La agenda de Lisboa renovada en las perspectivas financieras

Presupuesto y Gasto Público 52/2008: 23-37
Secretaría General de Presupuestos y Gastos
© 2008, Instituto de Estudios Fiscales
La agenda de Lisboa renovada en las perspectivas
financieras 2007-2013
PABLO MORENO GARCÍA
Oficina Económica del Presidente del Gobierno
Recibido: Diciembre 2008
Aceptado: Marzo 2008
Resumen
El Consejo Europeo de marzo de 2005 estableció que las Perspectivas Financieras 2007-2013 debían diseñarse para
contribuir a la realización de la Estrategia de Lisboa Renovada. Así, las Perspectivas se han alineado con las priori­
dades de Lisboa, tanto reforzando las dotaciones de las partidas directamente vinculadas con la competitividad,
como por vía del rediseño de las dos principales partidas presupuestarias, el gasto agrícola y el de cohesión. En la
parte final se analiza como España ha fijado un nuevo enfoque Lisboa para los fondos comunitarios que recibe, cen­
trado en los sectores claves de crecimiento y reforzando especialmente la I+D+i.
Palabras clave: Estrategia de Lisboa Renovada, Directrices Integradas 2005-2008, cuatro ámbitos de actuación
prioritaria, transparencia, supervisión y seguimiento de la Estrategia, partenariado, Perspectivas Financieras
2007-2013, Marco Estratégico Nacional de Referencia (MENR).
Clasificación JEL: E61, E62, H50, H72.
Abstract
The 2005 Spring European Council established that the 2007-2013 Financial Perspectives should contribute to the
Renewed Lisbon Strategy. Thus, the Financial Framework has been designed in line with Lisbon priorities both,
through strengthening the budget categories directly linked to competitiveness, and through redesigning the two
main categories, agriculture and cohesion expenditure. The final part addresses how Spain has set a new approach to
its European funds by focusing on the key growth-sectors and by strengthening R&D and innovation.
Cinco meses antes de aprobar las Perspectivas Financieras 2007-2013 (PPFF) en di­
ciembre de 2005, el Consejo Europeo de marzo acababa de impulsar la Estrategia de Lisboa
Renovada, que establece el marco de referencia para la política económica de la UE. Como
en cualquier presupuesto, un objetivo central del nuevo marco financiero comunitario es el
de constituirse como un reflejo de las prioridades de política económica de la Unión. El pro­
pio Consejo de marzo de 2005 establecía que las perspectivas financieras 2007-2013 debían
«dotar a la Unión de medios adecuados para llevar a cabo las políticas de la Unión en general
y, entre estas, las que contribuyen a la realización de las prioridades de Lisboa» 1.
A partir de las principales decisiones adoptadas por el Consejo, este artículo repasa
como las PPFF se han diseñado para alinearse con la Estrategia de Lisboa Renovada, consti­
24
Pablo Moreno García
tuyendo la política comunitaria de financiación de referencia para la Estrategia. El primer
apartado resume los principales elementos de la Estrategia de Lisboa. El segundo, refleja
como estos elementos se han incorporado a las Perspectivas Financieras y en sus principales
partidas de gasto (cohesión y agrícola). Por último, se plantea como la Estrategia de Lisboa
aparece reflejada en los fondos europeos asignados a España.
1. La Estrategia de Lisboa renovada
La Agenda de Lisboa nació en el año 2000 y cinco años después el Consejo Europeo de­
cide reactivarla ante unos resultados desiguales. Se establece así la Estrategia de Lisboa Reno­
vada en marzo de 2005 2, que marca como principales objetivos horizontales el crecimiento y
el empleo, la cohesión social y la sostenibilidad medioambiental; y, que se va a asentar en dos
pilares: la fijación de los ejes en los que debe centrarse la política económica de los países de la
UE y la mejora de la gobernanza de la estrategia para asegurar su implementación.
Los ejes de política económica se han ido perfilando tanto en el Consejo Europeo de
marzo de 2005 —que ya orienta la política económica hacia el conocimiento y la innovación,
el empleo y la cohesión social— como, sobre todo, en los Consejos de junio de 2005 y de
primavera de 2006 y 2007 3. En junio de 2005, el Consejo aprobó las 24 Directrices Integra­
das 2005-2008 para el crecimiento y el empleo que constituyen la referencia para las polí­
ticas de empleo y las políticas macro y macroeconómicas que deben aplicar todos los Esta­
dos Miembros (EEMM) en la elaboración de sus respectivos Programas Nacionales de
Reforma 4.
El Consejo de 2006 acota la Estrategia de Lisboa identificando cuatro ámbitos de actua­
ción prioritaria: (i) mayor inversión en conocimiento e innovación, incluyendo mecanismoa
de financiación, como elemento central para asegurar el crecimiento a largo plazo de la UE;
(ii) liberar el potencial empresarial, en particular el de las pequeñas y medianas empredsas,
reconociendo que las PYMEs son la principal fuente de empleo futuro en Europa; (iii) au­
mentar las oportunidades de empleo para las categorías prioritarias (jovenes, mujeres, traba­
jadores de más edad, discapacitados, minorias, inmigrntes), este ámbito se ha perfilando en
lo que se denomina flexiseguridad, es decir, la combinacíon de formas de trabajo flexibles
con garantías de protección social; y (iv) una política energética para Europa —desarrollada
por el Consejo de 2007— que se basa en los principios de seguridad de abastecimiento, com­
petitividad y sostenibilidad ambiental, y cuya principal propuesta, actualmente en desarrollo
normativo, es lo que se ha denominado como el objetivo 20/20/20 —20% de reduccion de
emisiones de gasas de efecto invernadero, 20% de ahorro en el consumo energetico primario
y 20% de energias renovables en el conseumo energetico, con el horizonte del año 2020—.
Con respecto a la gobernanza, se introducen varios mecanismos que permiten mejorar
la transparencia de la Estrategia y la rendición de cuentas por parte de los EEMM. Entre es­
tos mecanimos cabe destacar los siguientes:
(i) Compilación de todas la medidas de política económica a emprender en un único
documento que refleje las Directrices Integradas, el Programa Nacional de Refor­
La agenda de Lisboa Renovada en las Perspectivas Financieras 2007-2013
25
mas (PNR), y nombramiento de un único responsable de la Estrategia que será el
coordinador del PNR y quien vele por su cumplimiento (conocido como la señora
o el señor Lisboa).
(ii) Simplificación de objetivos y acento en las medidas especificas a llevar a cabo con
calendarios predeterminados. Antes de 2005, la estrategia se perdía en múltiples y
dispersos objetivos que quedan reducidos a dos grandes objetivos para el conjunto
de la UE con el horizonte de 2010: alcanzar un volumen de inversión en investiga­
ción y desarrollo del 3% del PIB de la UE y una tasa de empleo del 70%. Los
EEMM fijan a su vez sus objetivos nacionales en sus respectivos PNR. En el caso
de España, los objetivos prioritarios del PNR son la plena convergencia en renta
per capita con la UE-25 y alcanzar una tasa de empleo del 66%. Ambos objetivos
se han alcanzado antes del horizonte marcado de 2010, el de renta per capita ya en
2006 y el de empleo en 2007.
(iii) Supervisión y seguimiento de Estrategia. Anualmente la Comisión analiza el grado
de cumplimiento de los PNR, incluyendo (a partir de 2007) recomendaciones espe­
cíficas por país. El Consejo de primavera de 2008 revisará el progreso durante los
primeros tres años de Estrategia 2005-2007 y establecerá las bases para su aplica­
ción en el período 2008-2010 5.
(iv) Una estrategia de partenariado, de forma que la implementacion del PNR cuente
con la partricipación de autoridades regionales y locales y de los principales agen­
tes sociales y de la sociedad civil para asegurar su cumplimiento.
2. Lisboización 6 de las perspectivas financieras
La Perspectivas Financieras 2007-2013 reflejan en su estructura de gasto las priorida­
des establecidas por la Estrategia de Lisboa en tres frentes fundamentales: una reorientación
de las partidas de gasto hacia los objetivos de Lisboa y un rediseño de las dos principales par­
tidas de gasto, el de cohesión y el agrícola, de manera que se orienten al cumplimiento de los
ámbitos prioritarios de Lisboa 7.
Reorientación de las partidas de gasto hacia Lisboa
La UE ha aprobado un montante total para las PPFF 2007-2013 de 864.261 M€ 8. Este
gasto se distribuye en seis rúbricas de gasto y cuatro subrúbricas (de igual rango): 1. Creci­
miento sostenible, que incluye las subrúbricas 1.a. Competitividad como factor de creci­
miento y empleo y 1.b. Cohesión para el crecimiento y el empleo; 2. Conservación y gestión
de los recursos naturales; 3. Ciudadanía (política que se singulariza como subrúbrica 1.b), li­
bertad, seguridad y justicia (subrúbrica 1.a); 4. La UE como socio global; 5. Administración
26
Pablo Moreno García
y 6. compensaciones. El siguiente Cuadro recoge la distribución anual de este presupuesto
entre las principales categorías de gasto:
Las Perspectivas Financieras 2007-2013 8
(millones de euros a precios de 2004)
Rúbricas de gasto
1. Crecimiento Sostenible
1.a Competitividad como factor de crecimiento
y empleo
1.b Cohesión para el crecimiento y el empleo
2. Conservación y gestión de los recursos
naturales
Incluidos gastos de mercado y pagos directos
3. Ciudadanía, libertad, seguridad y justicia
3.a Libertad, seguridad y justicia
3.b Ciudadanía
2006(a)
(%)
2007
2008
2009
2010
2011
2013
(%)
2012
45.156
(39,1%)
7.570
(6,6%)
37.586
(32,6%)
51.267
52.913
54.071
54.860
55.379
56.845
8.404
9.595
10.209
11.000
11.306
12.122
42.863
43.318
43.862
43.860
44.073
44.723
55.411
(48,0%)
43.735
(37,9%)
53.478
54.322
53.666
53.035
52.400
51.775
43.120
42.697
42.279
41.864
41.453
41.047
1.119
(1,0%)
528
591
1.199
1.258
1.380
1.503
1.645
1.797
600
599
690
568
790
590
910
593
1.050
595
1.200
597
Variación 2007-2013
2013/2006 (%)
58.256
(45,9%)
12.914
(10,2%)
45.342
(35,7%)
51.161
(40,3%)
40.645
(32%)
+29%
+70,6%
+20,6%
–7,7%
–7,1%
383.591
(44,4%)
75.550
(8,7%)
308.041
(35,6%)
369.837
(42,8%)
293.105
(33,9%)
1.988 +77,7%
(1,6%)
1.390 +163,3%
598
+1,2%
10.770
(1,2%)
6.630
4.140
4. La UE como socio a escala mundial
6.222
(5,4%)
6.199
6.469
6.739
7.009
7.339
7.679
8.029
(6,3%)
+29,0%
49.463
(5,7%)
5. Administración
6.499
(5,6%)
6.633
6.818
6.973
7.111
7.255
7.400
7.610
(6,0%)
+17,1%
49.800
(5,8%)
6. Compensaciones
1.041
(0,9%)
419
191
190
—
—
—
—
—
800
(0,1%)
119.195
121.971
123.019
123.518
124.018
125.496
+10%
1,10%
1,08%
1,07%
1,04%
1,03%
1,02%
127.044
(100%)
1,01%
Total Créditos de Compromiso
% de la RNB de la UE
115.448
(100%)
864.261
(100%)
1.048%
(a)
La clasificación de 2006 esta basada en el presupuesto comunitario de 2006 clasificando el gasto según las rubricas de las PPFF 2007-2013.
Cabe destacar varios elementos de este Cuadro financiero en relación a su orientación
hacia la Estrategia de Lisboa renovada 9:
● Las dos primeras rúbricas, que absorben el 87,2% del presupuesto comunitario, se
vinculan a los objetivos de crecimiento sostenible y gestión de recursos naturales,
que están en línea con los objetivos horizontales de Lisboa de crecimiento, empleo,
cohesión social y sostenibilidad medioambiental.
● Las PPFF introducen una nueva categoría de gasto 1.a-Competitividad como factor
de crecimiento y empleo, destinada a iniciativas que contribuyan a los objetivos de la
Estrategia de Lisboa en las áreas de investigación, desarrollo e innovación (I+D+i),
educación y formación, promoción de la competitividad y redes intraeuropeas 10. Las
PPFF fijan un incremento anual de esta partida del 7,5% y, en particular, que los gastos destinados a la investigación deberán aumentar en un 75% en 2013 en relación a
2006. El 66% de la partida 1.a lo absorbe el Séptimo Programa Marco de investigación (cuya dotación en 2013 aumenta en un 75% en relación a 2006). Adicionalmente, las PPFF refuerzan la investigación a través líneas de financiación del Banco
La agenda de Lisboa Renovada en las Perspectivas Financieras 2007-2013
27
Europeo de Inversiones para operaciones de capital riesgo destinadas a I+D por valor
de hasta 10.000 M€ 11. Otras partidas relevantes de esta categoría son las redes transeuropeos de transporte y energía (9,2%), los programas de educación (incluido
Erasmus) y formación continua (8,2%) y el del programa CIP de competitividad e innovación (4%). Dentro de la rúbrica 1.a se incluye también un Fondo de Ajuste a la
Globalización (sin dotación específica) destinado a ayudas a los trabajadores afectados por ajustes en las empresas como consecuencia de la globalización, con un gasto
máximo de 500 M€ al año.
● La rúbrica 1.b-Cohesión para el crecimiento y el empleo engloba los Fondos Estructurales (Fondo Europeo de Desarrollo Regional y Fondo Social Europeo) y el Fondo
de Cohesión. Las PPFF fijan un aumento progresivo de esta partida de manera que al
final del período pasa a ser la primera categoría de gasto, desbancando al gasto agrícola de ayudas directas y de mercado. Para la UE-15, las PPFF establecen además
unos suelos de gasto en actuaciones Lisboa del 60% para las regiones del objetivo de
convergencia y el 75% para las del objetivo de competitividad. Deben ser gastos que
estén vinculados a las 24 Directrices integradas para el crecimiento y el empleo.
● La rúbrica 2 de Conservación y gestión de los recursos naturales recoge fundamentalmente el gasto agrícola y es la única para la que se establece una disminución progresiva de los fondos comunitarios en favor de las políticas de I+D+i y de las nuevas
políticas comunitarias de ciudadanía y seguridad. Las ayudas directas y gasto de
mercado de la PAC caen un 7% 12 pasando a representar el 32% del gasto en 2013
frente al 38% en 2006. Entre las partidas agrícolas decrecen también el Fondo Europeo de Pesca (–12%) y el gasto de desarrollo rural (–12%). Esta partida incluye además un nuevo instrumento financiero para el medioambiente, Life, dotado con
1.811 M€, que esta directamente vinculada a los objetivos Lisboa.
Lisboización del gasto de Cohesión
El gasto de Cohesión se recoge en la categoría 1.b que engloba los Fondos Estructurales y
de cohesión. En octubre de 2006 el Consejo aprueba las Directrices Estratégicas Comunitarias
en materia de cohesión 2007-2013 13 que definen el marco para la política de cohesión que deberán adoptar los EEMM en sus respectivos planes estratégicos nacionales para los Fondos
Estructurales, los llamados Marcos Estratégicos Nacionales de Referencia, MENR. Estas Directrices definen una nueva política regional para la UE que se inspira en los Objetivos de Lisboa estableciendo una serie de principios generales: (i) la política de cohesión debe centrarse
más en el conocimiento, la investigación y la innovación, así como en el capital humano; (ii) se
debe perseguir el objetivo sostenibilidad ambiental y estimular las sinergias entre la dimensión
económica, social y medioambiental; (iii) los Estados miembros y las regiones deben perseguir
los objetivos transversales de igualdad de oportunidades, no discriminación, y de partenariado
entre los distintos actores involucrados en los fondos de cohesión.
A lo largo de 2007 los EEMM han presentado sus respectivos MENR a la Comisión que en
diciembre acaba de presentar un primer informe en el que se valora el grado de cumplimiento de
los objetivos de Lisboa del conjunto de estrategias nacionales con resultados muy positivos 14.
Así, la mayor parte del presupuesto asignado a la política de cohesión se invertirá en las priorida-
28
Pablo Moreno García
des relacionadas con la Estrategia de Lisboa, sobrepasándose el suelo de gasto-Lisboa establecido en las PPFF. En las zonas menos desarrolladas cubiertas por el objetivo de convergencia, los
EEMM y las regiones planean invertir el 65% de los recursos disponibles en las prioridades de
Lisboa, un 11% más que en el Marco financiero 2000-2006 y por encima del suelo del 60% marcado por el Consejo Europeo. En la UE-15 el porcentaje es mayor alcanzando el 75% frente el
59% de la UE-12 (los países ampliación no están sujetos al suelo de gasto). Para las regiones del
objetivo competitividad el gasto Lisboa alcanza el 82% (por encima del suelo del 75%).
El gasto de cohesión está además orientado a los cuatro ámbitos prioritarios de Lisboa:
● En el ámbito del conocimiento y la innovación, en los que se realizará una inversión
por valor de 85.000 M€ (25% del presupuesto de cohesión), de los cuales más de la
mitad (49,5 M€) se destinan a innovación, de forma que la inversión en innovación en
el septenio 2007-2013 se triplica con respecto al período 2000-2006. Conviene señalar
que este gasto en I+D+i es adicional al que se realiza bajo la rúbrica 1.a. de las PPFF.
● En el ámbito del mercado de trabajo, formación laboral y flexiguridad, se han planificado inversiones por valor de 75.000 M€ (21% del gasto de cohesión). Y en el de desarrollo del potencial de las PYMEs, se han presupuestado proyectos por valor de
19.000 M€ (5% del gasto).
● Con respecto al ámbito energético y medioambiental, la mayor parte del gasto corresponderá a la iniciativa privada si bien se multiplicara hasta por siete (en regiones competitividad) la inversión en energías renovables. Destaca también los recursos para la protección del medioambiente, incluida la gestión del agua, por unos 51.000 M€ (14%).
Se mejora significativamente la gobernanza del presupuesto de Cohesión a través de
mecanismos de coordinación de los EEMM con las autoridades comunitarias y regionales,
así como con interlocutores sociales y sociedad civil. Se han establecido esquemas de cruce
de información a fin de garantizar la coherencia entre los programas de la política de cohesión y los PNRs y una mayor descentralización de las responsabilidades a fin de mejorar la
aplicación del proceso de Lisboa sobre el terreno. Anualmente los países deberán informar
del gasto Lisboa y, en 2009 y 2012 deberán presentar un informe estratégico que valora la
contribución del gasto de cohesión a la Estrategia de Lisboa.
Lisboización del gasto agrícola
El gasto agrícola se recoge en la rubrica 2-Conservación y gestión de los recursos naturales,
cuyo componente principal es el gasto de la Política Agrícola Común (98% del gasto de esta rúbrica), que se articula en torno a dos pilares, el pilar I, que cubre las medidas de mercado y pagos
directos, y absorbe el 80% de esta rúbrica financiando fundamentalmente a través del Fondo
Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA); y el pilar II, que se ocupa del desarrollo rural e incluye
los programas agroambientales, financiado a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo
Rural (FEADER) 15. El gasto de ambos pilares también se ha orientado hacia Lisboa.
En efecto, la reforma del la PAC de 2003 supone un importante paso hacia la lisboización de el gasto agrícola de pagos directos y sostenimiento del mercado a través de la generalización del sistema de ayudas directas disociadas de la producción, de forma que se mejora
La agenda de Lisboa Renovada en las Perspectivas Financieras 2007-2013
29
el esquema de incentivos para que los agricultores operen en función de criterios de mercado.
El apoyo a los productores se subordina además al cumplimiento de normas medioambienta­
les de seguridad y calidad de los alimentos y bienestar de los animales.
En el caso del FEADER, el Consejo aprobó 16 las Directrices Estratégicas comunitarias
de desarrollo rural 2007-2013 que también establecen un vínculo directo con los objetivos de
Lisboa. Así la programación de los Planes Estratégicos nacionales de Desarrollo Rural debe­
rán centrarse en cuatro ejes de gasto: (i) aumento de la competitividad del sector agrícola y
forestal, con énfasis en el capital humano y físico; (ii) mejora del medioambiente y del entor­
no rural, que prevé medidas destinadas a proteger y mejorar los recursos naturales, los siste­
mas agrarios y forestales y los paisajes culturales de las zonas rurales; (iii) mejora de la cali­
dad de vida y la diversificación de la economía rural, mediante la promoción microempresas,
el turismo rural, y la valorización del patrimonio cultural; (iv) el eje Leader de carácter hori­
zontal que debe contribuir a mejorar el potencial de desarrollo endógeno de las zonas rurales,
combinando los tres primeros ejes a través de iniciativas de fomento la capacidad local de
cooperación, de la innovación, o de la adquisición de cualificaciones.
De cara al futuro, en noviembre de 2007 la Comisión ha presentado su comunicado so­
bre el «chequeo» de la PAC en el que se señalan tres grandes desafíos marcados por la estra­
tegia de Lisboa: cambio climático y biodiversidad, bioenergías y gestión del agua. La Comi­
sión presentará propuestas a lo largo de 2008 para reforzar el funcionamiento el segundo
pilar de desarrollo rural en estos tres frentes.
Por último, el eje 2, también incluye los gastos de pesca de la Comunidad que se articu­
lan fundamentalmente a través del Fondo Europeo de Pesca (dotado con 3.800 M€ para el
septenio), para el que también se han establecido ejes prioritarios de gasto en línea con Lis­
boa 17 incluyendo: medidas de apoyo a la adaptación de la flota pesquera, medidas de desa­
rrollo sostenible, innovación, reconversión y diversificación de las zonas afectadas por la caí­
da de la actividad de pesca, y actuaciones orientadas a reducir el impacto medioambiental de
la producción pesquera.
3.
Lisboización de las Perspectivas Financieras en España 18
La asignación a España en el marco de las Perspectivas Financieras UE 2007-2013 su­
pera los 43.500 M€ 19, incluyendo un Fondo Tecnológico específico para España dotado con
2.000 M€. En 2007 se han aprobando los distintos planes y marcos que establecen la estrate­
gia de gasto para los Fondos comunitarios asignados a España en las PPFF 2007-2013. El di­
seño de estos programas se ha hecho en consistencia con la Estrategia de Lisboa y con el Pro­
grama Nacional de Reformas (PNR). Entre los planes cabe destacar el Marco Estratégico
Nacional de Referencia (MENR) y los Programas Operativos Regionales de las CCAA.
Un MENR lisboizado
El MENR traduce las Directrices Estratégicas Comunitarias en materia de cohesión
2007-2013 estableciendo la estrategia regionalizada y por programas para el Fondo de Cohe­
sión, el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) y el Fondo Social Europeo (FSE).
El Marco ha sido aprobado por la Comisión Europea en mayo de 2007.
30
Pablo Moreno García
EL Marco establece cuatro grandes Objetivos Finales articulados a través de ejes priori­
tarios: (i) convertir a España en un lugar mas atractivo para invertir y trabajar, (ii) mejorar los
conocimientos y la innovación a favor del crecimiento, (iii) más y mejores empleos, (iv) me­
jora de la capacidad institucional. El siguiente Cuadro recoge la distribución por ejes priori­
tarios de las asignaciones que ha recibido España de los fondos FEDER, FSE y Fondo de
Cohesión, distinguiendo entre los gestionados por Administración General del Estado (AGE)
y las Comunidades Autónomas:
Distribución de los Fondos comunitarios 2007-2013
Ejes de programación del FEDER
Regiones convergencia+phasing-in+phasing-out
1. Desarrollo de la economía del conocimiento
2. Desarrollo e innovación empresarial
3. Medio ambiente, entorno natural, recursos hídricos y prevención riesgos
4. Transporte y energía
5. Desarrollo sostenible local y urbano
6. Infraestructuras sociales
7. Asistencia técnica y refuerzo capacidad institucional
8.9. Regiones ultra periféricas
(50% 8: Gastos de inversión, 50% 9: Gastos funcionamiento)
TOTAL
Ejes de programación del FEDER
Regiones competitividad
1.
2.
3.
4.
5.
Economía del conocimiento, innovación y desarrollo empresarial
Medio ambiente y prevención de riesgos
Redes y servicios de transporte y telecomunicaciones
Desarrollo sostenible local y urbano
Asistencia técnica
TOTAL
Total
AGE
CCAA
Mill.€
%
00-06*
Mill.€
%
Mill.€
%
4.781
3.038
4.106
4.717
1.596
847
189
24%
15%
21%
24%
8%
4%
1%
12.5%
12.5%
21%
44%
9%
0%
0%
3.448
1.560
2.819
2.759
1.034
—
92
29%
13%
23%
23%
9%
—
1%
1.332
1.478
1.287
1.957
561
847
97
17%
19%
17%
25%
7%
11%
1%
488
2%
—
292
2%
194
3%
19.768
100%
100%
12.008
100%
7.759
100%
Total
AGE
CCAA
Mill.€
%
00-06*
Mill.€
%
Mill.€
%
1.285
174
185
259
26
67%
9%
10%
13%
1%
99%
0%
0%
0%
0%
629
30
0,7
194
16
72%
3%
0%
22%
2%
655
144
185
65
9
62%
14%
17%
6%
1%
1.931
100%
100%
870
100%
1.060
Total
AGE
100%
CCAA
Ejes de Programación del FSE
1. Fomento del espíritu empresarial y mejora de la adaptabilidad de trabaja­
dores, empresas y empresarios
2. Fomentar la empleabilidad, la inclusión social y la igualdad entre hom­
bres y mujeres
3. Aumento y mejora del capital humano
4. Promover la cooperación transnacional e interregional
5. Asistencia técnica
TOTAL
Mill.€
%
00-06*
Mill.€
%
Mill.€
%
2.207
27%
26%
1.439
31%
768
23%
4.474
1.143
112
118
56%
14%
1%
1%
52%
16%
4%
1%
3.007
192
13
62
64%
4%
0%
1%
1.467
951
98
55
44%
28%
3%
2%
8.057
100%
100%
4.715
100%
3.341
Total
AGE
100%
CCAA
Ejes de Programación del Fondo de Cohesión
1.
2.
3.
4.
5.
Transportes (RTE-T) Fondo de Cohesión
Medio ambiente y desarrollo sostenible Fondo de Cohesión
Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible FEDER
Transportes (RTE-T) FEDER
Asistencia Técnica
TOTAL
Mill.€
%
00-06*
Mill.€
%
Mill.€
%
1.597
1.892
168
1.188
53
33%
39%
3%
24%
1%
51%
48%
—
—
0%
1.597
1.326
168
1.188
53
40%
33%
4%
30%
1%
—
565
—
—
—
—
100%
—
—
—
4.900
100%
100%
3.985
100%
565
100%
* Porcentaje aproximado de gasto en los distintos ejes durante las perspectivas financieras 2000-2006 (se adaptan
las cifras de los ejes de entonces a los de 2007-2013).
La agenda de Lisboa Renovada en las Perspectivas Financieras 2007-2013
31
Cabe destacar varios elementos de este cuadro financiero en relación a su orientación
hacia la Lisboa:
● Para el conjunto de los fondos estructurales, las asignaciones previstas superan el
suelo de gasto en actuaciones Lisboa establecido en las PPFF. En efecto, para las regiones convergencia el 79% del gasto, incluido el programa AGUA 20, está destinado
a categorías de Lisboa. En el resto de las regiones los porcentajes son: para las regiones pashing-out 77%, para las phasing-in 86% 21 y para las Competitividad 81%. En
el caso del Fondo de Cohesión, el 82% es gasto de categoría Lisboa.
● La asignación de recursos entre ejes ha perseguido reforzar significativamente los
relacionados con la economía del conocimiento y la innovación, como sectores clave de crecimiento para una economía avanzada, al tiempo que se garantiza la continuidad de los programas de inversiones en marcha en las áreas de transporte y energía y de medioambiente. Como se puede ver en el Cuadro, en las regiones
convergencia prácticamente se duplican en términos relativos los fondos destinados al conocimiento y la innovación con respecto a las anteriores perspectivas financieras 2000-2006. En las regiones competitividad, conocimiento e innovación
absorben el 70% presupuesto. En total, España dedicará alrededor del el 24% del
gasto de cohesión a la I+D+i 22. La Administración General del Estado desarrollará
su política principalmente a través de dos Programas Plurirregionales: (i) el Fondo
Tecnológico, dotado con 2.000 M€ para todo el territorio nacional, orientado a la
inversión de las empresas, y (ii) el programa operativo de Economía del Conocimiento, dotado con 1.291 M€, orientado a la investigación universitaria y la sociedad de la información.
● Para el gasto en transporte se priorizan las categorías de gasto de Lisboa, como autovías, alta velocidad ferroviaria, redes transeuropeas, o energías renovables.
● En cuanto al gasto medioambiental, además de los ejes específicos, con carácter
horizontal los distintos ejes también incorporan un componente medioambiental en
función del tipo de actuaciones previstas. Por ejemplo, en el ámbito del transporte
se aboga por el equilibrio territorial y la evolución hacia medios y modelos de
transporte menos agresivos ambientalmente; el desarrollo rural y urbano tiene en
cuenta la necesidad de la preservación del medio; las actuaciones de I+D+i y las de
apoyo a la competitividad de las empresas consideran la ecoinnovación; y las actuaciones de formación contemplan el medioambiente entre los contenidos de los
módulos a diseñar.
● La mayor parte del gasto del FSE está directamente vinculado con los objetivos de
Lisboa con una afectación de los gastos a categorías Lisboa superior al 93%. El eje 2
es el más importante en la programación con un 56% de los recursos totales. Tiene
como objetivos la prevención del desempleo y la mejora de la empleabilidad de las
personas desempleadas en general, especialmente de los jóvenes, así como actuaciones para favorecer las condiciones de igualdad laboral entre hombres y mujeres y la
integración sociolaboral de los inmigrantes. El 27% de los recursos se destinan al eje
1, que persigue mejorar la capacidad de las empresas y trabajadores para adaptarse al
entorno y ser más competitivas y eficientes. El eje 3 absorbe el 14% del gasto y se
destina a actuaciones de aumento y mejora del capital humano con el propósito de
32
Pablo Moreno García
mejorar la adaptabilidad de los trabajadores a los empleos emergentes e incrementar
la productividad del trabajo.
En conjunto, todos los ejes del MENR están directamente vinculados con los ejes del
PNR que traduce en España las 24 Directrices Integradas para el Crecimiento y el Empleo de
la Estrategia de Lisboa. El siguiente Cuadro sintetiza los vínculos de los distintos ejes de
FEDER, FSE y Fondo de Cohesión con el PNR y las Directrices Integradas.
MENR
EJES PNR
EJE 1: Refuerzo de la estabilidad macroeconómica y
presupuestaria
Directrices
integradas
FEDER, Fondo de Cohesión (FC)
FSE
Convergencia
Competitividad
Ejes 3 y 4 FEDER
Ejes 1 y 2 FC
Ejes 2 y 3 FEDER
Ejes 1 y 2 FC
2,3,5,6,11,15,19,21
EJE 2: Plan Estratégico de Infraestructuras y Transporte
(PEIT) y Programa AGUA
11, 16
EJE 3: Aumento y mejora del capital humano
8,9,22,23,24
Eje 6 FEDER
EJE 4: Estrategia de I+D+i (INGENIO 2010)
7,8,9,10
Eje 1 FEDER
Eje 1 FEDER
Eje 3
Eje 3
EJE 5: Más competencia, mejor regulación, eficiencia de
las Administraciones Públicas y competitividad
2,5,8,9,10,11,12,13,14,
15,16,21
Eje 7 FEDER
Eje 5 FEDER
Eje 5
EJE 6: Mercado de Trabajo y Diálogo Social
2,4,15,17,18,19,20,21
EJE 7: Plan de Fomento Empresarial 8,13,14,5
Eje 2 FEDER
Eje 1 FEDER
Eje 1
Ejes 1 y 2
Por último conviene señalar que junto al MENR se han elaborado los Programas Ope­
rativos Regionales (1 para el Fondo de Cohesión y 22 respectivamente para FEDER y para
el FSE-17 por cada una de las comunidades autónomas, 2 para Ceuta y Melilla, más
tres pluriregionales 23). La elaboración de estos programas se ha hecho en coordinación
con las CCAA y se han diseñado como una extensión del MENR, desarrollando los ejes
prioritarios para cada región. El Programa típico incorpora una sección en la que se esta­
blecen sus vínculos con el Marco y con el PNR. El patrón general es equivalente al MENR,
los ejes de los Programas están vinculados con los ejes del PNR y por tanto a la Estrategia
de Lisboa.
FEADER y Fondo Europeo de Pesca
En abril de 2007, la Comisión ha aprobado los Planes Estratégicos nacionales de Desa­
rrollo Rural y del Fondo Europeo de la Pesca que establecen respectivamente las prioridades
de los recursos asignados a España por el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural
(FEADER) y el Fondo Europeo de Pesca (FEP). Estos Fondos también se han diseñado en lí­
nea con los objetivos de Lisboa. El siguiente Cuadro refleja la distribución preliminar por
ejes prioritarios (a falta de aprobarse los programas regionales) de los recursos asignados a
España.
33
La agenda de Lisboa Renovada en las Perspectivas Financieras 2007-2013
Ejes de programación del FEADER
Mill.€
%
1. Aumento de la Competitividad de agricultura y silvicultura
2. Mejora del Medioambiente y del entorno rural
3. Calidad de vida y diversificación en zonas rurales
4. LEADER*
3.263
2.709
887
887*
45
38
7
7*
TOTAL
7.213*
100*
Ejes de programación del Fondo Europeo de Pesca
Mill.€
%
1. Medidas de adaptación de la flota pesquera comunitaria
2. Acuicultura, pesca interior, transformación y comercialización de
productos de la pesca y de la acuicultura
3. Medidas de interés público
4. Desarrollo sostenible de las zonas de pesca
5. Asistencia Técnica
403
36
344
316
49
18
30
28
4
2
1.131
100
TOTAL
* Los porcentajes y cifras totales no suman 100% porque el eje LEADER es de carácter horizontal e incorpora
partidas que también se registran en el resto de los ejes.
Como en el caso de los Fondos Estructurales los distintos ejes adoptados marcan también una orientación hacia gastos de Lisboa. En el caso del FEADER prácticamente el 85%
del gasto se destinará a políticas de competitividad y mejora del medioambiente. En el caso
del FEP el gasto se orienta a la sostenibilidad de los recursos pesqueros y la mejora de la
competitividad del sector. La principal partida de adaptación de la flota pesquera responde al
objetivo comunitario de conservación de recursos gestionando entradas y salidas de buques y
la mejora de su tecnología de pesca.
Los principios transversales de igualdad de oportunidades, sostenibilidad
y partenariado
Por último, cabe resaltar que los Fondos Comunitarios incluyen una serie de elementos
para garantizar la atención a los principios transversales de igualdad de oportunidades, sostenibilidad y partenariado de la Estrategia de Lisboa:
● En igualdad de oportunidades, el MENR el FEADER y el FEP recogen la perspectiva de género en todos sus ejes, garantizando su consideración en el desarrollo de todos los Programas Operativos. Además, en el ámbito del Fondo Social Europeo, se
desarrollan medidas específicas para impulsar la igualdad de oportunidades entre
mujeres y hombres dentro de cada eje prioritario. Por otro lado, la perspectiva de género se incluye en los sistemas de seguimiento y gestión, fijando los correspondientes indicadores que permitan medir los avances logrados. Por tanto, se pone el énfasis
en la aplicación efectiva del principio. En la elaboración de los marcos se ha contado
con la colaboración del Instituto de la Mujer en el ámbito nacional, así como de los
Organismos de Igualdad de las diferentes regiones.
● En relación a la sostenibilidad, los Fondos Comunitarios incluyen un eje específico
de medioambiente (eje 2 de FEDER Competitividad, eje 3 de FEDER Convergencia,
ejes 2 y 3 del Fondo de Cohesión C, ejes 2 de FEADER y 4 de FEP) dirigidos direc-
34
Pablo Moreno García
tamente a potenciar la sostenibilidad del modelo de desarrollo español en distintos
frentes (incluyendo agua, residuos, contaminación, recuperación de suelos, desertización, cambio climático o protección de la biodiversidad). Con carácter horizontal
los distintos ejes también incorporan un componente medioambiental. Como ocurre
con la igualdad de oportunidades, la sostenibilidad se incorpora al análisis de cada
uno de los ejes prioritarios.
● En cuanto al partenariado, un objetivo central de la nueva programación de Fondos
Comunitarios es el fomento de la cooperación entre todos los agentes y niveles de la
administración en la preparación, ejecución, seguimiento y evaluación de los programas operativos. Así se ha desarrollado una amplia estructura de comités de seguimiento y redes sectoriales con la participación de los Ministerios gestores de los Fondos, las Consejerías autonómicas gestoras del Programas Operativos, l y de terceros
organismos y representantes de la sociedad civil implicados en el sector, como la Federación de Municipios y Provincias, los Interlocutores Sociales, el Foro de Empleo,
las Redes de Autoridades Ambientales y de Inclusión Social, o el Instituto de la Mujer. Esta estructura permite un seguimiento cruzado de los objetivos y prioridades establecidos en el PNR y en los distintos Programa Operativos regionales favoreciendo
las sinergias y consistencias entre todos los programas.
4. Conclusión
Las Perspectivas Financieras 2007-2013 se han diseñado de forma que las actuaciones
de gasto se han orientado a los objetivos y prioridades establecidos en la Estrategia de Lisboa
renovada de crecimiento, empleo, cohesión social y sostenibilidad medioambiental. Esto se
ha conseguido, tanto reforzando las dotaciones de las partidas directamente vinculadas con la
competitividad y la I+D+i, como por vía del rediseño de las dos principales partidas presupuestarias, el gasto agrícola y el de cohesión. Juntas absorben el 87% del presupuesto comunitario y en ambos casos se han establecido directrices para asegurar que gasto esté vinculado con la Estrategia de Lisboa.
La asignación a España en el marco de las Perspectivas Financieras UE 2007-2013 supera los 43.500 M€ 24. En línea con las directrices comunitarias y con la Estrategia de Lisboa, España ha fijado un nuevo enfoque para los fondos europeos que se centra en los sectores claves de crecimiento, de forma que se ha mantenido la importancia de los ejes de
transporte y medio ambiente y se ha reforzando significativamente la inversión en I+D+i.
Notas
1. Consejo Europeo de Bruselas 22 y 23 de marzo de 2005. Conclusiones de la Presidencia, párrafo 7.
2.
El Consejo de marzo de 2005 supone un punto de inflexión de impulso a la coordinación de la política económica europea. Junto a la Estrategia de Lisboa renovada se aprueba también la reforma del Pacto de Estabilidad
y Crecimiento, que mediante la introducción de elementos de flexibilidad, permite desbloquear una situación
La agenda de Lisboa Renovada en las Perspectivas Financieras 2007-2013
35
de perdida de autoridad de la Comisión al evidenciarse que no contaba con mecanismos vigilancia y de san­
ción efectivos.
3. Las Conclusiones de los Consejos están disponibles en el portal Europa de la UE: http://europa.eu/euro­
pean_council/conclusions/index_es.htm
4. La Directrices Integradas están formadas por la 24 directrices aprobadas: 6 relativas a medidas macroeconó­
micas, 10 sobre reformas microeconómicas y 8 sobre le mercado de trabajo. Diario Oficial de la Unión Euro­
pea L 205/28 de 6 de agosto de 2005.
5. Este artículo se escribe en diciembre de 2007 antes de la reunión del Consejo Europeo de Primavera del 13 y
14 de marzo de 2008. Se espera que este Consejo apruebe un Estrategia continuista de manera que para el nue­
vo período 2008-2010 se mantendrán los principales elementos de las Directrices Integradas 2005-2007, así
como las cuatro ámbitos prioritarios del Consejo de primavera de 2006, enfatizando que los esfuerzos deben
centrarse ahora en la implementación de las reformas.
6. Se ha optado por utilizar un término más o menos acertado por ser de uso relativamente común en el lenguaje
comunitario y por considerar que expresa de manera clara y escueta el proceso de adaptación de las Perspecti­
vas Financieras a la Estrategia de Lisboa renovada.
7. Para referencias sobre el proceso de negociación de las PPFF en el Consejo Europeo y el resultado de la Deci­
sión del Consejo de diciembre de 2005 ver Cristina Serrano et al: (a) Perspectivas financieras 2007-2013, Las
nuevas prioridades de la Unión Europea, Boletín Económico del ICE n.º 2.799 (15-28 marzo 2004). (b) Resul­
tados del Acuerdo de Perspectivas Financieras 2007-2013, Boletín Económico del ICE, n.º 2.869 13-26 febre­
ro 2006).
8. Se ha utilizado como fuente el Acuerdo Interinstitucional Parlamento Europeo-Consejo-Comisión que aprue­
ba las PPFF publicado en el Diario Oficial de la UE C 139/1 de 14 de junio de 2006. Los datos se han corregi­
do en función de la propuesta de decisión del Consejo COM(2007) 783 aprobada por el Consejo de Transpor­
tes que aumenta la rúbrica 1.a en 1.600 M€ durante el período 2008-2013 a costa de la 2 en 2007 para
financiar el proyecto Galileo. Los datos de 2006, del Comisión Documento de Trabajo sobre Multiannual Fi­
nancial Framework 2007-2013 Fiche 94. Todos estos datos están disponibles en la página web Europa de la
UE: http://ec.europa.eu/budget/documents/multiannual_framework_en.htm.
9. La propia reclasificación de las rúbricas de gasto ya supone un paso en la dirección a Lisboa. En el marco fi­
nanciero 2000-2006, las categorías de gasto hacían alusión a las políticas comunitarias: agricultura (categoría
1), acciones estructurales (2), políticas internas (3), acción exterior (4), reservas (6), política para países candi­
datos a la adhesión (7), además de los gastos de administración (5) y las compensaciones (8). En las nuevas
PPFF, las categorías se clasifican en función de los objetivos a conseguir, en línea con los que establece la es­
trategia de Lisboa renovada.
10. La categoría 1.a también contiene gastos de desmantelamiento de centrales nucleares y de agenda de política
social.
11. El BEI ha desarrollado los programas JEREMIE y JESSICA para este objetivo.
12. El gasto en ayudas directos y gasto de mercado disminuye para el conjunto de la UE y para la UE-15. No obs­
tante aumenta par los países ampliación del UE-12 de conformidad con los tratados de adhesión.
13. Estrategias Prioritarias de la Comunidad en Cohesión. Diario Oficial de la UE, L 291/14 de 21 de octubre de
2006.
14. Comunicado de la Comisión COM (2007) 798 de 11 de diciembre de 2007.
15. El Reglamento (CE) n.º 1290/2005 del Consejo, de 21 de junio de 2005, establece un marco jurídico único
para la financiación de los gastos correspondientes a la PAC, creando el dos nuevos fondos, FEAGA y el
FEADER.
36
Pablo Moreno García
16.
Decisión del Consejo, de 20 de febrero de 2006, sobre las directrices estratégicas comunitarias de desarrollo
rural (período de programación 2007-2013).
17. Reglamento (CE) n.º 1198/2006 del Consejo, de 27 de julio de 2006, relativo al Fondo Europeo de Pesca.
18. Este apartado reproduce la mayor parte del Apartado IV del Informe Anual de Progreso 2007 del Programa
Nacional de Reformas elaborado por el autor de este artículo.
19. España tiene Fondos pre-asignados dotaciones de los Fondos Estructurales (FSE y FEDER, incluido Fondo
Tecnológico) y Fondo De Cohesión, por valor de 35.200 M€, a los que hay que sumar la dotaciones del FEP,
1.131 M€, y del FEADER, 7.200 M€, además de los Fondos que se puedan obtener en otras líneas competiti­
vas como el Séptimo Programa Marco.
20. En el caso español cabe considerar el Programa AGUA como categoría Lisboa atendiendo, como permite el
Reglamento europeo, a las circunstancias nacionales específicas establecidas en el PNR. El Ministerio de Me­
dio Ambiente destinará 2.348 millones de euros a actuaciones dentro del Programa AGUA. Sin la inclusión
del programa AGUA el gasto en categorías Lisboa se situaría en el 68%, también por encima del suelo de las
PPFF.
21. Si se excluyen los gastos del programa AGUA los porcentajes para estas regiones serían respectivamente,
67% y 75%.
22. Los fondos comunitarios destinados a I+D+i complementan los esfuerzos que se están realizando con cargo a
los presupuestos nacionales. Entre 2004 y 2007 el gasto presupuestario en I+D+i en el presupuesto del Estado
se ha más que doblado hasta totalizar 6.450 M€ en 2007. A esta cifra hay que añadir el gasto de los Gobiernos
Regionales que también aumenta en cuantía significativa.
23. Los programas pluriregionales del FEDER son el FEDER I+D+i (Fondo Tecnológico), Economía del Conoci­
miento y Asistencia Técnica. Los del FSE son los de Adaptabilidad y Empleo, Lucha contra la Discriminación
y Asistencia Técnica.
24. España tiene Fondos pre-asignados por Fondos Estructurales (FEDER, FSE y Fondo De Cohesión) por valor
de 35.200 M€, FEP (1.131 M€), y FEADER (7.200 M€), además de los Fondos que se puedan obtener en
otras líneas competitivas como el séptima programa marco.
Bibliografía
Comisión Europea
— Comunicado de la Comisión COM (2007) 798 de 11 de diciembre: «Member status and Regions
Delivering the Lisbon Strategy for growth and jobs through EU cohesion policy, 2007-2013».
Disponible en http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/official/communic/pdf/commu­
nication_COM(2007)798_EN.pdf
— Propuesta de decisión del Consejo COM (2007) 783 para financiar el proyecto Galileo. Disponible
en http://ec.europa.eu/budget/documents/multiannual_framework_en.htm
— Documento de Trabajo sobre Multiannual Financial Framework 2007-2013 (2006) Fiche 94.
Consejo Europeo
— Acuerdo Interinstitucional Parlamento Europeo-Consejo-Comisión que aprueba las PPFF publicado
en el Diario Oficial de la UE C 139/1 de 14 de junio de 2006.
La agenda de Lisboa Renovada en las Perspectivas Financieras 2007-2013
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están disponibles en el portal Europa de la UE: http://europa.eu/european_council/conclusions/in­
dex_es.htm
— Decisión del Consejo, de 20 de febrero de 2006, sobre las directrices estratégicas comunitarias de
desarrollo rural.
— Decisión del Consejo sobre las Directrices Integradas de la Estrategia de Lisboa. Diario Oficial de la
Unión Europea L 205/28 de 6 de agosto de 2005.
— Estrategias Prioritarias de la Comunidad en Cohesión. Diario Oficial de la UE, L 291/14 de 21 de
octubre de 2006.
— Reglamento (CE) n.º 1290/2005 del Consejo, de 21 de junio, sobre la financiación de la política
agrícola común.
— Reglamento (CE) n.º 1198/2006 del Consejo, de 27 de julio, relativo al Fondo Europeo de Pesca.
Ministerio de Economía y Hacienda, Dirección General de Fondos Comunitarios (2007): Marco
Estratégico Nacional de Referencia 2007-2013.
http://www.dgfc.sgpg.meh.es/aplweb/pdf/DescargasFondosComunitarios/(135)
MarcoEstrat_gicoNacionaldeReferencia2007_2013.pdf
Oficina Económica del Presidente del Gobierno (2007): Informe Anual de Progreso del 2007 del
Programa Nacional de Reformas. http://www.la-moncloa.es/PROGRAMAS/OEP/PublicacionesE
Informes/PNR/InfAnuProg.htm