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PI ERRE
ROSANVALLON
LA NUEVA
CUESTIÓN
SOCIAL
Repensar
el Estado
providencia
Título original: La Nouvelle Question Socia/e.
Repenser l'État-providence
Éditions du Seuil
© Éditions du Seuil, enero de 1995
INTRODUCCIÓN
La nueva cuestión social
Traducción: Horado Pons
Diseño de tapa: Estudio R
Rosanvallon, Pierre
La nueva cuestión social: repensar el Estado providencia- la ed. 4a
re1mp. - Buenos Aires : Manantial, 2007.
224 p.; 20x14 cm. (Reflexiones)
Traducido por: Horacio Pons
ISBN: 978-950-9515-95-6
l. Sociología. I. Pons, Horacio, trad. II. Título
CDD301
Hecho el depósito que marca la ley 11.723
Impreso en la Argentina
© 1995, de la edición en castellano, Ediciones Manantial S. R. L.
Avda. de Mayo 1365, 6° piso
(1085) Buenos Aires, Argentina
Tel: (54-11) 4383-7350 / 4383-6059
[email protected]
www.emanantial.com.ar
ISBN: 978-950-9515-95-6
Reimpresiones: 1998, 2001, 2004, 2007
Derechos reservados
Prohibid~ 1~- reproducción par~ial o total, el almacenamiento, el alquiler,
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La "cuestión social": esta expresión, lanzada a fines del siglo
XIX, remitía a los disfuncionamientos de la sociedad industrial
naciente. Los dividendos del crecimiento y las conquistas de las
luchas sociales habían permitido transformar en profundidad la
condición del proletariado de la época. El desarrollo del Estado
providencia casi había llegado a vencer la antigua inseguridad
social y a eliminar el temor al mañana. A la salida de los "Treinta
Gloriosos",* hacia fines de la década de 1970, la utopía de una sociedad liberada de la necesidad y de un individuo protegido de
los principales riesgos de la existencia parecía al alcance de la
mano. Desde el principio de los años ochenta, el crecimiento de la
desocupación y la aparición de nuevas formas de pobreza parecieron, al contrario, llevamos a largo tiempo atrás. Pero a la vez
se ve con claridad que no se trata de un simple retomo a los problemas del pasado. Los fenómenos actuales de exclusión no remiten a las categorías antiguas de la explotación. Así, ha hecho su
aparición una nueva cuestión social. Este libro se consagra a explorar sus formas y sus condiciones de resolución.
El advenimiento de una nueva cuestión social se traduce en
* Período que abarca aproximadamente las décadas de 1950 a 1970,
en el que el Estado providencia -o Estado del bienestar (Welfare State), según la terminología anglosajona- alcanzó su mayor desarrollo (n. del t.).
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INTRODUCCIÓN
una_ inad_aptación de los viejos métodos de gestión de lo social. Es
t~stm~omo d~ ello el hecho de que la crisis del Estado providenCia, diagnosticada desde fines de los años setenta, haya cambiado
d~ naturaleza. Ingresó en una nueva fase desde el comienzo de la
d~cada de 1990. Más allá de los acuciantes problemas de financiamiento y de las disfunciones siempre penosas de los aparatos, lo
que se p~so .en tela de juicio fueron los principios organizadores
de la sohdandad y la concepción misma de los derechos sociales.
El problema es ahora de orden filosófico.
cha bajo la que se encontraba entonces el Estado empresario en
cuanto al manejo eficaz de los problemas sociales. Corresponde a
la puesta en tela de juicio de una maquinaria cada vez más opaca
y burocrática, que enturbia la percepción de las finalidades y entraña una crisis de legitimidad.
Estas dos dimensiones subsisten hoy en día. El control de los
gastos de salud y de las diversas prestaciones sociales sigue siendo un tema fundamental de preocupación. Por otra parte, el aumento de la desocupación no hizo sino agravar las dificultades financieras. Si la explosión de los gravámenes obligatorios terminó
por detenerse desde mediados de la década de 1980, no fue más
que al precio de la reducción de ciertas prestaciones o de reformas frágiles, a menudo decididas a los apurones, sobre la marcha.
De la misma manera, los interrogantes sobre la eficacia del aparato redistributivo y sobre las formas de organización y gestión del
Estado providencia siguen siendo esenciales. Estos dos problemas, por lo demás, no se plantean con la misma agudeza en los
diferentes países. Si se toma en cuenta, por ejemplo, el control de
los gastos de salud, se comprueban resultados muy contrastantes.
Así, en Francia el peso de la salud en el PBI progresó un 16 % entre 1980 y 1990, contra sólo el 7% en Gran Bretaña, manteniéndose la situación estable en Holanda, mientras que los alemanes lograron incluso efectuar una reducción del 4 %. Se percibe allí el
peso de las idiosincrasias nacionales. Los controles financieros de
un servicio de salud centralizado y estatal a la inglesa o de un sistema fuertemente enmarcado por una regulación contractual a la
alemana se revelaron más eficaces que la fórmula francesa, que
pretende la universalidad sin la coacción. Por ese motivo, los gastos de salud son particularmente mal controlados en Francia. Pero
estas diferencias no deben enmascarar el hecho verdaderamente
importante del período actual: está comenzando una tercera crisis
del Estado providencia, de orden filosófico.
Aún no tomamos conciencia claramente de la entrada en esta
crisis filosófica que acompaña el advenimiento de una nueva
cuestión social. Se trata de explorar sus términos para compren-
Para comprender con claridad este nuevo curso de las cosas
pueden distinguirse tres dimensiones que constituyen tambié~
tres etapas en 1~ qui~bra del Estado providencia. Las dos primeras
son de orden fmanCiero e ideológico. Analicé sus mecanismos en
una ob~a pr~cedente, La Crise de l'État-providence [La crisis del Esta1
do provzdencza]. La crisis financiera se desencadenó en los años setenta .. En efecto, a part~r d.e ese período los gastos sociales, y en
espeCial los de salud, sigUieron creciendo a los ritmos anteriores
de 7 a 8 % por año, mientras que los ingresos sólo aumentaban de
1 ~ 3 %, ajustados como lo estaban a un crecimiento que se hizo
mas lento des~e 19~~· Esta abertura de tijeras entre los ingresos y
los gasto~ se fmanc10 en todas partes mediante un alza rápida de
l~s grava~enes* ~bligatorios (impuestos + aportes y contribuCiones sociales). Mientras que durante los Treinta Gloriosos éstos
se habían mantenido prácticamente estables, en Francia, por ejemplo, pasaron del 35 al 45 % del PBI entre 1975 y 1985 L
· ·
.d 1' ·
· a CriSIS
I eo ogica marca sobre todo los años ochenta. Traduce la sospe"
~· La pri~~ra edici?n apareció en 1981. Nueva edición en la colección
Pomts Essars , París, Ed. du Seuil, 1992.
. * "Préleve~ent", que incluye pagos por impuestos y por acuerdos parita~r?s;, se tr~du¡o como "gravamen"; "allocation", como "asignación" 0 "subsi. ro_, segun el contexto; "cotisation", como "aportes y contribuciones". Cabe
mdrcar qu.e para la comprensión del texto, a la diferente extensión que estas
~alabras he~en :n francés y castellano se le agrega el problema de las dishnta.s combmacrones entre impuestos y convenios paritarios que rigen en
los sistemas de seguridad social de los países de habla castellana.
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der el nuevo paisaje soc~al cuyo.~elieve dibuja. Aparecen dos problemas mayores: la desmtegrac10n de los principios organizadores de la solidaridad y el fracaso de la concepción tradicional de
los derechos sociales para ofrecer un marco satisfactorio en el cual
pensar la situación de los excluidos. No se trata únicamente como hace diez años, de encontrar el camino de una relegitima~ión
del Esta~o. Frente a las fracturas sociales que se agravaron durante los a~os _o~he~~a, la intervención pública, en efecto, recuperó
toda su ¡ushficaciOn. La ideología del Estado ultramínimo pasó de
~oda. A partir de entonces, todo el mundo reconoció el papel
msoslayable del Estado providencia para mantener la cohesión
soci~l. Lo importante es ahora repensado de modo que pueda
seguu desempeñando positivamente su papel. La refundación intelectual y moral del Estado providencia se ha convertido en la
c~nd~ción de su supervivencia. El objetivo de este ensayo es contnbmr _a el_l~ propon~endo los primeros elementos de una reproblemahzaciOn de con¡ unto de la cuestión social.
Los antiguos mecanismos productores de solidaridad, en primer_lugar, están desintegrándose de manera probablemente irrever~Ible. Se asentaban en el sistema de los seguros sociales: la solidar~dad se fundaba en la mutualización creciente de los riesgos
sociales, de modo que el Estado providencia se identificaba con
una especie de sociedad aseguradora. Ahora bien, hoy asistimos a
una se~ara~ión progresiva de los dos universos del seguro social
Y_ la sohdandad. Las evoluciones demográficas, la disociación creciente entre la esfera de los aportantes y la de los derechohabientes, el aumento del conocimiento sobre las diferencias entre los individuos Y los grupos se conjugan para quebrar la visión
aseguradora de la solidaridad. Estas evoluciones conducen en
cambio, a hacer necesario un enfoque más directamente polftico
de la solidaridad. Así, el cara a cara del contrato social deberá
sustituir a la mano invisible del seguro. Lo que no va de suyo.
La concepción tradicional de los derechos sociales, por su lado, co~prueba ser inoperante para tratar el problema mayor de la
excluswn. En efecto, el Estado providencia tradicional funciona
INTRODUCCIÓN
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como una máquina de indemnizar. Es un "Estado providencia
compensador", que descansa sobre el principio ~e la diso~iación
entre lo económico y lo social. Los derechos sociales son Simplemente unos derechos de giro. En un contexto de desocupación
masiva y crecimiento de la exclusión, esta visión de los derechos
como compensadores de un disfuncionamiento pasajero (enfermedad, desempleo de corta duración, etcétera) deviene inadaptada. Concebida para tratar situaciones aprehendidas como riesgos
coyunturales, ya no conviene para manejar estados desgraciadamente más estables. Lo que explica los efectos perversos de lo que
propongo llamar el Estado providencia pa_s!vo. En pr~er ~ugar, éste
da origen a una espiral de autodestruccwn de la sohdandad: para
indemnizar la exclusión del mercado de empleo de una gran parte de la población, incrementa cada vez más los gravámenes al
trabajo, lo que como consecuencia entraña una reducción del volumen de este último. A continuación, se satisface socialmente
con el corte entre indemnización e inserción. La exploración de
las formas que podría asumir un "Estado providencia activo", al
contrario, va a la par con la búsqueda de un enriquecimiento de
la noción de derecho social, para encontrar el camino de lo que
podría ser un nuevo derecho a la inserción. Por otra parte, más
allá de los procedimientos estandarizados tradicionales, es preciso igualmente que el Estado providencia pueda personalizar sus
medios, para adaptarse a la especificidad de las situaciones: en
materia de desocupación de larga duración y de exclusión, no
hay, en efecto, sino situaciones particulares.
Estos dos problemas mayores se plantean en la actualidad de
manera casi idéntica en los países industriales, aun cuando cada
vez con una tonalidad específica. La declinación de la sociedad
aseguradora, por ejemplo, hace sentir más sus efectos en Alemania y Francia que en los Estados Unidos. El debate sobre los derechos no es de la misma naturaleza allí donde existe, como en
Francia (con el RMI)* u Holanda, un ingreso social mínimo. Pero
* Revenu Minimum d'Insertion [Ingreso Mínimo de Inserción]. El
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la crisis filosófica del Estado providencia presenta en todos los casos rasgos comunes. Indica en todas partes una inflexión decisiva
en la percepción de lo social que prevaleció durante cerca de un
siglo. Más allá de las dificultades financieras y de gestión, en efecto, corresponde en profundidad al ingreso en un nuevo momento
de la modernidad. La crisis filosófica conduce a retomar en su
raíz la cuestión de los derechos tal como fue formulada desde el
siglo XVII por el individualismo liberal, invitando a una superación de las viejas oposiciones entre derechos formales y derechos
reales, derechos sociales y derechos políticos; obliga a reconsiderar las expresiones usuales del contrato social, a reformular la definición de lo justo y lo equitativo, a reinventar las formas de la
solidaridad.
Entramos en una nueva era de lo social. Pero al mismo tiempo
entramos en una nueva era de lo político. La refundación de la solidaridad y la redefinición de los derechos implican, en efecto,
una mejor articulación entre la práctica de la democracia, es decir
la invención de las reglas del vivir juntos y la deliberación sobre
la justicia, y la gestión de lo social; invitan también a pensar de
otra manera la idea misma de reforma. En lo sucesivo, profundización de la democracia y progreso social deberán ir necesariamente a la par.
RMI es una asignación de la que puede beneficiarse toda persona de más
de 25 años que no disponga de recursos. Por lo general se usa cuando se
termina el período máximo que cubre la indemnización por desocupación (alrededor de 30 meses). El monto es de 500 dólares por mes para
una persona sola y de 750 dólares para una pareja. No hay límite de tiempo para recibir el RMI, si bien su función es preparar el retomo a la inserción en el mercado de trabajo. Se financia vía el presupuesto del Estado.
En 1995 significaba un gasto de alrededor de 6000 millones de dólares,
para un total de 1.000.000 de beneficiarios (n. del t.).
PRIMERA PARTE
Refundar la solidaridad