política económica - FCEA - Facultad de Ciencias Económicas y de

POLÍTICA ECONÓMICA
(2012)
Licenciatura en Administración
Facultad de Ciencias Económicas y de Administración
Universidad de la República
Módulo I: TEORÍA BÁSICA,
ELABORACIÓN
O C Ó Y PRÁCTICA
ÁC C
DE LA POLÍTICA ECONÓMICA
Punto I.4. Objetivos, instrumentos y conflictos entre
objetivos de la política económica:
¿para qué y con qué medios interviene el Estado en la
economía?
I. TEORÍA BÁSICA, ELABORACIÓN Y PRÁCTICA DE LA POLÍTICA ECONÓMICA
I.1. Estado y mercado: ¿por qué interviene el Estado en la economía?
Economía de mercado, fallos del mercado y del sector público, y economías mixtas.
Intervencionismo vs liberalismo. Funciones económicas de los poderes públicos.
I 2 Economía,
I.2.
E
í política
líti económica
ó i y política.
líti
La
L vertiente
ti t económica
ó i del
d l
proceso de decisión (Teoría normativa): ¿de qué tipo y cuánta intervención?
La política económica como disciplina y como proceso. Teoría normativa y positiva
de la política económica. Política económica y macroeconomía. Políticas de
estabilización activas y la “crítica de Lucas”. Reglas,
g , discrecionalidad y consistencia
temporal.
I.3. Evolución del Estado y perspectivas desde la vertiente política del proceso
de decisión (Teoría positiva): ¿cómo se realizó y realiza esa intervención?
B
Breve
aproximación
i
ió hi
histórica
tó i all d
desarrollo,
ll ampliación
li ió y reforma
f
d
dell E
Estado.
t d
Elaboración de la política económica. La interdependencia entre política y economía:
Public Choice y ciclo político-económico.
I.4. Objetivos, instrumentos y conflictos entre objetivos de la política
económica: ¿para qué y con qué medios interviene el Estado en la economía?
Políticas cuantitativas, cualitativas y de reforma. Micro y macroeconómicas. De corto
y largo plazo. Fines últimos. Cuantificación de los objetivos. Tipos de instrumentos.
Pl lid d d
Pluralidad
de objetivos
bj ti
vs planteamientos
l t
i t monistas.
i t
IInterrelación
t
l ió entre
t objetivos.
bj ti
Enfoques sobre vínculos entre política económica y política social.
I.4. Objetivos, instrumentos y conflictos entre
objetivos de la política económica:
¿para qué y con qué medios interviene el Estado en la economía?
i.
ii.
iii
iii.
iv.
v
v.
vi.
vii.
viii.
ix.
Políticas cuantitativas, cualitativas y de reforma.
Micro y macroeconómicas.
P líti
Políticas
d
de corto
t y llargo plazo.
l
Fines últimos.
Cuantificación de los objetivos.
objetivos
Principales tipos de instrumentos.
Pluralidad de objetivos vs planteamientos monistas.
Interrelación entre objetivos.
Enfoques sobre vínculos entre política económica y
política social.
social
Definición y tipos de Política
económica
ó i
•
•
•
Cuadrado Roura
(2001), caps. 3 y 4
Política económica: variación deliberada de cierto número de medios
para alcanzar determinados objetivos.
O más en general “conjunto de decisiones gubernamentales en materia
económica desde distintos organismos del gobierno en sentido amplio”.
Política económica real, existen distintas definiciones, pero todas
contienen:
–
–
–
–
Una autoridad
Unos fines u objetivos
Una conducta deliberada (sea una acción o inacción)
Unos instrumentos (políticos especificas)
•
Puede en parte compartirse con autoridades supranacionales
supranacionales…
•
Tipos de política:
• En función de los instrumentos: cuantitativas, cualitativas o de reforma
• En funciona del nivel de actuación: macro o micro, o bien sectorial
• Dimensión temporal: de corto, mediano o largo plazo
Políticas de ordenación versus las de
proceso
• Políticas de ordenación: destinadas a limitar/ordenar el
marco de actuación de las economía en general y de la
política económica en particular
particular.
– En economías mixtas, son políticas tendencialmente orientadas
a mejorar el accionar del mercado: de competencia por ejemplo.
• Políticas de proceso: destinadas a corregir o resolver
problemas del “proceso” económico (fallos de mercado,
estabilización de los ciclos y distribución de renta)
renta).
– Son políticas económicas de corte finalistas.
i. Políticas cuantitativas, cualitativas y de
reforma
•
Cuantitativas: variaciones en el nivel de instrumentos ya disponibles
–
–
–
–
•
Cualitativas: orientadas a generar cambios estructurales en la economía,
sin afectar la esencia de la organización económico-social
–
–
–
–
•
Ejemplo: variación de tasa de política monetaria (TPM) del BCU.
Claramente son de proceso.
Ajustar los ciclos económicos.
No cambian estructuras ni fundamentos de la economía.
Ejemplo: cambio legislación bancaria (pero no nacionalización de la banca!!).
L que en generall y en U
Las
Uruguay se d
denominan
i
reformas.
f
Muchas de ellas son de ordenación, pero otras no necesariamente.
Otro ejemplo: la reforma tributaria.
Reformas fundamentales: el fin último es cambiar los fundamentos o
estructuras del sistema económico/organización económico-social
–
–
–
–
Ejemplo: nacionalizaciones, restricciones derechos de propiedad, etc.
Son políticas de ordenación.
ordenación
Muchas ni siquiera económicas, sino más bien político-jurídicas.
Cambian reglas del juego!!!
No obstante, las fronteras son
borrosas…
Lo más interesante es su vinculación con los
instrumentos:
– Políticas cuantitativas: variación del nivel de un
instrumento.
instrumento
– Políticas cualitativas: variación de instrumentos o
objetivos, por ejemplo.
– Políticas de reformas fundamentales: cambio de
instrumentos o de objetivos?
ii. Micro y macroeconómicas.
•
Las macro:
– La otra cara de la teoría macro (o deberían serlo desde la perspectiva
económica del estudio de la Política económica).
– Procuran afectar agregados y variables macro.
– Para
P
estabilización
t bili
ió d
de llos ciclos
i l por ejemplo.
j
l
•
Las micro:
– Correlato (o deberían serlo desde la perspectiva económica del estudio de
la Política económica) de la teoría micro
– Son medidas tendientes a afectar la toma de decisiones o el
comportamiento de los individuos con el fin de modificar la asignación de
recursos en la economía.
– Ejemplo: política para afectar el precio de determinado sector o afectar las
decisiones individuales de consumo-ahorro, de trabajo-ocio, etc.
•
Nuevamente en la realidad
realidad, la diferencia no es tan clara
clara.
•
En la realidad (y también en la teoría por cierto) existe siempre un ida y
vuelta entro lo micro y lo macro.
Baste recordar la tendencia de la macroeconomía moderna a tener
cada vez más y mejores fundamentos micro versus la macro tradición
de corte y origen keynesiano clásico.
•
iii. Políticas de corto y largo plazo
•
•
Corto plazo (1 o 2 años), mediano (4-5) y largo plazo (más de 8-10 y hasta
15…), luego hablamos de tendencia de larga duración o similar.
La temporalidad no obstante depende de ciertas variables:
– D
De lla velocidad
l id d d
de llos cambios
bi en all oferta
f t ((con ffuertes
t cambios
bi ttecnológicos
ló i
o en
la economía-sociedad, el largo plazo puede ser solo algunos años).
– De las expectativas (en el marco de una hiperinflación, el corto plazo son solo día).
•
•
Ejemplo de políticas de corto plazo: políticas de estabilización como la
reducción del déficit fiscal para este año
año.
Ejemplos de políticas de largo: redistribución de la renta.
•
Políticas a corto y largo plazo dentro de un mismo objetivo:
– Empleo
• Remediar en el corto plazo el desempleo con políticas sociales…
• Amentar el empleo o mejorar su calidad en el largo plazo.
– Crecimiento económico
• Política de estabilización de corto plazo (aumento de demanda agregada hasta PIB
potencial cuando existe recesión y viceversa)
• Aumento del PIB potencial en el largo plazo con mayor educación o mejores reglas de
competencia, etc.
•
•
Tampoco aquíí es muy clara
T
l
la
l diferencia
dif
i en lla práctica.
á ti
Aparte, en todos los casos las líneas divisorias dependen mucho de las
consecuencias de las políticas (buscadas o no)…
iv. Fines generales - objetivos económicos e
instrumentos de política
•
•
•
•
•
•
•
•
•
En español fines es igual a objetivos.
Pero en inglés no, los fines son más generales y los objetivos
cuestiones más específicas.
Así, tenemos fines generales: de la sociedad “que los políticos
interpretan”.
Ejemplo: bienes materiales, igualdad, etc.
Luego, objetivos: cualificación y “bajada” a tierra de los fines: definición
más precisa de los mismos que permita establecer un target o meta.
Los objetivos tienen valor en sí mismos en tanto concreción de fines.
Pero también son “medios”
medios para ello…
ello
Lo clave es que no son variables intermedias (con ellos se procura que
los objetivos sean comprendidos fácilmente por la sociedad) y mucho
menos instrumentos.
Posible ejemplo:
–
–
–
–
Fin: sociedad prospera y tranquila
Objetivo: crecimiento económico
Variable intermedia: PIB general o sectorial (agropecuario
(agropecuario, etc
etc.))
Instrumentos: política de expansión de compras públicas hacia dicho sector
o de subsidios al mismo, etc…
Objetivos
•
Objetivos económicos (o puros) de política económica,
económica asociados a bienestar en general:
–
–
–
–
–
–
Crecimiento económico
Pleno empleo
Estabilidad de precios
Equilibrio externo: puede considerarse un cuasi objetivo en tanto su logro es importante para alcanzar
otros,
t
como los
l anteriormente
t i
t mencionados
i
d ((pero en AL h
ha sido
id y es un ttema muy relevante)
l
t )
Calidad de vida y conservación del medio ambiente
Distribución de la riqueza
SON LOS QUE TRATAREMOS EN ESTE CURSO: SU CONCEPTUALIZACIÓN TEORICA, MEDICIÓN,
INSTRUMENTOS PARA LOGRARLOS Y PRINCIPALES PROBLEMAS PARA DICHO LOGRO
•
Luego, puede haber cuasi objetivos (más medios que fines, de escaso impacto o visualización
directa por parte de la ciudadanía):
–
–
–
•
Objetivos no económicos pero vinculados:
–
–
•
Equilibrio externo ya mencionado
Aumento de la inversión
Mejora de sectores clave
Aumento de la población
p
Mejorar estructura de edades de la población, etc.
Objetivos sociales: 1. relacionados con bienestar general (muchos a su vez con el objetivo
económico de calidad de vida) y 2. en general consumen recursos!!!
–
–
Salud/educación (Gasto Público Social)
Ayuda a otros países, etc.
v. Cuantificación de los objetivos
• Hay que establecer metas!!!
• Eso no siempre les gusta a los políticos porque son más
fácilmente controlables.
• No siempre es fácil, por ejemplo en lo que respecta a la
distribución de la renta…
• Opciones, fijación de:
– nivel deseado de la variable en cuestión
cuestión,
– del porcentaje de variación de la misma (lo que tiene el beneficio
de no poner números fijos!!) o
– establecimiento de un máximo y un mínimo p
para su
desenvolvimiento (mecanismo complementario a los otros dos).
vi. Principales tipos de instrumentos
•
•
•
Todas las variables que pueden utilizar los tomadores de decisiones políticas para
lograr los objetivos fijados en una determinada economía.
No siempre son fácilmente controlados por la autoridad pública.
N siempre
No
i
se puede
d controlar
t l ell défi
déficitit público,
úbli
por ejemplo
j
l (UTE y ell clima…).
li
)
•
Tipos de instrumentos:
–
–
–
–
–
–
–
–
•
Asimismo, en función de cada uno de los objetivos de política económica, podríamos
hablar de distintas políticas:
–
–
•
Monetarios / crediticios (política monetaria).
Tributarios y de gasto y endeudamiento (política fiscal).
Cambiarios (política cambiaria).
Comerciales.
Controles y reglamentación directa (regulación), que puede estar al servicio de distintos objetivos
y políticas (no son muy cuantificables, pero sí muy importantes).
Política de rentas ((consejo
j de salarios,, por
p ejemplo).
j p )
Políticas de control de precios.
Cambios institucionales (ídem reglamentación).
Finalistas (de desarrollo económico, de empleo, de estabilización, etc.) que a su vez contienen
otras
“Políticas específicas”, que son o
• “Instrumentales” (monetarias, comerciales, fiscales, etc.) que se caracterizan por ser
horizontales o
horizontales,
• “Sectoriales” (industrial, turismo, etc.), de corte más bien verticales.
Diferenciar con “medidas” de política, que son cambios en el propio instrumento.
Tres observaciones sobre los
instrumentos
• En general tienen impactos en diferentes direcciones, es
decir, existen trade-off afectando a distintos objetivos a
la vez (ejemplo: política de aumento de comercio en
productos que afectan negativamente la conservación
del medio ambiente…).
• No son fines
fines, aunque los políticos así lo planteen
(ejemplo reforma tributaria de 2007 en Uruguay?).
• Todas las políticas deberían ir en línea con los grandes
fines, aunque en general se tienda a análisis de política
económica parciales según sean políticas comerciales,
fiscales, monetarias, etc.
Esquema resumen
En un modelo simplificado, la política económica implica:
– Fines: bienestar social, equidad, solidaridad internacional, etc. (políticas
fundamentalmente de ordenación, y algunas cualitativas…).
– Objetivos económico-sociales básicos: traducción de los fines en
objetivos concretos y cuantificables. Con alto interés de la población e
impacto en sus vidas.
A t de
Aparte
d llos mencionados
i
d pueden
d existir
i ti otros:
t
reducción
d
ió h
horas d
de
trabajo, desarrollo de ciertas regiones, etc. Pueden ser considerados
cuasi-objetivos dependiendo de cómo se los mire.
– Variables intermedias (medios para lograr los objetivos): de interés
político por su visualización fácil por parte de la población o
estrictamente económico.
– Instrumentos: parámetro pasible de ser controlado por las autoridades
(el déficit puede o no ser controlado, el gasto sí!!!).
Que configuran en sus “familias” los distintos tipos de políticas que
veremos en el tercer bloque del curso (luego del receso).
– Medidas: un cambio específico sobre un determinado instrumento.
vii. Pluralidad de objetivos vs planteamientos
monistas
•
•
•
•
•
•
•
•
•
No se pueden lograr todos los objetivos y al mismo tiempo.
Por las propias relaciones básicas entre las variables macroeconómicas y la limitación de los recursos.
Hay por tanto que priorizar, a partir de traducir elección popular vía elecciones (en democracia)
en preferencias de la ciudadanía
ciudadanía…
Esas preferencias deberán no solo tener en cuenta objetivos exclusivamente económicos sino también
los sociales.
La Economía del Bienestar (una parte de la teoría economía que se ha encargado de estudiar los
problemas de la intervención pública en la economía)
intentó generar una función resumen (por ejemplo la función de bienestar social (FBS)) de dichas
preferencias que sirviera como imagen objetivo resumen de lo que se pretendía,
pero solo se han logrado avances muy modestos en esa línea.
Por lo menos 3 críticas:
– La abstracción excesiva les lleva a olvidar que existen restricciones, y a veces solo se puede aspirar
a un second best (o segundo óptimo).
– El concepto de bienestar económico y/o social es muy vago (mejor hablar de sus partes -empleo,
etc.- entonces…).
– A su vez, es muy difícil de medir.
Así, la discusión está planteada entre quienes abogan por la pluralidad de objetivos y aquellos
que procuran encontrar una única función de bienestar social.
Quienes abogan por lo primero, argumentan a su vez que los mismos no solo son muchos, sino que
están (a diferencia de lo que surgía en general del esquema de política económica de Timbergen)
interrelacionados entre sí y con aspectos sociales y demográficos
demográficos.
Lo mismo puede decirse de los instrumentos, los que en strictu sensu son los que presentan
complementariedad, competencia o neutralidad…
Paréntesis…
El bienestar
bi
t como objetivo
bj ti últi
último y
como posible criterio de evaluación?
¿Cómo elegimos qué alternativas de política
son preferibles?
¾ FUNCIÓN SOCIAL DE BIENESTAR = forma de la curva de indiferencia;
permite ordenar las asignaciones de recursos,
recursos proveyendo un aporte adicional
respecto al criterio de eficiencia de Pareto (que solo nos decía que una
situación es mejor que otra si alguien gana y nadie pierde), que no aportaba
elementos para ordenar distintos puntos sobre la Curva
¾ El gran problema: identificar la función social de bienestar (la forma de las
curvas de indiferencia)
¾ Las Curvas de Indiferencia Social reflejan los valores (criterios de justicia) de
la sociedad: si prefiere mejorar el bienestar de los pobres tendrá Curvas de
Indiferencia de forma distinta de las de una sociedad que prefiera beneficiar a
algún otro grupo
Uso de estos instrumentos para tomar
d i i
decisiones
y/o
/ elecciones
l
i
sociales
i l
¾ Se identifica el conjunto de oportunidades: las posibilidades que tiene la
sociedad,
i d d que caracterizamos
t i
por los
l
niveles
i l
d utilidad
de
tilid d a obtener
bt
en cada
d
opción posible: Curva de Posibilidades de Utilidad
¾ Se eliminan las opciones ineficientes en el sentido de Pareto (por debajo de
l CPU):
la
CPU) aquellos
ll puntos
t que comparados
d con otros
t
son ineficientes
i fi i t porque en
los otros alguien puede beneficiarse más sin que nadie se perjudique
¾ ¿Cómo elegir entre los puntos posibles? ¿Cómo evaluar si es mejor beneficiar a
unos individuos
i di id
y perjudicar
j di
a otros?
t ? La
L Curva
C
d Indiferencia
de
I dif
i Social
S i l más
á alta
lt
para las opciones posibles de esa economía nos da los puntos que esa
sociedad prefiere
CI Social
CPU
Cómo se obtienen las funciones
sociales
i l d
de bi
bienestar
• C
Cuando
d no h
hay unanimidad
i id d entre llo que prefieren
fi
llos
distintos individuos (y raras veces ello ocurre) no hay un
mecanismo aceptable para sumar sus preferencias.
• Luego, existen distinta alternativas planteadas:
– Teoría contractual del Estado: pero ella nos ayuda muy poco…
– Rawls: el individuo debería decidir poniéndose en una situación
que no supiera su situación social, de forma tal que nadie
aceptaría reducciones en ninguna circunstancia de los niveles de
bienestar de los menos pudientes.
– Utilitaristas: si el individuo no sabe en que situación está en la
sociedad, en general se comporta como cuando se enfrenta a
situaciones riesgosas: maximiza su utilidad media => puede
demostrarse que es posible evaluar el bienestar bajo un criterio
utilitarista.
Comparaciones interpersonales
interpersonales…
• Grandes discusiones existen al respecto,
p
,
siendo que en general ello no es posible.
• Como no hay base “científica” para hacer
comparaciones de bienestar => muchos
economistas piensan que solo se puede
describir los efectos de las políticas públicas,
siendo solo posible emitir juicios de valor ante
las muy escasas situaciones de posibles
mejoras en el sentido de Pareto.
De todas maneras… según Stiglitz
• Las funciones de utilidad social no son más que
q
un instrumento sistemático para evaluar las
variaciones de los ingresos de las personas
situadas en diferentes niveles de renta
renta, siendo
que preocuparse por la igualdad significa valorar
más el aumento del ingreso
g
de los más
pobres…
• Así, más allá de sus limitaciones, teniendo éstas
en cuenta, son de utilidad usándoselas en
buena forma y con cautela.
cautela
viii. Interrelación entre objetivos
• En todo caso la conflictividad de los instrumentos
resumidamente puede ser estrictamente teórica
teórica, temporal
o entre económicos y sociales:
– Conflictos fundamentales (ocio versus aumento del trabajo en una
economía, o aumento del consumo versus aumento del ahorro).
– Complementariedad
C
l
t i d d ((aumento
t d
de lla producción
d
ió y d
dell empleo).
l )
– Temporalmente puede haber complementariedad y luego conflicto.
– Neutralidad (muy raros, más bien existen solo en teoría, dado que
en general existe algún tipo de interrelación).
Gráficamente…
Objetivos de corto y largo plazo
• Los gobiernos deben combinar al mismo tiempo objetivos
de corto y de largo plazo
plazo, que no siempre son
compatibles!!!
• Es decir, existen también conflictos entre objetivos en razón
d l di
del
distinto
ti t plazo
l
en que pueden
d ser llogrados.
d
• Por ejemplo:
j p sostener el empleo,
p , es bastante incompatible
p
con otro objetivo de corto plazo como es el de reducir el
déficit fiscal;
• pero también con el de largo plazo de reestructurar la
actividad productiva, por ejemplo reestructurando algunos
sectores productivos muy empleadores pero ineficientes
internacionalmente por ejemplo
internacionalmente,
ejemplo.
ix. Enfoques sobre vínculos entre política
económica y política social
• También están interrelacionadas: ejemplo claro es la
educación, pero también la salud, etc.
• Pero detrás siempre está el debate en torno a:
– Equidad versus eficiencia
– Equilibrio macroeconómico versus Gasto Público Social
• En Cuadrado-Roura se habla de que en última instancia es
una elección política, en cada momento histórico y país
considerado.
• El tiempo es clave dado que niveles de eficiencia y equidad
solo son medibles en el mediano y largo
g p
plazo…
CEPAL (1992) para AL
Plantea que existen tres visiones respecto al crecimiento (eficiencia) y la equidad:
•
Visión liberal pura (secuencial) => el crecimiento económico es la prioridad. Luego,
mediante derrame o goteo el mismo conlleva al equilibrio económico-social. Es solo
cuestión de tiempo
tiempo.
•
Visión liberal corregida (dicotómica, aborda por separado crecimiento económico y
equidad): para lo primero está la política económica, y para lo otro políticas sociales.
Las primeras son neutras respecto a la distribución del ingreso o solo un poco regresivas
regresivas.
Las segundas son secundarias, surge de aceptar que el mercado puede generar cosas no
deseadas como pobreza o exclusión…
•
Enfoque propuesto por la CEPAL: “enfoque integrado”. Una visión sistémica. Ambas
políticas
lí i
impactan
i
en ambas
b esferas
f
y por tanto deben
d b preocuparse d
de ambas
b esferas!!!
f
!!!
–
–
–
–
Se propone poner el acento en las complementariedades y reducir la oposición.
Esto sobre todo si la fuente del crecimiento es el progreso tecnológico, que va atado de mayor
educación, etc. Es decir, aquellas esferas de política donde existe clara complementariedad más
que competencia entre los objetivos social y económicos.
La educación permite compatibilizar eficiencia y equidad, incluso fomenta ambas mediante
el progreso técnico y el empleo productivo.
Tres grandes políticas:
• Generación de empleo productivo (la más importante para AL y la más complementaria).
• Inversión en capital
p
humano (q
(quizás oposición
p
en corto p
plazo,, p
pero g
gran complementariedad
p
en el largo) LO PRINCIPAL, incluso implica a la primera.
• Transferencias de ingresos (mayor grado de oposición). Si bien no necesariamente debe
darse tal oposición (contradicción del planteo…).