabilidad de riesgo operacional
•
Conflictos previos
•
Disposición de rises
•
Zonas de interés paisajístico
•
Zonas de interés turístico
•
Condiciones basales de calidad del aire
•
Vientos
116
•
Núcleos poblados
•
Servicios
Luego se quiere destacar, que los objetivos que se han planteando para considerar en la
gestión territorial estratégica corresponden a:
•
Reducción de costos y resolución de conflictos.
•
Eficiencia productiva
•
Manejo flexible del territorio
•
Generación de lineamientos territoriales
La limitante que se presenta en la corporación para enfrentar una Gestión territorial es la
falta de conocimiento de que ésta es parte de un plan más amplio determinado por un
OT, que es útil para ellos. Tienen aún la controversia o mejor dicho el pensamiento que
éste es sólo para las políticas públicas, lo cual significa desconocer todo el potencial de
este proceso.
Por otro lado, otra limitante es la manera de observar el territorio. En efecto, para los
encargados del tema en la empresa es difícil identificar el territorio como un sistema, en
el que cualquier intervención que se realice afecta a otro elemento del sistema. Del
mismo modo, los criterios que en algunos casos se plantean se muestran como
sugerencias de acciones de personas sobre personas, pero no se observa que sean
acciones de una actividad que afecta otro componente en el sistema territorial. De esta
forma, los factores territoriales que inciden en obtener un resultado óptimo desde el
punto de vista empresarial, se abordan sin recordar que esta empresa es calificada por
muchos organismos e instituciones que no se encuentran dentro de la corporación y que
estiman necesario considerar el concepto de desarrollo sustentable en el proceso
productivo, manteniendo el equilibrio entre lo económico, ambiental y social.
117
Por lo antes mencionado se recomienda ampliar la visión empresarial y de esta forma
mejorar la gestión de la corporación, pensando siempre en la imagen objetivo y la
política territorial que la empresa quiere hacer trascender, tanto en el país como en el
extranjero. En efecto, como se vio en el capítulo 2, el tema de OT y GT cada día se hace
más presente en las diversas empresas mineras del mundo.
Ahora, para lograr una buena GT es importante contar con una metodología que aúne
criterios y formas de implementación, en especial crear lineamientos estratégicos y
buenas prácticas para llevar a cabo en la corporación. Un paso importante en la
metodología que se desarrolle es reconocer los criterios mínimos que se deberían
considerar en la gestión territorial de un determinado proyecto y, a su vez, reconocer los
más relevantes de ellos, dependiendo del tipo de proyecto y del territorio donde se
ubique. Esto, dado que los criterios presentados en los estudios revisados son
insuficientes y en algunos casos corresponde sólo a comentarios de acciones a llevar a
cabo.
El siguiente capítulo presenta una metodología, que surge desde la ingeniería geográfica,
para reconocer los diversos criterios que deben ser evaluados en proyectos a realizar en
la corporación.
118
5
CAPITULO.- METODOLOGÍA DE EVALUACIÓN PARA LA GESTIÓN
TERRITORIAL
Para el caso planteado en esta tesis, se ha decidido trabajar con la evaluación
multicriterio para reconocer los criterios más relevantes que se involucran en cada uno
de los distintos proyectos que se desarrollan en la corporación.
A continuación se presentan los conceptos que son necesarios de tener presentes para
entender la metodología que luego se desarrolla. De esta forma, el primer paso que
daremos en esta sección es definir la importancia de la evaluación multicriterio, los tipos
que existen y sus utilidades, para finalmente explicar la metodología seleccionada.
5.1
Definiciones relevantes
La evaluación y la toma de decisiones se enmarcan en un proceso continuo que algunos
especialistas denominan: “prospectiva-planificación estratégica” (Martínez E., 1998).
En este ámbito, evaluación implica reconocer la magnitud o la calidad de un hecho, de
un proceso o producto. De esta forma, la evaluación nos lleva a realizar un análisis de
contexto, determinar criterios, buscar parámetros de referencia, definir variables, utilizar
mediciones e indicadores y, finalmente, seleccionar el agente evaluador. A continuación,
algunas definiciones que se han de tener en cuenta:
Evaluación: “Proceso orientado a la toma de decisiones y a la acción, que busca
determinar la pertinencia, eficacia e impacto del uso de recursos, actividades y
resultados en función de objetivos pre-establecidos” (Martínez E., 1998, p. 10).
Toma de decisiones: “Es el proceso de convertir información en acción, es un proceso de
identificación y formulación de soluciones factibles, evaluación de soluciones y
119
selección de la mejor solución. Las decisiones pueden ser estratégicas, administrativas y
operativas” (Martínez E., 1998, p.10).
Proyecto: “Conjunto integrado de actividades orientadas a alcanzar objetivos y metas
específicas, con un presupuesto definido, personas/ entidades responsables, y un plazo
determinado” (Martínez E., 1998, p. 10).
Eficiencia: “Optimización de los recursos utilizados para la obtención de los resultados
previstos. Esta noción resulta particularmente práctica, ya que con frecuencia se utilizan
recursos en forma óptima en el logro de objetivos irrelevantes” (Martínez E., 1998, p.
11).
5.2
Multicriterio
Alrededor de 1950 surge en los medios académicos, principalmente en el campo de la
investigación de operaciones en Estados Unidos, la inquietud sobre el estudio
sistemático sobre las metodologías de la decisión multicriterio. En los años 70 se
produce la primera convención mundial con respecto a la decisión multicriterio (South
Carolina University, U.S.A., 1972). Y en los años 80 del siglo XX se comienza a
trabajar con la ayuda de la informática, lo cual se traduce en que los cálculos se agilizan
y además se introducen técnicas de inteligencia artificial y redes neuronales.
La Evaluación Multicriterio (EMC) puede definirse como un conjunto de técnicas
orientadas a asistir en los procesos de toma de decisiones, donde el fin básico es
“investigar un número de alternativas bajo la luz de múltiples criterios y objetivos en
conflicto” (Voogd, 1983 en Gómez M., 2005, p.43); a partir de esta técnica es posible
“generar soluciones, compromisos y jerarquizaciones de las alternativas de acuerdo a su
grado de atracción” (Jannsen & Rietveld, 1990 en Gómz M. & Barredo J., 2005, p 43).
120
Si bien la EMC desde sus inicios estaba más relacionada al campo de la planificación
estratégica y de optimización de las empresas, hoy ha tomado una gran relevancia en el
campo de las decisiones territoriales, generando un sinnúmero de utilidades y formas de
aplicación. Más aún, cuando podemos trabajar esta técnica a través de los SIG, que
visualizan las actividades que se desarrollan en el territorio.
Se debe destacar que existen dos tipos de EMC, ellos son discretos y multiobjetivos. El
primer caso se utiliza para soluciones finitas (ej. Localización de una planta de
tratamiento de aguas) y el segundo para soluciones infinitas (valores en un continuo).
“Los análisis multicriterio y los modelos de decisión multiobjetivo nos ofrecen la
oportunidad de obtener un análisis equilibrado de todas las facetas de los problemas de
planificación, particularmente debido a que varios efectos intangibles, como los sociales
o las repercusiones ambientales pueden ser considerados cabalmente” (Nijkamp y Van
Delft, 1977 en Gómez M. & Barredo J., 2005, p.46).
La justificación del uso de estos métodos la podemos encontrar en lo que menciona
Thomas Saaty a continuación: “el conocimiento y la experiencia individual son
inadecuados para tomar decisiones concernientes al bienestar y la calidad de vida de un
grupo. La participación y la discusión son necesarias tanto entre individuos como entre
los grupos afectados. Aquí se deben tener en cuenta dos aspectos de la decisión grupal.
(…) El primero la discusión y el logro del consenso del problema dado, el segundo es la
naturaleza holística del problema” (Saaty T. en Martínez & Escudey, 1998, p.18).
Por lo anterior, Saaty enumera las características que debería tener una propuesta para la
toma de decisiones:
•
ser simple de construir,
•
poder adaptarse tanto a grupos como individuos,
•
ser natural a nuestra intuición y pensamiento general,
121
•
incentivar el llegar a un consenso y a un arreglo, y
•
no requerir una especialización excesiva para dominarla y comunicarla.
Luego señala que para tomar una decisión, se precisan varios tipos de conocimiento,
información y datos técnicos, que a continuación se mencionan:
•
detalles sobre el problema para el que se precisa una decisión,
•
las personas o actores involucrados,
•
sus objetivos y políticas,
•
las influencias que afectan los resultados, y
•
los espacios temporales, argumentos e imperativos.
Finalmente, se puede mencionar que la toma de decisión se observa como un proceso
que comprende los pasos siguientes:
1.- Definición del problema. Existe un estado actual y un estado deseado y la diferencia
entre los dos se formula como un problema de decisión.
2.- Búsqueda de alternativas y selección de criterios. Se plantean las posibles
soluciones alternativas o potenciales soluciones al problema (en un caso de
planificación, el territorio potencial donde desarrollar la actividad propuesta) y se
establecen los criterios mediante los cuales se evaluarán dichas alternativas.
3.- Evaluación de las alternativas. Se calcula el nivel de adecuación e impacto de cada
alternativa en función de los criterios establecidos.
4.- Selección de alternativas. Una vez realizado el cálculo anterior, se ordenan las
alternativas de las más “deseable” a la menos “deseable” y se realiza la selección final.
5.- Análisis de sensibilidad. En principio no se debería conformar con este resultado
final. Puesto que el proceso se basa en unas asignaciones subjetivas, se debe realizar
modificaciones sobre los componentes de nuestro modelo para comprobar cómo es de
estable nuestro proceso y en qué medida estas modificaciones alteran el resultado final
(Gómez M. & Barredo J., 2005, p. 60).
122
Los principales métodos de evaluación y decisión multicriterio discretos existentes son:
Ponderación Lineal (scoring), Utilidad Multiatributo (MAUT), Análisis Jerárquico
(AHP), Relaciones de Superación (Electre, Promethee).
En esta tesis se desarrollara el método de Thomas Saaty, denominado Análisis
Jerárquico (AHP – Analytic Hierarchy Process), el cual está diseñado para resolver
problemas complejos de criterios múltiples. Ha sido aplicado en numerosos y variados
estudios relacionados con la economía, salud, política, planificación urbana, etc.
5.3
Método AHP
Este método “se basa en la descomposición, juicio comparativo y síntesis de las
prioridades del problema de decisión” (Malczewski, 1999 en Gómez M. & Barredo J.,
2005, p. 88).
La aplicación de estos tres principios se realiza en las siguientes fases:
a) Identificación de los criterios de decisión asociados al problema.
b) Estructuración de los factores de una forma jerárquica, descendiendo desde los
más generales a los más concretos y, evidentemente, conectados nivel a nivel.
Esta jerarquía suele estar formada por cuatro niveles: meta, objetivos, atributos y
alternativas, pero esta combinación puede variar.
c) El siguiente paso consiste en establecer la importancia relativa de los elementos
de cada jerarquía a partir del método de comparación por pares.
d) Luego se agregarían los pesos de los niveles obtenidos en cada jerarquía,
obteniendo así pesos compuestos o globales. Para ello se multiplican los pesos
relativos de la primera matriz
(el primer nivel de jerarquía) por los pesos
relativos de la segunda y así sucesivamente hasta llegar al último nivel de
jerarquía.
123
e) Finalmente se ordenarían las alternativas en función del valor R alcanzado
(puntuación total para cada alternativa), siendo la más adecuada la que obtenga el
valor más alto.
Resumiendo lo antes planteado, podemos decir que el proceso requiere que quien toma
las decisiones proporcione evaluaciones subjetivas respecto a la importancia relativa de
cada uno de los criterios y que, después, especifique su preferencia con respecto a cada
una de las alternativas de decisión y para cada criterio. El resultado del AHP es una
jerarquización con prioridades, que muestra la preferencia global para cada una de las
alternativas de decisión.
Para el caso, se descarta la selección de alternativas de localización, sino que la
importancia de la metodología se basa en el reconocimiento de los criterios mínimos con
los cuales se debe trabajar en el marco de un megaproyecto para la corporación
(Codelco), y luego reconocer sus jerarquías o importancias relativas (pesos).
Una adecuada selección y estructuración de los criterios relevantes al problema en
cuestión es esencial, para el logro de un análisis significativo y útil. De esta forma, para
definir un grupo de criterios, es conveniente asegurarse que se cumplan las siguientes
propiedades:
a) Exhaustividad: No se ha olvidado ningún criterio que permita discriminar las
alternativas. Esta propiedad es la más inmediata de tener en cuenta en el
momento de la modelación, procurando que todos los aspectos relevantes al
problema de decisión aparezcan reflejados como criterios.
b) Coherencia: Las preferencias globales del decisor son coherentes con las
preferencias según cada criterio, en el sentido de que si dos alternativas a y b
tienen la misma calificación en todos los criterios y, por tanto, son globalmente
indiferentes para el decisor, la mejora de a respecto a un criterio implica una
124
preferencia global de a respecto a b. Esta propiedad deberá cumplirse si el
decisor es racional.
c) No redundancia: Un conjunto de criterios, verificando las dos propiedades
anteriores, es no redundante si la supresión de uno solo de los mismos implica
que el subconjunto de los restantes viola alguna de tales propiedades. Esta
propiedad es deseable, pero no esencial, estando el peligro en la posibilidad de
otorgar duplicada importancia a los criterios redundantes, si ello no se tiene en
cuenta en el momento de asignar y utilizar los pesos (Barba S. & Casillas R. en
Martínez E. & Escudey M., 1998, p.51).
Cabe destacar que no se debe confundir la propiedad de no redundancia con la de la
independencia de criterios, en el sentido de que no estén correlacionados.
Cuando se trabaja con un extenso número de criterios es necesario estructurarlos en
jerarquía de criterios y subcriterios, incluso, a varios niveles, para lograr las
comparaciones y evaluaciones de manera sencilla y así evitar inconvenientes (Barba S.
& Casillas R. en Martinez E. & Escudey M., 1998). La asignación jerarquizada implica
una mayor riqueza en sus resultados que la no jerarquizada, en el sentido de un mayor
contraste (mayor varianza) de los pesos obtenidos. Para el caso, que se ocupara el
método AHP (Metodología de Saaty), el modelo jerárquico es el concepto central del
proceso.
A continuación se explicara el modelo matemático que ocupa el método AHP, para
obtener los pesos de cada criterio.
El método consiste en comparación a pares de todos los criterios que se consideraron
importantes para la definición de un megaproyecto, donde la comparación se realiza a
partir de una matriz cuadrada en la cual el número de filas y columnas está definido por
125
el número de criterios a ponderar, así se establece una matriz de comparación entre pares
de criterios, comparando la importancia de uno sobre cada uno de los demás.
En esta matriz se asigna en cada celda un valor (aij), que representa la importancia
relativa de cada criterio (en la columna principal) con otros (de la fila principal). Hay
que hacer notar que en la diagonal solamente se asignaran valores 1, que denotan la
igualdad en la comparación (Gómez M. & Barredo J., 2005). Para esto se hace uso de las
propiedades que presentan las matrices cuadradas positivas recíprocas de pesos, es decir,
los valores asignados a ambos costados de la diagonal son inversos, donde la matriz
satisface la condición de que el elemento de la matriz aji = 1/aij, con aij > 0 (Masazera,
et, al 2006; Shrestha, et, al 2004). Lo antes planteado es algo lógico y lo podemos
observar en el siguiente ejemplo.
Tabla 5-1: Ejemplo de llenado de matriz
Criterios
A
B
C
A
1
4
7
B
1/4
1
5
C
1/7
1/5
1
Fuente: Elaboración Propia.
En la tabla 5-1 estamos diciendo que A es 4 veces más importante que B, por lo tanto
cuando se compara B con A la respuesta en consecuencia sería B es 1/4 de importante que
A. Por tanto, la asignación de valores en esta matriz se reduce a la diagonal y la mitad
superior izquierda de ésta.
Saaty elabora un rango de valores predefinidos para el llenado de esta matriz, la cual se
presenta a continuación:
Tabla 5-2: Escala de Saaty
126
Intensidad de
Importancia
1/9
Definición
Extremamente menos importante
1/7
Fuertemente menos importante
1/5
1/3
Moderadamente menos importante
1
3
5
Igual importancia
Moderada importancia
7
Fuerte o demostrada importancia
9
Importancia extrema
Fuente: Saaty citado en Gómez M. & Barredo J., 2005
Una vez obtenida la matriz inicial se recomienda trabajar con los valores en decimales y
no en números fraccionarios, para luego proceder a elevar la matriz a la potencia
cuadrada.
Tabla 5-3: Matriz con valores decimales
Criterios
A
B
C
A
1
4
7
B
0,25
1
5
C
0,14
0,2
1
Fuente: elaboración propia
Al elevar la matriz a la potencia cuadrada el resultado es el siguiente:
Tabla 5-4: Matriz resultante de la potencia cuadrada
Criterios
A
B
C
A
0,98
9,4
34
B
1,2
3
11,75
C
0,33
0,96
2,98
Fuente: elaboración propia
Luego se realiza la suma por filas donde se obtiene:
127
Tabla 5-5: Suma por filas y suma de la columna resultante
Criterios
A
B
C
Suma por filas
A
0,98
9,4
34
44,38
B
1,2
3
11,75
15,95
C
0,33
0,96
2,98
4,27
Total= 64,6
Fuente: elaboración propia
El siguiente paso es normalizar el vector unitario. En el ejemplo anterior es la última
columna de la matriz que presenta la tabla 5-5 denominada suma por filas. Para lograr la
normalización se debe dividir cada valor del vector unitario por la suma total del mismo
vector. El resultado obtenido se puede ver en la siguiente matriz.
Tabla 5-6: Vector normalizado
N
0,69
0,25
0,07
Fuente: elaboración propia
Luego se repite la operación anterior hasta que el vector resultante no presente variación
con respecto al anterior. Los valores finales del vector propio, corresponden a las
ponderaciones que obtiene cada variable.
Los cálculos antes mostrados pueden realizarse por medio de una programación en
alguna planilla de cálculo o bien utilizar el software denominado Expert Choice42, el
cual es un paquete de decisión multicriterio discreto basado en el método AHP y
supervisado en su proceso informático por el mismo Thomas Saaty. Éste entrega
variadas formas de llenado para la matriz, donde el usuario selecciona la más
42
En esta ocasión se utilizó la versión 11.0 del software, permitido para uso con fines académicos.
128
conveniente para su desarrollo. Además permite generar la estructura jerárquica del
modelo, hacer las comparaciones, determinar los valores de los pesos relativos y
realizar distintas formas de análisis de sensibilidad.
Es importante destacar que en este proceso es necesario revisar la consistencia de los
valores obtenidos, y se debe mencionar que la consistencia perfecta es muy difícil de
lograr, por lo cual se espera tener cierta inconsistencia en cada modelo.
A continuación se explica la forma de cálculo de la inconsistencia, donde el método
entrega las siguientes fórmulas para calcular el valor de inconsistencia y reconocer si un
nivel de consistencia es o no “razonable”; de esta forma, se desarrolla una medida
cuantificable para la matriz de comparación, que en este caso denominaremos, A nxn
(donde n es el número de alternativas a comparar). Se sabe que si la matriz A es
perfectamente consistente produce una matriz N nxn normalizada, de elementos wij
(para i, j = 1, 2,…, n), tal que todas las columnas son idénticas, es decir, w12 = w13 =…
= w1n = w1; w21 = w23 = … = w2n = w2; wn1 = wn2 = … = wnn = wn
Luego la matriz de comparación correspondiente A, se puede determinar a partir de N,
dividiendo los elementos de la columna i entre wi (que es el proceso inverso de
determinación de N a partir de A). Entonces tenemos:
A=
129
Según lo antes planteado podemos observar que A se puede definir como sigue:
= n*
De forma más compacta, decimos que A es consistente si y sólo si,
AW=nW
Donde W es un vector columna de pesos relativos wi, (j = 1, 2,…, n) se aproxima con el
promedio de los n elementos del renglón en la matriz normalizada N. Haciendo Wprom el
estimado calculado, se puede mostrar que:
A* Wprom = nmáx* Wprom
Donde nmáx ≥ n. En este caso, entre más cercana sea nmax a n, más consistente será la
matriz de comparación A. Como resultado, el AHP calcula la razón de consistencia (RC)
como el cociente entre el índice de consistencia de A y el índice de consistencia
aleatorio.
Así IC es el índice de consistencia de A y se calcula como sigue:
El valor de nmáx se calcula de AWprom = nmáx Wprom observando que la i-ésima ecuación
es:
130
, obtenemos:
Dado que
nmáx
Esto significa que el valor de nmáx se determina al calcular primero el vector columna A
y después sumando sus elementos.
IA es el índice de consistencia aleatoria de A, en otras palabras, es el índice de
consistencia de una matriz de comparaciones pareadas generada en forma aleatoria. Se
puede mostrar que el IA depende del número de elementos que se comparan, y asume
los siguientes valores:
Tabla 5-7: Consistencia aleatoria según número de elementos
n° de elementos que se
comparan
Índice
Aleatorio
consistencia (IA)
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
0
0
0.58 0.89 1.11 1.24 1.32 1.40 1.45 1.49
de
Fuente: Hurtado T. & Bruno G., 2005
IA =
131
Luego se calcula la razón de consistencia (RC). Esta razón o cociente está diseñado de
manera que los valores que exceden de 0,10 (correspondiente al 10%43) son señal de
juicios inconsistentes; es probable que en estos casos el tomador de decisiones desee
reconsiderar y modificar los valores originales de la matriz de comparaciones pareadas.
Se considera que los valores de la razón de consistencia de 0,10 o menos son señal de un
nivel razonable de consistencia en las comparaciones pareadas.
=
RC ≤ 0,10: Consistencia Razonable
RC > 0,10: Inconsistencia
5.4
Definición de los criterios
El proceso de identificación de los criterios para el presente caso de estudio se basa en:
a) el reconocimiento de los criterios ya utilizados en los diversos proyectos realizados en
las divisiones; b) las diversas normativas existentes en la institución; c) revisión
bibliográfica de los distintos subsistemas que forman el sistema territorial.
Como ya se mencionó en párrafos anteriores, el método AHP
trabaja de forma
jerárquica, donde se presenta un primer nivel denominado criterios padres, en un
segundo nivel criterios hijos o subcriterio, pasando a un tercer nivel denominado subsubcriterio. Esto ayuda a una mejor valoración de cada uno de los criterios en cuestión,
principalmente cuando se presentan tantos como en este caso.
43
Si bien este es un criterio general, un mayor valor puede ser aceptado dependiendo de las
opiniones existentes y de la forma en que el proceso de consulta a expertos se lleve a cabo.
Comunicación personal Dr. Thomas Saaty, Octubre de 2004
132
Tabla 5-8: Criterios a evaluar
Criterios Padres
Subcriterios
Sub-Subcriterios
Medio Físico y natural
Medio Natural
Volcanes
Terremotos
Maremotos
Aluviones
Inundaciones
Remoción en masa
Falla Geológica
Topografía
Pendientes
Quebradas
Valles
Agua
Napas subterráneas
Cuerpos de agua
Glaciares
Calidad de agua
Suelo
Textura
Usos actuales
Calidad de suelo
Aire
Fuentes de emisión
Calidad del aire
Biodiversidad
Flora
Fauna
Paisaje
Parques Nacionales
Áreas Protegidas
Población
Asentamientos
y Asentamientos humanos
Demografía
Cementerios
133
Criterios Padres
Subcriterios
Sub-Subcriterios
Concentración
de
población
Cercanía
a
centros
poblados
Patrimonio cultural
Grupos étnicos
Monumentos históricos
Arqueología
Paleontología
Zonas típicas
Áreas de Culto
Cementerios
Normativa legal territorial
Propiedad
Concesiones
Servidumbres
Derechos de agua
Dominio
Instrumentos
de Plan Regional de Desarrollo
Planificación Territorial
urbano
Plan Regulador Intercomunal
Plan Regulador Comunal
Límite Urbano
Planos Seccionales
Instrumentos sectoriales
MOP
MINVU
Bienes Nacionales
SAG
CONAF
Directemar
134
Criterios Padres
Subcriterios
Sub-Subcriterios
CONAMA
Sernageomin
Infraestructura y servicios
Conectividad
Redes ferroviales
Redes viales
Puertos
Aeródromos
Telecomunicaciones
Disposición de desechos
Relaves
Plantas de tratamientos
Depósito
de
escorias
y
estériles
Alcantarillado
Riles
Rises
Energética
Eléctrica
Combustibles
Biocombustibles
Hidráulica
Agua potable
Agua industrial
Servicios
Salud
Educación
Residenciales
Hoteles
Restaurante
Económico Productivo
Industria local
Capital humano
Encadenamiento
135
Criterios Padres
Subcriterios
Sub-Subcriterios
productivo
competencia
Gobernabilidad
Sector público
Sector privado
Sector Político
Comunidad
Ong’s
Medios de comunicación
Cierre y saneamiento
Área de influencia
Fuente: Elaboración propia.
5.5
Proyecto a evaluar y aplicación de multicriterio
El proyecto al cual se le aplicó la metodología es el Nuevo Nivel Mina de El Teniente
(NNMT). Este proyecto contempla ampliar la vida útil de la División El Teniente por
unos 50 años más, por medio de la creación de un nuevo nivel, el cual se encuentra en la
zona más profunda del cerro. Se debe mencionar que El Teniente es el yacimiento
subterráneo de cobre más grande del mundo y actualmente opera con 9 niveles que
corresponden a 2400 kilómetros de galería bajo tierra.
De esta forma, la nueva
expansión es el equivalente a “construir una mina nueva debajo de la ya existente”
(Innova, 2009)
Para lograr la evaluación del proyecto NNM se realizó un taller el día miércoles 20 de
mayo del 2009, en el cual se invitaron a personas encargadas del proyecto, personal de la
136
Gerencia de Desarrollo Sustentable, Jefes de otros proyectos y memoristas. La idea era
contar con personas especializadas en el tema y personal externo al proyecto.
La metodología aplicada en el taller corresponde a que en forma individual cada uno de
los participantes proceda aplicar la valoración de Saaty a los distintos criterios, sin que
exista intercambio de opinión con respecto a las variables.
Los valores otorgados por cada uno de ellos son ingresados en forma individual al
modelo entregando las siguientes inconsistencias44
Tabla 5-9: Resultados de taller
Personajes
Inconsistencias
Especialista 1 (BC)
0,10
Especialista 2 (JA)
0,18
Especialista 3 (MU)
0,16
Personas externas al proyecto 1 (S)
0,07
Personas externas al proyecto 2 (VP)
0,17
Personas externas al proyecto 3 (FC)
0,24
Personas
externas
al
proyecto
4 0,10
(Memorista) (AM)
Fuente: Elaboración Propia
La tabla anterior indica que las mejores inconsistencias en forma individual
corresponden al especialista 1 y personas externas al proyecto 1 y 4. Los peores valores
fueron obtenidos por persona externa al proyecto 3 y especialista 2. Esto se debe a la
forma de valorizar que cada participante aplicó en su modelo, donde en algunos casos
presentan diferencias entre las que valoran más que otra cuando se les cambia el orden
de las variables.
44
En anexo 5 se muestran las valoraciones de cada uno de los participantes para cada variable.
137
Por lo anterior y para validar la metodología en conjunto, es que se procede a realizar el
promedio en cada uno de los criterios de todos los evaluadores encuestados. Para esto se
ocupa el promedio geométrico, dado que es la única herramienta que nos asegura
obtener un promedio real de lo analizado.
La media geométrica de una cantidad finita de números (n números) es la raíz n-ésima
del producto de todos los números. En otras palabras se expresa por la siguiente
ecuación:
Donde
: Promedio de la comparación que se realiza entre 2 variables
xi: comparación que se realiza entre 2 variables
n: número total de encuestados
Una vez realizado y calculado el promedio geométrico para cada uno de los criterios
evaluados, se vuelve a introducir los valores al modelo en expert Choice, obteniéndose
el modelo final45.
45
En anexo 4 aparecen los resultados de este último modelo
138
5.6
Resultados obtenidos
A continuación se muestra una parte del árbol de decisiones que se evaluó en Expert
Choice, formado por los criterios y subcriterios antes mencionados en el apartado 5.4.
Tabla 5-10: Árbol de decisión en Expert Choice.
Fuente: Elaboración Propia
Se puede observar que la meta propuesta corresponde a reconocer los criterios que
deberán ser evaluados para el caso en estudio (Nuevo Nivel Mina).
Cuando se realiza la evaluación, se puede ver que por componente de criterios, los
valores que toman son los que a continuación se presentan.
139
Tabla 5-11: Resultado por grupo de criterios.
Criterios Padres
Valor obtenido en el
Prioridad
modelo
Medio físico y Natural
0,161
2
Población y asentamientos
0,069
6
Patrimonio cultural
0,069
6
Normativa legal territorial
0,189
1
Infraestructura y servicios
0,103
4
Económico productivo
0,096
5
Gobernabilidad
0,096
5
Cierre y saneamiento
0,103
4
Área de influencia
0,114
3
Inconsistencia
0,03
Fuente: Elaboración Propia
De esta forma los temas relacionados con la componente normativa legal territorial
toman la mayor relevancia en conjunto, seguidos por el criterio padre denominado
medio físico y natural. Esto en primera instancia indica que es necesario revisar estos
criterios y sus subcriterios para identificar las debilidades o riesgos que pueda correr el
proyecto con respecto a éstos, dado que son los más importantes para la realización del
proyecto.
Cabe destacar que la inconsistencia lograda en el modelo general corresponde a un 0,03
lo que se encuentra dentro del rango de aceptable para el desarrollo de la metodología
planteada. Al revisar por grupos de criterios las inconsistencias fluctúan entre 0 y 0,07,
siendo el valor más alto tomado por el criterio de biodiversidad, aun así este valor es
aceptable, ya que se debe recordar que se considera razonable hasta 0,10, por lo tanto
podemos mencionar que el modelo empleado es lo bastante robusto para trabajar con él.
A continuación se procede a revisar los subcriterios en forma individual para reconocer
coincidencias o diferencias con respecto a lo revisado en la tabla 5-10.
140
Criterio
Valor
Tabla 5-12: Resultado por grupo de criterios.
Subcriterio
Valor
Criterio de tercer
orden
Valor
Prioridad
obtenido
Total
por
obtenido
grupo
por
en el
de
subcriterio
modelo
criterio
Medio Físico y
0,161
Medio natural
0,147
Volcanes
0,001
29
Terremotos
0,005
25
Maremotos
0,001
29
Aluviones
0,006
24
Inundaciones
0,004
26
Remoción en masa
0,005
25
Falla geológica
0,009
21
Pendiente
0,005
25
Quebradas
0,010
20
Valles
0,002
28
Napas subterráneas
0,012
18
Cuerpos de agua
0,015
15
Glaciares
0,004
26
Calidad del agua
0,020
11
Textura del suelo
0,001
29
0,003
27
Calidad del suelo
0,003
27
Fuentes de emisión
0,013
17
Calidad del aire
0,013
17
Flora
0,007
23
Fauna
0,005
25
Paisaje
0,003
27
Parques nacionales
0,002
28
Áreas protegidas
0,005
25
0,354
0,027
6
0,182
0,014
16
Natural
Topografía
agua
suelo
0,157
0,317
0,048
Usos
actuales
de
suelo
aire
biodiversidad
Población
asentamientos
y
0,069
Asentamientos
0,215
0,116
humanos
Demografía
141
Criterio
Valor
Subcriterio
Valor
Criterio de tercer
Valor
Prioridad
por
obtenido
orden
obtenido
Total
grupo
por
en el
de
subcriterio
modelo
Cementerios
0,055
0,011
19
Concentración
0,181
0,014
16
0,228
0,017
13
Grupos étnicos
0,097
0,010
20
Monumentos
0,184
0,019
12
Arqueología
0,253
0,027
6
Paleontología
0,119
0,013
17
Zonas típicas
0,184
0,019
12
Áreas de culto
0,096
0,010
20
cementerios
0,067
Propiedad
0,413
Concesiones
0,023
9
Servidumbres
0,010
20
Derechos de agua
0,030
4
Dominio
0,019
12
PRDU
0,014
16
PRI
0,016
14
PRC
0,019
12
Limite urbano
0,016
14
Planos seccionales
0,016
14
MOP
0,005
25
MINVU
0,004
26
Bienes nacionales
0,004
26
SAG
0,007
23
CONAF
0,008
22
DIRECTEMAR
0,002
28
CONAMA
0,023
9
criterio
de población
Cercanía
a
centros poblados
Patrimonio
0,069
cultural
históricos
Normativa legal
0,189
territorial
IPT
I. Sectoriales
0,260
0,327
142
Criterio
Valor
Subcriterio
Valor
Criterio de tercer
Valor
Prioridad
por
obtenido
orden
obtenido
Total
grupo
por
en el
de
subcriterio
modelo
criterio
Infraestructura y
0,103
conectividad
0,171
servicios
Disposición
de
0,197
desechos
Sernageomin
0,024
8
Redes ferroviarias
0,002
28
Redes viales
0,007
23
Puertos
0,002
28
Aeródromos
0,001
29
Telecomunicaciones
0,007
23
Relaves
0,003
27
de
0,003
27
de
0,005
25
Alcantarillado
0,002
28
Riles
0,008
22
Rises
0,004
26
Eléctrica
0,008
22
combustibles
0,005
25
Biocombustibles
0,001
29
Agua potable
0,007
23
Agua industrial
0,007
23
Salud
0,010
20
Educación
0,007
23
residenciales
0,003
27
Hoteles
0,003
27
restaurante
0,003
27
Plantas
tratamiento
Depósitos
escorias y estériles
energética
hidráulica
servicios
Económico
productivo
0,096
0,197
0,171
0,264
Industria local
0,204
0,022
10
Capital humano
0,347
0,037
3
Encadenamiento
0,246
0,026
7
0,204
0,022
10
productivo
Competencia
143
Criterio
Valor
Subcriterio
Valor
Criterio de tercer
Valor
Prioridad
por
obtenido
orden
obtenido
Total
grupo
por
en el
de
subcriterio
modelo
Sector publico
0,154
0,022
10
Sector privado
0,070
0,010
20
Sector político
0,262
0,037
3
Comunidad
0,166
0,023
9
Ong’s
0,137
0,019
12
0,210
0,029
5
criterio
Gobernabilidad
0,096
Medios
de
comunicación
Cierre
y
0,103
0,040
2
de
0,114
0,044
1
saneamiento
Área
influencia
Fuente: Elaboración propia
Al revisar y analizar la tabla 5-11, se puede reconocer que el subcriterio área de
influencia es el que toma la primera prioridad seguido de cierre y saneamiento, ambos
criterios aparecen en forma individual en el modelo, lo que explica los altos valores que
toman estos subcriterios, pero esto no los hace aparecer como menos importantes, dado
que aun así son variables importantes de considerar en el proyecto en cuestión. Luego,
en tercer lugar, aparece el sector político (perteneciente al grupo de gobernabilidad) y
capital humano (perteneciente a los criterios económicos productivos), en cuarto lugar,
los derechos de agua (perteneciente a los criterios de normativa legal territorial) y en
quinto lugar, medios de comunicación (perteneciente al grupo de gobernabilidad). Al
unir la tabla 5-10 con la 5-11, se puede deducir que los derechos de agua son una
variable muy importante para el desarrollo del proyecto, desde la perspectiva de las
personas encuestadas.
144
En los últimos lugares de la tabla 5-11 se encuentran los subcriterios de volcanes y
maremotos, los que sin duda no tienen mayor ingerencia en el área de estudio que se ha
evaluado. Dado que se encuentra en una zona alejada de volcanes activos y sobre todo
del mar, estas variables no presentan mayor relevancia.
5.7
Síntesis
La metodología que plantea Saaty, AHP, es útil para poder comparar criterios que
difícilmente son comparables, donde al utilizar esta herramienta se puede dar prioridades
a tan diversos y variados criterios.
La metodología AHP es fácil de trabajar y el software utilizado es amigable y
manipulable por cualquier persona; también se puede programar en algún lenguaje
computacional y lograr los mismos resultados que entrega Expert Choice, dado que
como se muestra en el capítulo 5, la obtención de los resultados se basa en el desarrollo
de iteraciones matriciales, lo cual hace bastante accesible su realización.
Los resultados obtenidos de la aplicación ayudan a priorizar los criterios con los cuales
se esta trabajando, dado que muchas veces depende de la formación del ejecutivo a
cargo la priorización que se realiza. Al usar la metodología se puede trabajar con
diversas profesiones y aunar y priorizar los componentes más importantes, además de
visualizar de forma más amplia todas las variables y componentes que se deben manejar,
al pensar en un proyecto desde la perspectiva territorial.
Para el caso evaluado, como se mencionó, participaron personas de diferentes
profesiones e interés, con conocimientos claros del proyecto y en otros casos sólo habían
escuchado de él. La utilidad de la herramienta en este caso fue poder dar una mirada
más amplia a factores o criterios que no se han considerado en los estudios previos;
145
también reafirma que existen variables que son claves para llevar a buenos resultados el
proyecto con el cual se está trabajando.
Es importante reconocer, antes de utilizar esta metodología, cuáles son los criterios o
subcriterios que aplican en el proyecto, dado que en algunos casos no todas estas
variables son necesarias de evaluar, como por ejemplo en el caso realizado se podría
haber eliminado del modelo el criterio de tercer orden maremoto. Por lo tanto, se
recomienda en primera instancia hacer una revisión de los criterios que aplican al
proyecto.
Como se mencionó en el apartado 5.6, se puede observar que el modelo es robusto, ya
que presenta una inconsistencia de 0,03 y en forma individual para cada grupo de
subcriterios no se superó el 0,07, lo cual indica que el proceso realizado ha sido
validado.
Para finalizar este capítulo se realiza un punteo de la metodología para ser aplicada en
otros proyectos:
1.- Identificar la meta que se quiere lograr en el proyecto a evaluar; ésta puede ser: mejor
localización para un proyecto, identificación de criterios relevantes, reconocimiento de
posibles riesgos del proyecto, revisión de la función costo-beneficio del proyecto,
generación de ranking de prioridades, entre otras utilidades que pueda tener la
metodología.
2.- A partir del conjunto de criterios ya identificados, revisar cuáles son los que aplican
para el proyecto que se desea evaluar.
3.- Trabajar con un panel de expertos que puedan realizar la evaluación pareada de los
criterios seleccionados.
146
4.- Realizar el cálculo de la media geométrica para validar los valores promedios de cada
criterio.
5.- Aplicar la metodología AHP con el programa Expert Choice.
6.- Revisar la inconsistencia del modelo para validar o rehacer el proceso.
7.- Identificar los criterios relevantes y priorizar o seleccionar; la acción que aquí se
realice depende de la meta que se haya identificado en el paso 1.
147
6
CONCLUSIONES
6.1
Discusión final
En este punto es importante retomar la discusión planteada en el capítulo 4, la cual
plantea que existe una necesidad de parte de la actividad minera de ordenar y gestionar
un determinado territorio, lo que se observa al revisar los diversos estudios que se han
realizado en las distintas divisiones de Codelco. Tales estudios intentan ordenar y
gestionar sus espacios de trabajo desde diversas perspectivas. A su vez, se reconoce una
fuerte intervención desde la perspectiva que esta tesis llama “gestión territorial
estratégica”; esto, porque son acciones que se fundamentan en el mejor manejo del
espacio que posee la minera, con miras de generar sus propias políticas territoriales
(internas).
De esta manera surge un nuevo cuestionamiento ¿Es posible colaborar en el desarrollo
minero a partir de la gestión territorial? Esta pregunta no es fácil de responder a partir de
esta investigación, porque se necesitan algunos años de aplicación de diversas políticas,
ya sean privadas o públicas, para medir los impactos de dicha gestión. No obstante, sí se
puede decir que existe un real interés de parte de la empresa minera en desarrollar
políticas que tomen en cuenta el territorio, advirtiéndose incluso un proceso de
ordenamiento, en términos de considerar el sistema en el cual se encuentra inserta la
actividad productiva en cuestión y su evolución futura. Es a partir de este interés real
sobre el cual se sustenta esta tesis y el cual le permite proponer un perfeccionamiento de
lo ya realizado en estas materias. De esta manera, se puede augurar que si se mantiene el
interés demostrado por la empresa minera para gestionar el territorio en pos de un
desarrollo sustentable, aplicando para ello herramientas como las que se entregan en esta
tesis y que se pueden perfeccionar en el tiempo, la gestión territorial (enmarcada en un
ordenamiento territorial sustentable) puede constituirse en un instrumento importante
148
para promover de manera sustentable el desarrollo minero. El impacto de esta
herramienta podría trascender los beneficios para la empresa, pudiendo ser utilizada para
la gestión que realizan los servicios públicos en pro de las comunidades cercanas a los
emprendimientos mineros, por cuanto permitirá abordar tempranamente los posibles
conflictos que se pudieran producir por usos de suelo incompatibles y buscar soluciones
adecuadas a los intereses de los distintos actores involucrados.
Ahora, cuando se habla de gestión, cabe recordar que la lógica privada de las empresas
productivas suele ser mucho más eficiente que la de otros organismos públicos en la
gestión de su territorio. Tal situación resulta evidente si se considera que una gestión
deficiente conlleva costos asociados, que una empresa debe mantener controlados e
idealmente reducirlos cada vez que se pueda. Además cabe señalar que una gestión
territorial deficiente puede constituirse en una falla fatal. Por lo tanto, para Codelco es
importante mantener sus costos reducidos, y principalmente cuidar de no cometer
errores graves, ciertamente, una gestión territorial estratégica mejora considerablemente
este punto.
Mirando la pregunta con una perspectiva más global y no tan sólo local (es decir no sólo
para Codelco), es necesario generar políticas territoriales que partan desde el Estado,
pero con un fuerte compromiso desde los privados, en las cuales se considere el sistema
completo donde se localizan las diversas actividades y no sólo elaborar políticas o
instrumentos, cuya aplicación apunte a espacios puntuales, que ignoren la lógica
sistémica del territorio.
Siguiendo con lo planteado en el párrafo anterior, surge una nueva pregunta ¿El actual
marco institucional y normativo es suficiente y adecuado para incluir el tema o pasa por
un tema de voluntades? La respuesta es clara, el marco institucional y normativo actual
no es suficiente, existen muchos vacíos sobre los temas que se deben tratar cuando se
habla de sistema territorial. Lo único que es destacable, en especial en los territorios
149
mineros, son las normativas ambientales, pero aún queda mucho por hacer. La verdad es
que son las empresas que operan con lógicas privadas, las que están realizando acciones
para aportar en el tema. Esto, influenciado especialmente por el compromiso que han
contraído a nivel mundial con el desarrollo sustentable y, por otro lado, para lograr las
certificaciones internacionales y así poder competir con rangos más elevados, tomando
en cuenta sus responsabilidades sociales.
Ahora se resaltara, dado que ya fue mencionado en el capítulo 4, que la limitante que se
presenta para enfrentar una Gestión territorial, es la falta de conocimiento de que ésta es
parte de un plan más amplio determinado por un OT, que es útil para la empresa. Aún
existe la controversia o mejor dicho el pensamiento que éste es sólo para las políticas
públicas, lo cual significa desconocer todo el potencial de este proceso.
Por otro lado, otra limitante es la manera de observar el territorio. En efecto, para los
encargados del tema (en el ámbito empresarial) es difícil identificar el territorio como un
sistema, en el cual cualquier intervención que se realice afecta a otro elemento del
mismo.
Por lo antes mencionado, se recomienda ampliar la visión empresarial y de esta forma
mejorar la gestión de la Corporación, pensando siempre en la imagen objetivo y la
política territorial que la empresa quiere hacer trascender, tanto en el país como en el
extranjero. En efecto, como se vio en el capítulo 2, el tema de OT y GT cada día se hace
más presente en la minería.
Por otro lado, para poder concluir en función de los objetivos planteados en este estudio,
es importante destacar la falta de información y literatura sobre la problemática tratada.
Ante esto, lo que más llama la atención es que los temas territoriales en la minería desde
sus inicios se han trabajado y evaluado, pero en forma intuitiva, ya que no existe una
conciencia establecida sobre las decisiones que se están tomando en un determinado
150
momento y lugar, ni menos que forman parte del sistema territorial, tal como fue
planteado en el capítulo 2, sistema que ciertamente trasciende los límites de
la
propiedad de la Corporación.
Además, como se mencionó en el planteamiento del problema, no existe una
herramienta sistematizada que ayude a reconocer y menos a aunar criterios para lograr
un mínimo de orden en la planificación y gestión del territorio que se quiere intervenir.
Por ello es que el aporte que puede realizar esta investigación es relevante para el
contexto en el cual se trabaja y es una primera aproximación a una posible generación de
políticas que son tan necesarias en esta área.
6.2
Algunas propuestas
Según lo discutido en el punto anterior, se puede proponer las siguientes acciones: 1.- es
necesario capacitar a las distintas divisiones en los temas territoriales para homogenizar
criterios y formas de trabajo. 2.- generar un manual de buenas prácticas acerca del tema
desarrollado, el cual identifique los criterios mínimos que deben ser evaluados en cada
proyecto que se desee realizar. 3.- generar a nivel de gobierno, con participación de
privados, planes complementarios distintos a los ya existentes para regular la gestión de
los territorios que se encuentren fuera de zonas urbanas, en especial en territorios
mineros.
Para lograr una capacitación exitosa se sugiere en esta tesis una definición de gestión
territorial estratégica para la minería, dado que en la revisión bibliográfica no se
encontró una definición para ésta.
151
Es así como la Gestión Territorial Estratégica forma parte del proceso de planificación y
a su vez esta gestión cuenta con etapas de planificación, la cual comprende una
secuencia general y flexible de ideas para lograr la imagen objetivo deseada y planteada
para un determinado territorio que forma parte de un sistema territorial, el cual debe
tomar en consideración ¿quién?, ¿cómo?, ¿cuándo?, ¿con qué? se desarrolla y ejecuta un
proyecto determinado, y finalmente evalúa las acciones desarrolladas.
6.3
¿Hemos logrado los objetivos?
La metodología desarrollada demuestra que es posible lograr identificar y evaluar los
criterios mínimos que se recomiendan considerar en los megaproyectos mineros, y que,
a su vez, ésta es robusta, dado que los resultados obtenidos se encuentran en los rangos
establecidos por los expertos.
El multicriterio aplicado, es decir AHP, posee respaldo en sus aplicaciones, ayuda a
reunir criterios de distinta índole y compararlos, para así lograr el reconocimiento de las
importancias de éstos y entregar prioridades cuando existe una variedad tan amplia
como la planteada en la aplicación.
El lograr ordenar estos criterios con forma de árbol y sus distintas jerarquías, ordena al
planificador y facilita el dónde poner énfasis en el desarrollo del trabajo; a su vez es fácil
de operar por cualquier profesional, sin necesidad de tener grandes conocimientos en
programación.
Por lo antes planteado se concluye que el objetivo general fue cumplido a cabalidad en
el desarrollo de esta tesis.
152
Sobre dimensionar la importancia de la Gestión Territorial en la minería, se pudo
observar que es un área que cada día toma más fuerza y no tan sólo en Codelco, sino que
son muchas las mineras que han iniciado el desarrollo de esta área; pero como se planteó
en la tesis, no existe literatura que ayude a desarrollar el tema
Además se reconoce que si bien se desarrolla GT hace muchos años, ésta no se ha
realizado de forma conciente, sino que se ha desarrollado de forma intuitiva y
considerando sólo las necesidades del proyecto. Lo anterior es comprensible para
empresas que trabajan en función de ganancias, sin embargo, dado las exigencias del
mercado internacional y la creciente responsabilidad social que deben asumir las grandes
empresas, sería una gran paso el lograr introducir en la idiosincrasia minera la
conciencia que su actividad se encuentra inserta en un sistema territorial, que traspasa
los límites de su empresa.
Es así que se considera que nos encontramos en un momento crucial para introducir el
tema con fuerza en la corporación y lograr buenos resultados.
Con respecto al reconocimiento de los criterios históricos y actuales utilizados, la
revisión que se logró realizar fue bastante decidora, en términos de lo que sustenta esta
tesis: que siempre se ha desarrollado OT y GT. Ahora, el problema que presenta este
desarrollo es que en algunos casos los criterios usados tienen que ver más con las
demoras en el desarrollo del proyecto, es decir, disponibilidad de información y
aprobación de informes, más que con los componentes o variables que realmente son
relevantes en el territorio. Pero, sin duda, con esto se inició el reconocimiento de los
criterios mínimos que los gestores estaban utilizando.
Luego, con la revisión de los criterios internacionales que se logró encontrar, que son
escasos, también se pudo reconocer y validar que el problema del desarrollo en la
gestión territorial se basa en la casi nula existencia de literatura que aúne criterios, por lo
153
que el tema es tomado con miras principalmente en gestión de riesgos e implementación
de los SIG. Si bien de esta forma se colabora bastante en la consideración de criterios
territoriales, no es suficiente para el desarrollo de una gestión estratégica integral.
Por otro lado, las reuniones internacionales realizadas y los informes existentes datan ya
de varios años, lo que demuestra que no existe una actualización en la materia que se
esta trabajando, se desconoce la razón de ello.
El conocimiento adquirido en las revisiones realizadas, entrega como resultado obtener
un listado claro de criterios en sus distintos niveles, para aplicar, revisar y evaluar en
cada uno de los proyectos que la Corporación quiera realizar a futuro.
Es importante destacar que estos criterios se consideran como mínimos, lo cual indica
que es posible agregar otros que en esta oportunidad fueron excluidos. También se debe
recordar que antes de aplicar estos criterios a un proyecto cualquiera, es recomendable
revisar cuales de ellos aplican en el área de estudio de interés, de modo de evitar
inconsistencias del modelo. Es así que se puede concluir que, la metodología propuesta
para la aplicación y evaluación de criterios fue probada en un proyecto real,
verificándose su pertinencia, utilidad y robustez.
Por lo expuesto se concluye que, los objetivos específicos fueron logrados de manera
eficiente y consistente para el estudio en cuestión.
154
6.4
Hipótesis planteada
La hipótesis planteada en esta tesis es la siguiente:
“Aun cuando la minería es una actividad que interviene fuertemente el territorio, esta
intervención se puede realizar en el marco de una gestión territorial estratégica
inserta en el ordenamiento territorial, bajo la identificación y valoración de criterios
específicos que los megaproyectos mineros pueden considerar a lo largo de todo su
ciclo de vida”.
Si bien esta hipótesis se presenta como bastante pretenciosa, pues va más allá de lo que
se puede probar en una tesis, se puede decir que en cierta forma se logra demostrar que
el planteamiento es accesible y existe interés por parte de la Corporación en validarla,
tanto teórica como prácticamente.
La idea de identificar criterios que colaboren en la gestión de los proyectos pensando en
una homogenización básica, es un gran paso para la Corporación, sobretodo bajo el
planteamiento de una definición de Gestión Territorial Estratégica, que es uno de los
resultados que esta tesis entrega, validada con el reconocimiento de los criterios antes
mencionados.
De esta forma, el aporte de esta tesis corresponde a la propuesta de una definición de
Gestión Territorial Estratégica inserta en los procesos de Ordenamiento Territorial, con
una perspectiva empresarial, unida a la metodología que reconoce los criterios mínimos
que se desean evaluar y priorizar. Este aporte es particularmente relevante en un área
donde existen tantas opiniones y miradas subjetivas para el tipo de proyecto que se ha
revisado; en consecuencia, es importante contar con una guía más objetiva.
155
6.5
Conclusiones finales y recomendaciones
Esta tesis presenta una herramienta clara y de fácil acceso para utilizar en cualquier
proyecto minero que se desee evaluar desde el punto de vista territorial. En su desarrollo
pueden intervenir profesionales de distintas áreas, lo cual enriquece los resultados que
puede entregar la metodología.
La debilidad que este instrumento puede tener es el desconocimiento del significado y
alcance del ordenamiento y la gestión territorial en el ámbito minero, contexto en el
cual se ha de aplicar. Sin embargo, realizando capacitaciones en cada una de las
divisiones de la Corporación en forma sistemática y desarrollando procedimientos
internos de buenas prácticas es posible lograr una nivelación del tema en cuestión.
Se recomienda, a partir del listado de criterios ya reconocidos, generar indicadores para
lograr evaluar la gestión territorial aquí planteada. Éstos pueden ser de variada índole y,
a su vez, podrían expresarse en un GIS para observar de forma visual lo que ellos
representan en el territorio.
156
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161
ANEXO 1: CONCEPTOS RELACIONADOS CON EL ORDENAMIENTO
TERRITORIAL
Cuando se habla de Ordenamiento Territorial, aparecen varios términos que parecieran
ser similares, pero que en la realidad cumplen objetivos distintos, como los que se
observan en la tabla 1, los cuales fueron tomados de Gómez Orea (2002).
Tabla 0-1: Conceptos relacionados con ordenamiento territorial.
Sistema territorial:
Sistema constituido por los elementos y procesos que operan el territorio.
Modelo territorial:
Imagen simplificada del sistema territorial. Expresión física de la organización
espacial.
Análisis territorial:
Diagnóstico territorial:
Estudio de la estructura y funcionamiento del sistema territorial.
Interpretación de la estructura y el funcionamiento del sistema territorial
orientado a detectar problemas y oportunidades u otros conceptos
complementarios: fortalezas, debilidades, amenazas,….la estrecha relación
entre análisis y diagnóstico territorial hace que se traten conjuntamente en los
planes de ordenación territorial.
Planificación territorial:
Propuesta del modelo territorial hacia el futuro y del camino y las medidas
para conseguirlo.
Prospectiva territorial:
Escenarios o situaciones futuras imaginables que se adoptan como referencias
para definir una imagen objetivo a largo plazo.
Gestión territorial:
Diligencias para conducir el sistema territorial hacia un sistema objetivo o, de
forma simplificada, fase de ejecución de un plan territorial, proceso a través de
cual se llega a la imagen objetivo prevista en él.
Fuente: Gómez Orea, 2002.
Estos conceptos en algunos casos se toman por separado y en otros se pueden ver como
un todo. Para el caso en estudio la autora lo tomará como partes de un proceso que son
necesarios de desarrollar para logar un OT óptimo.
162
ANEXO 2: POTENCIALES CONFLICTOS Y RESTRICCIONES PARA LA
IMAGEN OBJETIVO DE LA DIVISIÓN DE CODELCO NORTE.
a) Conflictos:
CONFLICTO 1. La interferencia que produce el Proyecto ENMS46 sobre la producción
de Chuquicamata puede considerarse un conflicto logístico, ya que corta la
comunicación entre las instalaciones de proceso actuales de la División, es decir, entre el
sector de Refinerías y Planta de Óxidos y el sector de la Concentradora y Fundición.
CONFLICTO 2. Los cambios en vialidad, ferrocarril, líneas de servicio, ductos, etc.,
causados por el Proyecto ENMS provocarán conflictos con las instalaciones actuales del
sector Oeste de Chuqui. Además hay que considerar que este sector se encuentra sobre
una zona de mineralización reconocida.
CONFLICTO 3. Los cambios en vialidad, ferrocarril, líneas de servicio, ductos, etc.,
causados por el Proyecto ENMS provocarán conflictos con las instalaciones actuales del
sector Este de Chuqui. En este sector se encuentra también la zona de agrietamiento del
borde de la mina.
CONFLICTO 4. El crecimiento del Botadero 57 llegará en un momento determinado a
cortar el camino y todos los ductos que unen Chuquicamata con las instalaciones de
SBL47. En el caso de que sea imposible limitar el botadero para que ésto no suceda
(elemento duro) habrá que desplazar el camino y los ductos hasta más allá del límite
46
Extensión norte mina Sur
47
Sulfuros de baja ley.
163
final del botadero. Debido a la corta duración del Proyecto ACL48 (5 años de vida útil
para la Planta Prototipo), éste no alcanzaría a ser afectado por el crecimiento del
Botadero 57. Sin embargo, existe la intención, en el caso que el nuevo proceso de
biolixiviación de concentrados sea exitoso, de expandir el tamaño de la planta en el
mismo sector, entrando en conflicto con la expansión del Botadero 57.
CONFLICTO 5. La extensión del Botadero 95 provocará un conflicto con el plan de
conservar el casco histórico del Campamento de Chuquicamata.
CONFLICTO 6. El Proyecto Mansa Mina (MM) tiene contemplado la instalación de
su planta concentradora sobre la actual Ruta B24.
CONFLICTO 7. El rajo de la MM cortará la actual Ruta B24 que une Calama con
Chuquicamata obligando a su desplazamiento. Lo mismo puede ocurrir con Ruta B100.
CONFLICTO 8. El mayor conflicto que se detecta, a partir de los planes del año 2001,
con los proyectos en ejecución, es el del Proyecto ENMS con el Proyecto MM. En
efecto ambos proyectos tienen considerado ocupar áreas coincidentes para sus
instalaciones de proceso: ENMS para las instalaciones de lixiviación y MM para su
botadero de lastre.
CONFLICTO 9. Deberá llegarse a un acuerdo entre los responsables de los proyectos
para solucionar este conflicto.
CONFLICTO 10. El proyecto de instalar un complejo administrativo conocido y/o
barrio de servicios como Pampa Baja provoca conflictos con la Ruta B24 y la zona de
reconocimiento geológico.
48
Lixiviación de concentrado, Alianza entre Codelco y BHP
164
CONFLICTO 11. De acuerdo al informe ambiental preparado por el CIMM(49),
actualmente existiría un conflicto menor entre las instalaciones de RT50 con un área de
hallazgos arqueológicos.
No obstante, debe señalarse que la normativa vigente
considera mitigaciones que favorecen la explotación minera dando un adecuado destino
a los hallazgos arqueológicos.
CONFLICTO 12. Una parte de la zona de reconocimiento geológico del Distrito, en el
sector Ojo de Opache, estaría en conflicto con el área del oasis y con una zona de
hallazgos arqueológicos, los cuales estarían en la misma situación descrita para RT.
CONFLICTO 13. Un proyecto de vía de circunvalación para uso del transporte pesado
de insumos y productos del Distrito, provocaría un conflicto de tipo fricción con el área
urbana de Calama.
CONFLICTO 14. Según el CBV51 y el PDV52 podría haber una desviación del camino a
Ollagüe por la expansión del Tranque Talabre. Se deberá investigar si esta situación
efectivamente se produce. Es posible que esto no sea así. Si ello ocurre habría que
proceder al desvío del camino.
b) Restricciones:
En el caso de las restricciones, que corresponden a los elementos restrictivos, éstas se
identifican asignadole categorías de mayor a menor, como a continuación se observa:
49
Estudio de Perfil Ambiental, Línea Base, División Chuquicamata. Informe Final, Rev. 0. CIMM, Septiembre 1998.
50
Radomiro Tomic
51
Caso Base Vigente al 2001
52
Plan de Desarrollo Vigente al 2001
165
Tabla 0-1: Reconocimiento de Grados de restricciones para los distintos eventos
Grado de restricción
Eventos restrictivos
Mayor
Rajos de minas
Instalaciones
de
procesos
mayores
existentes
Botaderos de lastre
Tranques de relave
Salares
Oasis
cementerios
Calama
Sectores Talabre, Chug-chug, Montecristo
Menor
Zonas mineralizadas en reconocimiento
sin proyectos
Botaderos de ripio
Topografía del lugar
Baja
Zonas históricas
Zonas culturales
Áreas sin proyectos o no mineralizadas
Fuente: Proyecto Desarrollo Territorial División Chuquicamata, Etapa IV, informe final, 2001.
166
ANEXO 3: ESTANDARES PERTENECIENTES A BHP BILLITON
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167
ANEXO 4: RESULTADOS DEL MODELO EN EXPERT CHOICE
Imprimir directo desde el programa para luego incluir.
168
ANEXO 5: RESULTADO DE LAS VALORACIONES REALIZADAS EN
TALLER 20 DE MAYO.
Imprimir directo del programa.
169