Memento práctico para los secretarios de Consejos Sociales
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Memento práctico para los secretarios de Consejos Sociales universitarios Mayo de 2006 Presentación Este Memento práctico es el fruto de la colaboración de un equipo de secretarios de Consejos Sociales universitarios. La asamblea que les reúne periódicamente se propuso, a mediados del año 2004, elaborar un documento que fuera útil para el desempeño diario de su trabajo, un documento que describiese, desde un punto de vista práctico, cómo pueden los secretario de estos órganos de participación de la sociedad en la Universidad desarrollar de manera eficaz sus funciones. Para ello en estas páginas se les ofrece una batería de ideas y experiencias que puedan orientarles en algunos de los muy variados ámbitos de su labor. El enfoque del documento es eminentemente práctico. Es cierto que las competencias de los Consejos Sociales varían de modo notable en las distintas regulaciones autonómicas: sin embargo, existen funciones comunes a todos, y en ellas se ha centrado este trabajo. Se recogen algunas de las mejores experiencias de los Consejos Sociales, y se describen procedimientos y criterios que orientarán a los secretarios en el ejercicio de su tarea de apoyo técnico. No se abordan todos los ámbitos de actuación de estos órganos, así que quizás en futuras actualizaciones de este trabajo puedan incorporarse nuevos apartados. Los redactores del documento han tenido muy presente que los Consejos Sociales pueden desarrollar sus tareas de formas muy variadas. Es lógico por tanto que para el desarrollo de una misma competencia en ocasiones se propongan líneas de actuación complementarias y aun divergentes, pero todas ellas válidas. La constitución de los grupos de trabajo que han elaborado los distintos apartados de este Memento se realizó en la reunión plenaria de los secretarios celebrada en Cádiz en el mes de noviembre de 2004. Cada grupo determinó autónomamente sus pautas de actuación y, por ello, como era deseable, las conclusiones responden a estilos y planteamientos diversos. El fin del documento es facilitar a los secretarios de los Consejos Sociales su trabajo. Se trata por ello de un instrumento para su uso profesional. Índice Parte primera Competencias de carácter económico Capítulo I La programación plurianual en las universidades públicas 1. Principales diferencias en la Ley Orgánica de Universidades respecto a la Ley de Reforma Universitaria ......................................................................................................... 2. Características de la programación plurianual ................................................................ 11 12 Capítulo II Presupuesto universitario 1. Contenido del presupuesto universitario ........................................................................ 1.1. Contenido económico ............................................................................................. 1.2. Las normas de ejecución ......................................................................................... 2. La ejecución por el Consejo Social de su competencia de aprobación del presupuesto universitario .................................................................................................................... 2.1. Conveniencia de que el Consejo Social establezca un procedimiento de aprobación del presupuesto anual .............................................................................................. 2.2. Actuaciones previas a la aprobación ........................................................................ 2.3. El acuerdo de aprobación: Sobre la introducción de modificaciones por el Consejo Social ...................................................................................................................... 2.4. La publicación del presupuesto ............................................................................... 15 15 18 18 18 20 24 24 Capítulo III Las relaciones de puestos de trabajo 1. Las Relaciones de Puestos de Trabajo en la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas de Reforma de la Función Pública .................................................................................. 2. El papel asignado a las Relaciones de Puestos de Trabajo .............................................. 3. Las Relaciones de Puestos de Trabajo del Personal de Administración y Servicios en la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades ..................................... 4. Las Relaciones de Puestos de Trabajo del Personal Docente e Investigador en la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades ................................................ 27 30 31 32 6 1. 2. 3. 4. 5. 1. 2. 3. 4. 5. 6. MEMENTO PRÁCTICO PARA LOS SECRETARIOS DE CONSEJOS SOCIALES UNIVERSITARIOS Capítulo IV Precios públicos Novedades respecto a la Ley de Reforma Universitaria .................................................. Becas .............................................................................................................................. Precios de enseñanzas propias ........................................................................................ Precios de otras actividades ............................................................................................. Criterios para la práctica de la competencia de aprobación de precios por el Consejo Social Capítulo V La rendición de cuentas Autorización ................................................................................................................... Actuaciones previas a la aprobación de cuentas .............................................................. Aprobación ..................................................................................................................... Aprobación de las Cuentas Anuales de los entes dependientes ...................................... Remisión de las Cuentas Anuales ................................................................................... Algunos ejemplos de acuerdos de Pleno sobre aprobación de cuentas anuales de la Universidad, Fundaciones Universitarias y Sociedades Dependientes .................................. 35 36 37 38 40 42 42 46 49 50 51 Parte segunda Supervisión por el Consejo Social de las actividades de carácter económico de la Universidad Capítulo I Justificación y objetivos Capítulo II Objeto, ámbito y alcance de la supervisión 1. Supervisión de actividades económicas ........................................................................... 2. Requisitos ....................................................................................................................... 2.1. Planificación ........................................................................................................... 2.2. Información ............................................................................................................ 61 63 63 65 Capítulo III Relaciones con los órganos de control 1. El órgano de control interno propio de la universidad el “problema” de la dependencia .... 2. El Comité de Auditoría .................................................................................................. 3. Relaciones con los órganos externos de control .............................................................. 67 68 69 Capítulo IV Consecuencias de la supervisión de actividades económicas 1. Respuestas ante eventuales incumplimientos no justificables ......................................... 2. Rendición de cuentas a la sociedad ................................................................................. 71 72 7 ÍNDICE Parte tercera Planificación y desarrollo institucional de la Universidad Capítulo I Planificación estratégica universitaria La aparición de los planes estratégicos como instrumentos de dirección de las universidades Objetivos y características de la Planificación Estratégica universitaria .......................... Algunas peculiaridades específicas de la planificación en los centros universitarios públicos Elaboración de los Planes estratégicos universitarios ...................................................... Relación de los planes estratégicos con otros instrumentos de gestión ........................... Participación del Consejo Social en la planificación estratégica ..................................... 77 78 78 79 83 85 Capítulo II Creación de centros y de titulaciones oficiales 1. Competencia de los Consejos Sociales en esta materia ................................................... 2. Creación y supresión de titulaciones oficiales ................................................................. 3. Creación y supresión de Centros .................................................................................... 87 89 93 1. 2. 3. 4. 5. 6. Parte cuarta Fomento de las relaciones con la sociedad Capítulo I Introducción 1. Relación de Competencias que se le asignan a los Consejos Sociales en el ámbito de las “Relaciones Universidad-Sociedad” ........................................................................... 2. Una reflexión sobre el fundamento de las competencias de los consejos sociales de fomento de relaciones de la Universidad con la sociedad ................................................... 97 99 Capítulo II La adecuación de las titulaciones universitarias a las necesidades del entorno social Un análisis de las intervenciones ya realizadas en estos campos ..................................... Las tendencias de la educación superior que condicionan el ejercicio de esta función .... Fundamento normativo de la competencia de los Consejos Sociales de procurar una adecuación de la oferta académica a las necesidad sociales ............................................. El conocimiento por el Consejo Social de la oferta académica y de la demanda social .... 110 111 Capítulo III La adecuación de la investigación universitaria a las necesidades del entorno social 1. Un análisis de las intervenciones ya realizadas en estos campos ..................................... 2. Marco público en el que se desarrolla la actividad investigadora en España ................... 117 118 1. 2. 3. 4. 105 106 8 MEMENTO PRÁCTICO PARA LOS SECRETARIOS DE CONSEJOS SOCIALES UNIVERSITARIOS Capítulo IV Políticas de fomento del empleo de los universitarios 1. Un análisis de las intervenciones ya realizadas en estos campos ..................................... 2. Extracción, desde la experiencias llevadas a cabo, de un “Manual de Buena Práctica” .... 3. A modo de conclusión .................................................................................................... 125 126 131 Capítulo V Otras iniciativas para mejorar la conexión de la Universidad con el entorno 1. Enlaces, bibliografía y apoyos a los que recurrir .............................................................. 133 Parte quinta Competencias en materia de mejora de los índices de financiación privada de las Universidades 1. Relación de competencias legales vinculadas a este ámbito ............................................ 2. Un análisis de las intervenciones ya realizadas en estos campos ..................................... 3. La financiación de las Universidades públicas en España: descripción del contexto en el que se desarrolla la competencia del Consejo Social objeto de análisis ........................... 4. El papel a jugar por los Consejos Sociales ...................................................................... 5. Iniciativas concretas para la actuación ............................................................................ 139 139 140 145 149 Parte sexta Evaluación del rendimiento de los servicios y promoción de la calidad 1. La competencia del Consejo Social de supervisión del rendimiento de los servicios de la Universidad, y la gestión de la calidad ......................................................................... 2. Instrumentos para la participación del Consejo Social en la mejora de la calidad .......... 3. La relación Consejo Social-ANECA del artículo 14.2 de la LOU: modelo de relación. Las relaciones con las Agencias de calidad autonómicas ................................................ 4. Ámbitos específicos de promoción de la calidad por los Consejos Sociales .................... 4.1. Las normas de permanencia de los estudiantes y la calidad del rendimiento académico de los estudiantes ........................................................................................... 4.2. Las retribuciones por méritos individuales como medio para el fomento de la calidad de la actividad docente, investigadora y de gestión ................................................. 4.3. Los premios de los Consejos Sociales a la calidad de la docencia, la investigación o a la innovación educativa ........................................................................................... 153 154 158 158 159 160 162 Parte primera Competencias de carácter económico Capítulo I La programación plurianual en las universidades públicas 1. Principales diferencias en la Ley Orgánica de Universidades respecto a la Ley de Reforma Universitaria Para garantizar un crecimiento horizontal y sostenido del sistema público universitario, el artículo 54.1 de la Ley de Reforma de Universidades (LRU) creó un instrumento obligatorio de planificación a medio plazo, que debía ser un marco ineludible en todas las actuaciones presentes y futuras: la programación plurianual. Con ella se introducía, en 1983, para la hacienda española un instrumento muy extendido en la legislación presupuestaria de otros países, que suponía la evaluación económica del plan de actividad universitaria durante un periodo determinado, el cual oscilaba entre tres y cuatro años, según la Universidad. Podemos afirmar que esta variante universitaria de la programación plurianual fue uno de los sonoros fracasos de la LRU. Los últimos Estatutos de esa época ya pasaban “de puntillas” por este tema (por ejemplo, la UPC, en 1995) y su inaplicación generalizada fue reprochada por los auditores institucionales. Ha desaparecido el control político del Claustro, que existía en muchos estatutos LRU, en los que la programación se sometía al voto vinculante del Claustro. Pasados los iniciales ímpetus asamblearios, se ha demostrado que el procedimiento incorpora la dificultad de establecer un diálogo organizado y constructivo en el seno del Claustro, por la cantidad de intereses implicados en la comunidad universitaria. Ello no obstante, la programación plurianual puede ser un magnífico instrumento para evitar la improvisación y el subjetivismo en las decisiones estratégicas, que permite proyectar las decisiones y compromisos actuales para determinar sus consecuencias futuras. El adecuado uso de esta técnica, hoy superada por la planificación estratégica, habría evitado los déficits que hoy sufren la mayoría de las Universidades, consecuencia de algunas decisiones tomadas a principios de la década pasada que no tenían asegurada una 12 COMPETENCIAS DE CARÁCTER ECONÓMICO financiación futura y que con el tiempo los presupuestos universitarios fueron incapaces de afrontar. Sin embargo, la programación plurianual no parece obligatoria tras la promulgación de la LOU (salvo que las Comunidades Autónomas o los Estatutos Universitarios lo impongan), toda vez que el artículo 81.1 afirma1: “En el marco de lo establecido por las Comunidades Autónomas, las Universidades podrán elaborar programaciones plurianuales que puedan conducir a la aprobación, por las Comunidades Autónomas, de convenios y contratos-programa que incluirán sus objetivos, financiación y la evaluación del cumplimiento de los mismos”. Nada impide, por otra parte, que se puedan celebrar convenios y contratos-programa, sin la preexistencia de tales Programaciones Plurianuales, ya que la fuerza vinculante de esos acuerdos deriva de la potestad general de las Administraciones Públicas para establecer Convenios de Colaboración y del artículo 2.2-j de la LOU. En España, este instrumento conecta directamente con la gestión de los Fondos Estructurales europeos, cuya aplicación por las Comunidades Autónomas exige un Plan de Desarrollo Regional y la aprobación de Programas Operativos plurianuales para las inversiones de cada Consejería. El Programa Operativo identifica las obras y equipamientos para el periodo de referencia, cuantificadas y con su distribución a lo largo del periodo de planificación, uno de los cuales será el relativo a las Universidades Públicas. 2. Características de la programación plurianual No hay plurianualidad sin buenos estudios. Por eso, la mayoría de las Universidades están implantando en los últimos años en su organización un servicio de prospectiva o de estudios. Más aún, no habrá buenos estudios sin técnicos capacitados y sistemas de información adaptados a la gestión universitaria, lo que tampoco abunda. Como luego veremos, el sistema contable pone el acento en el control de los medios, dejando a un lado la evaluación de resultados. Por todo ello, las Universidades acometen la planificación como una obligación formal y sin demasiado entusiasmo. La Universidad tampoco puede programar si las Comunidades Autónomas no lo hacen previamente y, además se lo creen. Sin esa información, la programación plurianual no deja de ser un ejercicio académico de una utilidad relativa. Considera Josep M. ROTGER2 que dedicamos poco esfuerzo a la planificación más o menos detallada de nuestra propia actividad y cuanto más alta es la responsabilidad, más 1. Aunque el artículo 14.2 reitera, como decía la LU, que al Consejo Social “le corresponde la aprobación del presupuesto y de la programación plurianual de la Universidad”. 2. Josep M. ROTGER, Formación y Desarrollo para la Docencia y Gestión Universitaria, Cedecs, 1996, p. 66. LA PROGRAMACIÓN PLURIANUAL EN LAS UNIVERSIDADES PÚBLICAS 13 frecuente es ver que uno no puede pararse a realizar planteamientos estratégicos: “LO URGENTE MATA LO IMPORTANTE”. La programación plurianual es, por naturaleza, dialéctica e iterativa. Su punto de partida será agrupar las necesidades, y ordenarlas según la urgencia, estableciendo una jerarquía vinculante para la Universidad. A continuación se determina el tiempo de ejecución de cada inversión y se las distribuye en cuatro anualidades. Por último se plasma en una estructura similar a la del presupuesto, clasificada por conceptos económicos y funciones o programas presupuestarios, lo que obliga a individualizar objetivos. Debe incluir los planes de construcción de nuevos edificios y las inversiones en infraestructura docente y de investigación. Estas decisiones son consecuencia de otras anteriores o simultáneas, como las nuevas titulaciones, la previsión sobre matrícula en los diversos centros, así como las variaciones de plantillas docentes y del Personal de Administración y Servicios. El documento debe estimar las consecuencias a largo plazo de determinadas decisiones, como las relacionadas con la consolidación del profesorado no numerario, la admisión y permanencia del alumnado o la reforma de los planes de estudio. Un ejemplo de su contenido requiere el detalle expreso de los siguientes apartados3: a) Estimación económica de los ingresos y gastos correspondientes a las principales partidas de los presupuestos en el periodo cubierto. b) Previsiones generales sobre la evolución de los servicios docentes e investigadores, así como de las plantillas de personal de la Universidad para atenderlos. c) Plan general de inversiones a realizar con distinción expresa de las relativas a infraestructura docente y a infraestructura de investigación, junto con las fuentes de financiación correspondientes. d) Instalaciones de carácter general de la Universidad. e) Planes de financiación. Por último, la aprobación del presupuesto (o las cuentas anuales), debe contener una memoria o informe que evalúe el grado de cumplimiento de los objetivos marcados por la programación plurianual, como documento maestro. 3. Artículo 200.2 UAH. Ver el artículo 169.2 de la USC, con una enumeración más detallada. Capítulo II Presupuesto universitario 1. Contenido del presupuesto universitario El presupuesto universitario como plan económico anual estará configurado, al menos, por tres documentos: los estados de gastos e ingresos –que cuantifican las previsiones económicas anuales–, las normas o bases de ejecución del presupuesto y la Relación de Puestos de Trabajo. Esta Relación recibirá un tratamiento específico en otro lugar de este Memento. 1.1. Contenido económico El Presupuesto de las Administraciones Públicas consiste en la programación económica de un ejercicio, tanto desde la vertiente de los ingresos (estimados) como de los gastos, que resultan limitados por lo que establece el Presupuesto. Dentro del apartado de gastos, cada crédito presupuestario representa una magnitud determinada cualitativa, cuantitativa y temporalmente. El artículo 81.4 de la LOU expresa la sujeción de los Presupuestos y las Cuentas Anuales a la legislación financiera general: La estructura del presupuesto de las Universidades, su sistema contable, y los documentos que comprenden sus cuentas anuales deberán adaptarse, en todo caso, a las normas que con carácter general se establezcan para el sector público. La determinación de los estados de gastos es más estricta, existiendo para ellos, en la Ley General Presupuestaria (LGP), una triple clasificación, que se concreta en los Pre- 16 COMPETENCIAS DE CARÁCTER ECONÓMICO supuestos Generales del Estado. La estructura del Presupuesto la determina el Ministerio de Economía y Hacienda, teniendo en cuenta, entre otros, la naturaleza económica de los ingresos y gastos y las finalidades u objetivos que con estos últimos se pretende alcanzar. Estructura Presupuestaria = Clasificación Orgánica + Clasificación Funcional + Clasificación Económica Clasificación orgánica Agrupa los gastos atendiendo al órgano al que se reconoce la facultad de realizarlos. Hoy, trata de identificar el centro gestor del gasto (vb.: Facultad, Servicio, Instituto, etc.) o el portador de costes (Master, Proyecto de Investigación, etc.). Es potestativa, y no hay reglas preestablecidas en cuanto a los criterios ni al número de dígitos para identificar las unidades de gasto. Esta clasificación se hace en la práctica imprescindible dada la estructura descentralizada de la Universidad y ante la ausencia general de contabilidad de costes: ofrece un cierto indicador de la tendencia del gasto desagregado de acuerdo con la estructura organizativa de la Institución, departamental o de Centros. Clasificación económica Este criterio indica el objeto del gasto, es decir, qué bienes o servicios se adquieren, reflejando la naturaleza del gasto previsto (¿en qué se gasta?) con independencia del órgano y fines a que corresponda. El artículo 54.4 de la LRU pareció imponerla al exigir la distinción entre los gastos corrientes y de inversión. Los primeros se identifican como los necesarios para el ejercicio de las actividades de la Administración, sin que supongan incremento del patrimonio público o gastos de inversión. La clasificación de gastos e ingresos se realiza en capítulos, que constituyen el primer nivel (indicado con un dígito); éstos se dividen en artículos, segundo nivel, indicado por dos dígitos; y éstos, a su vez en conceptos, tercer nivel (tres dígitos), que admite dos subdivisiones potestativas: el subconcepto y la partida. Salvo que las Bases de ejecución establezcan otra cosa, la norma general es la vinculación a nivel concepto. Es decir, los subconceptos y partidas presupuestarias son meramente indicativas, aunque su conocimiento suele ser necesario. La consideración de la Universidad Pública como una Administración vinculada a su Comunidad Autónoma lleva aparejada la utilización en las Universidades de la estructu- PRESUPUESTO UNIVERSITARIO 17 ra presupuestaria de la Comunidad, ya sea de manera voluntaria o porque venga así establecido por la normativa especial prevista en el artículo 82 de la LOU. Clasificación funcional Este criterio aparece como consecuencia de la implantación en nuestro país del sistema de presupuesto por programas, como técnica que busca asegurar la eficacia en la asignación de recursos. En esta clasificación los gastos se agrupan según la naturaleza de los objetivos que persiguen: ¿para qué se gasta? Los programas básicos del presupuesto universitario son la Docencia y la Investigación. Sin embargo, en los Presupuestos del Estado se encuentra una variada oferta: • Consejo Social. • Publicaciones. • Cooperación, Promoción y Difusión Cultural en el Exterior. • Promoción Cultural. • Acción Social. • Servicios a la Comunidad Universitaria, el entorno y extensión. • Relaciones Institucionales e Internacionales. • Perfeccionamiento del Profesorado de Educación. • Enseñanza Universitaria. • Becas y Ayudas a Estudiantes. • Servicios complementarios de la Enseñanza. • Apoyo a otras Actividades Universitarias. Extensión Universitaria. • Cooperación-Promoción Cultural. • Fomento Actividades Deportivas. • Apoyo Comunicación Social. • Investigación Científica. La doctrina coincide en señalar la dificultad que algunas Universidades encuentran para superar una cultura donde los programas presupuestarios tienden a ser el resultado de la agregación de los gastos de cada servicio, de acuerdo con objetivos nominales poco útiles en el ámbito de la asignación de recursos. Basta ver la anterior tabla de clasificación funcional de los Presupuestos del Estado para comprobarlo. Por ello, es oportuno que las Universidades creen sus propias clasificaciones, que presenten verdaderos y creativos programas que aporten una información complementaria a la orgánica, por responder genuinamente a criterios funcionales. El Consejo Social ha de tener un interés particular en fomentar que esta técnica clasificatoria arroje la información más depurada, ya que la claridad de estos datos es de la mayor relevancia para la sociedad; también resulta prioritario procurar que exista una 18 COMPETENCIAS DE CARÁCTER ECONÓMICO plena coherencia entre la planificación por objetivos, el señalamiento de indicadores de gestión y la clasificación funcional de los gastos en el Presupuesto anual. 1.2. Las normas de ejecución Estas normas son una importante manifestación de la autonomía normativa, ya que son auténticas normas de gestión financiera que permiten adaptar los preceptos de carácter general a la peculiar estructura de las Universidades, complementadas con cuantas prevenciones se consideren oportunas para la realización de gastos o el reconocimiento de ingresos. Por ello también se denominan Bases de Ejecución (Universidades de Oviedo, Cantabria, Burgos o Zaragoza), Normas Básicas de Gestión (Universidad Carlos III), Normas de funcionamiento (Universidad del País Vasco), Reglamento de Ejecución Presupuestaria (Universidad de Valencia), o simplemente Normas de Ejecución del Presupuesto (Universidad de Extremadura). De acuerdo con el artículo 52.1 de la Ley 30/92 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas, su carácter reglamentario impone su publicación “en el diario oficial que corresponda”, aunque vincula a la Administración desde su aprobación (las Universidades, por lo general, se limitan a insertar en los Boletines Oficiales un resumen del presupuesto, editando y distribuyendo posteriormente el documento íntegro). Como parte esencial del Presupuesto anual, estas normas deben ser también aprobadas por el Consejo Social. Dada su naturaleza reglamentaria, resulta del todo necesario que el Consejo Social cuente, dentro de los informes que componen el expediente de aprobación del Presupuesto, el correspondiente informe jurídico que avale la adecuación de todas las reglas contenidas en las Bases de ejecución al Ordenamiento jurídico. En efecto, no es infrecuente observar que en el proceso de elaboración y aprobación del Presupuesto los esfuerzos se centran en su contenido económico; sin embargo la oportunidad de las reglas contenidas estas Bases, y también su adecuación a la legalidad, es asunto que merece la más detenida consideración. 2. La ejecución por el Consejo Social de su competencia de aprobación del presupuesto universitario 2.1. Conveniencia de que el Consejo Social establezca un procedimiento de aprobación del Presupuesto anual Sin duda una de las competencias más relevantes del Consejo Social es la de aprobar el Presupuesto de la Universidad. Pero existen Consejos Sociales en los que dificultades de procedimiento impiden que su actuación en este punto sea verdaderamente relevante. La intensidad de la participación de los Consejos Sociales en esta materia puede depender de un gran número de circunstancias, algunas políticas, otras relacionadas con la cali- PRESUPUESTO UNIVERSITARIO 19 dad de la información económica que genere la Universidad, o de otro tipo. Lógicamente estos condicionantes son los que verdaderamente determinan la índole de la intervención del Consejo Social en esta materia. Pero existe un requisito de carácter procedimental que en cualquier caso es condición necesaria para una correcta ejecución de esta competencia. En efecto, para que el Consejo Social lleve a efecto esta función de un modo consistente, es muy oportuno definir un procedimiento que predetermine los siguientes extremos: a) Conviene que el proceso de elaboración del Presupuesto comience con la aprobación por el Consejo Social, o por su Comisión Económica, de un documento en el que se contengan los criterios generales del Presupuesto para el próximo ejercicio. Existen Leyes reguladoras de los Consejos Sociales que así lo disponen (La Rioja, Madrid), en otras ocasiones limitando la intervención del Consejo Social a informar sobre estas líneas básicas del Presupuesto (Canarias, Valencia, Cataluña). Donde no exista esa previsión legal, nada obsta a que el propio Consejo Social lo establezca, ya que puede considerarse que esta fijación de las líneas básicas forma parte de su función presupuestaria (Universidad Pública de Navarra). De este modo la intervención del Consejo Social no se limita al tramo final del procedimiento de elaboración del presupuesto, momento en el que resulta ya difícil modificar aspectos sustantivos del mismo. b) Dentro de estas líneas generales, algunos Consejos Sociales han impulsado la introducción de fórmulas de asignación de fondos a departamentos y centros, que vinculan el reparto de un determinado porcentaje de los recursos a los resultados de una serie de indicadores, para así fomentar la mejora de la calidad y el mayor rendimiento de los servicios de docencia e investigación. Estos indicadores de desempeño permiten al Consejo Social disponer de información contrastada sobre el estado de aspectos clave de la actividad académica de los centros y departamentos. Como ejemplo, se enumeran algunos de los posibles indicadores presupuestarios. Estos indicadores deberán ir experimentando modificaciones con el fin de ajustarse a las finalidades estratégicas de la Universidad: Indicadores para la asignación de recursos a los departamentos 1. Calidad percibida por parte de los estudiantes, basada en las encuestas de evaluación. 2. Rendimiento académico. 3. Movimiento internacional de los profesores. 4. Participación en proyectos de investigación. 5. Proporción de sexenios. 6. Producción de doctores. 7. Participación en proyectos internacionales. 8. Cumplimiento de responsabilidades de gestión, como la entrega en plazo de actas. 9. Ratio de ocupación media del profesorado. 10. Porcentaje de ejecución presupuestaria a 31 de octubre. 11. Realización y gestión actualizada de página web. 20 COMPETENCIAS DE CARÁCTER ECONÓMICO Indicadores para la asignación de recursos a los centros 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. Calidad percibida de la docencia. Captación de nuevos alumnos de otras Comunidades Autónomas. Demanda de los estudios. Calidad de la demanda. Tasa media de finalización de los estudios. Inserción laboral de los estudiantes. Movilidad internacional de estudiantes. Prácticas en el extranjero. Control de partes de asistencia a clase de los profesores. Realización de convenios internacionales para formación. Realización y mantenimiento de la página web. c) Calendario de actuaciones. Una vez establecida la secuencia de las actuaciones que componen el proceso de elaboración del presupuesto, es muy conveniente fijar un calendario que ofrezca suficiente holgura a la actuación del Consejo Social: la información debe llegar al Consejo en fechas adecuadas, y la necesidad de que el ejercicio económico se inicie con el presupuesto en vigor no debe ser impedimento para impedir que el Consejo Social entre a conocer con profundidad el documento presupuestario y realice los ajustes que considere convenientes. d) A los estados de gastos e ingresos debe acompañar una memoria que detalle los objetivos del Presupuesto, y contenga el resumen de las magnitudes más relevantes, con cuadros comparativos con ejercicios anteriores que permitan observar las principales tendencias. e) Esta memoria debe contener información sobre la adecuación del Presupuesto a los objetivos de los principales instrumentos de gestión de la Universidad: la memoria presupuestaria debe expresar con claridad la vinculación y ajuste del Proyecto de Presupuesto al Plan Estratégico de la Universidad, a las previsiones del Plan Plurianual, y a los eventuales instrumentos de financiación acordados con la Administración (contratos-programa, convenios de financiación). Cuando esta adecuación no se produzca, deben constar los motivos y especificarse en qué aspectos y en qué cuantías se produce el desajuste. f ) El expediente debe incorporar los informes necesarios: el del servicio económico, el informe del Interventor de la Universidad, y el informe de los servicios jurídicos específicamente referido a las Bases de ejecución presupuestaria. 2.2. Actuaciones previas a la aprobación Confección material del documento El presupuesto supone de ordinario un pacto entre los diferentes sectores de la comunidad universitaria, un compromiso con los diferentes grupos académicos que contribuyen PRESUPUESTO UNIVERSITARIO 21 a fijar y alcanzar las metas institucionales. Por ello participan en su discusión los centros y departamentos, que, a la vista del documento de directrices presupuestarias aprobado por el Consejo Social, trasladan sus necesidades tras un plazo de consulta que muchos Estatutos garantizan. En esta etapa, el debate presupuestario hace aflorar presiones internas sobre la distribución de los gastos desconcentrados o de personal. La gerencia, en ocasiones junto con el vicerrectorado con atribuciones en asuntos económicos, asume el papel de contrastar, y frecuentemente aminorar, las demandas presupuestarias que los centros de gasto han hecho llegar previamente, utilizando por lo general un formulario diseñado al efecto. Negociación con el financiador principal El peso principal en los ingresos de las Universidades públicas españolas corresponde a las transferencias provenientes de las Comunidades Autónomas, mediante las consignaciones que se incluyan en los Presupuestos Generales autonómicos. En este punto resulta de gran importancia la eventual existencia de instrumentos de financiación plurianual, que establezcan horizontes económicos previsibles y estables, tales como Leyes y convenios de financiación, o contratos programa. En su ausencia, parece difícil evitar una poco deseable situación de incertidumbre que solo se despejará en el tramo final de los debates parlamentarios sobre el Presupuesto de la Comunidad. En este punto sería interesante reflexionar sobre la conveniencia de que los Consejos Sociales se incorporen como participantes en estas negociaciones. En efecto, siendo la presupuestaria una competencia del Consejo Social, quizá tenga sentido que el Consejo participe de algún modo en estas negociaciones, que finalmente son definitorias del presupuesto. Seguimiento del proceso de elaboración del presupuesto por la Comisión Económica del Consejo Social El tramo final del proceso presupuestario sufre en ocasiones una aceleración intensa, fruto de múltiples constricciones temporales, que se traduce en una dificultad para entrar al detalle en el complejo documento presupuestario. Por eso conviene que la Comisión Económica del Consejo Social haga un seguimiento cercano y frecuente de los avances del proceso de elaboración del presupuesto, desde el momento inicial de establecimiento de sus criterios básicos. Así, se va observando la adecuación a esos criterios básicos de las decisiones económicas que constituyen el presupuesto, y se puede expresar tempranamente la posición del Consejo Social respecto a los asuntos más delicados o controvertidos, de modo que las posibles divergencias se pongan de manifiesto en un momento tal que sea posible el intercambio de pareceres, y se asegure, en lo posible, el acuerdo entre la propuesta del Consejo de Gobierno y el Consejo Social. 22 COMPETENCIAS DE CARÁCTER ECONÓMICO Carácter necesario de la propuesta del Consejo de Gobierno de la Universidad De acuerdo con el artículo 14.2 de la LOU, corresponde al Consejo Social, a propuesta del Consejo de Gobierno, la aprobación del presupuesto y de la programación plurianual de la Universidad, como ya señalaba la LRU. El proyecto de presupuesto debe ser necesariamente propuesto por el Consejo de Gobierno, sin que esta competencia pueda ser obviada. Durante la vigencia de la LRU, la Audiencia Territorial de Valladolid, sentencia de 24-2-1989, anuló el presupuesto de la Universidad de Valladolid para 1987, calificando la causa de “nulidad de pleno derecho (...) en cuanto que se acordó la aprobación (...) prescindiendo total y absolutamente de un trámite esencial de carácter procedimental”. La autorización por la Comunidad Autónoma de los costes de personal En 1983, el artículo 54 de la LRU exigió que los costes de personal funcionario (docente y no docente) fuesen “específicamente autorizados por la Comunidad Autónoma”. Se entendía que las retribuciones del personal laboral, fruto del correspondiente convenio colectivo, debían quedar al margen de esta autorización, en atención a la capacidad de negociación salarial de los trabajadores reconocida por la Constitución y el Estatuto de los Trabajadores, y sin perjuicio de que su masa salarial pudiera ser objeto de otros límites, señalados hasta entonces por el Ministerio de Hacienda, que ratificaba todos los convenios colectivos de la Administración del Estado y sus Organismos Autónomos. El artículo 81.4 (in fine) de la LOU amplía esta exigencia a todo el personal de la Universidad: “los costes del personal docente e investigador, así como de administración y servicios, deberán ser autorizados por la Comunidad Autónoma”. Además, exige que se acompañe la Relación de Puestos de Trabajo de todos ellos. Esta previsión acota ciertamente el campo de actuación de la Universidad en materia de Capítulo I, que por otra parte es estrecho, habida cuenta del carácter uniforme de las retribuciones de los docentes (artículo 69.1 LOU), y considerando también el sometimiento del régimen retributivo del Personal de Administración y Servicios a los límites máximos determinados por las Comunidades Autónomas respectivas (artículo 74.2 LOU). Esta previsión legal ha suscitado algunas dudas sobre el momento en el que se ha de solicitar esa autorización, si antes o después de la aprobación del presupuesto anual por el Consejo Social. En un caso se entendería como requisito previo a la aprobación, en otro es la cuantía ya aprobada por el Consejo Social la que se somete a la autorización del Gobierno. Las soluciones que se observan en la práctica son variadas. No pocas Universidades no llevan a efecto esta petición de autorización. PRESUPUESTO UNIVERSITARIO 23 Las Universidades de la Comunidad Valenciana, desde la Ley 2/2003 de Consejos Sociales, se encuentran en una situación más clara y definida, ya que la Ley establece en su Disposición adicional primera que “cada Consejo Social, previamente a la aprobación de la propuesta de presupuesto de la Universidad para cada ejercicio, la remitirá a la conselleria competente en materia de Universidades, junto con la plantilla del personal de todas las categorías de la Universidad, en la que se relacionarán debidamente clasificadas todas las plazas y puestos de trabajo, especificando la totalidad de los costes de la misma, para que ésta informe al Consejo Social, en el plazo máximo de 20 días, sobre la adecuación de la propuesta de presupuesto a la financiación de los gastos corrientes e inversiones que para la Universidad haya previsto la Generalitat para ese ejercicio, así como para proceder a la autorización, en su caso, por el Consell de la Generalitat, de los costes de personal docente e investigador, así como de administración y servicios”. Desde la aprobación de esta Ley, los Consejos Sociales de esa Comunidad vienen cumpliendo con esta norma. La Comunidad de Madrid aprueba en su Ley General de Presupuestos cuál es el límite máximo del gasto de Capítulo I de cada Universidad: aparecen expresamente consignadas esas cantidades límite, que por otro lado coinciden con las que se incluyen en los Contratos Programa que cada Universidad ha firmado con el Gobierno. Estando estas limitaciones claras en esos dos tipos de documentos, se entiende que no es necesaria una tercera aprobación específica. Cada Consejo Social comprueba que el proyecto de presupuesto, en efecto, mantiene su gasto de Capítulo I dentro de los límites establecidos por la Comunidad. En Galicia la situación no es homogénea. En el caso de la Universidad de La Coruña, el Presupuesto 2005 ha sido el primero en resultar aprobado una vez recibida la autorización del Capítulo I por la Comunidad Autónoma. En efecto, el día 23 de diciembre de 2004 la Xunta realizó la aprobación de los gastos de personal, y el día 29 de diciembre, el pleno del Consejo Social los aprobó a la vista de esa autorización. El Consejo Social no intervino en la solicitud de autorización, y lo que se autoriza en el acuerdo del Gobierno es el gasto global. Otras Universidades gallegas han observado también la necesidad de proceder en el futuro de este modo, y existen acuerdos expresos en este sentido para el ejercicio 2006. La cuestión se ha planteado en algún Consejo Social en otros términos. Si la autorización gubernamental es previa, y sobre todo si se extiende a aspectos concretos de la política de personal, y no se limita a fijar unas cuantías globales, entonces el margen de maniobra del Consejo Social en materia de personal resulta severamente limitado. Por eso algunos consideran preferible entender esta autorización como una condición suspensiva del acuerdo del Consejo Social de aprobación del presupuesto, en lo que toca a ese Capítulo I; o, quizá, que sea el Consejo Social, con la necesaria antelación al fin de año, y mediante un acuerdo propio, o delegado en su Comisión Económica, quien solicite del Gobierno la autorización del Capítulo I. También resulta problemático determinar cuál ha de ser el objeto de la aprobación: la LOU habla de “los costes del personal”, por lo que en puridad bastaría con incluir las can- 24 COMPETENCIAS DE CARÁCTER ECONÓMICO tidades límite sobre las que puede actuar la Universidad, como de hecho ocurre en algunas Comunidades Autónomas. Sin embargo, otras han expresado su intención de realizar un acto de autorización con un contenido más pormenorizado, que descienda a un nivel de detalle mayor. En cualquier caso, y sea cual sea la extensión de la autorización, sí parece razonable que la Universidad justifique su solicitud de autorización aportando las relaciones de puesto de trabajo, y la justificación de sus modificaciones, señaladamente aquellas que supongan un incremento del gasto total. 2.3. El acuerdo de aprobación: sobre la introducción de modificaciones por el Consejo Social La competencia de aprobar el Presupuesto es, como ha quedado claro, del Consejo Social. Si no existe una previsión reglamentaria o legal que disponga otra cosa, debe entenderse que el Consejo Social tiene la capacidad de introducir las modificaciones que estime oportunas sobre la propuesta del Consejo de Gobierno, cuya competencia es exclusivamente la de elevar su proyecto al Consejo Social. El artículo 201.3 UAH, por ejemplo, prevé que si el Consejo Social devuelve el proyecto de presupuesto al Consejo de Gobierno, éste podrá presentar “por una sola vez un nuevo proyecto, en el plazo de los quince días siguientes a la recepción de la resolución correspondiente”. En alguna ocasión, otros Consejos Sociales, pese a no verse obligados a hacerlo por disposición normativa alguna, han optado sin embargo por la devolución del proyecto de Presupuesto al Consejo de Gobierno, pero no por discrepar sobre la procedencia de alguna partida concreta, sino por entender que existían deficiencias técnicas graves y numerosas que desaconsejaban su aprobación, considerando que resultaba inviable su depuración en el trámite de aprobación por el Consejo Social. Como conclusión, debe afirmarse la capacidad del Consejo Social de modificar el proyecto presupuestario según su propio criterio. Tal proceder, de hecho, resulta habitual en no pocos de ellos. 2.4. La publicación del Presupuesto La publicación de los presupuestos universitarios no ha sido prevista por la LOU, como tampoco lo fue por la LRU, a pesar de lo cual son muchas las Universidades que los divulgan a través de los Boletines Oficiales de las Comunidades Autónomas. A diferencia de los presupuestos estatales o autonómicos (que adoptan la forma de una ley), la publicidad formal del presupuesto universitario en los Boletines Oficiales del Estado o de las Comunidades Autónomas no es requisito de eficacia, salvo en lo relativo a las bases de ejecución presupuestarias, por su carácter reglamentario. PRESUPUESTO UNIVERSITARIO 25 Parece lógico que en las Universidades que disponen de un boletín oficial, el presupuesto se publique en él, como corresponde a un acuerdo de uno de sus órganos de gobierno. Son también usuales la publicación del presupuesto dentro de la web institucional de la Universidad, y la edición de una publicación ad hoc. Recientemente se han producido interesantes acciones divulgativas de los presupuestos, mediante la publicación de expresivos folletos, como es el caso de la Universidad de Las Palmas de Gran Canaria, pero la finalidad de estos documentos sin duda es la mejora de la imagen de la Universidad y la dación de cuentas a la sociedad, y no el cumplimiento de exigencias legales de publicidad. Capítulo III Las relaciones de puestos de trabajo Uno de los elementos esenciales para superar la ordenación y gestión de la función pública es la relación de puestos de trabajo, ya que trata de conciliar los anteriores instrumentos de gestión con la prescripción contenida en la Ley 30/84, de provisión indistinta de los puestos de trabajo, a fin de hacer posible la “intercambiabilidad” de todos los cuerpos de igual nivel en la provisión de puestos de trabajo. A continuación se analizarán las relaciones de puestos de trabajo, en el ámbito universitario, en su configuración legal: Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para Reforma de la Función Pública y Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades, y la de evaluar su operatividad real, especialmente en momentos como los presentes en los que se detecta, de nuevo, una cierta sensación de que es necesario emprender un proceso global de reforma administrativa que permita a las Universidades y al resto de Administraciones Públicas prestar sus servicios de una forma más eficaz y más cercana a los ciudadanos. Esta necesidad de mayor sensibilidad y acercamiento al ciudadano, especialmente en la actividad prestacional, es una obligación de todas las Administraciones Públicas. 1. Las Relaciones de Puestos de Trabajo en la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas de Reforma de la Función Pública Las relaciones de puestos de trabajo son un instrumento de ordenación de los recursos humanos de las diferentes organizaciones que encuentra su cobertura en el artículo 15 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto de Medidas de Reforma de la Función Pública. Sistemáticamente podemos reconducir este instrumento a los siguientes apartados: A. Definición. Las relaciones de puestos de trabajo son los instrumentos técnicos a través del cual se realiza la ordenación del personal, de acuerdo con las necesidades de los servicios, y se precisan los requisitos para el desempeño de cada puesto. 28 COMPETENCIAS DE CARÁCTER ECONÓMICO B. Contenido. Las relaciones de puestos de trabajo deben comprender los siguientes grupos de cuestiones: 1. Los puestos de trabajo del personal funcionario de cada centro gestor, el número y las características de los que puedan ser ocupados por personal eventual, así como aquellos que pueden ser desempeñados por personal laboral. Esta última prescripción debe ponerse en relación con la que se contiene más adelante y que delimita los tipos de puestos de trabajo que pueden ser desempeñados por personal laboral. 2. La unidad orgánica a la que se adscriben, la identificación de los puestos de trabajo, con la denominación y características de los mismos, los distintos niveles, los requisitos exigidos para su desempeño, el nivel de complemento de destino y, en su caso, el complemento específico que corresponda a los mismos. Deben indicar, asimismo, la categoría profesional y el régimen jurídico aplicable de los puestos de trabajo que puedan ser desempeñados por personal laboral. 3. Con carácter general, los puestos de trabajo de la Administración serán desempeñados por funcionarios públicos. De esta regla se exceptúan los siguientes puestos de trabajo y podrán ser desempeñados por personal laboral1: a) Los de naturaleza no permanente y aquellos cuyas actividades se dirijan a satisfacer necesidades de carácter periódico y discontinuo. b) Los puestos cuyas actividades sean propias de oficios, así como los de vigilancia, custodia, porteo y otros análogos. c) Los puestos de carácter instrumental que correspondan a las áreas de mantenimiento, conservación de edificios, equipos, instalaciones, artes gráficas, encuestas, protección civil y comunicación social, así como los correspondientes a áreas de expresión artística y los vinculados directamente a su desarrollo, servicios sociales y protección de menores. d) Los puestos correspondientes a áreas de actividad que requieran conocimientos técnicos especializados cuando no existan Cuerpos o Escalas de funcionarios cuyos miembros tengan la preparación específica necesaria para su desempeño. e) Los puestos de trabajo en el extranjero con funciones administrativas de trámite y colaboración y auxiliares que comporten manejo de máquinas, archivo y similares. f ) Los puestos con funciones auxiliares de carácter instrumental y apoyo administrativo (apartado incluido por la Ley 42/1994). 1. Mostramos la enumeración prevista en la Ley 30/84. Hoy esta relación está obsoleta al haber asumido las Comunidades Autónomas la competencia de regular su propia función pública y en el caso de las Universidades se da el dibujo más variado posible, sobre todo en lo referente a grupos E funcionariales y a escalas de personal técnico en informática. LAS RELACIONES DE PUESTO DE TRABAJO 29 4. Merece mención aparte la Disposición Adicional Decimoquinta de la Ley 30/1984 que establece en su punto 3 que los puestos de trabajo docentes serán desempeñados por funcionarios de los Cuerpos y Escalas docentes, de acuerdo con lo que determinen las relaciones de puestos de trabajo. Señala que, sin embargo, podrán desempeñarse por personal laboral los siguientes puestos2: a) Aquellos que en razón de su naturaleza no se correspondan con las titulaciones académicas existentes. b) Los creados para la realización de programas educativos temporales. c) Los de destino en el extranjero, en tanto no sean cubiertos por funcionarios españoles de los Cuerpos y Escalas docentes o por funcionarios extranjeros en el marco de convenios o acuerdos con otros Estados. 5. La consignación de los puestos de trabajo en las relaciones de puestos de trabajo es elemento indispensable para poder proveer el puesto de trabajo correspondiente. 6. Las relaciones de puestos de trabajo son los instrumentos llamados a plasmar el criterio de la Ley 30/1984 relativo a la provisión indistinta de los puestos de trabajo de forma que los mismos serán de adscripción indistinta para todos los funcionarios incluidos en el ámbito de aplicación de la Ley3. C. Procedimiento. Las relaciones de puestos de trabajo son el instrumento para la creación, modificación refundición y supresión de los puestos de trabajo. La aprobación de las relaciones de puestos de trabajo corresponde, en el ámbito estatal, de forma conjunta a los Ministerios para las Administraciones Públicas y el de Economía y Hacienda. De esta regla queda exceptuada, a su vez, la asignación inicial de los complementos de destino y específico, que corresponden al Gobierno. Las relaciones de puestos de trabajo deben ser públicas. De dicha regulación cabe destacar tres aspectos esenciales, no contemplados hasta ese momento. Son estos: 1º Definición del Centro Gestor. Se entiende por tal cada unidad con nivel orgánico o asimilado a Dirección General o superior, o bien cada Organismo Autónomo. En el ámbito territorial, los propios Departamentos Ministeriales pueden decidir la consideración independiente de cada unidad, o bien su incorporación a las relaciones generales. 2. Hoy está obsoleta esta relación pues la LOU dispone que serán contratados laborales: los profesores ayudantes, profesores ayudantes doctores, profesores colaboradores, profesores contratados doctores, profesores asociados, profesores eméritos y profesores visitantes. 3. La Ley 30/1984, prevé que pudieran adscribirse puestos de trabajo a funcionarios de un determinado Cuerpo o Escala cuando tal adscripción se derive necesariamente de la naturaleza de la función a desempeñar y en tal sentido lo determine el Gobierno, a propuesta, hoy, del Ministerio para las Administraciones Públicas. 30 COMPETENCIAS DE CARÁCTER ECONÓMICO Asimismo se consideran como Centros gestores los órganos colegiados que dispongan de estructura interna, las misiones diplomáticas, representaciones permanentes, oficinas consulares e instituciones y servicios de la Administración del Estado en el extranjero. 2º Distinción entre aprobación inicial y modificaciones de las mismas. Se refiere este tema al apartado cuarto de la Orden indicada que establece el procedimiento para la aprobación de las relaciones de puestos de trabajo, que comienzan por la propuesta que debe efectuar el Ministerio u Organismo Autónomo dirigida a la Comisión Ejecutiva de la Comisión Interministerial de Retribuciones. Si es asignación inicial, se remite al Gobierno como propuesta conjunta de los Ministerios de Administraciones Públicas y de Economía y Hacienda. Las modificaciones se efectúan a propuesta del Ministerio o Centro Gestor correspondiente y se aprueban por la Comisión Interministerial de Retribuciones. Con carácter general, las solicitudes de modificación pueden entenderse desestimadas una vez transcurridos tres meses de su formulación. 3º Efectos de la aprobación de las relaciones de puestos de trabajo. De conformidad con la Disposición Adicional Segunda del Real Decreto 1777/1994, de 5 de agosto, los acuerdos de la Comisión Interministerial de Retribuciones pondrán fin a la vía administrativa, siendo susceptibles de recurso ordinario ante esta última los de su Comisión Ejecutiva. Bajo esta rúbrica se incluyen diversas medidas que tienen por objeto establecer la obligación de publicar en el BOE la asignación inicial de los complementos de destino; asimismo, las relaciones de puestos de trabajo actualizadas. 2. El papel asignado a las Relaciones de Puestos de Trabajo La regulación de las relaciones de puestos de trabajo que acaba de analizarse tiene notable importancia dado que, como más adelante se verá, la regulación en otras administraciones se remite a la establecida con carácter general en la función pública estatal. En todo caso es necesario indicar que en su concepción estructural las relaciones de puestos de trabajo cumplen una doble función: por un lado, se constituyen como un instrumento de ordenación de los recursos humanos de los diferentes centros gestores, y, por otro, son instrumentos auxiliares para la organización administrativa. Es claro que la evaluación de la operatividad real de las relaciones de puestos de trabajo debe hacerse, por tanto, desde la funcionalidad de esta doble posición que ocupan o desempeñan para las Administraciones Públicas. LAS RELACIONES DE PUESTO DE TRABAJO 31 3. Las Relaciones de Puestos de Trabajo del Personal de Administración y Servicios en la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades Se puede decir que la Ley Orgánica de Universidades no hace prácticamente una referencia expresa a las Relaciones de Puestos de Trabajo del Personal de Administración y Servicios de las Universidades, excepto en casos tasados de los que daremos cuenta a continuación. La referencia a esta cuestión se puede resumir prácticamente en la remisión que la Ley realiza en su artículo 73.3 a “la legislación general de funcionarios, a las disposiciones de desarrollo de ésta que elaboren las Comunidades Autónomas y a los Estatutos de cada Universidad”. El personal laboral “además de las previsiones de esta Ley y sus normas de desarrollo y de los Estatutos de su Universidad, se regirá por la legislación laboral y los convenios colectivos aplicables”. Es el Título X de la LOU: “Del Personal de Administración y Servicios de las Universidades Públicas” el que recoge todo lo referente a esta cuestión: composición, competencias, legislación aplicable, retribuciones, sistemas de selección y provisión, situaciones y representación; sin embargo no se hace una referencia de modo expreso a las Relaciones de Puestos de Trabajo del Personal de Administración y Servicios en la LOU, sino de carácter únicamente presupuestario y de costes de personal en el artículo 81.4 de la misma, enmarcado en el Título XI: “Del régimen económico y financiero de las Universidades Públicas”, cuando establece taxativamente que: “Al estado de gastos corrientes se acompañará la Relación de Puestos de Trabajo del personal de todas las categorías de la Universidad, especificando la totalidad de los costes de la misma”. No obstante, los posteriores desarrollos de la LOU, producidos a través de las diferentes leyes autonómicas, sobre todo aquellas que regulan las competencias de los Consejos Sociales de las Universidades, y también los diferentes Estatutos de éstas, vienen a precisar, en algunos casos más que en otros, la definición, contenido y procedimientos de las RPT como instrumentos técnicos de ordenación de recursos humanos, siguiendo las pautas de la mencionada Ley 30/1984 y las diferentes leyes de función pública de los parlamentos autonómicos. El procedimiento de creación o modificación de las RPT de Personal de Administración y Servicios es similar en casi todas las Universidades Públicas, existiendo básicamente variaciones en dos momentos de éste: primero en la consulta previa a los órganos colegiados de representación del personal: Junta de Personal (para el personal funcionario) y Comité de Empresa (para el personal laboral) que en algunas Universidades se establece como negociación, mientras que en otras es petición de informe preceptivo y no vinculante, y segundo en la aprobación de este instrumento, que en prácticamente todas las Universidades se produce por el Consejo de Gobierno de éstas, excepto en algunas, como la Universidad de Valencia, la Universidad Politécnica de Valencia o la Universidad de León, en las que por Ley de la Comunidad Autónoma se establece que es com- 32 COMPETENCIAS DE CARÁCTER ECONÓMICO petencia del Consejo Social o la Universidad de las Palmas de Gran Canaria que dispone en sus Estatutos que la aprobación de la RPT del Personal de Administración y Servicios es competencia del Consejo de Gobierno y del Consejo Social. El inicio del procedimiento parte generalmente de la Gerencia de la Universidad, al tener el Personal de Administración y Servicios una dependencia orgánica de ésta y, desde luego como unidad que reúne las competencias que a nivel estatal veíamos en los Ministerios de Economía y de Administraciones Públicas (sin perjuicio de los posibles vicerrectorados con “competencia económica o presupuestaria” o incluso de “Personal de Administración y Servicios”) que, una vez estudiadas las necesidades de los diferentes Servicios, consulta o negocia, según el caso, la propuesta con los órganos de representación del personal, para, posteriormente elevar la propuesta para su aprobación al órgano que corresponda: Consejo Social o Consejo de Gobierno. Hay Universidades (por ejemplo, las pertenecientes al Sistema Universitario de Galicia) en las que se da un paso intermedio: emisión de informe preceptivo y no vinculante del Consejo Social sobre las RPT del Personal de Administración y Servicios, sobre sus modificaciones y los gastos que suponen, con especificación de la totalidad de sus costes. Podrían ser válidos cualquiera de los procedimientos mencionados si no fuese tan taxativo en su redacción el mandato que se recoge en el ya mencionado artículo 81.4 de la LOU, que debemos unir irremediablemente a la competencia de aprobación del presupuesto de la Universidad que a los Consejos Sociales otorga el artículo 14.2 de ésta, junto con el último párrafo de aquel: “Los costes del personal docente e investigador, así como de administración y servicios, deberán ser autorizados por la Comunidad Autónoma”. Quedan para la reflexión las posibles consecuencias que se derivarían de darse el caso en que el Consejo de Gobierno de la Universidad aprobase, apartándose del informe del Consejo Social, una RPT de Personal de Administración y Servicios cuyo coste debe reflejarse en el presupuesto de gastos que a posteriori se debe someter a la aprobación de este órgano, o que, cualquiera de los dos órganos: Consejo Social o Consejo de Gobierno hubiesen aprobado una RPT de Personal de Administración y Servicios, y cuyos costes no fuesen “autorizados” por la Comunidad Autónoma. 4. Las Relaciones de Puestos de Trabajo del Personal Docente e Investigador en la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades La referencia al Personal Docente e Investigador en la LOU es más amplia que al Personal de Administración y Servicios, quizá motivado porque este último goza de suficientes referencias normativas: estatales y autonómicas que le resultan de aplicación, al igual que al personal funcionario y laboral de cualquier Administración Pública. Mientras que, LAS RELACIONES DE PUESTO DE TRABAJO 33 tal y como señala el artículo 1 de la Ley 30/1984, se podrán dictar normas específicas para adecuar ésta a las “peculiaridades del personal docente e investigador...”, señalándose al efecto en su Disposición Adicional Decimoquinta ciertas cuestiones que no son de aplicación a este personal y otras que les resultan propias, como, por ejemplo, la posibilidad de ocupar puestos de trabajo en la Administración educativa de acuerdo con lo que determinen las respectivas relaciones de puestos de trabajo, sin consolidar grado personal. El punto IX de la Exposición de Motivos de la LOU define al profesorado como “piedra angular de la Universidad” y anuncia la articulación de medidas y mecanismos tendentes a garantizar una enseñanza de calidad en el marco de la enseñanza superior. El Título IX: “Del Profesorado”, que abarca desde el artículo 48 al 72, establece los diferentes tipos y categorías de profesorado universitario, así como los sistemas de habilitación, selección y provisión de plazas. Es en su artículo 70, “Relación de puestos de trabajo del profesorado”, en el que se procede a definir y a establecer el contenido de estos instrumentos técnicos para el sector de profesorado; aunque no se dan normas sobre el procedimiento a seguir para su confección, pudiéndose entender, por ello, que éste responderá a normas internas de cada Universidad. Así, dispone el referido artículo 70: “1. Cada Universidad pública establecerá anualmente, en el estado de gastos de su presupuesto, la Relación de Puestos de Trabajo de su profesorado (cuestión en la que volverá a insistir, como ya se dijo, el artículo 81.4 de la misma Ley) en la que se relacionarán, debidamente clasificadas, todas las plazas de profesorado, incluyendo al personal docente e investigador contratado. 2. Las Relaciones de Puestos de Trabajo de la Universidad deberán adaptarse, en todo caso, a lo establecido en el párrafo segundo del apartado 1 del artículo 48. 3. Las Universidades podrán modificar la Relación de Puestos de Trabajo de su profesorado por ampliación de las plazas existentes o por minoración o cambio de denominación de las plazas vacantes, en la forma que indiquen sus Estatutos y sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 82.” Es el artículo siguiente, el 71, el que da un poco de luz sobre cómo deben ser “ordenadas” las Relaciones de Puestos de Trabajo del Personal Docente e Investigador: “1. Las denominaciones de las plazas de la Relación de Puestos de Trabajo de profesores funcionarios de cuerpos docentes universitarios (no se hace referencia a los contratados laborales) corresponderán a las de las áreas de conocimiento existentes. A tales efectos, se entenderá por área de conocimiento aquellos campos del saber caracterizados por la homogeneidad de su objeto de conocimiento, una común tradición histórica y la existencia de comunidades de profesores e investigadores, nacionales o internacionales. 2. El Gobierno establecerá y, en su caso, revisará el catálogo de áreas de conocimiento, previo informe del Consejo de Coordinación Universitaria.” 34 COMPETENCIAS DE CARÁCTER ECONÓMICO Es prácticamente unánime en el sistema universitario público español que las Relaciones de Puestos de Trabajo de Personal Docente e Investigador sean aprobadas por el Consejo de Gobierno de la Universidad, unas veces a propuesta del Rector, oídos los Departamentos, otras a propuesta de éstos, o de las áreas de conocimiento, o Juntas de Centro; en algunos casos es el Claustro quien fija previamente los criterios que establecerán el modelo básico de plantillas, etc. siendo competencia del Consejo Social de la Universidad, sólo en algunas de ellas, el evacuar informe preceptivo y no vinculante sobre la Relación de Puestos de Trabajo, sus costes, modificaciones y gastos que suponen; si bien, al ser necesario por Ley que estos instrumentos de ordenación del personal acompañen la propuesta de presupuestos generales que debe aprobar el Consejo Social, se puede entender que es éste órgano el competente, al final de una más o menos larga cadena de trámites, para la aprobación de un instrumento técnico de ordenación de personal que no tiene viabilidad sin la correspondiente dotación presupuestaria. Todo ello sin perjuicio de las autorizaciones que le pueda corresponder en cada caso al Consejo Social por propuestas que se realicen de modificación o reestructuración de RPT con repercusiones presupuestarias, y de otras consecuencias que se puedan derivar de posibles opiniones diferentes que provoquen un alejamiento, por parte del gobierno de la Universidad, de aquellos informes que sobre esta cuestión evacue el Consejo Social. No se debe olvidar, en cualquier caso, que es la Comunidad Autónoma la Administración que tiene la “llave” principal de todo el proceso de creación o modificación de las Relaciones de Puestos de Trabajo del Personal Docente e Investigador y del Personal de Administración y Servicios de las Universidades, ya que es la Administración competente por Ley para autorizar los costes de personal que, pertenecientes al Capítulo I del presupuesto de gastos representan, en general, más del 70% del presupuesto anual de las Universidades públicas. Capítulo IV Precios públicos La educación superior no es sólo cosa del que la recibe, pero el beneficio que ésta implica para los estudiantes, justifica que parte de su financiación sea aportada por ellos. No obstante la consideración de la educación como un bien público lleva a que los precios universitarios supongan, por término medio, menos del 20% del presupuesto total de las Universidades públicas. La Ley Orgánica de Universidades señala: Artículo 81.3: “El presupuesto de las Universidades contendrá en su estado de ingresos: Los ingresos por los precios públicos por servicios académicos y demás derechos que legalmente se establezcan. En el caso de estudios conducentes a la obtención de títulos de carácter oficial y validez en todo el territorio nacional, los precios públicos y derechos los fijará la Comunidad Autónoma, dentro de los límites que establezca el Consejo de Coordinación Universitaria que estarán relacionados con los costes de prestación del servicio. Asimismo, se consignarán las compensaciones correspondientes a los importes derivados de las exenciones y reducciones que legalmente se dispongan en materia de precios públicos y demás derechos”. 1. Novedades respecto a la Ley de Reforma Universitaria La redacción de la anterior Ley de Reforma Universitaria ha sufrido transformaciones en el texto de la Ley Orgánica de Universidades: la primera es considerar precios públicos a lo que antes eran tasas académicas; además, se cambia la denominación de títulos oficiales por la de títulos de carácter oficial y validez en todo el territorio nacional; y, por último, incorpora la posibilidad de la discriminación de precios en función de los costes de la titulación, pudiendo establecer diferentes precios según el grado de experimentalidad de los estudios universitarios. La diferencia entre tasas académicas y precios públicos reside en que los precios públicos son un ingreso público no tributario obtenido por una prestación, frente a las tasas que son tributos. La razón de estos cambios ha podido ser la de dotar al sistema de 36 COMPETENCIAS DE CARÁCTER ECONÓMICO ingresos de una mayor flexibilidad, pues los elementos esenciales de las tasas vienen establecidos por una norma con rango de Ley, que en los precios no existe. Los precios públicos universitarios para cada curso académico vienen determinados por Decretos Autonómicos y en ellos se contemplan los dos sistemas de estructuración de estudios universitarios que existen actualmente, el tradicional de cursos y el de créditos. Por tanto, podríamos decir que existen diecisiete subsistemas universitarios, tantos como Comunidades Autónomas, con diferentes precios académicos, dentro de los límites establecidos por el Consejo de Coordinación Universitaria. Cada vez es más habitual que estos Decretos y Órdenes reguladoras de los precios académicos de las Comunidades Autónomas vinculen el derecho al fraccionamiento de pago con la domiciliación bancaria obligatoria de los restantes plazos. El impago de las cantidades fraccionadas daría lugar a la anulación de matrícula con la pérdida de las cantidades correspondientes a los plazos anteriores. En cuanto a las exenciones, el artículo 45.4 de la Ley Orgánica de Universidades no supone cambios significativos con respecto a lo recogido en el anterior artículo 26.3 de la Ley de Reforma Universitaria: Artículo 45.4: “Con objeto de que nadie quede excluido del estudio en la Universidad por razones económicas, el Estado y las Comunidades Autónomas así como las propias Universidades, instrumentarán una política de becas, ayudas y créditos a los estudiantes y, en el caso de las Universidades públicas, establecerán, asimismo, modalidades de exención parcial o total del pago de los precios públicos por prestación de servicios académicos”. De esta manera permanecen vigentes para los precios públicos los beneficios establecidos por Ley basados exclusivamente en razones económicas. En el caso de los becarios el importe de la matrícula es transferido por el Ministerio de Educación a las Universidades, no siendo en realidad una exención. En cuanto a las familias numerosas, el beneficio se justifica en motivos subjetivos y de protección a la familia sin tener en cuenta la capacidad de pago. Las víctimas del terrorismo, así como sus cónyuges e hijos están exentos de abonar los precios públicos académicos, debiendo pagar sólo las tasas administrativas. Además, algunas Comunidades Autónomas, como Canarias, Extremadura y Castilla-La Mancha, establecen y abonan a las Universidades exenciones para estudiantes con minusvalías. 2. Becas Dentro de este modelo es necesario que los precios académicos sean adecuados al principio de igualdad de oportunidades. La política de igualdad de oportunidades se cumple con programas de becas y préstamos que intentan romper la dependencia de la demanda PRECIOS PÚBLICOS 37 educativa respecto al nivel de renta de las familias. La Ley Orgánica de Universidades recoge esta necesidad en el artículo 45.1. Artículo 45.1: “Para garantizar las condiciones de igualdad en el ejercicio del derecho a la educación y para que todos los estudiantes, con independencia de su lugar de residencia, disfruten de las mismas oportunidades de acceso a los estudios superiores, el Estado, con cargo a sus presupuestos generales, establecerá un sistema general de becas y ayudas al estudio destinado a remover los obstáculos de orden socioeconómico que, en cualquier parte del territorio, impidan o dificulten el acceso o la continuidad de los estudios superiores a aquellos estudiantes que estén en condiciones de cursarlos con aprovechamiento. A estos efectos, el Gobierno determinará reglamentariamente y con carácter básico las modalidades y cuantías de las becas y ayudas al estudio, las condiciones académicas y económicas que hayan de reunir los candidatos, así como los supuestos de incompatibilidad, revocación y reintegro y cuantos requisitos sean precisos para asegurar la igualdad en el acceso a las citadas becas y ayudas, sin detrimento de las competencias normativas y de ejecución de las Comunidades Autónomas. A los efectos previstos en los párrafos anteriores se tendrá en cuenta la singularidad de los territorios insulares y la distancia al territorio peninsular para favorecer la movilidad y las condiciones de igualdad en el ejercicio de la educación de los estudiantes en dichos territorios”. Por tanto, el desarrollo, ejecución y control del sistema general de becas y ayudas al estudio, corresponde a las Comunidades Autónomas en colaboración con las Universidades, y ello requiere el establecimiento de mecanismos de colaboración entre el Estado y aquéllas para conseguir sistemas eficaces de información, verificación y control. 3. Precios de enseñanzas propias Desde el punto de vista del funcionamiento práctico del Consejo Social, en el uso de sus competencias, interesa especialmente lo que se recoge a continuación en la Ley Orgánica de Universidades: Artículo 81.3 c): “Los precios de enseñanzas propias, cursos de especialización y los referentes a las demás actividades autorizadas a las Universidades se atendrán a lo que establezca el Consejo Social, debiendo ser, en todo caso, aprobados junto con los presupuestos anuales en los que se deban aplicar”. Este artículo señala dos tipos de precios, los precios de las enseñanzas, denominadas como propias en sentido amplio, que son estudios no conducentes a la obtención de título oficial ni validez en el territorio nacional y los de las restantes actividades autorizadas a las Universidades. La Ley Orgánica de Universidades establece también: Artículo 34.3: “Las Universidades podrán establecer enseñanzas conducentes a la obtención de diplomas y títulos propios así como enseñanzas de formación a lo largo de toda la vida”. 38 COMPETENCIAS DE CARÁCTER ECONÓMICO Estos títulos no habilitan por sí solos para el ejercicio de una profesión, y tienen el valor que les otorgue la sociedad y el mercado de trabajo, pero la aprobación de sus precios es competencia del Consejo Social. Hay algunas leyes autonómicas que cuando enumeran las funciones económicas que competen al Consejo Social hacen mención expresa de la aprobación de estos precios con sus exenciones y bonificaciones. La Ley Orgánica de Universidades establece no sólo que el Consejo Social puede y debe regular los aspectos relativos a estos precios públicos, sino que obliga a incluir sus tarifas en los presupuestos anuales de la Universidad. 4. Precios de otras actividades Respecto a las demás actividades autorizadas a las Universidades, supone una cláusula residual que permite diferenciar entre actividades ordinarias o básicas de las Universidades (las académicas ligadas a la obtención de títulos oficiales o propios) de otras actividades meramente “autorizadas” a las Universidades; amplio y difuso abanico de materias más alejadas de la actividad principal, aunque dentro todavía del ámbito tradicionalmente universitario, tales como los servicios residenciales o deportivos. Parece que el legislador conoce la afición universitaria a escapar de las limitaciones y ha querido cerrar el círculo, evitando la reiterada cláusula residual de competencia del Rector y somete estas actividades al control del Consejo Social. ¿Cuáles son estas actividades? Sólo podemos hacer de ellas una delimitación negativa. Entendemos que este apartado no incluye “los rendimientos procedentes de su patrimonio y de aquellas otras actividades económicas que desarrollen” previstos en el artículo 81.3.e), en idéntica redacción que la LRU y que cuentan con un régimen jurídico diverso. La duda nos asalta en los Ingresos de derecho privado, donde la Universidad actúa como un particular, como los arrendamientos de inmuebles o las ventas de libros por los tradicionales Servicios de Publicaciones. Parece claro que estos ingresos de derecho privado no se incluyen dentro de las atribuciones del Consejo Social, aunque si pueden reconducirse a una tarifa preestablecida deben incluirse en un anexo del presupuesto y aprobarse con el mismo procedimiento. Así se transforman en precios públicos y por lo tanto es posible recurrir al apremio para su cobranza1. La utilización de aulas para celebración de exámenes puede ser un ejemplo de reconducción a tarifas predeterminadas en todas las Universidades. De no ser así, la realización de estas actividades “de mercado”, consecuencia del ejercicio de la iniciativa pública en materia económica, comporta la existencia de una contraprestación sometida exclusivamente a las normas civiles o mercantiles y por tanto al orden jurisdiccional civil. 1. Sin embargo, la Universidad debe hacer la reclamación judicial de cantidad al particular deudor ante el orden jurisdiccional civil, con independencia del carácter público, sobre todo si carece de convenio con la Administración territorial de Hacienda para su exacción en vía de apremio. PRECIOS PÚBLICOS 39 Tampoco aprueba el Consejo Social los Ingresos de derecho público originados por utilizaciones privativas o aprovechamientos especiales que son precios públicos (artículo 24.1-a de la LTPP) derivados de la utilización del dominio público universitario mediante licitación pública del contrato correspondiente. Es el canon establecido para los contratistas de servicios auxiliares: Cafetería, Librería, Máquinas de venta automática, etc. Sin embargo los precios públicos por la prestación de servicios de Deportes, Préstamo Interbibliotecario, Residencias o Guarderías Universitarias se incluyen dentro de las competencias del Consejo Social que debe aprobar sus importes. En cualquier caso, y a pesar de la dicción legal (“debiendo ser aprobados en todo caso con los presupuestos...”) serán deseables y admisibles reglamentaciones o acuerdos de delegación o encomienda de gestión aprobadas por el Consejo Social y que establezcan una tipología de actividades, encomendando la aprobación de las tarifas por razón de su cuantía o naturaleza al Consejo de Gobierno o al Rector, sin perjuicio de su ulterior ratificación o incorporación en los presupuestos. Además la obligación legal es que se aprueben las tarifas “junto a los presupuestos”, esto es, en unidad de acto o sesión, lo que permitiría perfectamente la ratificación de aquellas y la aprobación de éstos. Aspectos financieros de las enseñanzas propias Al igual que ocurre con los contratos de investigación (artículo 83 de la LOU) que luego analizaremos, los ingresos por enseñanzas propias son utilizados como una forma de sobresueldo del profesorado, dejando una ridícula participación en las arcas de la Universidad, que nunca debería bajar del 50%. Esta situación debería ser corregida en el futuro, haciéndoles soportar los costes fijos de la Institución que emite el título. Una gran fuente de ingresos se abrió para la Universidad y no sólo para el profesorado. Los Órganos de Control Externo, como el TRIBUNAL VASCO DE CUENTAS PÚBLICAS, llaman la atención sobre ello: No existen límites al precio que cada profesor cobra por hora impartida, correspondiendo los precios más elevados a los masters subvencionados. Consideramos que la Universidad debería regular un precio hora de forma que no hubiera diferencias entre las retribuciones, dependiendo de la mayor o menor financiación obtenida. Además la falta de un procedimiento para verificar las horas de docencia realizadas por los profesores, impide comprobar el cumplimiento de las limitaciones establecidas para la impartición de títulos propios. (Universidad del País Vasco. Informe de fiscalización del Ejercicio 2001, p. 46) Un experimento accidental sobre estos ingresos fue la respuesta de las Universidades inglesas a la imposición por el gobierno de un aumento del precio de la matrícula para estudiantes no comunitarios, en 1980, que fue seguido de una caída inmediata del 40% en su número. Sin embargo, muchas Universidades se percataron rápidamente de que las nuevas disposiciones no eran una amenaza para su supervivencia, sino su salvación financiera. Emprendieron un marketing activo, especialmente en los países que enviaban un 40 COMPETENCIAS DE CARÁCTER ECONÓMICO gran número de estudiantes a Inglaterra2: “hacia 1985, el 65% de las Universidades tenían algunos esquemas de incentivos financieros de estimulo a los departamentos para reclutar más estudiantes extranjeros. El porcentaje de solicitantes extranjeros que fueron aceptados por las Universidades inglesas aumentó de 24% en 1979 al 50 % actual”. 5. Criterios para la práctica de la competencia de aprobación de precios por el Consejo Social Los precios por prestación de servicios deberían ser fijados por el Consejo Social y todo ello podría hacerse tras realizar el cálculo del coste legalmente establecido, debiendo incluir en este cálculo todos los costes reales, directos e indirectos, así como delimitar las bonificaciones que cada Universidad establezca. Se destacan a continuación dentro de las recomendaciones efectuadas desde algunos Consejos Sociales de Universidades, para el uso práctico de la competencia atribuida a los Consejos en la aprobación de los precios públicos, los criterios utilizados para la resolución de los expedientes de precios por títulos propios: • Duración de los cursos: Es necesario fijar unos plazos de duración mínimos y máximos de acuerdo con sus características. • Número de alumnos: Adecuando el número al precio para que éste no sea una barrera selectiva. • Precio hora lectiva: Fijando una horquilla para cada tipo de curso según sea master, experto o especialista. • Becarios: Fijar con carácter general un porcentaje mínimo de éstos. • Precio por alumno: Determinar la horquilla de precios adecuada para cada tipo de curso según sea master, experto o especialista, con criterios debidamente justificados. • Tutorías: Habría que señalar las funciones específicas y la retribución no debería sobrepasar el 75% el precio de hora lectiva del profesorado. • Gastos de dirección-coordinación: No deberán superar el 20% de los ingresos netos del curso, fijándose también un tope máximo. • Gastos de publicidad: Unificar ese tipo de gasto para ahorrar gastos adicionales. • Fecha de presentación: Se recomienda que los expedientes se ajusten al plazo previamente fijado por el Consejo Social para su posible estudio y aprobación en tiempo y forma. 2. M. GARETH WILIAMS, “The Marketization...”, op. cit., p. 187. Capítulo V La rendición de cuentas El control de la gestión pública de la Universidad puede ser llevado a cabo desde una perspectiva política, tanto interna (a través de los órganos representativos de la Universidad) como externa, por la Administración que ostenta las competencias en educación superior. De igual manera, puede ejercerse control desde la óptica financiera, fiscalizando la actividad pública mediante órganos especializados en materia económica. Estos controles de la gestión financiera, a su vez, también pueden clasificarse desde distintos puntos de vista: • Control interno: cuando éste se realiza por un órgano encuadrado en la estructura de la Administración controlada (Interventor o Auditor Interno, el Consejo Social, el Comité de Auditoria). El control interno puede diferenciarse según el momento en que se realiza. Por ello se distingue el control o fiscalización previa, que se lleva a cabo por el órgano controlador antes de que se dicte o perfeccione el acto administrativo y el control posterior, que tiene lugar sobre un acto concreto o actividad después de su ejecución. • Control externo: desempeñado por un órgano que no pertenece a la Administración controlada (Tribunal de Cuentas, los Órganos Autonómicos de Control Externo e incluso los auditores privados). El control externo más importante surge en contrapartida a la institución de la rendición de cuentas o control del Tribunal de Cuentas o de los Órganos Autonómicos de Control Externo, denominándose cuentadante al Rector por su obligación de rendirles la Cuenta General. El artículo 139 de la LGP establece el procedimiento de rendición de cuentas para los Organismos de la Administración del Estado y exige a los cuentadantes remitir sus cuentas anuales aprobadas a la IGAE, acompañadas del informe de auditoria que corres- 42 COMPETENCIAS DE CARÁCTER ECONÓMICO ponda “dentro de los siete meses siguientes a la terminación del ejercicio económico”. La IGAE remitirá al Tribunal de Cuentas la documentación indicada en el apartado anterior en el plazo de un mes desde que la hubiera recibido. El artículo presenta una redacción coherente con la LOU, cuyo artículo 81.5 recuerda a las Universidades que están obligadas a rendir cuentas de su actividad ante el órgano de fiscalización de cuentas de la Comunidad Autónoma, sin perjuicio de las competencias del Tribunal de Cuentas, marcando el procedimiento a seguir: “Las Universidades enviarán al Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma la liquidación del presupuesto y el resto de documentos que constituyan sus cuentas anuales en el plazo establecido por las normas aplicables de cada Comunidad Autónoma o, en su defecto, en la legislación general. Recibidas las cuentas en la Comunidad Autónoma, se remitirán al órgano de fiscalización de cuentas de la misma o, en su defecto, al Tribunal de Cuentas”. En este momento debemos referirnos a dos conceptos relacionados con el proceso de rendición; las cuentas deben estar autorizadas por el órgano responsable de su preparación y presentación. Además, deben estar aprobadas por el órgano que legal o estatutariamente se haya previsto. 1. Autorización Al Gerente, como director de los servicios económicos de la Universidad (artículo 23 LOU), le corresponde la responsabilidad de confeccionar las cuentas anuales, así como remitir información periódica general de la situación económica de la Universidad a los órganos de administración y control. Muchas Universidades especifican claramente, en sus Estatutos o Normas de Ejecución del Presupuesto, los plazos de elaboración de las cuentas anuales. Parece fuera de toda duda que el Rector, como cuentadante, debe autorizar, en todo caso, las cuentas anuales elaboradas por los servicios de la Gerencia. El propio Tribunal de Cuentas en muchos de sus informes1 pone de relieve la falta de uniformidad de la autorización de las cuentas anuales: “en general, la autorización se acredita con la firma del Jefe de Contabilidad y del Rector o Vicerrector de Asuntos Económicos, si bien (otras veces) firma también el Gerente o el Interventor”. 2. Actuaciones previas a la Aprobación de Cuentas Sería recomendable que para el adecuado, eficaz y responsable ejercicio de las competencias que la Ley atribuye a los Consejos Sociales, este órgano no esperara a la presentación 1. TRIBUNAL DE CUENTAS. Informe Anual 1994 (Título VIII. Universidades del Ámbito de competencia de la Administración del Estado. Epígrafe VIII.2.1.b). Informe Anual 1993. (Título VI. Universidades del Ámbito). LA RENDICIÓN DE CUENTAS 43 de las Cuentas Anuales por del Consejo de Gobierno para formar una opinión que le permita dictaminar sobre su aprobación; por el contrario, puede ejecutar sus competencias de acuerdo con el mandato que la Ley le encomienda. Así, la Ley de los Consejo Sociales de las Universidades Públicas de la Comunidad de Madrid (entre otras) atribuye a éstos la competencia de “Supervisar las actividades económicas y administrativas de la Universidad y evaluar el rendimiento de sus servicios. A tal efecto, podrá proponer, conocer e informar cuantas iniciativas redunden en la mejora de los servicios”. En consecuencia, los Consejos Sociales pueden llevar a cabo determinadas actuaciones de supervisión con carácter periódico con objeto de no sólo de conocer e informarse sobre la desarrollo de la evolución actividad económica, sino también para colaborar y proponer medidas de acciones de mejora en la gestión. Ejemplos de éstas pueden ser los siguientes: • Documentación para la supervisión previa y periódica de la situación económica de la Universidad Con objeto de dar cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 14 y 82 de la Ley Orgánica de Universidades en relación con las competencias del Consejo Social de supervisión de las actividades de carácter económico y administrativas de la Universidad y a la supervisión de las inversiones, gastos e ingresos de la Universidad, sería recomendable que la Gerencia de la Universidad remitiera al Consejo Social la documentación que a continuación se detalla, con una periodicidad al menos trimestral y dentro de los 20 días siguientes a la fecha que la información se refiere, con objeto de que la misma sea analizada y revisada por la Organización de Apoyo del Consejo y presentada por la Gerencia en la Comisión Económica del Consejo Social y posteriormente en el Pleno de dicho Órgano. Esta información debe ser elaborada a partir de los registros contables presupuestarios que mantiene la Universidad, sin la necesidad de confeccionar las Cuentas Anuales en su totalidad, y podría contener la siguiente documentación: • Memoria Económica de la Ejecución del Presupuesto de Ingresos y Gastos que identifique los aspectos más relevantes acaecidos en el periodo analizado y del acumulado del ejercicio. • Estado de Ejecución del Presupuesto de Ingresos a nivel de capítulo y artículo, acompañado de las consideraciones económicas que expliquen su evolución. • Estado de Ejecución del Presupuesto de Gastos: – Clasificación Económica: a nivel de Capítulo y artículo. – Clasificación Funcional: a nivel de Programa, Capítulo y artículo. – Análisis detallado, a nivel de Subconcepto, del Capítulo I (Gastos de Personal) de cada uno de los Programas y estimación de su ejecución al cierre del ejercicio. – Análisis detallado del Capítulo VI (Inversiones reales) y estimación de su ejecución hasta final de ejercicio. 44 COMPETENCIAS DE CARÁCTER ECONÓMICO Estos Estados podrían acompañarse de las consideraciones económicas que expliquen su ejecución y la estimación de su evolución. • Documentación para la aprobación / supervisión de nuevas inversiones (edificaciones y equipamiento): ver apartado siguiente. • Relación de las modificaciones del Presupuesto aprobadas y documentación que las soporta. • Evolución al cierre de cada periodo y acumulado del ejercicio de los siguientes estados: – Deudores de ejercicios cerrados – Acreedores de ejercicios cerrados – Deudores no presupuestarios – Acreedores no presupuestarios • Estado del Resultado Presupuestario y Remanente de Tesorería al cierre del periodo. • Posición de Tesorería al cierre del periodo y Plan de Tesorería trimestral, el cual debería ir acompañado del análisis de desviaciones respecto del inicial. • Documentación para la aprobación / supervisión de nuevas inversiones (edificios y grandes equipamientos) Sería recomendable que aquellas propuestas que se remiten al Consejo Social para la construcción de nuevas edificaciones o adquisiciones de grandes equipamientos, fueran acompañadas de una memoria que, debiendo ser previamente fiscalizada por el órgano de control interno, contuviera como mínimo los siguientes apartados: 1. Justificación de la necesidad del nuevo edificio / equipamiento. 2. Descripción de los espacios necesarios y de su ubicación. 3. Estimación del coste y programación de la construcción, y estimación del coste de funcionamiento y mantenimiento tanto en medios económicos como humanos 4. Especificación (importe, partida presupuestaria) del crédito presupuestario existente para llevar a cabo la actuación prevista • Seguimiento de las recomendaciones de los órganos de control. Las diferentes Leyes Autonómicas que regulan el funcionamiento de los Consejos Sociales establecen como la primera de sus funciones la de supervisar las actividades económicas de la Universidad. Para un adecuado cumplimiento de esta competencia, sería necesario no sólo la supervisión de los estados financieros de la Universidad que reflejan la situación económica y patrimonial de las mismas, sino también establecer un modelo de detección y seguimiento de la implementación de las recomendaciones emitidas por los órganos de control, tanto internos como externos, de los procedimientos administrativos y de control interno que aseguren el adecuado funcionamiento de los mismos, así como las debilidades observadas en las principales áreas de gestión de los recursos públicos: ingresos (tasas y precios públicos, subvenciones y transferencias, ingresos patrimoniales,...) y gastos (personal, investigación, adquisiciones de bienes y servicios,...). LA RENDICIÓN DE CUENTAS 45 Para ello, y partiendo de las recomendaciones elaboradas en los informes de los órganos de control interno y externo de la Universidad, el Consejo Social podría establecer un mecanismo de común acuerdo con la Gerencia e Intervención u órgano responsable del Control Interno u Auditoria Interna de la Universidad, que asegure que todas las deficiencias o las propuestas de mejora observadas relativas a la gestión de las diferentes áreas de la actividad universitaria, cuenten con un seguimiento periódico de las mismas que permitan su implementación en el plazo razonable establecido para ello. Un claro ejemplo sería la elaboración de un “Informe de Mejora de Procedimientos de Gestión Económica” que, entre otros, podría responder a los siguientes requerimientos: 1. Identificación de los procesos que requieren su implementación o mejora. 2. Análisis de situación que exprese el momento en el que se encuentran los diferentes procesos de mejora. 3. Priorización clara de los objetivos. 4. Establecimiento de un calendario de actuaciones de mejora y especificación clara y exhaustiva de las mismas. 5. Identificación de los responsables de las acciones a llevar a cabo, para incentivar la consecución de resultados. 6. El Informe será elaborado por el Gerente e informado por el Interventor, y será presentado a la Comisión Económica del Consejo Social. El informe sería actualizado con periodicidad y elevado a la Comisión Económica del Consejo Social y, en su caso, al Pleno del Consejo, con objeto de evaluar y supervisar la evolución y cumplimiento del mismo. • Calendario de Actuaciones Periódicas A modo de ejemplo, se detalla el Calendario de Actuaciones Periódicas en Materia Económica establecido por el Consejo Social de la Universidad Pública de Navarra acordado por su Pleno en el año 2004 (Acuerdo 2/2004): Enero: – Informe trimestral sobre el grado de ejecución del Presupuesto. Febrero: – Presentación por el Interventor de los resultados del Plan de Auditoria. – Propuesta de la Comisión Económica de nuevo Plan de Auditoria. Marzo: – Presentación por el Gerente del informe de seguimiento de las recomendaciones de los órganos de control. Abril: – Informe trimestral sobre el grado de ejecución del Presupuesto. – Entrega por la Gerencia al Interventor de la documentación del cierre, antes del 15 de abril. – Presentación trimestral de la Memoria de Fiscalización al Presidente de la Comisión. 46 COMPETENCIAS DE CARÁCTER ECONÓMICO Mayo: – Informe del Interventor sobre el cierre, antes del 15 de mayo. Junio: – Aprobación de los criterios generales del Presupuesto. – Aprobación por el Consejo de Gobierno de la propuesta de cierre, antes del 1 de junio. – Aprobación por el Consejo Social del cierre, antes del 15 de junio. – En quince días, la Universidad remitirá los documentos del cierre al Gobierno de Navarra. – Presentación trimestral de la Memoria de Fiscalización al Presidente de la Comisión. Julio: – Informe trimestral sobre el grado de ejecución del Presupuesto. Septiembre: – Presentación trimestral de la Memoria de Fiscalización al Presidente de la Comisión. Octubre: – Informe trimestral sobre el grado de ejecución del Presupuesto. Diciembre: – Propuesta de la Comisión Económica del nuevo Plan de Auditoría. – Presentación trimestral de la Memoria de Fiscalización al Presidente de la Comisión. – Informe final al Pleno sobre la propuesta de Presupuesto de la Universidad. – Informe del Interventor previo a la aprobación del Presupuesto anual de la Universidad. 3. Aprobación La LOU asigna al Consejo Social la función de “aprobar las cuentas anuales de la Universidad y de las entidades que de ella puedan depender y sin perjuicio de la legislación mercantil u otra a que dichas entidades puedan estar sometidas en función de su personalidad jurídica” tal como exige el artículo14.2 in fine de la LOU. La LOU denomina acertadamente “Cuentas Anuales” los documentos a aprobar por el Consejo Social, superando el descuido que algunas leyes autonómicas2 al hablar de “liquidación del presupuesto” el cual es sólo uno de los documentos que integran las Cuentas Anuales de acuerdo con el Plan General de Contabilidad Pública. La afirmación del artículo de la LOU no es baladí. De los tres primeros documentos de las Cuentas (los Resultados y la Memoria) no plantean especiales dificultades de opinión. Sin embargo, el Balance de Situación puede esconder muchos aprietos en los in- 2. Entre ellas, la Ley 2/1998 (artículo 4.1. a) y la Ley 1/1992 (artículo 12,a), respectivamente de Coordinación Universitaria de Castilla y León y Andalucía: “Aprobar el presupuesto anual de la Universidad, así como la liquidación del mismo”. LA RENDICIÓN DE CUENTAS 47 formes de auditoria financiera, tanto públicos como privados, que opinen sobre la “imagen fiel” del Balance de Situación. Así, los auditores imponen (al opinar sobre el Balance de situación) salvedades difíciles de entender por los vocales del Consejo Social3: Más de tres cuartas partes del activo de las Universidades esta integrado por el inmovilizado material. El inmovilizado, tanto por su biunívoca correlación con el inventario, como por problemas de valoración o registrales de los terrenos y edificios, como los referidos al patrimonio histórico o bibliográfico, hacen que, por su cuantía o por la ausencia de amortizaciones. Es ilustrativa la siguiente sentencia de 14 de mayo de 2003 del Tribunal de Cuentas (Actualidad Administrativa nº 39, octubre de 2003) que establece la siguiente doctrina: “Debe distinguirse entre aprobación de la cuenta y la aprobación de la gestión, y entre la corrección contable de la cuenta y la adecuación a Derecho de los actos reflejados en la misma. Si la cuenta refleja la realidad de la situación a la que se refiere y concuerda con los correspondientes libros de contabilidad y los documentos que soportan aquélla, la cuenta como tal documento contable es susceptible de aprobación. Ahora bien, la aprobación de la cuenta no puede neutralizar la exigencia de las responsabilidades que pudieran derivarse de la gestión a que la misma se refiere cuando a posteriori se acredite la falsedad formal de algún documento contable o su posible falsedad material en cuanto pudiera reflejar un hecho inexistente o una realidad distorsionada. Si bien es cierto, por un lado, que no existe en nuestro ordenamiento jurídico una norma que expresamente declare la inviabilidad de exigir responsabilidades derivadas de cierto tipo de gestión cuando las cuentas reflejo de las mismas hayan sido aprobadas, no es menos cierto, ‘a contrario sensu’, que existe un precepto en nuestro Derecho, a saber el artículo 134.3 del TRLSA, que desvincula la aprobación de las cuentas anuales de la posibilidad de ejercitar frente a los gestores cuentadantes (administradores) la acción de responsabilidad. Esto es, un contexto jurídico en el que la gestión y la contabilidad son pilares básicos de su construcción, el Derecho Mercantil, compatibiliza, como no podía ser de otra manera, la aprobación de las cuentas con la exigencia de responsabilidades. Así, en primer lugar, las cuentas exponen cuál ha sido la gestión y su resultado, y en la medida que sean fiel reflejo de ello pueden ser susceptibles de aprobación, después, en segundo lugar, los destinatarios de dicha gestión juzgan la misma y valoran la procedencia de exigir responsabilidad de la clase que proceda”. • Algunas actuaciones concretas a realizar para la Aprobación de Cuentas Desde un punto de vista práctico, a continuación se enumeran algunas de las acciones que la Comisión Económica del Consejo Social podría llevar a cabo con objeto de realizar un análisis exhaustivo y en profundidad de las Cuentas Anuales de la Universidad para, si procede, su posterior aprobación. Debe señalarse que las mismas deberían ir 3. La inexistencia de inscripción de los edificios en el registro de la propiedad supone una salvedad importantísima en el sector privado, que apenas tiene importancia en las Administraciones Públicas, toda vez que existen potestades suficientes para su defensa Es normal ver a empresarios, como vocales del Consejo Social, indignados por una salvedad de este tipo (o la inexistencia de póliza de seguro) que, por otra parte, tampoco tiene la misma importancia que en una sociedad mercantil. Sin embargo, estarán en su derecho a no aprobar las cuentas. 48 COMPETENCIAS DE CARÁCTER ECONÓMICO precedidas de las acciones que ya han sido previamente enumeradas y que se habrán desarrollado a lo largo del ejercicio económico. La colaboración del Consejo Social con el Órgano encargado de la elaboración de las Cuentas Anuales, habitualmente la Gerencia de la Universidad, debe ser continua y, por tanto, ésta debe iniciarse desde el mismo momento en que comienzan las tareas de cierre del ejercicio económico, facilitando así al Consejo Social la misma información que al resto de Comisiones de la Universidad que previamente deben revisar las mismas. Con carácter general, las Universidades someten sus Cuentas Anuales a una auditoria financiera externa lo que permite a los diferentes órganos de gobierno y, en particular al Consejo Social, el disponer de un informe externo que refleja la opinión del auditor con el objetivo de determinar si las cuentas anuales representan razonablemente la situación financiera de la Universidad de acuerdo con los principios contables que le son de aplicación. La comprensión, análisis y estudio de este informe es un elemento esencial para que el Consejo Social pueda formarse su propia opinión sobre las mismas y, en consecuencia, proceder, o no, a su aprobación. Los procedimientos a realizar, entre otros, podrían ser los siguientes: • Reuniones con los auditores de la Universidad previas a la elaboración definitiva de su informe con objeto de conocer aquellas posibles discrepancias de criterio con la Universidad así como las conclusiones previas. • Análisis y estudio del informe definitivo de auditoria externa sobre las Cuentas Anuales. El análisis de este informe permitirá al Consejo Social no sólo conocer la opinión del auditor y, en su caso, formar la suya propia sino también emitir recomendaciones sobre las mismas a los responsables de su elaboración. Así se deben analizar todos y cada uno de los párrafos de su informe. • Análisis del informe del Interventor u Órgano de Control Interno. • Estudio de la Memoria económica que debe acompañar a las Cuentas Anuales, en la que, entre otros asuntos, debería dejara constancia de: – Cumplimiento de los plazos de presentación a los diferentes Órganos tanto internos como externos. – Presentación de la totalidad de la documentación que requiere la Legislación vigente – Grado de cumplimiento de los objetivos estratégicos que se establecieron en el Presupuesto al inicio del ejercicio y su evaluación económica. – Memoria de la ejecución del Presupuesto de Ingresos y Gastos que identifique los aspectos más relevantes acaecidos en el ejercicio y en concreto, los relativos a la evolución respecto al Presupuesto inicial y respecto de ejercicios anteriores. – Análisis pormenorizado de los proyectos de Inversión (Infraestructuras académicas y científicas) llevados a cabo durante el ejercicio. – Análisis global de las modificaciones del presupuesto realizadas y aplicación de las mismas LA RENDICIÓN DE CUENTAS 49 • Memoria explicativa de la evolución al cierre del ejercicio y comparación con el ejercicio anterior de las siguientes magnitudes: – Análisis del Inmovilizado: prestando especial atención a las adquisiciones y enajenaciones realizadas en el ejercicio. – Deudores y acreedores del ejercicio corriente – Deudores y acreedores de ejercicios cerrados – Deudores y acreedores no presupuestarios – Deudas con la Hacienda Pública y la Seguridad Social – Endeudamiento financiero. – Situación de la Tesorería: periodo medio de cobro y pago. – Situación fiscal y legal. • Estado del Resultado Presupuestario y Remanente de Tesorería al cierre del periodo. 4. Aprobación de las Cuentas Anuales de los entes dependientes De acuerdo con el artículo 14.2 de la LOU, el Consejo Social aprueba las Cuentas Anuales de la Universidad “y de las Entidades que de ella puedan depender”. Y lo hace en los mismos plazos y formas que las de la propia Universidad. Además, se garantiza su traslado a la Comunidad Autónoma, a los únicos efectos de su remisión al órgano de fiscalización externa. De la misma forma, la consolidación o agregación de los Estados Contables se hará imprescindible en las Universidades que sean titulares de Entes Instrumentales, como sociedades o fundaciones, para cumplir el requisito de la comparabilidad4 que se planteará inevitablemente a través de sus indicadores de gestión. El proceso lleva años implantado en muchas Entidades Públicas, con abundante doctrina al respecto5. Así, las Universidades Públicas que cuenten con un entramado de empresas y fundaciones pueden rendir sus cuentas consolidadas, tal como exigen ya algunos estatutos, como UCA (artículo 227.2), USAL (193.1) UAH (201.6), entre otros e incluso algunas leyes autonómicas de presupuestos, como es el caso de la Comunidad de Madrid. Conviene, no obstante, hacer dos precisiones. La primera es que la aprobación por el Consejo Social de las cuentas de estas entidades dependientes supone el derecho a 4. Una comparación entre los criterios y principios públicos y privados puede verse en Andreu ARNAU PARAy M. Teresa BALAGUER COLL, “Análisis de la información contable en las Administraciones Públicas y en las Entidades sin Ánimo de Lucro: diferencias y similitudes”, en Técnica Contable (diciembre 2000), pp. 927-938. 5. Ver Antonio LÓPEZ DÍAZ y José Luis DE PABLOS RODRÍGUEZ, “Los estados financieros consolidados en las Entidades Públicas”, en I Jornada de Trabajo de Consolidación Contable, ASEPUC, Murcia, 1998. J.F. SANTOS PEÑALVER, J.A. ROJAS TERCERO y L. GIL HERRERA, “Consolidación contable en el sector público”, en Partida Doble, nº 123 (junio 2001), pp. 86-93. Jesús F SANTOS PEÑALVER “Justificación de la consolidación y delimitación del perímetro de grupo público”, en Auditoria Pública, nº 18 (1999). DÍS 50 COMPETENCIAS DE CARÁCTER ECONÓMICO conocer todos los aspectos de la gestión de esas entidades, incluidos sus informes de auditoria. Otra puntualización invita a reseñar que esta aprobación es de naturaleza política, dado que cada tipo de entidad tiene su propio órgano social de aprobación de las cuentas: la Junta General para las Sociedades Anónimas u órgano equivalente para las de responsabilidad limitada y el Patronato para las fundaciones. 5. Remisión de las Cuentas Anuales Ante la falta de regulación de la LRU, muchas Universidades efectuaban una rendición directa al Tribunal de Cuentas y no por conducto de la Intervención General de las Comunidades Autónomas, como una demostración práctica de su autonomía financiera. El panorama ha cambiado con la LOU, cuyo artículo 81.5 regula con detalle la rendición de cuentas, al indicar: “Las Universidades están obligadas a rendir cuentas de su actividad ante el órgano de fiscalización de cuentas de la Comunidad Autónoma, sin perjuicio de las competencias del Tribunal de Cuentas. A los efectos de lo previsto en el párrafo anterior, las Universidades enviarán al Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma la liquidación del presupuesto y el resto de documentos que constituyan sus cuentas anuales en el plazo establecido por las normas aplicables de cada Comunidad Autónoma o, en su defecto, en la legislación general. Recibidas las cuentas en la Comunidad Autónoma, se remitirán al órgano de fiscalización de cuentas de la misma o, en su defecto, al Tribunal de Cuentas.” Si se debe destacar que el Tribunal de Cuentas había puesto de manifiesto, desde el informe anual de 1989, la falta de uniformidad en el tratamiento seguido por las Universidades para la aprobación de sus cuentas. Este no es un problema sólo teórico porque, ante la ausencia de disposiciones específicas, deben rendirse al Tribunal de Cuentas en el plazo de dos meses, contados a partir del cierre de cada ejercicio (!), según dispone el artículo 35.2 de la Ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas (LFTC). En caso de existir previsión normativa para la aprobación interna de las cuentas por la propia Universidad, dicho plazo deberá contarse, en su caso, a partir de esa fecha. Siendo así que la rendición de cuentas al Tribunal se había efectuado con retraso para la mayoría de las Universidades: 17 de las 44 Universidades incluidas en el informe del ejercicio 1997 rindieron sus cuentas fuera de plazo6. Los efectos de la no rendición se sancionan mediante multas (artículos 42.3 y 30.4 de la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas-LOTCu). El Código Penal (artículo 502.2) no castiga la no rendición sino la ausencia de contestación al requerimiento. Así, constituye 6. TRIBUNAL DE CUENTAS. Informe Anual 1997. Sector Público Autonómico. Suplemento del BOE nº 201 (22 de agosto de 2001), p. 9. LA RENDICIÓN DE CUENTAS 51 delito de desobediencia –agravado para autoridades y funcionarios con suspensión de cargo público hasta dos años– la “dilación o negativa al envío de informes al Defensor del Pueblo y Tribunal de Cuentas u órganos autonómicos equivalentes”. El letrado del Tribunal de Cuentas, Juan Carlos López7, concluye respecto a la responsabilidad de los cuentadantes que, ante un supuesto de no rendición de cuentas, se debe: a) aplicar las sanciones previstas en el artículo 30 de la LFTC; b) fiscalizar en profundidad la entidad que no rinde la cuenta en busca de las causas de tal incumplimiento y de supuestos de responsabilidad contable; c) dar paso a la vía penal, armonizando la necesaria intervención de esta jurisdicción para casos muy graves, con el principio de mínima intervención penal. Concluye pidiendo la derogación del sistema de multas previsto en el artículo 42.3 de la LOTCu por ser conceptualmente erróneo, prácticamente inaplicable y nunca hasta ahora aplicado. 6. Algunos ejemplos de Acuerdos del Pleno sobre aprobación de Presupuestos y Cuentas Anuales • Presupuesto de la Universidad “El Pleno del Consejo Social de la..., en su reunión del día... de 2005, a propuesta de su Comisión Económica y en relación con el Presupuesto de dicha Universidad para el año 2005, ha acordado por unanimidad lo siguiente: Primero.- De conformidad con lo dispuesto en el artículo... de los Estatutos de la Universidad..., aprobados por Decreto..., el Consejo de Gobierno remitió al Consejo Social el día... el Proyecto de Presupuestos de la... para 2005. Segundo.- El Pleno del Consejo Social, a propuesta de su Comisión Económica, pone de manifiesto las siguientes consideraciones y recomendaciones derivadas del estudio y análisis del Presupuesto de la Universidad para 2005: • El Capítulo I, Gastos de Personal, del Presupuesto de la Universidad para el ejercicio 2005, experimenta un aumento del... % respecto del Presupuesto inicial del ejercicio 2004 (... % en Personal Docente e Investigador, que incluye el impacto del Complemento Retributivo, y... % en Personal de Administración y Servicios). Aunque el Presupuesto establece como objetivo prioritario el crecimiento cero de la plantilla, se debería llevar a cabo un estudio exhaustivo de las Plantillas del PDI y del PAS que permita establecer un diseño global de la estructura de personal, que responda a criterios de mayor eficacia y eficiencia y minore la tendencia de los elevados incrementos de estos costes en los próximos ejercicios. • En el Presupuesto de 2005 de la Universidad se ha estimado un Ahorro Corriente por importe de... millones de euros originado, fundamentalmente, por el incremento de la 7. Juan Carlos LÓPEZ LÓPEZ, “Aprobación y rendición de cuentas: problemas y responsabilidades”, en Revista Española de Control Externo, nº 4 (enero 2000), p. 102. 52 COMPETENCIAS DE CARÁCTER ECONÓMICO Subvención Nominativa de la Comunidad de... la cual excede en, aproximadamente, ...millones de euros los gastos que debe financiar con carácter básico (Gastos de personal y amortización de deuda). El Ahorro Corriente, diferencia entre Ingresos y Gastos Corrientes, ha permitido financiar Operaciones de Capital por el mismo importe. • El Presupuesto de 2005 de la Universidad refleja un descenso de los fondos destinados a la Investigación, Desarrollo y Transferencia de Tecnología y a las Relaciones Externas. A pesar de las justificaciones expresadas en la Memoria del Presupuesto, el Consejo Social considera que la Universidad debería realizar un esfuerzo en la dotación de recursos económicos a la Investigación, por ser ésta una pieza básica de la relación entre Universidad y Sociedad y objetivo prioritario de la Universidad, y, en la misma línea, se deberían intensificar los esfuerzos económicos dirigidos a apoyar y mejorar la presencia de la Universidad en el ámbito científico internacional. • El Presupuesto para el ejercicio 2005 de la Universidad... esta integrado, según establece la normativa aplicable, por el Presupuesto de la Universidad, Fundación General de la Universidad y las Sociedades Mercantiles participadas por la Universidad. • Las reservas manifestadas por este Consejo Social en el estudio de la Cuentas Anuales del año... de las Fundación General de la Universidad... continúan vigentes al no haberse modificado por el momento las condiciones que las originaron. • La Universidad debería actualizar y poner en funcionamiento, con carácter urgente, un Plan de Prevención y Seguridad de las Infraestructuras con el objetivo de evitar posibles riesgos y sus correspondientes responsabilidades. • El Presupuesto de la Universidad para el año 2005 no contempla los créditos necesarios para atender el restablecimiento de la situación patrimonial y financiera de..., S.A. y Fundación... lo que obligará a realizar con posterioridad modificaciones presupuestarias. Tercero.- Este Consejo Social, de conformidad con lo dispuesto en el artículo... de los Estatutos de la... aprobados por Decreto... y del artículo 3.a) del la Ley 12/2002, de 18 de diciembre, de los Consejos Sociales de las Universidades Públicas de la Comunidad de Madrid (BOCM 23-12-2002), a propuesta de su Comisión Económica, ha acordado, por unanimidad, aprobar el Presupuesto de la Universidad... correspondiente al ejercicio..., teniendo en cuenta las consideraciones y recomendaciones expuestas en el apartado segundo anterior, el cual fue informado favorablemente por el Consejo de Gobierno de la Universidad en su reunión de fecha... de 2005”. • Cuenta de Liquidación del Presupuesto de la Universidad El Pleno del Consejo Social en su reunión del día... de 2005, a propuesta de su Comisión Económica y en relación con la Cuenta de Liquidación del Presupuesto de la... del año 2003, por unanimidad, acuerda lo siguiente: “De conformidad con lo dispuesto en el artículo 3.d) de la Ley 12/2002, de 18 de diciembre, de los Consejos Sociales de las Universidades Públicas de la Comunidad de Madrid (BOCAM de 23 de diciembre de 2002) y en el artículo 4.d) del Reglamento de Régimen Interior del Consejo Social, en relación con la Cuenta de Liquidación del Presupuesto del ejercicio... de..., se adopta el siguiente acuerdo, con las motivaciones que, previamente a su parte resolutiva, se expresan y que se integran de manera inseparable en la misma: LA RENDICIÓN DE CUENTAS 53 Primero: La Cuenta de Liquidación del Presupuesto del ejercicio... se ha elevado a este Consejo Social por el Consejo de Gobierno el..., fuera del plazo establecido por la Comunidad de Madrid. Segundo: La Cuenta de Liquidación del Presupuesto del ejercicio... elevada a este Consejo Social por el Consejo de Gobierno, no se ha acompañado del resto documentos que deberían constituir las Cuentas Anuales de la... según establece la legislación aplicable. En consecuencia, la documentación objeto de aprobación se refiere exclusivamente a la Cuenta de Liquidación del Presupuesto del ejercicio 2003. Tercero: La Cuenta de Liquidación del Presupuesto de la UCM del ejercicio... ha sido objeto de una auditoria externa, habiendo emitido el auditor su Informe de Auditoria con fecha... en el que éste expresa una opinión con salvedades. Teniendo en cuenta tales antecedentes y motivaciones el Pleno acuerda por unanimidad: 1) Aprobar la Cuenta de Liquidación del Presupuesto de la Universidad... del ejercicio... 2) Instar a la Gerencia de la Universidad para que adopte las medidas precisas para: • Presentar en su día a los Órganos correspondientes las Cuentas Anuales del ejercicio... de acuerdo con la normativa aplicable. • Corregir las salvedades que recoge el Informe de Auditoria de fecha..., comunicando periódicamente a este Consejo Social cuáles sean y cuando se implantan.” El Pleno del Consejo Social de la Universidad..., en la reunión celebrada el... acordó, por unanimidad, aprobar la propuesta de la Comisión Económica relativa a las Cuentas Anuales del ejercicio... de la Universidad..., que es la siguiente: “De conformidad con lo dispuesto en el artículo 3.d) de la Ley 12/2002, de 18 de diciembre, de los Consejos Sociales de las Universidades Públicas de la Comunidad de Madrid (BOCAM de 23 de diciembre de 2002) y en el artículo 4.d) del Reglamento de Régimen Interior del Consejo Social de la UCM (BOCAM de 17 de octubre de 2003), en relación con las Cuentas Anuales del ejercicio... de la Universidad..., la Comisión Económica ha acordado, por unanimidad, elevar al Pleno la siguiente propuesta con las consideraciones que, previamente a su parte resolutiva, se expresan y que se integran de manera inseparable en la misma: Primero: Las Cuentas Anuales del ejercicio... se han elevado a este Consejo Social por el Consejo de Gobierno el..., fuera del plazo establecido por la Ley de Presupuestos Generales de la Comunidad de... para el año... Segundo: Las Cuentas Anuales del ejercicio... han sido objeto de una auditoria externa, habiendo emitido el auditor su Informe de Auditoria con fecha... en el que éste expresa una opinión con salvedades. Tercero: La Comisión Económica pone de manifiesto las siguientes consideraciones y recomendaciones derivadas del estudio y análisis de la Cuentas Anuales del... y del Informe de Auditoria que las acompaña: • En el año 2003 la Universidad procedió a inventariar, valorar y registrar contablemente los bienes inmuebles afectos a la actividad docente; sin embargo, los bienes inmuebles y terrenos no afectos a la actividad docente, los bienes muebles y el inmovilizado inmaterial no han sido inventariados, valorados y registrados contablemente en su totalidad. 54 COMPETENCIAS DE CARÁCTER ECONÓMICO En consecuencia, la Universidad debería finalizar el proceso iniciado en el 2003 con objeto de disponer de un inventario actualizado y valorado de la totalidad de los bienes de su propiedad que le permita su adecuado registro contable. • La Universidad no dispone de información soporte de los ingresos y gastos de los proyectos de investigación cuya gestión está encomendada a la Fundación, ni del grado de avance de proyectos de investigación, cursos de formación (títulos propios) y de actividades internacionales en curso, que le permitan su adecuado registro contable; asimismo, no ha elaborado determinada información de detalle requerida por la normativa aplicable según se detalla en el párrafo... de Informe de Auditoria. En consecuencia, la Universidad debe exigir y adoptar con carácter urgente las medidas necesarias para corregir estas deficiencias. • En este sentido, la Comisión Económica ha sido informada que, durante el ejercicio..., la Universidad tendrá en funcionamiento nuevas funcionalidades de su sistema de información económico-financiero que le permitirá obtener y elaborar la información anteriormente indicada. • La Universidad tiene diferentes compromisos con su personal derivados de los convenios colectivos vigentes de los que no dispone de un estudio actuarial que cuantifique su importe y permita su registro contable. En consecuencia, la Universidad debería proceder a realizar el mencionado estudio para determinar el importe y cuantía de los pasivos expectantes y de los pasivos consolidados y registrarlo en las Cuentas Anuales del... • El Informe de Auditoria incluye en el párrafo... una incertidumbre relativa a que ante una inspección de la Universidad por parte de las autoridad fiscales, podrían surgir pasivos contingentes de carácter fiscal no susceptibles de cuantificación objetiva, pero sin identificar cuales son los impuestos a los que se refiere. • No obstante, la Gerencia de la Universidad ha informado a la Comisión Económica que esta incertidumbre únicamente afecta al Impuesto sobre el Valor Añadido y que a corto plazo se van a adoptar las medidas oportunas para mitigar los mismos. Teniendo en cuenta tales consideraciones, la Comisión Económica ha acordado, por unanimidad, elevar al Pleno la siguiente propuesta: 1) Aprobar las Cuentas Anuales del ejercicio... de la Universidad... 2) Instar a la Gerencia de la Universidad para que adopte las medidas precisas para: • Corregir las salvedades que recoge el Informe de Auditoria de fecha..., comunicando periódicamente a este Consejo Social cuáles sean y cuando se implantan. • Atender las consideraciones y recomendaciones manifestadas por la Comisión Económica del Consejo Social en el apartado ‘Tercero’ anterior.” • Fundaciones y sociedades dependientes El Pleno del Consejo Social en su reunión del día..., a propuesta de su Comisión Económica y en relación con las Cuentas Anuales del ejercicio... de la Fundación... del ejercicio..., por unanimidad, ha acordado lo siguiente: “De conformidad con lo dispuesto en el artículo 3.d) de la Ley 12/2002, de 18 de diciembre, de los Consejos Sociales de las Universidades Públicas de la Comunidad de Madrid (BOCAM de 23 de diciembre de 2002) y en el artículo 4.d) del Reglamento de Régimen In- LA RENDICIÓN DE CUENTAS 55 terior del Consejo Social de la UCM (BOCAM de 17 de octubre de 2003), en relación con las Cuentas Anuales del ejercicio 2003 de la Fundación..., se adopta el siguiente acuerdo, con las motivaciones que, previamente a su parte resolutiva, se expresan y que se integran de manera inseparable en la misma: Primero.- ... Segundo.- Que con fecha..., el Informe de auditoria de las Cuentas Anuales del... de la Fundación..., en su párrafo 3, señala que... Teniendo en cuenta tales antecedentes y motivaciones el Pleno acuerda: 1) No aprobar las Cuentas Anuales del ejercicio... de la Fundación... hasta que éstas reflejen los gastos... correctamente contabilizados de acuerdo con las normas que le son de aplicación y al amparo de la recomendación de... 2) Recomendar al Patronato de la Fundación que adopte las medidas oportunas para...” El Pleno del Consejo Social en su reunión del día... de 2005, a propuesta de su Comisión Económica y en relación con las Cuentas Anuales del ejercicio... de “...”, por unanimidad, acuerda lo siguiente: “De conformidad con lo dispuesto en el artículo 3.d) de la Ley 12/2002, de 18 de diciembre, de los Consejos Sociales de las Universidades Públicas de la Comunidad de Madrid (BOCAM de 23 de diciembre de 2002) y en el artículo 4.d) del Reglamento de Régimen Interior del Consejo Social de la... (BOCAM de 17 de octubre de 2003), se acuerda aprobar las Cuentas Anuales del ejercicio 2003 de..., S.A.” El Pleno del Consejo Social en su reunión del día... de 2004, a propuesta de su Comisión Económica y en relación con las Cuentas Anuales del ejercicio 2003 de “... S.A.”, por unanimidad, ha acordado lo siguiente: “De conformidad con lo dispuesto en el artículo 3.d) de la Ley 12/2002, de 18 de diciembre, de los Consejos Sociales de las Universidades Públicas de la Comunidad de Madrid (BOCAM de 23 de diciembre de 2002) y en el artículo 4.d) del Reglamento de Régimen Interior del Consejo Social de la... (BOCAM de 17 de octubre de 2003), en relación con las Cuentas Anuales del ejercicio 2003 de..., S.A., se adopta el siguiente acuerdo: Primero: No aprobar las Cuentas Anuales del ejercicio 2003 de..., S.A. debido a que la documentación presentada a este Consejo Social (Balance de Situación y Cuenta de Pérdidas y Ganancias) de esta Sociedad, no se ha acompañado del resto de documentos que deberían constituir las Cuentas Anuales según establece la Ley de Sociedades Anónimas y el Reglamento del Registro Mercantil. Segundo: Instar a la Gerencia de la Universidad para que proponga a la UCM, como socio de referencia de la citada sociedad, la adopción de las medidas precisas para: • Restablecer durante el ejercicio 2004 el equilibrio patrimonial de..., S.A. • Presentar en su día, a los Órganos correspondientes, las Cuentas Anuales del ejercicio 2004 de..., S.A., de acuerdo con la normativa aplicable y acompañadas de un Informe de Auditoria en el que el auditor exprese su opinión sobre las mismas”. Parte segunda Supervisión por el Consejo Social de las actividades de carácter económico de la Universidad Capítulo I Justificación y objetivos Esta parte del memento pretende ofrecer a los Secretarios de los Consejos Sociales reglas prácticas que permitan a estos Órganos desarrollar de forma eficaz la competencia que la Ley les encomienda sobre “supervisión de las actividades de carácter económico” de las Universidades. Un “memento práctico” no ha de teorizar sobre por qué han de supervisarse las cuentas de una Universidad Pública ha de darse por sentado y admitido en un Estado de Derecho. Sin embargo, creemos necesaria una pequeña disquisición sobre la justificación y objetivos de la competencia mencionada. En un Estado de Derecho la obligatoriedad del cumplimiento de la Ley encuentra su justificación en que las normas se aprueban por los representantes de la soberanía popular. Sin embargo, desde que la Ley de Reforma Universitaria de 1983 encomendó a los Consejos Sociales la misión de supervisar el funcionamiento de la Universidad, en ocasiones se ha cuestionado el ejercicio de esa competencia con base en argumentos tales como los siguientes: existencia de otros controles externos o de órganos de control interno, aumento inútil de la burocracia, reiteración innecesaria de gestiones y daciones de cuentas... Pues bien: ¿cómo se justificaría (más allá de porque la Ley lo impone) una supervisión añadida a la ya ejercida por los órganos internos y externos de control económico? A nuestro entender esa justificación puede encontrarse en los siguientes aspectos: • Las especiales características y configuración de la estructura organizativa de la Universidad frente o con respecto a otras Administraciones Públicas. Y ahí entra el Consejo Social. • La especial posición de la Universidad en la Sociedad en la que se inserta: más allá de la exigencia de la legalidad y la eficacia en la gestión de los fondos públicos, nos encontramos con un plus, cual es la necesidad de comprobar si los programas y proyectos económicos de la Universidad se ajustan a lo que la sociedad requiere o demanda. Y ahí entra el Consejo Social. 60 SUPERVISIÓN POR EL CONSEJO SOCIAL DE LAS ACTIVIDADES DE CARÁCTER ECONÓMICO DE LA UNIVERSIDAD • El ofrecimiento a la Sociedad de la mayor garantía de transparencia y optimización del gasto en la gestión universitaria, “asumiendo con convicción que la autonomía universitaria no es sólo libertad ante la interferencia del poder político, sino, también, la aceptación del control de sus actividades”1. Y ahí entra el Consejo Social. Este trabajo no pretende presentar un tratado teórico sobre control económico, auditoría, rendición de cuentas, o sistemas de información (con diversas finalidades) de las Universidades como Administraciones Públicas. Se trata, como ya se ha dicho, de ofrecer unas modestas reglas prácticas para el ejercicio ordinario por los Consejos Sociales de esta competencia de forma real, eficaz, seria y coordinada con la labor de otros órganos de control. 1. VERA-FAJARDO BELINCHÓN, Gonzalo (Consejero del Tribunal Vasco de Cuentas Públicas), “Fiscalización de las actividades de la Universidad”, Ponencia en el Simposium de Fiscalización, Auditoría y Control de la Gestión de los Fondos Públicos, Universidad de Salamanca, mayo de 2004. Capítulo II Objeto, ámbito y alcance de la supervisión 1. Supervisión de actividades económicas La “supervisión” expresa, en principio, una actuación a posteriori, es decir, una comprobación y valoración de lo efectuado por otros. Por tanto, en este documento dejamos aparte (y porque corresponde su estudio a otro capítulo del “memento”) la actuación ex ante, que se traduciría, por ejemplo, en el acto de aprobación del Presupuesto de la Universidad. Así, la “supervisión” como control posterior (ejercido una vez finalizada la actividad objeto de control), verifica la adecuación de la actividad no sólo a la legalidad sino, además, a los principios de economía, eficiencia y eficacia. En este documento nos permitiremos proponer un determinado contenido de la supervisión del Consejo Social, partiendo del carácter genérico o amplio del término “supervisión” cuando ésta corresponde al Consejo, y con independencia de la concreción que de esa actividad se realiza en las Leyes y Reglamentos de los diferentes Consejos Sociales a través de la explicitación de competencias y atribuciones específicas. ¿Cuál es el objeto de la supervisión? ¿Qué son actividades económicas? Es necesario delimitar el ámbito de actuación porque, si lo pensamos, toda la actividad de la Universidad (como la de otras organizaciones) es susceptible de reconducirse a términos económicos: desde las dietas que percibe un profesor, el coste de un año sabático, el gasto de luz de un aula, de la gasolina del coche oficial del Rector, el reconocimiento de un “trienio”, la asignación de una plaza por concurso, el coste de los diversos procesos electorales internos,... hasta la construcción de una biblioteca, la implantación de una nueva titulación, la ampliación de plantilla, o el establecimiento de la jornada de 35 horas. Y es que, a diferencia de la función interventora (consistente en una verificación previa, acto a acto, del procedimiento administrativo, y que podría paralizar la tramitación del expediente o acto examinados), la supervisión general supone un control integral sobre todo el procedimiento de gestión, y con una eficacia indirecta o inductiva, es decir, sin efectos paralizadores de la actividad controlada. Así, la supervisión “general” tendría por finalidad evaluar: 62 SUPERVISIÓN POR EL CONSEJO SOCIAL DE LAS ACTIVIDADES DE CARÁCTER ECONÓMICO DE LA UNIVERSIDAD • Eficacia de los resultados en relación con los objetivos previstos. • Eficiencia de las acciones, comparando costes con resultados. Políticas de optimización del gasto: – Analizar la adecuación del gasto a la actividad que financia y al objetivo que persigue. – Vigilar el posible crecimiento excesivo de determinados gastos. – Determinar los posibles “puntos negros” del gasto y los aspectos susceptibles de ahorro. • Recursos humanos, financieros y técnicos empleados, así como la organización y coordinación de aquéllos. • Controles establecidos sobre la gestión de los citados recursos. • Regularidad contable: aplicación de principios contables y reflejo o imagen fiel de la situación. • Sujeción de la gestión económica de la Universidad a la normativa establecida. El expuesto sería el objeto “mínimo” de lo que cabría entender como supervisión general por el Consejo Social de las actividades económicas de la Universidad; aparte, y además, se encontrarían todas aquellas competencias que la normativa propia de los Consejos Sociales atribuye a estos órganos de forma expresa y que no son sino manifestaciones o concreciones de esa supervisión general, como por ejemplo: la aprobación de la cuenta de liquidación, la autorización para la participación en entidades, la aprobación de la plantilla del personal de administración y servicios, el conocimiento periódico del estado de ejecución del Presupuesto, la aprobación de las modificaciones presupuestarias, la fijación de determinadas tasas y precios públicos, la autorización para el endeudamiento de la Universidad, etc. Es pertinente indicar que esta supervisión general tiene dos características fundamentales: • Alcanza a TODA la actividad económica de la Universidad, sin que se planteen aquí cuestiones que históricamente se han discutido sobre el alcance del control de los Tribunales de Cuentas o de los Órganos de Intervención, estatales o autonómicos (a toda la actividad económica de la Universidad o sólo aquélla conectada con la subvención pública que ésta recibe)1. • No por ser “general” la supervisión ha de entenderse como “genérica” o poco rigurosa; en la práctica ello dependerá de múltiples factores (voluntad del Consejo Social, medios del mismo, colaboración del resto de órganos de gobierno de la Universidad...), pero no debemos admitir que se identifique, a priori, la supervisión general con un control laxo, por encima, o “de puntillas”. 1. Actualmente no existe duda alguna acerca de que el objeto de la supervisión alcanza también a las sociedades mercantiles, fundaciones y consorcios en cuyo capital o fondo patrimonial la Universidad pública participa mayoritariamente, v. artículo 14.2.2º LOU. OBJETO, ÁMBITO Y ALCANCE DE LA SUPERVISIÓN 63 2. Requisitos En este epígrafe se pretende responder a la siguiente pregunta: ¿Qué necesita un Consejo Social, como requerimientos “mínimos”, para poder ejercer la competencia que se le encomienda sobre supervisión general de las actividades económicas de la Universidad? Creemos que la respuesta gira en torno a dos conceptos: • Planificación. • Información. 2.1. Planificación No procede aquí insistir en la trascendencia de la planificación estratégica para cualquier tipo de organización. Nos permitimos, sin embargo, recordar la idea obvia de que mal se puede emprender actividad alguna sin saber previamente qué objetivos se pretenden conseguir con la actuación que se lleva a cabo. Y no vale decir que el objetivo es cumplir la Ley (eso no es un objetivo, es una obligación). Y es que para supervisar cualquier actividad es necesario que previamente exista una planificación que clarifique políticas, objetivos, planes, plazos, programas e indicadores. La planificación delimita las responsabilidades por los actos de gestión y el uso de los recursos financieros, potencia el uso de sistemas de información y, como se ha dicho, permite el seguimiento de los objetivos mediante indicadores de gestión. No hablamos de planificación estratégica de la Universidad. Para establecer en un “memento” las reglas que permitan ejercitar correctamente el Consejo Social la actividad de supervisión de la actividad económica universitaria, no es imprescindible que la Universidad de referencia cuente con un completo Plan Estratégico (aunque si lo tiene, y es bueno, facilitaría mucho las cosas; es algo ya comúnmente aceptado que la dirección estratégica por objetivos debería ser el sistema integrado de gestión en las Universidades públicas). Aquí partimos de una idea más concreta de planificación: el Consejo Social ha de saber, a priori, qué pretende con la supervisión de la actividad económica, dónde quiere llegar, qué indicadores o fuentes de información va a utilizar, cómo va a coordinarse con otros órganos de control, qué postura va adoptar según cuáles sean los resultados de la supervisión, etc. Por ello, estimamos necesario que cada Consejo Social plasme esa planificación de la supervisión de la actividad económica en un documento en forma de Acuerdo, vinculante y pormenorizado, a modo de guía, y que permita en todo momento acudir al mismo como base o “plantilla” para el ejercicio de la competencia que estamos tratando. Dicho documento debería contar con las características que exponemos a continuación: 1. Ha de partir del Consejo Social, es este Órgano el que ha de elaborarlo, con independencia de que su contenido se negocie o acuerde con el resto de órganos uni- 64 SUPERVISIÓN POR EL CONSEJO SOCIAL DE LAS ACTIVIDADES DE CARÁCTER ECONÓMICO DE LA UNIVERSIDAD versitarios implicados, con el fin de que aquél sea realista y con posibilidades de cumplirse. 2. Ha de tener voluntad de permanencia, es decir: debe ir más allá del horizonte de un solo ejercicio presupuestario; en otro caso, estaríamos ante unas normas de ejecución presupuestaria que, siendo importantes, son algo distinto. 3. Ha de ser claro e imperativo en las obligaciones y misiones que asumen todos los participantes en el proceso (no puede quedarse en una simple “declaración de intenciones”) y, a la vez, debe contar con la flexibilidad suficiente para permitir alcanzar el fin último que se pretende, la supervisión general de las actividades económicas de la Universidad. 4. Debe señalar de forma clara y expresa qué es lo que el Consejo Social pretende supervisar, con qué alcance y extensión; esta cuestión depende, como es obvio, no sólo de cada Consejo Social, sino de cada Universidad, e incluso de cada sistema autonómico, con sus propias peculiaridades normativas y de financiación. 5. Ha de explicitar claramente: A. La instancia que ha de remitir la información que se hace llegar al Consejo Social (Gerencia, Secretaría General, Control Interno, Recursos Humanos, etc.) B. La periodicidad de esa información. C. La forma de comunicar la información: bien a través de documentos escritos, bien con la participación en las reuniones del Consejo Social, en su caso como invitados, de quienes deban transmitirla. D. El contenido y alcance de la información. E. Las consecuencias o medidas a adoptar ante: a) La falta o carencias de la información. b) El eventual contenido de la información 6. Ha de contener instrumentos claros y eficaces de coordinación con otros órganos de control de las cuentas de la Universidad. 7. Ha de contener la relación completa de atribuciones relacionadas con la supervisión de las actividades económicas de la Universidad que correspondan al Consejo Social, sistematizadas y ordenadas, aunque algunas de aquéllas ya estén recogidas en la normativa general de aplicación. 8. Ha de establecer reglas sobre el seguimiento del grado de implantación de las recomendaciones de los órganos externos e internos de control, y de las propuestas realizadas por el Consejo Social. 9. Sería conveniente que estableciera un sistema de delegaciones (en Comisiones del Consejo existentes, o creadas al efecto) para el conocimiento, supervisión o decisión sobre determinadas materias que requieren una actuación más ágil que la que permite el funcionamiento del Pleno del Consejo Social. OBJETO, ÁMBITO Y ALCANCE DE LA SUPERVISIÓN 65 2.2. Información Contar con un eficaz sistema de información que remita al Consejo Social los datos suficientes para permitirle ejercer su competencia de supervisión del funcionamiento de la actividad económica de la Universidad es algo no sólo necesario, sino exigible desde todos los puntos de vista, sobre todo teniendo en cuenta la imprescindible congruencia entre “estrategia” y “sistema de información”. De hecho, algunos Consejos Sociales no pueden cumplir debidamente con su misión porque no llega a los mismos suficiente información, de calidad, y con la debida anticipación. Al respecto han de tenerse en cuenta las siguientes circunstancias: a) Peculiaridades del Consejo Social y su organización El Presidente y la mayoría de los vocales del Consejo son personas ajenas a la Universidad, en muchos casos desconocedores de su organización interna, dedicados a sus actividades profesionales, y su vinculación con el Órgano se limita, en muchos casos, a la asistencia a las reuniones que esporádicamente se convocan. Esta circunstancia es justamente la que exige que se dé una especial importancia al establecimiento de los instrumentos y flujos de la información que ha de llegar a las Secretarías de los Consejos, instrumentos que han de estar claramente establecidos y delimitados precisamente porque el Órgano que ha de recibir la información (y actuar en consecuencia) es colegiado y compuesto, en su mayoría, por personas ajenas a la Universidad y no expertas en las peculiaridades de la organización universitaria2. b) Medios de la Secretaría. La situación que acabamos de señalar es la que ha de suplirse por las Secretarías de los Consejos, como directos receptores de la información que llega a estos Órganos. A tal efecto (y no sólo porque lo señale la Ley) la Secretaría ha de estar dotada de los suficientes medios materiales y personales para cumplir esta misión, mayormente si tenemos en cuenta lo señalado antes acerca de la desvinculación “profesional” de la mayoría de los miembros del Consejo. c) Relaciones y coordinación con Secretaría General, Gerencia y otros Órganos y Unidades administrativas de la Universidad. Es evidente que la efectividad de los procesos y flujos de información hacia el Consejo Social dependerá en gran medida de la coordinación de su Secretaría con los Órganos universitarios gestores responsables del contenido de dicha información. 2. Es comúnmente admitida entre los expertos la influencia de los factores personales en el éxito de los sistemas de información: formación, experiencia, motivación, implicación, relaciones personales, etc. 66 SUPERVISIÓN POR EL CONSEJO SOCIAL DE LAS ACTIVIDADES DE CARÁCTER ECONÓMICO DE LA UNIVERSIDAD Por tanto, esos procesos e instrumentos han de coordinarse y acordarse contando con la opinión y colaboración de las Unidades administrativas competentes, las cuales, por otra parte, cuentan en muchos casos con la información que sería precisa ya elaborada y sistematizada. La coordinación no sólo viene requerida por la existencia de órganos de control que precisan de esa misma información, sino porque debemos entender que el Consejo Social no debe entorpecer la gestión ordinaria de la Universidad, sino (desde el punto de vista que se está tratando en este documento) ejercitar de forma eficiente la misión de supervisión, sin que pueda reprochársele duplicar órganos, actuaciones o procedimientos, pero tampoco hacer dejación de sus funciones. Capítulo III Relaciones con los órganos de control Es una queja frecuente de los equipos económicos de las Universidades el que la acumulación de controles sobre su gestión (Tribunal de Cuentas estatal, Tribunales de Cuentas autonómicos, Intervención, Órgano de Control Interno de la Universidad, Consejo Social) no hace sino entorpecer su labor, obligándoles a dedicar una gran parte de su tiempo en presentar rendiciones de cuentas en muchos casos redundantes. Pero los problemas derivados de la existencia de esa diversidad de órganos de supervisión no tienen su solución en la eliminación o supresión de la actuación de alguno de ellos (pues cada tarea tiene un por qué diferenciado), sino en lograr una coordinación eficaz entre todos que redunde en beneficio de la Universidad. La labor del Consejo Social está perfectamente diferenciada de la función de los órganos de control, interno o externo, de las cuentas de la Universidad, teniendo en cuenta el momento (a posteriori) en que entra en juego la supervisión del Consejo Social, así como su posición institucional como órgano propio de la Universidad (no comisionado de la Administración Pública ni del poder legislativo) y que tiene otras muchas funciones distintas de la supervisión de las actividades económicas. 1. El órgano de control interno propio de la Universidad el “problema” de la dependencia La especial relación que ha de unir al Consejo Social con el Órgano de Control Interno propio de la Universidad resulta evidente a primera vista de las atribuciones legales del primero. Es comúnmente aceptado por expertos, profesionales y entendidos en la materia que dicha relación ha de traducirse en la dependencia orgánica del órgano de control interno respecto del Consejo Social; sin embargo, esto no ocurre en la inmensa mayoría de las Universidades. En cualquier caso, el que esta deseable relación de dependencia del Consejo Social (que, en definitiva, hace al órgano de control interno independiente) no se manifieste o 68 SUPERVISIÓN POR EL CONSEJO SOCIAL DE LAS ACTIVIDADES DE CARÁCTER ECONÓMICO DE LA UNIVERSIDAD plasme en las respectivas normativas y, por tanto, no sea real y efectiva, no debe excusar al Consejo Social –Órgano universitario al que corresponde por Ley la supervisión del funcionamiento económico de la Institución– del eficaz cumplimiento de su misión. Dicho de otro modo: desde el punto de vista del Interventor interno de la Universidad, su dependencia del Rector o de otro órgano universitario distinto del Consejo Social merma –así lo entendemos– al menos la apariencia de objetividad e independencia que debe revestir su actividad. Pero, sin entrar en esta cuestión, lo que sí compete al Consejo Social es establecer los cauces e instrumentos necesarios que le permitan “servirse” de la actuación del Órgano de Control Interno, y sin que la dependencia orgánica de éste autorice al Consejo a renunciar o hacer dejadez de su misión. A este respecto, recordamos lo antes señalado sobre la necesidad de establecer instrumentos y procedimientos que regulen la relación y la transmisión de información entre la Secretaría del Consejo Social y las distintas unidades administrativas de la Universidad y, en este caso, especialmente con la de Control Interno. Así, en los casos en que la dependencia orgánica del Control Interno propio de la Universidad está deficientemente diseñada, el Consejo Social puede fortalecer su papel en las tareas de supervisión no solo asegurando que todas las auditorías y los informes periódicos de fiscalización del Interventor le son remitidos, sino también pactando o acordando su participación en la determinación de los Planes Anuales de actuación de la Unidad de Control Interno. De este modo el Consejo Social puede hacer prevalecer sus prioridades en cuanto a las áreas de la actividad económica de la Universidad sobre las que debe el Interventor centrar su auditoría, y también influir en el carácter que adopte esta actividad de control (vb., señalando que la auditoría ha de ser de eficiencia económica, o que debe centrarse en el análisis de la racionalidad de determinados procedimientos administrativos, o en la adecuación de las plantillas a las necesidades de un determinado servicio). 2. El comité de auditoría Uno de los medios que se suelen proponer para asegurar un sistema de control interno eficaz es el establecimiento del denominado “comité de auditoría”. La creación de comités de auditoría en el seno de las Universidades públicas españolas vendría justificada por la necesidad de disponer de una mejor rendición de cuentas, tanto en su gestión como en la relaciones que deba mantener con auditores externos e internos. Su futuro pasa por la importancia que a estos Comités le atribuyan los Consejos Sociales1. 1. En algunas Universidades se han establecido comités de auditoría no dependientes del Consejo Social. Aunque se invite a participar a consejeros sociales a estos comités, esta medida no puede sino considerarse contraria al ordenamiento jurídico. En efecto: el Tribunal Constitucional ha declarado de modo rotundo que la competencia de supervisión de las actividades económicas es exclusiva del Consejo Social y, por tanto, no es posible atribuir funciones de supervisión a instancias ajenas al Consejo. RELACIONES CON LOS ÓRGANOS DE CONTROL 69 Las comisiones eventualmente creadas en el seno de los Consejos Sociales con responsabilidades de supervisión podrían asumir parte de las pautas de comportamiento de los llamados comités de auditoría. Como prolongación del Consejo Social, se considera razonable que esta comisión pudiera contar con atribuciones tales como las que señalamos a continuación a título orientativo: • Mantener una comunicación abierta con los órganos de control externo e internos. • Considerar el alcance del trabajo realizado por la auditoría interna para coordinar su labor con la realizada por auditores externos. • Aprobar y revisar el estatuto o carta de auditoría interna, sus planes de trabajo anuales y asegurar que están cumpliendo eficazmente con su función mediante programas de garantía de calidad. • Proponer el nombramiento o cese del responsable de la auditoría interna. • Proponer la contratación de auditores externos, determinar el alcance de su trabajo, retribuciones e informe, así como su participación en funciones de asesoramiento (consultoría). • Discutir las limitaciones y salvedades que puedan surgir de los informes provisionales y finales, incluyendo la revisión de alegaciones. • Evaluar en qué medida los auditores externos e internos están influyendo en la mejora del sistema de control. • Velar por el cumplimiento de las recomendaciones establecidas por los auditores externos, auditores internos e interventores. Se han propuesto las siguientes características con las que debería contar el Comité de Auditoría que se constituyera en el seno del Consejo Social: • Composición reducida que lo haga operativo • El comité deberá reunirse con frecuencia y regularidad. • El interventor o responsable del órgano de control interno de la Universidad debe asistir a sus sesiones, informando de todo aquello que considere conveniente y de interés. 3. Relaciones con los órganos externos de control Lo que acabamos de señalar acerca de la labor de coordinación y seguimiento que correspondería realizar al comité de auditoría (como órgano integrado en la estructura administrativa del Consejo Social) es perfectamente aplicable a las relaciones del Consejo Social con aquellos que se ocupan o están encargados de examinar, controlar o auditar, desde “fuera” la gestión económica de la Universidad. Estos órganos o instancias serían, en principio, los siguientes: • Tribunal de Cuentas estatal • Síndico, Sindicatura o Tribunal de Cuentas Autonómico. 70 SUPERVISIÓN POR EL CONSEJO SOCIAL DE LAS ACTIVIDADES DE CARÁCTER ECONÓMICO DE LA UNIVERSIDAD • Intervención del Estado o de la Comunidad Autónoma. • Empresas privadas a las que eventualmente pudieran encargarse trabajos de auditoría. En cualquier caso, y con independencia de la existencia del tantas veces mencionado Comité de Auditoría, consideramos que constituye una obligación ineludible para el Consejo Social implicarse directamente en el seguimiento y examen del cumplimiento de las observaciones y recomendaciones que realicen estos órganos o entidades externas de control, así como en el de las actuaciones que la Universidad lleve a cabo para paliar las deficiencias que pongan de manifiesto los informes de aquéllas. A este respecto, estimamos conveniente la presentación periódica al Consejo Social (o al comité de auditoría integrado en aquél) de un informe de seguimiento de las recomendaciones realizadas por los órganos de control, informe que tendría las siguientes características2: • Elaborado por el Gerente e informado por el órgano de Control Interno. • Con expresión del momento en el que se encuentran los diferentes procesos de mejora. • Priorizando los objetivos. • Establecimiento de un calendario de acciones de mejora. • Identificación de las personas o unidades que han de llevar a cabo cada actuación. • Establecimiento de la periodificación de la presentación del informe de seguimiento al Consejo Social. 2. Nada impide, incluso sería más que aconsejable, que un informe de este tipo incluyera también los resultados de los informes de auditoría o fiscalización del control interno Capítulo IV Consecuencias de la supervisión de actividades económicas 1. Respuestas ante eventuales incumplimientos no justificables En ocasiones ha ocurrido que deficiencias relevantes en la gestión de algunas Universidades que son detectadas por los órganos de control interno y por el Consejo Social, y eventualmente aireadas por los respectivos Tribunales de Cuentas, se mantienen sin embargo en el tiempo, sin que los responsables directos de su subsanación acometan las actuaciones de mejora necesarias. Esta es una situación que sitúa al Consejo Social en una posición comprometida a los ojos de la sociedad y de las Administraciones, porque si bien su competencia de supervisión debe llevar aparejada algún tipo de responsabilidad, sin embargo es patente su carencia de atribuciones ejecutivas y su incapacidad para la exigencia de responsabilidades a los causantes de la inacción. Por más que el Consejo Social establezca un perfecto sistema de control de la actividad económica y participe en él con el mayor protagonismo, e incluso aunque arbitre un eficaz sistema de seguimiento del grado de implantación de las mejoras, lo cierto es que los gestores contumaces en el error están a salvo de la reacción del Consejo, quien finalmente se verá afectado en mayor o menor medida por la pasividad o por la irregular actividad de aquéllos. A continuación se proponen algunas medidas, de carácter extraordinario, que el Consejo Social podría adoptar en estos casos, siempre teniendo en cuenta, de un lado, que se trataría de supuestos improbables (pero no imposibles) de irregularidades graves y mantenidas en el tiempo y, de otro, que sin llegar a emplear instrumentos traumáticos y extremos, siempre sería conveniente para todos acordar y encontrar fórmulas, con la participación de todos los implicados, de equilibrio entre competencia y responsabilidad de los Consejos Sociales en esta materia. 72 SUPERVISIÓN POR EL CONSEJO SOCIAL DE LAS ACTIVIDADES DE CARÁCTER ECONÓMICO DE LA UNIVERSIDAD • Remisión al Rector de recomendaciones acordadas por el Comité de Auditoría, por la Comisión Económica, o en caso de situaciones de especial gravedad y trascendencia, por el Pleno del Consejo Social. • Reclamar la actuación de Órganos de Control Externo. En algunas ocasiones, y ante situaciones de fuerte discrepancia entre el criterio del Consejo Social y el del Rectorado o la Gerencia, se ha solicitado la intervención del controlador externo. Esta actuación hace posible salir de situaciones de impass indeseables, que se podrían producir precisamente como consecuencia de la incapacidad del Consejo Social para hacer valer su criterio en supuestos de desencuentro con los gestores ordinarios de la Universidad. • Comparecencias ante los Parlamentos autonómicos. Las comisiones de Educación de los Parlamentos autonómicos son foros adecuados para buscar salida a estas posibles (y, repetimos, indeseables e improbables) situaciones de crisis. • Posibilidad de que el Consejo Social promueva el cese del Gerente, como responsable directo de la gestión económica de la Universidad. La LOU establece la competencia compartida del Consejo Social y el Rector en designación del Gerente. Algunas Leyes Autonómicas del Consejo Social corresponsabilizan al Consejo Social y al Rector también en lo tocante a su cese. En todo caso, parece que la regulación legal expresa la necesidad de que el Gerente cuente con la confianza conjunta del Rector y del Consejo Social. 2. Rendición de cuentas a la sociedad Cuando, al principio de este trabajo, hablábamos de la justificación última de la competencia de supervisión de las actividades económicas encomendada al Consejo Social, aludíamos a que, más allá de la exigencia de la legalidad y la eficacia en la gestión de los fondos públicos, surgía la necesidad de comprobar si los programas y proyectos económicos de la Universidad se ajustan a lo que la sociedad requiere o demanda, apareciendo una misión del Consejo Social que podría considerarse como de “mediación”. En las conclusiones de las I Jornadas de Control Interno de las Universidades, celebrado en Navarra en junio de 2004, se decía que “la tarea supervisora de los órganos de control puede aportar algo más que la razonable certeza de que las actuaciones económicas de la Universidad se ajustan a la legalidad: en efecto, la realización de evaluaciones de eficacia, eficiencia y rentabilidad social ayuda poderosamente a los Consejos Sociales para la toma de sus decisiones, y en su tarea de dar cuenta ante la sociedad de un uso correcto y bien orientado de los fondos públicos”. La sociedad no puede –ni debe– considerarse suficientemente informada con simplemente ser consciente de que un órgano de participación social conoce la realidad económica de la Universidad. Es necesario, además, que esa información se traslade a la sociedad, a la que se le debe una imagen real de la calidad de la gestión de los fondos públicos que se transfieren a la CONSECUENCIAS DE LA SUPERVISIÓN DE ACTIVIDADES ECONÓMICAS 73 Universidad. Para asegurar que se cumple esta rendición de cuentas en el apartado económico, consideramos que el Consejo Social debiera acometer algunas de las siguientes acciones: • Emisión de comunicados que contengan una valoración veraz, sucinta y comprensible de los resultados de las auditorías de la Universidad. La prensa suele destacar los aspectos más llamativos de estos documentos, pero el Consejo Social pude facilitar visiones equilibradas y de conjunto que, sin ocultar las posibles deficiencias, pongan de manifiesto también las mejoras. • Comparecencias ante las instancias responsables de designar a los vocales del Consejo Social. Los Parlamentos, Gobiernos, organizaciones empresariales o sindicales y otras entidades a las que leyes autonómicas atribuyen responsabilidad en la composición del Consejo Social, deberían mantener una relación fluida con el Consejo. Por eso sería oportuno la presentación de informes anuales o bienales sobre la actividad universitaria, que incluyan también las conclusiones principales de las actuaciones de control económico, con juicios no solo de legalidad sino también de oportunidad y eficacia. • Otras que puedan surgir de la reflexión y el debate en el marco de este trabajo. El papel de intermediario para la rendición de cuentas esta en cierta medida inédito entre nuestro consejos. Se trata de una ámbito de gran importancia, en el que sin duda cabe actuar de muy diversos modos. Parte tercera Planificación y desarrollo institucional de la Universidad Capítulo I Planificación estratégica universitaria 1. La aparición de los planes estratégicos como instrumentos de dirección de las Universidades Las Universidades españolas se encuentran en un generalizado proceso de introducción de la planificación estratégica como herramienta de dirección. Siguiendo a Solá Busquets, estas son algunas de las circunstancias que explican la emergencia de este fenómeno: • El declive demográfico, después de una década de fuerte crecimiento. • El estancamiento de los recursos presupuestarios en la financiación publica, común al conjunto de Administraciones Publicas. • La consiguiente necesidad de incrementar la autofinanciación y diversificar las fuentes de recursos. • La introducción de criterios de financiación selectiva, para fomentar la mejora de la calidad. • La mayor exigencia de los usuarios internos y externos ante los servicios que ofrece la Universidad. • El incremento de las necesidades de formación superior en un entorno socio-económico avanzado, denominado sociedad del conocimiento. • La mayor presión competitiva que se deriva de la incorporación de nuevas Universidades publicas y privadas, y de la diversificación de las estructuras de enseñanza superior con la entrada en funcionamiento de los ciclos formativos de grado superior. • La incidencia creciente de la internacionalización de la oferta educativa superior. • La revolución digital, que exige una incorporación intensa de las tecnologías de la información y de la enseñanza no presencial en las aulas universitarias. • La eclosión de Internet, y los nuevos competidores virtuales en el mercado de la formación reglada y continua. • La necesidad de reconvertir las enseñanzas universitarias de acuerdo con las directrices del proceso de creación del Espacio Europeo de Educación Superior. 78 PLANIFICACIÓN Y DESARROLLO INSTITUCIONAL DE LA UNIVERSIDAD 2. Objetivos y características de la Planificación Estratégica universitaria • La planificación estratégica es un proceso a través del cual una Universidad establece sus principales orientaciones y adopta las decisiones básicas sobre su desarrollo a largo plazo y sobre la relación de la institución con su entorno. • La planificación estratégica reconoce la importancia de la relación entre la institución y su entorno. Responde a un compromiso activo para dar respuesta equilibrada a las necesidades de los estudiantes, profesores, y a las necesidades de la sociedad, como medio de encontrar una posición competitiva favorable para la institución. • La toma de decisiones de estrategia significa que los directivos de la institución son personajes más activas que pasivas en cuanto a su posición en la historia de la institución. • La toma de decisiones es competitiva, reconociendo que la educación superior no resulta ajena a las condiciones económicas del mercado y a una competencia cada vez más fuerte. • La introducción de las herramientas de planificación y evaluación supone adoptar cambios importantes en las instituciones dirigidos a lograr una cultura organizativa, a incorporar incentivos en función del rendimiento, a hacer ver la necesidad del cambio o a crear servicios específicos de evaluación, prospección y planificación. En este sentido, no bastan las herramientas técnicas para la evaluación institucional: el objetivo es diseñar un método integrado para la toma de decisiones. • La planificación estratégica es global, puesto que se centra en unas metas, propósitos, valores y misión amplios de la Universidad. • La planificación estratégica tiene orientación a medio y largo plazo, aunque se ejecuta a corto plazo por medio del establecimiento de prioridades, evaluaciones de programas, y presupuestos. • La planificación estratégica es continua, no simplemente un esfuerzo de planificación puntual. 3. Algunas peculiaridades específicas de la planificación en los centros universitarios públicos Siguiendo a Vilalta y a Solé Perallada, es necesario afirmar que la peculiar función, estructura y tradición de la Universidad española determina algunas singularidades en los procesos de planificación estratégica de estas organizaciones: • La legislación reconoce diversos ámbitos de autonomía en la Universidad (autonomía de la Universidad, autonomía de los departamentos, centros y, eventualmente, campus, autonomía de cada profesor en virtud de la libertad de cátedra) con diverso rango de intensidad. Esta circunstancia hace especialmente dificultosa la tarea de imprimir orientaciones unitarias a la Universidad. PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA UNIVERSITARIA 79 • Esta misma legislación somete el ejercicio de muchas de estas potestades a procedimientos de democracia interna que reconocen amplia participación a los miembros de la comunidad universitaria. • El sector universitario aparece sometido a una regulación muy reglamentista, con múltiples constricciones normativas (estructura, sistema de gobierno, regulación del personal, mayoritariamente funcionario) que dificultan o impiden la opción por modelos de Universidad específicos que favorezcan la diferenciación y la búsqueda de una posición competitiva original y atractiva. • Las Universidades han permanecido tradicionalmente al margen de estas técnicas de dirección, y resulta dificultoso importar la terminología y las dinámicas que son propias de estas herramientas, que tienen en el sector empresarial su ámbito natural. • La planificación estratégica se inicia en la alta dirección de la institución, aunque en un contexto académico se necesita de una combinación de planificación de arriba abajo y de abajo arriba. 4. Elaboración de los Planes estratégicos universitarios Aunque cada proceso de planificación debe ajustarse a las peculiaridades de la Universidad que lo protagoniza, es posible trazar una secuencia de actuaciones común a toda planificación: 1º fase. Preplanificación. Actividades relacionadas con los agentes participantes en el proceso: • Determinación y formación de las personas que impulsan el proceso, que constituyen el Equipo Director del Plan • Creación de un equipo técnico que dé apoyo a todo proceso (quizá con la colaboración de algún agente externo especializado) • Diseño de los grupos estratégicos que es necesario constituir, y de los medios para la participación de la comunidad universitaria. Aspectos relacionados con el proceso de planificación • Resultados deseados del esfuerzo de planificar; etapas y calendario del proceso; Herramientas de apoyo que se utilizarán en las diferentes etapas; Formatos estandarizados para la elaboración de los informes y planes sectoriales; recursos económicos, físicos y humanos necesarios. 2ª fase. Posicionamiento institucional: Misión, visión. Análisis del entorno. Para operar en un entorno cada vez más dinámico y cambiante, es necesario un método para obtener, tratar y analizar la información externa que afecta a estas organizacio- 80 PLANIFICACIÓN Y DESARROLLO INSTITUCIONAL DE LA UNIVERSIDAD nes. Esta etapa del proceso permitirá conocer las oportunidades y amenazas que plantea el entorno para, posteriormente, desarrollar los objetivos y acciones estratégicas orientados a explotar las primeras y neutralizar las segundas. Dimensión macroeconómica. Es necesario disponer de informes claros respecto al comportamiento de las principales magnitudes que definen el cuadro macroeconómico, que incide en la capacidad y en la predisposición de la sociedad y sus gobiernos a apoyar a la Universidades. Definición del entorno de influencia y análisis de sus necesidades. Cada Universidad debe optar por un ámbito de proyección de su actividad: regional, nacional, internacional... para así poder ajustar su actividad a las expectativas de los potenciales destinatarios de sus servicios. Una vez definido su terreno de juego, procede investigar acerca de sus necesidades. En este punto nos remitimos al documento “Observar las titulaciones”, en su apartado “Acciones de prospectiva para el conocimiento de la realidad académica y de las necesidades de la sociedad”. http://www.secretarioscs.org/donwload/observar%20las%20titulaciones.htm Dimensión demográfica. Es imprescindible atender a las prospectivas demográficas a la hora de planificar el crecimiento, o eventual contracción, de la actividad universitaria en una planificación a medio o largo plazo. A este respecto resulta de gran utilidad la información que ofrece el INE. Dimensión social. La planificación ha de tomar en consideración la preocupación pública por los costes de la educación superior, el rol cultural de las Universidades, y el impacto social de la ciencia y la tecnología. Conviene por ello enriquecer el estudio del entorno con encuestas sobre la imagen de la Universidad en la sociedad, o con informes que contengan valoraciones de personalidad es clave de la región en relación al papel y a la relevancia social de la Universidad. Análisis del ámbito interno. Para conocer las capacidades de la institución, es necesario llevar a cabo un análisis profundo de sus funciones internas, operaciones, estructura, recursos y habilidades. Estos análisis nos permitirán identificar las fuerzas y debilidades institucionales que, conjuntamente con las oportunidades y amenazas externas, facilitan el desarrollo de los objetivos y acciones estratégicas. Para ello se emplean ordinariamente dos tipos de herramienta: Ejercicio DAFO (debilidades, amenazas, fortalezas, oportunidades) en el seno del Equipo director del Plan Estratégico, que facilita la obtención de una visión de la Universidad compartida por quienes constituyen ese equipo. Empleo de los informes provenientes de las evaluaciones institucionales de centros y departamentos, señaladamente de sus respectivos apartados de estudio de debilidades y fortalezas, y también de los objetivos y acciones de mejora. PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA UNIVERSITARIA 81 Declaración de la misión. La misión constituye la razón de ser de la Universidad, y refleja las expectativas básicas de la sociedad respecto a ella. Conviene en este punto analizar los principales componentes que debe contener la declaración de misión de una Universidad: breve historia, propósito fundacional, ámbito de servicios, ámbito de mercados. Declaración de la visión. Esta declaración describe con brevedad qué Universidad es la que se quiere alcanzar como fruto del despliegue del Plan Estratégico. Resulta de gran importancia para dar sentido a cada una de las actuaciones del Plan, y para darle visibilidad ante la sociedad y dentro de la propia Institución. 3ª fase. Redacción del Plan, que incorpora mecanismos de participación. La conveniencia de abrir el proceso a la participación. Por la ya mencionada complejidad de la estructura interna de las Universidades, y también para mejorar la implicación de ésta con el entorno social, resulta imprescindible que el proceso estratégico se haga permeable a las ideas e iniciativas internas y externas a la Universidad, para de ese modo hacer más fácil su ejecución (que en última instancia queda en manos de quienes prestan día a día el servicio de educación superior) y también para facilitar el necesario apoyo de la sociedad, sobre todo por la vía de la financiación pública y privada. Existen diversas fórmulas que permiten incorporar en el razonamiento estratégico las sensibilidades de los miembros de la Comunidad Universitaria y de agentes sociales relacionados con ella. En varios momentos del proceso de elaboración puede hacerse una llamada a la participación de profesores, estudiantes, y personal de servicios, y también es muy conveniente que se escuche incorporen las aportaciones de los miembros del Consejo Social y de otras personalidades ajenas a la Universidad. Estas son algunas fórmulas para articular esta participación: • Creación de grupos de trabajo estables, con participación de miembros del equipo director, y de invitados miembros de la comunidad universitaria, vocales del Consejo Social y personalidades del entorno, que definen los ejes estratégicos, y proponen acciones para su despliegue práctico. • Convocatoria puntual de los miembros de la Comunidad universitaria a sesiones abiertas en las que se reciban las sugerencias de cuantos quieran participar. Esta fórmula permite una amplia participación, con lo que ello conlleva de mejora de la legitimidad del plan, pero no permite realizar una trabajo tan profundo como en la fórmula anterior. 82 PLANIFICACIÓN Y DESARROLLO INSTITUCIONAL DE LA UNIVERSIDAD • Uso de una plataforma digital, en la que todos los miembros de la Universidad puedan conocer el estado de los documentos que se vayan confeccionando, y realizar sus aportaciones, que luego son tomadas en consideración por el Equipo diRector del Plan. Redacción del Plan Estratégico Una vez realizados los análisis preliminares, procede entrar en la redacción del Plan, que finalmente presentará un esquema piramidal, desde las definiciones más abstractas (misión, visión, ejes estratégicos principales) hasta la concreción de acciones específicas, que vienen acompañadas del mayor detalle en cuanto a su coste, calendario de ejecución, responsable, e indicadores que faciliten su seguimiento. En el proceso de elaboración de esa pirámide, necesariamente se suceden y combinan ejercicios de análisis y síntesis, y flujos de información que van de abajo hacia arriba y al revés. Objetivos y acciones estratégicas institucionales. La formulación de objetivos y estrategias orientadas a la acción puede ser considerada como la etapa central del proceso de planificación estratégica. Se produce en esta etapa un proceso de concreción a través del cual los elementos de la planificación estratégica anteriormente analizados se traduce en objetivos y estrategias a nivel institucional. Como se ha dicho, la ordenación del contenido del Plan supone ordenar lo más concreto dentro de categorías más generales, lo que ha recibido muy diversas denominaciones. Esta es una de las categorizaciones posibles de este paso de lo sintético a lo particular: ejes estratégicos, objetivos estratégicos, objetivos operativos, acciones. Veamos un ejemplo: Eje estratégico “formación”: Establecer un modelo de formación integral, dentro del Espacio Europeo de Educación Superior, que equilibre, desde el aprendizaje, los contenidos curriculares, con los complementarios en habilidades, destrezas y refuerzo de valores, para el mejor ejercicio profesional Objetivo estratégico: Potenciar el perfil internacional del estudiante Objetivo operativo: Fomentar la integración de la Universidad en el entorno internacional Actuación: Dotar a los centros de personal cualificado para la gestión de los programas de movilidad europea. 4ª fase. Objetivos y acciones estratégicas de las unidades. El modelo de planificación estratégica que se propone en este trabajo se desarrolla en dos niveles simultáneamente: la Universidad y sus unidades, entendiendo por tales, fundamentalmente, los departamentos, los centros y los institutos de investigación... Para garantizar un despliegue exitoso del plan, es aconsejable que entre estos dos niveles se PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA UNIVERSITARIA 83 cree una relación de interdependencia: es decir, que el plan central no resulte de la simple agregación de los planes de las unidades, pero que éstos representen algo más que el reflejo de las decisiones estratégicas tomadas por la Universidad. Por eso, las diferentes unidades organizativas han de formular sus propios objetivos y estrategias; para lo que han de considerar tanto los objetivos y estrategias definidos a nivel institucional como las características intrínsecas de su ámbito interno y su entorno particulares. De esta forma, se obtienen los planes de las unidades, documentos que incluyen iniciativas orientadas al logro de los objetivos y estrategias institucionales. 5ª fase. Seguimiento de resultados. Aunque el seguimiento en sí mismo no forma parte del proceso de planificación estratégica, ambos están estrechamente relacionados. El proceso de control está centrado en el análisis de los resultados de las actividades planificadas, en la comparación con los estándares iniciales y en la adopción de las acciones de corrección necesarias, lo cual podría conducir a una redefinición de los planes. Para ello cada acción particular debe acompañarse de ciertas magnitudes-objetivo y del señalamiento de un directivo responsable. Cuando sea posible, se fijarán estándares de tipo financiero, que normalmente están recogidos en el presupuesto y son relativamente sencillos de evaluar; en otros casos serán estándares de carácter más cualitativo, como los relacionados con las actividades críticas que conducen al éxito a largo plazo de la institución académica. 5. Relación de los planes estratégicos con otros instrumentos de gestión Para el eficaz despliegue del Plan estratégico es imprescindible vincularlo adecuadamente con los otros instrumentos principales de gestión de la Universidad a) Contratos programa. La Planificación estratégica de la Universidad es un requisito necesario para que ésta pueda acordar con al Comunidad Autónoma una Contrato Programa, ya que éste debe nutrirse de una multiplicidad de acuerdos entre la institución y la Comunidad en torno a objetivos de mejora de la actividad académica en todos sus ámbitos, cosa que difícilmente puede hacerse si la Universidad no se propone objetivos mensurables y determinados. Es conveniente, caso de que se opte por la fórmula del contrato programa, que exista una coherencia entre los tres niveles de planificación y acuerdo: las unidades de la Universidad, su Plan institucional, y el contenido que se traslade como compromiso del Contrato programa con la Comunidad Autónoma. b) Convenios de financiación. Otra fórmula de definición de horizontes estables de financiación a medio plazo es el de los convenios de financiación. Estos convenios presentan una mayor focalización en 84 PLANIFICACIÓN Y DESARROLLO INSTITUCIONAL DE LA UNIVERSIDAD aspectos económicos, que suelen venir ligados en menor medida que en los contratos programa al desarrollo y consecución de objetivos estratégicos convenidos entre Universidad y Comunidad. En cualquier caso, es necesario que exista una coherencia y una continuidad entre las previsiones financieras que se contengan en estos Convenios y el marco financiero que necesariamente debe acompañar y delimitar las acciones de la Planificación estratégica. Ambos instrumentos, aunque de naturaleza y propósito diferentes, deben presentar una identidad en los ámbitos de convergencia material. c) Planes plurianuales aprobados por el Consejo Social. La LOU, como ya lo hacía la LRU, establece que los Consejos Sociales son competentes para aprobar las planificaciones plurianuales de las Universidades. No existe una definición legal de los extremos a que debe extenderse esta planificación plurianual, pero de una manera muy sucinta cabe definirlas como el reverso económico de los planes estratégicos: esta planificación plurianual debe contener la previsión de todos los ingresos y gastos que la Universidad vaya a realizar durante su periodo de vigencia, tanto en lo tocante a la financiación básica (la que es necesaria para el funcionamiento de los servicios universitarios ordinarios) como la financiación de infraestructuras. Esta sí es una competencia que, en toda su extensión, toca al Consejo Social. Y de la misma manera que el Consejo Social puede acudir a fórmulas de colaboración para asegurar que su aprobación del Presupuesta anual suponga no un mero trámite formal, sino un acto decisorio pleno, también es necesario definir circuitos de aprobación de esto planes plurianuales que incorporen al Consejo Social como parte activa de su determinación y negociación con la Comunidad Autónoma. d) Presupuestos. Una vez definidos los objetivos específicos y las acciones estratégicas de las distintas unidades organizativas, se procede a evaluar su coste a efectos de incorporar en el presupuesto anual de la Universidad las acciones aprobadas. Esta es otra actuación propia del Consejo Social, y resulta de gran importancia velar por que el presupuesto anual guarde coherencia con las acciones descritas como propias del ejercicio en cuestión en el plan estratégico. Es conveniente exigir que una parte de la memoria del presupuesto se refiera precisamente a la vinculación entre presupuesto anual y plan estratégico. Esto facilita tanto al Consejo Social como a toda la sociedad comprender los propósitos y objetivos fundamentales a que responde el Presupuesto, que de este modo enriquecer y hacer más fácilmente comprensible su imprescindible perfil técnico-económico. e) Planes de calidad. La participación de las unidades de la Universidad, y de la propia Universidad en su conjunto, en los programas del Plan Nacional e Calidad de las Universidades, y en otros de análoga naturaleza, ofrece una inestimable batería de juicios sobre la situación de la Universidad, y objetivos de mejora que de manera natural deben incorporarse como acciones del Plan estratégico, central y periféricos. Se ha detectado como la principal defi- PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA UNIVERSITARIA 85 ciencia de las políticas de calidad de las Universidades precisamente su desconexión con el planeamiento estratégico. Por eso es muy conveniente que los Consejos Sociales insten a la continuidad del proceso de evaluación-planificación y ejecución, que es la garantía de la efectiva mejora de la calidad de las Universidades. 6. Participación del Consejo Social en la planificación estratégica a) Los títulos competenciales. La Ley Orgánica de Universidades dispone en su artículo 15 que el Consejo de Gobierno ”establece las líneas estratégicas y programáticas de la Universidad, así como las directrices y procedimientos para su aplicación, en los ámbitos de organización de las enseñanzas, investigación, recursos humanos y económicos y elaboración de los presupuestos”. Nada se dice en esa Ley Orgánica respecto a una competencia específica de los Consejos Sociales en materia de planificación estratégica, pero tampoco se ubica con claridad esta competencia el los Consejos de Gobierno. Al amparo de esa indefinición de la Ley Orgánica, algunas leyes autonómicas de ordenación de las Universidades o de los Consejos Sociales han optado por dar a estos Consejos un papel protagonista en cuanto a la determinación de los planes estratégicos. Veámoslo: Ley 15/2003, de 22 de diciembre, Andaluza de Universidades. Artículo 18.g) Es competencia del Consejo Social “participar en la planificación estratégica de la Universidad”. Ley 2/2003, 28 de enero, de la Generalitat, de Consejos Sociales de las Universidades Públicas Valencianas. Artículo 3. d) Aprobar, a propuesta del consejo de gobierno, la programación plurianual de la Universidad y la planificación estratégica de la misma. Ley 3/2003, de 28 de marzo, de Universidades de Castilla y León. Artículo 24.g) Aprobar, a propuesta del Consejo de Gobierno, la planificación estratégica de la Universidad. Ley 1/2003, de 19 de febrero, de Universidades de Cataluña Artículo 88.a) Colaborar con el consejo de gobierno en la definición de los criterios y los objetivos del planeamiento estratégico de la Universidad. Ley 2/2003, de 20 de marzo, de organización institucional del sistema universitario de las Islas Baleares Artículo 2.C.1. Colaborar y participar en la elaboración y aprobación de las líneas de planificación y desarrollo estratégico de la Universidad de las Illes Balears. Ley 3/2004, de 25 de febrero, del Sistema Universitario Vasco. Artículo 70.a) Promover la participación de la sociedad, sus organizaciones y entidades representativas, en el establecimiento de los objetivos de la Universidad para su adecuación a los intereses sociales. 86 PLANIFICACIÓN Y DESARROLLO INSTITUCIONAL DE LA UNIVERSIDAD En efecto, algunas leyes autonómicas ha reconocido la competencia de los Consejos Sociales en materia de planificación estratégica, unas residenciando en el Consejo la competencia de aprobación del plan estratégico de la Universidad, y otras previendo la participación del Consejo en los trabajos de planificación. b) Oportunidad de la participación de los Consejos Sociales en la Planificación Estratégica. La planificación estratégica, de acuerdo con la experiencia de algunos Consejos Sociales, es una ocasión muy adecuada para que las razones de la sociedad se escuchen en todos los ámbitos de la actividad universitaria: por su misma naturaleza, el plan estratégico alcanza todas las facetas de la vida académica: respetando la autonomía universitaria, los representantes sociales tienen ocasión de aportar sus puntos de vista en materias que nos son de la estricta competencia del Consejo, pero que por estar insertas en esa planificación global son objeto de la reflexión estratégica compartida por académicos y representantes sociales. Este momento de reflexión estratégica es particularmente adecuado para dotar de solidez y coherencia a las decisiones concretas de modificación de la oferta académica. Así, mediante la reflexión estratégica puede hacerse llegar al ánimo de los académicos sugerencias de mejora en todo lo relacionado con la adecuación de los contenidos y las metodologías docentes a las necesidades sociales. En algunos casos, aun no habiendo una habilitación normativa específica, y dada la conexión del Plan estratégico con ámbitos competenciales de los Consejos Sociales (planificación plurianual, desarrollo del campus, nuevas titulaciones), estos consejos han participado mediante alguna de las fórmulas que se describe a continuación, e incluso aprobando formalmente el Plan Estratégico. Capítulo II Creación de centros y de titulaciones oficiales 1. Competencia de los Consejos Sociales en esta materia a) El necesario “acuerdo” del Consejo Social con la Comunidad Autónoma del art. 8 de la LOU El artículo 8 de la LOU define la competencia de los Consejos Sociales para crear, modificar y suprimir Centros, así como en la implantación y supervisión de enseñanzas conducentes a la obtención de títulos universitarios de carácter oficial, y lo hace previendo dos posibles vías; la iniciativa para plantear la propuesta a la Universidad mediante acuerdo de su Consejo Social, y además, la posible iniciativa de la propia Comunidad autónoma, deberá encontrar el acuerdo del Consejo Social. ¿Cómo se debe interpretar este necesario acuerdo del Consejo Social y de la Comunidad Autónoma? ¿Es correcta la interpretación realizada por algunos de que lo que la Ley exige es la presencia formal de dos acuerdo (actos administrativos) de Consejo Social y Comunidad Autónoma referidos a una misma materia, al margen de la coincidencia material de contenidos de ambos acuerdos? Según esta interpretación, la frase “con el acuerdo del referido Consejo” hace necesaria tan solo la adopción de algún acuerdo expreso por ese Consejo, que podría no ser coincidente con el de la Comunidad Autónoma, sin que ello enervara los efectos de éste. Parece más bien que el legislador ha querido dar al Consejo Social un papel protagonista en estas actuaciones, no solo reconociéndole una participación institucional que se traduce en el acto administrativo formal de propuesta, sino que ha querido ir más allá, al vincular la eficacia de la iniciativa de la propia Comunidad Autónoma a la existencia de un acuerdo material con el Consejo Social. Es decir, debe producirse un encuentro de voluntades entre la Universidad, por medio de su Consejo Social, y la Comunidad Autónoma. 88 PLANIFICACIÓN Y DESARROLLO INSTITUCIONAL DE LA UNIVERSIDAD b) La posible participación en el proceso de las instancias internas de la Universidad: sus eventuales competencias de inicio del procedimiento La Ley Orgánica Universitaria, establece de forma clara relevantes competencias de los Consejos Sociales en relación con el desarrollo institucional de las Universidades. En este sentido, la Ley atribuye a la Comunidad Autónoma, a propuesta del Consejo Social, o bien por propia iniciativa con el acuerdo del Consejo Social, la competencia de creación de las siguientes estructuras: • La creación, modificación y supresión de las Facultades, Escuelas Técnicas o Politécnicas Superiores y Escuelas Universitarias o Escuelas Universitarias Politécnicas, así como la implantación y supresión de las enseñanzas conducentes a la obtención de títulos de carácter oficial. • La creación y supresión de los Institutos Universitarios de Investigación, así como la adscripción de Instituciones o Centros de Investigación de carácter público o privado como Institutos Universitarios de Investigación. • La creación y supresión de Centros dependientes de Universidades españolas sitas en el extranjero, que impartan enseñanzas conducentes a la obtención de títulos universitarios de carácter oficial. En todos estos supuestos, la LOU residencia la capacidad de propuesta de la Universidad en su Consejo Social, atribuyendo al Consejo de Gobierno la facultad de emitir un informe previo, que, por no establecerlo de manera expresa esta Ley, no será vinculante. Sin embargo, es práctica generalizada en las Universidades que el Consejo de Gobierno sea quien adopte la iniciativa, desde su primera gestación hasta la propuesta formal al Consejo Social, en todos los supuestos antes enumerados. Muchos Estatutos universitarios han contemplado la posibilidad de que desde instancias internas de la Universidad (departamentos y centros), y finalmente desde el Consejo de Gobierno, se emprendan estas iniciativas. En estas líneas se propone que, sea cual sea el origen formal de la propuesta, los Consejos Sociales adopten las oportunas medidas para participar en estos procedimientos de manera informada y enriquecedora, de modo que su actuación responda a su genuino carácter de órgano de participación de la sociedad en la Universidad. Estas medidas se pueden referir tanto al procedimiento, para que su decisión se adopte con el sosiego necesario y en el marco de una reflexión estratégica bien fundamentada, como al conocimiento de las fortalezas de la Universidad y de las necesidades de la sociedad. En efecto, el crecimiento del sistema universitario español ha recibido múltiples críticas, por responder de manera muy débil a una planificación de conjunto, y por atender de manera insuficiente a las razones de pertinencia, o de adecuación entre la oferta y las necesidades sociales. En otro lugar de este documento se reflexiona sobre estos extremos con mayor detalle (ver. el apartado II de la cuarta parte, sobre La adecuación de las titulaciones universitarias a las necesidades del entorno social). CREACIÓN DE CENTROS Y DE TITULACIONES OFICIALES 89 2. Creación y supresión de Titulaciones Oficiales a) Oferta académica y entorno social Es conveniente disponer de estudios que ofrezcan orientaciones sobre las necesidades regionales en materia de titulaciones. Y ello por dos razones básicas: • La financiación de las Universidades Públicas se basa fundamentalmente en el número de alumnos, tanto en lo que toca a las transferencias de la Administración como, lógicamente, a los ingresos por precios públicos, por lo que las Universidades han de intentar obtener esos recursos mejorando sus niveles de captación de alumnado, lo que justifica la necesidad de que se produzca un encuentro entre la oferta académica y la demanda real. • Las decisiones en materia de Titulaciones comportan importantes compromisos de costes a largo plazo, bien por la necesidad de afrontar fuertes crecimientos del gasto, bien por la contraria de dejar ociosos importantes recursos. Es por eso que las decisiones referidas a implantación o supresión de titulaciones han de estar sólidamente planificadas, y presididas por una importante dosis de moderación. b) Análisis de la situación Las transformaciones sobrevenidas en la última década en las Universidades Españolas no son, únicamente, la consecuencia de la ampliación de la demanda de formación universitaria, que, por supuesto, ha sido importante, sino también del cambio de la naturaleza de la misma. El crecimiento en el número de estudiantes universitarios ha tenido lugar como consecuencia de la propia valoración que dicha enseñanza goza como vía para la incorporación de aquellas al mercado de trabajo. Esta creciente incorporación de titulados superiores al mercado laboral no se ha producido de modo uniforme en todos los sectores de la actividad. En las áreas de ingeniería, de administración de empresa y en el ámbito de la salud es donde se ha manifestado una mayor demanda. En este sentido, los titulados superiores disponen de una mayor flexibilidad y habilidad para afrontar los cambios que tienen lugar en los sistemas culturales y productivos. Además la formación superior sigue generando aún elevadas tasas de rentabilidad tanto a escala individual, como social. Desde esta perspectiva, la adecuación entre la formación de los graduados, sus capacidades y habilidades y las nuevas demandas y necesidades formativas productivas y sociales, debe constituir la esencia de las políticas y estrategias universitarias. Hasta ahora, las Universidades han tratado de ofrecer titulaciones y de diseñar y organizar sus correspondientes planes de estudios en función, principalmente, de la propia 90 PLANIFICACIÓN Y DESARROLLO INSTITUCIONAL DE LA UNIVERSIDAD concepción interna de la evaluación científica, social y productiva y, solo de forma secundaria, se han tenido en cuenta las necesidades de formación de las actividades productivas sociales, Esto no es más que el reflejo de la escasa relación que tradicionalmente ha existido entre las Universidades Españolas y la sociedad. La reforma de los planes de estudios ha sido, en términos generales, aceptada y valorada positivamente; en cambio, es difícil emitir una evaluación sobre el grado en que sus objetivos se han alcanzado, por el gran desconocimiento que existe sobre los resultados obtenidos tras su aplicación. Las Universidades, en general, no se han preocupado de valorar la adaptación entre los nuevos conocimientos, habilidades y capacidades que obtienen los graduados tras cursar los estudios universitarios y las cambiantes necesidades de formación que requiere el mercado de trabajo. c) Necesidades y retos del entorno Ante las cuestiones analizadas, los Consejos Sociales deberán afrontar la planificación estratégica de las Titulaciones oficiales, atendiendo a las siguientes necesidades y retos del entorno: • El cambio demográfico experimentado en los últimos años, que repercutirá en el número de jóvenes que optarán por los estudios universitarios. • El impacto de las nuevas tecnologías de la información en la docencia y el aprendizaje. • La necesidad de establecer mecanismos para evitar que existan sin una justificación suficiente titulaciones duplicadas en territorios próximos. • Definir principios para la toma de decisiones que garanticen la prevalencia de los criterios de utilidad social sobre intereses particulares, corporativos o localistas. • Avanzar en la eliminación de los desajustes entre la oferta de titulaciones y la demanda de estudios, a fin de evitar que existan titulaciones con una demanda muy superior al número de plazas que ofertan y viceversa. • Atender a la necesidad de formación continua a la que la Universidad habrá que hacer frente como nuevo fenómeno de la sociedad del conocimiento. • Realizar análisis que pongan de manifiesto la vinculación directa e inevitable de la Universidad con su entorno laboral y económico, que le atribuyen un papel primordial en el desarrollo local y regional. • Aportar estos puntos de vista al proceso de adaptación del Sistema Universitario Español al Espacio Europeo de Educación Superior, en el actual proceso de convergencia, de modo que la nueva configuración de las enseñanzas de grado y de postgrado se realice con presencia suficiente de las razones de la sociedad. El Informe de la Asociación Europea de Universidades “Tendencias IV: Universidades europeas, puesta en práctica de Bolonia”, afirma lo siguiente: “Igualmente, la cooperación con el mundo laboral en el diseño de los planes de estudios, como se pedía en el Comunicado de Berlín, sigue siendo la excepción. Los profesores se li- CREACIÓN DE CENTROS Y DE TITULACIONES OFICIALES 91 mitan a presuponer que ellos saben mejor que nadie qué conocimientos y destrezas son las que van a servirles a sus estudiantes a la hora de encontrar trabajo. Muchas veces la aceptación o rechazo de los títulos de grado se describe con fatalismos: ‘Ya veremos si el mercado laboral aceptará a los titulados de grado. Tiempo al tiempo’. Son pocas las IES que realizan un estudio de mercado antes de ofertar una nueva titulación o que hacen una campaña informativa sobre sus titulaciones entre los empresarios. Los ejemplos de diálogo fructífero entre IES y asociaciones de empresarios o cámaras de comercio, como sucede en algunos países (Alemania, España o el Reino Unido), podría servir de modelo para otros países”. d) Procedimiento A la vista del papel que el legislador a querido reconocer a los Consejos Sociales en esta materia, parece necesario reflexionar sobre las medidas que pueden adoptarse para el mejor cumplimiento de esta función. Por las consideraciones anteriormente expuestas, se observa la conveniencia de que exista alguna planificación referida a las Titulaciones con carácter regional, ya que a las Comunidades Autónomas les corresponden arbitrar los recursos públicos necesarios para que las Universidades puedan desempeñar su cometido, y a los Consejos Sociales, como representantes de la Sociedad, velar para que esos recursos cumplan la función social a la que se destinan y aplican. En este sentido, parece conveniente que los Consejos Sociales predeterminen algunos criterios, y al mismo tiempo hagan acopio de cuantos informes y estudios consideren necesarios para poder llevar a buen fin el desarrollo de esta competencia. 1. Criterios del Consejo Social para la adopción de acuerdos de creación o supresión de titulaciones oficiales: • Adecuación a la demanda. La Universidad ha cumplido tradicionalmente un papel esencial en la transmisión de los conocimientos, y sin duda ese es un papel permanente, por lo que en ocasiones será necesario el mantenimiento de actividades universitarias que no tengan una suficiente demanda de estudiantes. Sin embargo, de manera ordinaria la oferta de titulaciones universitarias debe responder a la demanda, entendida no sólo como la demanda vocacional que realizan los estudiantes, sino también la demanda social que se manifiesta desde el entorno cultural, productivo y empresarial, que es la que finalmente determinará la capacidad efectiva de inserción de los egresados en los mercados laborales. • Eficiencia, Que evite la sobreoferta de plazas, la duplicidad de costes y la inadecuación de la oferta a la demanda de estudios. • Planificación. Las titulaciones constituyen un elemento básico de las Universidades, ya que condicionan el empleo de recursos a largo plazo, no sólo en activida- 92 PLANIFICACIÓN Y DESARROLLO INSTITUCIONAL DE LA UNIVERSIDAD • • • • des docentes sino también en actividades de investigación: por eso tanto su implantación como la supresión o suspensión de las mismas deba ser elemento esencial de la planificación estratégica del Sistema nacional y autonómico, y de cada Universidad. Calidad, que garantice que las enseñanzas impartidas conducen a la formación científica, humana y técnica necesarias para el desarrollo personal y profesional del estudiante. Proximidad de los estudios de alta demanda. Hay, sin embargo, algunas titulaciones, que por su amplia demanda social y por la generalizada capacidad de disponer de profesorado cualificado para impartir los estudios con un nivel de calidad suficiente, han de tener la consideración de titulaciones de implantación generalizada. Implantación selectiva. Para aquellos estudios con una menor demanda, que coinciden con titulaciones de alta especialización, para las que la existencia y creación de profesorado cualificado requiere esfuerzos especiales. Promoción de las titulaciones propias universitarias, y de los títulos oficiales interuniversitarios, principalmente en el terreno del posgrado oficial. 2. Informes y estudios previos que faciliten a los Consejos Sociales la adaptación de estos acuerdos. Para la implantación de una nueva titulación, es preciso que los Consejos Sociales dispongan de un expediente completo, que debería incluir los siguiente extremos: • Que responda a las líneas del Plan Estratégico de la Universidad. • Estudio previo que valore costes y beneficios económicos y no monetarios (¿?), incluyendo la previsión de incremento de ingresos privados y públicos, tanto básicos como afectos a resultados, que la Universidad espera obtener como consecuencia de su implantación. • Estudio de la demanda potencial de la titulación, en el entorno de la Universidad y, si se estima que la oferta será atractiva en un ámbito más amplio, en el conjunto del sistema universitario, que incluya los efectos sobre el entorno provincial y regional, y las posibilidades de inserción laboral de los egresados. Este estudio debería evaluar el impacto de la eventual nueva titulación sobre las mismas titulaciones ya existentes en otras Universidades como consecuencia de la absorción de demanda próxima, así como el estudio de complementariedad con otras titulaciones de la Universidad y de las eventuales economías de escala. • Valoración de eventuales requerimientos específicos de calidad, que pueden haber sido definidos previamente en el marco de la planificación estratégica y de la calidad universitaria. CREACIÓN DE CENTROS Y DE TITULACIONES OFICIALES 93 3. Creación y supresión de Centros a) Procedimiento Las Facultades, Escuelas Técnicas o Politécnicas Superiores y Escuelas Universitarias o Escuelas Universitarias Politécnicas, son los centros encargados de la organización de las enseñanzas y de los procesos académicos administrativos y de gestión conducentes a la obtención de títulos de carácter oficial y validez en todo el territorio nacional, así como de aquellas otras funciones que determinen los Estatutos de las Universidades. Para la creación, modificación y supresión de centros, la LOU establece el mismo procedimiento que para las Titulaciones. Es decir: propuesta de la Universidad a la Comunidad Autónoma, mediante acuerdo del Consejo Social; o iniciativa de la Comunidad Autónoma, con el acuerdo del Consejo Social, en ambos casos previo informe del Consejo de Gobierno. Ese mismo procedimiento es el que establece la Ley en relación a los centros de enseñanzas universitarias adscritos a Universidades Públicas, así como para los Institutos Universitarios de Investigación, a los que la Ley les confiere una especial relevancia en materia de enseñanzas de Doctorado y Postgrado. En ambos supuestos, además de las normas establecidas para su regulación, habrá que tener en cuenta el contenido de los Convenios de creación o adscripción en su caso. Debe destacarse la circunstancia de que, en el desarrollo de la LOU por las Comunidades Autónomas, se regula de forma detallada los principios y requisitos que deben atenderse para implantar o suprimir titulaciones universitarias, y sin embargo hay una ausencia paralelamente de estos mismos principios y requisitos en relación a los procesos de creación o supresión de centros. b) Criterios para la adopción de acuerdos No obstante lo anterior, puesto que la Ley atribuye a los Consejos Sociales la facultad de plantear la propuesta, a través del acuerdo correspondiente, entendemos que sería conveniente establecer unos criterios de actuación que faciliten a los Consejos la toma de decisiones en relación con los centros. Estos criterios se plantean a modo de sugerencias, y que sería muy conveniente contrastar con la opinión de otros Consejos Sociales, a fin de que la aportación de todos pueda enriquecer, el tema que nos ocupa. Así pues, a modo de ejemplo, proponemos lo siguiente: • Imagen de la Universidad. Es importante la proyección hacia el exterior de la organización interna de la Universidad, ya que los centros son los encargados de coordinar y supervisar la actividad docente e investigadora de los departamentos. • Equilibrio. Debe existir un reparto equitativo entre las titulaciones que se imparten y su adscripción a los diferentes centros. 94 PLANIFICACIÓN Y DESARROLLO INSTITUCIONAL DE LA UNIVERSIDAD • Funcionalidad. Debe existir una proporción razonable entre el número de titulaciones y el número de departamentos que se creen en relación a las disciplinas a impartir. • Eficiencia. Los planes de estudios, elaborados por los Centros y departamentos, deberán contemplar la realidad social, y las relaciones cambiantes que se establecen entre la oferta y la demanda. • Costes. La memoria que se acompaña a los procesos de creación, deberán reflejar, de forma detallada, los costes de todo tipo, recursos personales y materiales con los que cuenta, a fin de poder evitar la duplicidad de los mismos, y asegurar el mejor aprovechamiento de unos recursos públicos escasos. Parte cuarta Fomento de las relaciones con la sociedad Capítulo I Introducción Las leyes atribuyen a los Consejos Sociales competencias de índole muy variada, relacionadas con una función genérica de intermediación entre la sociedad, a la que el Consejo Social representa, y la Universidad. El Consejo Social está llamado a ser el portavoz de la sociedad en el seno de la Universidad y también portavoz de la Universidad ante la sociedad en la que se inserta. Así como otras competencias más técnicas tienen una descripción legal más precisa, como por ejemplo las económicas, en las referentes al fomento de las relaciones con la sociedad parece que la capacidad de innovar de cada uno de los Consejos Sociales es más amplia y el abanico de las posibles actuaciones mayor. Por eso este capítulo va a describir políticas e iniciativas que responden a estilos y a estrategias muy variadas, que dependerán del perfil que desee adoptar cada Consejo Social, y de las dinámicas de colaboración entre los Consejos Sociales y los equipos Rectorales, y del Consejo Social con el tejido social. En esta introducción, haremos primero una relación de las competencias legales que se reconoce a los Consejos Sociales en este ámbito; una reflexión sobre los fundamentos de estas competencias, mencionado lo que dicen algunos preámbulos legales, enmarcándola dentro de los objetivos que señalan la UNESCO y el proceso de convergencia europea iniciado en Bolonia. Finalmente; mostraremos los resultados de una encuesta dirigida a los secretarios de los Consejos Sociales acerca del grado de desarrollo de estas competencias para finalmente extraer algunas conclusiones generales del panorama resultante. 1. Relación de Competencias que se le asignan a los Consejos Sociales en el ámbito de las “Relaciones Universidad-Sociedad” 1.1. Respecto a las Enseñanzas y titulaciones a) Procurar la adecuación de la oferta de enseñanzas universitarias, de las actividades culturales y de las actividades científicas de la Universidad a las necesidades de la sociedad. 98 FOMENTO DE LAS RELACIONES CON LA SOCIEDAD b) Informar la valoración económica de los planes de estudios y la realización de estudios socioeconómicos de viabilidad relativos a éstos. c) Promover la participación de profesionales y sectores sociales en la elaboración y reforma del contenido de los planes de estudio, a fin de lograr adecuar la oferta de los estudios universitarios a las necesidades sociales. 1.2. Respecto a las dinámicas de la vida académica en la Universidad. a) Regulación del progreso y la permanencia en la Universidad de los estudiantes de acuerdo con las características de los diversos estudios. b) Seguimiento de las políticas de becas, ayudas, exenciones y créditos al estudio y a la investigación. c) Criterios de determinación de los precios y exenciones correspondientes a las enseñanzas propias, cursos de especialización y los referentes a las demás actividades autorizadas a las Universidades. 1.3. En la política de apoyo a los estudiantes 1.3.1. En la inserción laboral a) Apoyar la realización de convenios y acuerdos entre la Universidad y entidades públicas o privadas orientadas a completar la formación de estudiantes y facilitar su empleo. b) Desarrollar programas de prácticas profesionales para los estudiantes universitarios en empresas u otras entidades sociales. c) Desarrollar programas para facilitar la inserción profesional de los titulados universitarios y velar por la correcta inserción laboral de éstos. d) Dirigir la orientación de la actividad universitaria a las demandas del mercado laboral. e) Desarrollar memoria e informe anual sobre las relaciones Universidad-Sociedad. f ) Desarrollar estudios sobre la situación laboral de los graduados universitarios, la demanda social de las nuevas enseñanzas y su posible revisión. 1.3.2. En la fidelización con la Universidad a) Coordinar las actuaciones destinadas a establecer relaciones entre la Universidad y sus antiguos estudiantes a fin de mantener los vínculos afectivos y de potenciar las acciones de colaboración con la institución académica. INTRODUCCIÓN 99 1.4. En la promoción de las conexiones de la Universidad con el entorno. a) Incentivar las relaciones entre la Universidad y su entorno cultural, profesional, económico y social con el fin de acercar y dar a conocer las actividades universitarias y de fomentar su participación en las mismas. b) Desarrollar políticas de transferencia y difusión de los resultados obtenidos en las actividades de investigación de la Universidad que son de interés para el entorno. c) Apoyar la puesta en marcha de programas de formación a lo largo de toda la vida. d) Estimular la actividad investigadora de la Universidad y, en especial, promover aquella vinculada a los sectores productivos de su entorno propiciando proyectos de investigación y desarrollo compartidos entre la Universidad y las empresas o instituciones. e) Otorgar ayudas, premios, distinciones o reconocimientos dentro del ámbito de sus competencias. f ) Supervisar y evaluar la calidad, el rendimiento y la viabilidad económica y social de la Universidad. g) Favorecer la aplicación de actitudes y principios de sostenibilidad ambiental en la misma Universidad, así como su extensión al conjunto de la sociedad. h) Potenciar los espacios de diálogo entre la Universidad y el mundo empresarial y propiciar la creación de cátedras específicas por parte de las diversas instituciones económicas y sociales. i) Buscar la participación en los órganos de gobierno de empresas, fundaciones o de otras personas jurídicas que pueda crear la Universidad y que estén en relación con los objetivos, las funciones y la naturaleza del Consejo Social. j) Poner en marcha comisiones que promuevan y refuercen el desarrollo y la dinamización de programas y actividades de interés relaciona! mutuo entre la Universidad y la sociedad. k) Canalizar la participación de la sociedad en el establecimiento de los objetivos de la Universidad para su adecuación a los intereses sociales l) Buscar fórmulas de colaboración mutua entre la Universidad y las entidades sociales y otras corporaciones representativas. 2. Una reflexión sobre el fundamento de las competencias de los Consejos Sociales relacionadas con el fomento de las relaciones de la Universidad con la sociedad 2.1. Los preámbulos de las leyes reguladoras de los Consejos Sociales La Universidad es patrimonio del conjunto de la sociedad que la sustenta y constituye un auténtico servicio público referido a los intereses generales de toda la comunidad nacional y de sus respectivas comunidades autónomas. A ello responde la existencia de un 100 FOMENTO DE LAS RELACIONES CON LA SOCIEDAD Consejo Social que, inserto en la estructura universitaria, permite la participación en su gobierno de una representación de la sociedad, el control del rendimiento, la supervisión económica de la Universidad y la adecuación de sus actividades al interés social constituyendo un factor de equilibrio en el ejercicio de la autonomía que la Constitución española garantiza a las Universidades. El Consejo Social debe ser también el instrumento para promover la colaboración de la sociedad en la financiación de la Universidad y las relaciones entre ésta y su entorno cultural, profesional, económico y social al servicio de la calidad de la actividad universitaria. Los Consejos Sociales de las Universidades Públicas se consideran los órganos que deben establecer la adecuada relación entre la propia Universidad y la sociedad en la que se inserta, buscando la mayor calidad de la enseñanza y la investigación universitaria e intensificando las relaciones con los ámbitos culturales, profesionales, económicos y sociales. Además de estas funciones de relación con otros ámbitos de la sociedad, el Consejo Social se concibe como un órgano de participación de las instituciones sociales en la vida universitaria, especialmente en las actividades de carácter económico, en una doble dirección: la promoción de la colaboración de entidades sociales y económicas en la financiación de la Universidad, y la supervisión de las actividades económicas de la misma. La participación social brinda no sólo la posibilidad de que la actividad de la Universidad sea supervisada, sino, sobre todo, una oportunidad para que aquellos elementos de la sociedad que más pueden aportar al desarrollo y crecimiento de nuestras Universidades conozcan de primera mano sus problemas y se impliquen en la común tarea de generar una adecuada interconexión entre la actividad académica e investigadora y las necesidades intelectuales, sociales, científicas, económicas y laborales del entorno. Se prevé igualmente que el Consejo Social pueda crear foros de debate ampliados en su composición a otras personas que puedan aportar su experiencia y sus conocimientos. Se trata de ampliar la aportación de información y de criterios que emanen de las instancias sociales representativas de todos los intereses, reforzando así el papel medial del Consejo Social entre la sociedad y la Universidad. En cualquier caso, los Consejos Sociales se prevén como órganos de cooperación con el Gobierno de las Universidades, ya que sólo a las autoridades democráticamente elegidas por la Comunidad Universitaria compete la gestión de éstas. Los Consejos Sociales tienen otra misión: la de conectar intensamente los ámbitos culturales, científicos, profesionales, empresariales y financieros al quehacer universitario y a la propia Universidad con estos mismos sectores y con la sociedad en su conjunto. 2.2. La Declaración Mundial sobre la Educación Superior en el siglo XXI: visión y acción Dado el alcance y el ritmo de las transformaciones, la sociedad cada vez tiende más a fundarse en el conocimiento, razón de que la educación superior y la investigación for- INTRODUCCIÓN 101 men hoy en día parte fundamental del desarrollo cultural, socioeconómico y ecológicamente sostenible de los individuos, las comunidades y las naciones. Por consiguiente, y dado que tiene que hacer frente a imponentes desafíos, la propia educación superior ha de emprender la transformación y la renovación más radicales que jamás haya tenido por delante de forma que la sociedad contemporánea, que en la actualidad vive una profunda crisis de valores, pueda trascender las consideraciones meramente económicas y asumir dimensiones de moralidad y espiritualidad más arraigadas. La transformación y expansión sustanciales de la educación superior, la mejora de su calidad y su pertinencia y la manera de resolver las principales dificultades que la acechan, exigen la firme participación no sólo de gobiernos e instituciones de educación superior, sino también de todas las partes interesadas, comprendidos los estudiantes y sus familias, los profesores, el mundo de los negocios y la industria, los sectores público y privado de la economía, los parlamentos, los medios de comunicación, la comunidad, las asociaciones profesionales y la sociedad. Todos estos actores del proceso educativo exigen igualmente que las instituciones de educación superior asuman mayores responsabilidades para con la sociedad y rindan cuentas sobre la utilización de los recursos públicos y privados, nacionales o internacionales. Los sistemas de educación superior deberían: aumentar su capacidad para vivir en medio de la incertidumbre, para transformarse y provocar el cambio, para atender las necesidades sociales y fomentar la solidaridad y la igualdad; preservar y ejercer el rigor y la originalidad científicos con espíritu imparcial por ser un requisito previo decisivo para alcanzar y mantener un nivel indispensable de calidad; y colocar a los estudiantes en el primer plano de sus preocupaciones en la perspectiva de una educación a lo largo de toda la vida a fin de que se puedan integrar plenamente en la sociedad mundial del conocimiento del siglo que viene. Y ello para la consecución de unas MISIONES Y FUNCIONES DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR que se resumen en: • Formar diplomados altamente cualificados y ciudadanos responsables, capaces de atender a las necesidades de todos los aspectos de la actividad humana, ofreciéndoles cualificaciones que estén a la altura de los tiempos modernos, comprendida la capacitación profesional, en las que se combinen los conocimientos teóricos y prácticos de alto nivel mediante cursos y programas que estén constantemente adaptados a las necesidades presentes y futuras de la sociedad. • Constituir un espacio abierto para la formación superior que propicie el aprendizaje permanente, brindando una óptima gama de opciones y la posibilidad de entrar y salir fácilmente del sistema, así como oportunidades de realización individual y movilidad social con el fin de formar ciudadanos que participen activamente en la sociedad y estén abiertos al mundo, y para promover el fortalecimiento de las capacidades endógenas y la consolidación en un marco de justicia de los derechos humanos, el desarrollo sostenible la democracia y la paz. 102 FOMENTO DE LAS RELACIONES CON LA SOCIEDAD • Promover, generar y difundir conocimientos por medio de la investigación y, como parte de los servicios que ha de prestar a la comunidad, proporcionar las competencias técnicas adecuadas para contribuir al desarrollo cultural, social y económico de las sociedades, fomentando y desarrollando la investigación científica y tecnológica a la par que la investigación en el campo de las ciencias sociales, las humanidades y las artes creativas. • Contribuir a comprender, interpretar, preservar, reforzar, fomentar y difundir las culturas nacionales y regionales, internacionales e históricas, en un contexto de pluralismo y diversidad cultural. • Contribuir a proteger y consolidar los valores de la sociedad, velando por inculcar en los jóvenes los valores en que reposa la ciudadanía democrática y proporcionando perspectivas críticas y objetivas a fin de propiciar el debate sobre las opciones estratégicas y el fortalecimiento de enfoques humanistas. • Contribuir al desarrollo y la mejora de la educación en todos los niveles, en particular mediante la capacitación del personal docente. Y que como ampliación podemos traducir en FORJAR UNA NUEVA VISIÓN DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR. 2.3. El marco del Espacio Europeo de Educación Superior En el contexto europeo entendemos que la referencia más importante se encuentra en el Comunicado de las Comunidades Europeas titulado “El papel de las Universidades en la Europa del conocimiento”, donde se destacan algunos aspectos de las Universidades europeas que deben ser tomados en cuenta para la consecución del objetivo fijado en el Consejo Europeo de Lisboa, a saber, de convertirse “en la economía más competitiva y dinámica del mundo basada en el conocimiento, capaz de sustentar el crecimiento económico y crear un mayor número de puestos de trabajo de mejor calidad y una mayor cohesión social”. Entre los aspectos en los que hace especial énfasis este Comunicado destacan la financiación y la relación con la sociedad y el entorno de las Universidades. La relación de las Universidades con la sociedad se ve reflejada en la función que desempeñan las instituciones de enseñanza superior en la identificación de necesidades locales y regionales y en la formulación y participación en las estrategias para su desarrollo. Asimismo, esta relación de colaboración debe ser entendida con la finalidad de obtener mejores resultados en la difusión y explotación del conocimiento generado en los centros educativos. La Unión Europea presenta una creciente diversificación universitaria resultante, entre otras causas, de la diversidad de intereses formativos que se presentan en la demanda universitaria que, cada vez más, está influida por el mercado de trabajo y las características del entorno que rodea a cada institución universitaria. La importancia de la forma- INTRODUCCIÓN 103 ción a lo largo de la vida va continuamente en aumento, por lo que conviene el diseño de estrategias para que se produzca un crecimiento ordenado. A esto hay que añadir el análisis del impacto socioeconómico de las tareas docentes ya no sólo en el mercado laboral, sino en la cultura, en el arte y en la formación de ciudadanos. Aspectos como la multiculturalidad y la interculturalidad empiezan a calar en las Universidades europeas fundamentalmente por su papel como referente en la formación de los valores que caracterizan a las sociedades de su entorno. Este Comunicado ha traído consigo otras aportaciones de las partes a quien se ha dirigido. Así, se ha de destacar la postura adoptada por la CRUE que se recoge en el documento “Contribución de las Universidades Españolas al Debate sobre El papel de las Universidades en la Europa del Conocimiento”. Además, es interesante resaltar el texto con el discurso del Presidente del BSCH y Presidente del Portal Universia en las Jornadas de la CRUE DE 15 de enero de 2004, sobre “Las Universidades en la Sociedad del Conocimiento”. No menos importantes resultan los proyectos sobre el Espacio Europeo de Investigación, particularmente el Comunicado de la Comisión “El Espacio Europeo de Investigación: un nuevo impulso. Reforzar, reorientar, abrir nuevas perspectivas” y sobre el Espacio Europeo de Enseñanza Superior. Entre estas acciones que se han de fomentar desde el Espacio Europeo de Investigación se señala la importancia de desarrollar mecanismos que conecten tanto la investigación como la docencia con sus destinatarios más próximos para conocer sus necesidades y capacidades, para comunicar las posibilidades universitarias y para favorecer una comunicación permanente; el refuerzo de la cooperación interregional; el refuerzo y diversificación de las medidas de apoyo combinado con financiación comunitaria/nacional a iniciativas de desarrollo de viveros regionales de empresas tecnológicas; o la realización de estudios sobre las necesidades y prioridades de las regiones en materia de investigación e innovación, entre las muchas acciones necesarias. Así, la participación universitaria en otros foros y espacios promovidos por entidades de la Administración o la empresa es fundamental para mantener no sólo la vinculación con el entorno, sino para “oxigenar” la actividad universitaria a través de la transferencia de conocimiento y la movilidad de personas. Se trata de toda una interacción con el entorno donde los Consejos Sociales deben definir su papel. Por último, es necesario mencionar el documento elaborado por la CRUE “Posición de las Universidades españolas frente a la propuesta de la Comisión Europea relativa al VI Programa Marco de I+DT”. Capítulo II La adecuación de las titulaciones universitarias a las necesidades del entorno social 1. Un análisis de las intervenciones ya realizadas en estos campos 1.1. Por los Consejos Sociales a) Participación de los representantes sociales en comisiones de decisión sobre Nuevas Titulaciones: En los Consejos Sociales, en ocasiones con la participación de más agentes sociales de los que pertenecen a los Consejos Sociales, se hacen debates sobre las nuevas titulaciones a implantar en las Universidades de acuerdo a lo que la sociedad demanda. Es más, la solicitud de nuevas titulaciones a la Administración correspondiente tiene que pasar por los Consejos Sociales. b) Creación de Observatorios Universidad-Sociedad. Algunos Consejos Sociales de Universidades, en ocasiones junto a vicerrectorados u otros órganos de Planificación Estratégica, ponen en marcha observatorios con el fin de identificar las necesidades formativas de los diversos sectores sociales, económicos e institucionales y su evolución. Asimismo, también pueden utilizarse estos mecanismos para obtener información sobre las necesidades de investigación y de servicios. c) Asegurar una suficiente dotación de medios económicos y humanos para el impulso de la vida cultural en la Universidad y fomentar la participación de los estudiantes en la oferta de actividades y aulas culturales de la Universidad, de modo que la experiencia universitaria resulte plural, enriquecedora y apta para el aprendizaje de valores y habilidades. d) Fomentar la introducción de itinerarios formativos transversales que complementen la formación específica de cada titulación con conocimientos y destrezas que respondan a las necesidades de la sociedad. e) Fomentar la introducción en la docencia reglada de metodologías docentes centradas en el aprendizaje efectivo por parte de los estudiantes respecto a conocimientos y capacidades operativas que requiere la sociedad. 106 FOMENTO DE LAS RELACIONES CON LA SOCIEDAD 1.2. Por otras entidades y servicios universitarios a) Lanzamiento de Cursos de Formación No Reglada con entidades externas. Para adecuar la oferta de enseñanzas propias (masteres, cursos expertos, etc.) a las necesidades sociales, se han llevado a cabo acciones piloto de formación organizadas conjuntamente por la Universidad y por otros entes externos como asociaciones empresariales y cámaras de comercio. Estos cursos pueden estar destinados tanto a titulados universitarios como a trabajadores de empresas que, sin titulación universitaria, avalen una cierta experiencia en el campo concreto. b) Creación de plataformas virtuales de formación: Las Universidades y las Fundaciones Universidad-Empresa ponen en marcha plataformas donde ofertan cursos on-line de las más diversas disciplinas. En muchos casos, por la flexibilidad de este tipo de formación, se hacen planes de formación a empresas y otras entidades (por ejemplo, Ayuntamientos) con profesores universitarios y materias adaptadas a las necesidades de los beneficiarios. 1.3. Por otros agentes externos a) Cursos de Formación Profesional Ocupacional subvencionados por las Administraciones Autonómicas: En muchos casos estos cursos van destinados a universitarios y sirven como complemento formativo para insertarse en el mundo laboral. 2. Las tendencias de la educación superior que condicionan el ejercicio de esta función La Declaración Mundial sobre la educación en el siglo XXI aprobada por la Conferencia Mundial sobre la Educación Superior el 9 de octubre de 1998, promovida por la UNESCO, señala en su artículo 6º, “Orientación a largo plazo fundada en la pertinencia”, lo siguiente: “La pertinencia de la educación superior debe evaluarse en función de la adecuación entre lo que la sociedad espera de las instituciones y lo que éstas hacen. Ello requiere normas éticas, imparcialidad política, capacidad crítica y, al mismo tiempo, una mejor articulación con los problemas de la sociedad y del mundo del trabajo, fundando las orientaciones a largo plazo en objetivos y necesidades de la sociedad, comprendidos el respeto de las culturas y la protección del medio ambiente. El objetivo es facilitar el acceso a una educación general amplia, y también a una educación especializada y para determinadas carreras, a menudo interdisciplinaria, centrada en las competencias y aptitudes, pues ambas preparan a los individuos para vivir en situaciones diversas y poder cambiar de actividad.” En el estudio previo a esa Declaración mundial, que fue realizado bajo la dirección de Jaques Delors, y publicado bajo el título La educación encierra un tesoro, se señala que la LA ADECUACIÓN DE LAS TITULACIONES UNIVERSITARIAS A LAS NECESIDADES DEL ENTORNO SOCIAL 107 inadecuación entre las titulaciones efectivamente ofertadas por las Universidades y las demandas sociales es uno de los principales problemas que presenta la educación universitaria en nuestro tiempo: esto provoca consecuencias especialmente dramáticas en los países en vías de desarrollo, pero la urgencia por promover un encuentro entre lo que hacen las Universidades y lo que perentoriamente necesitan las sociedades debe ser objetivo prioritario de todos los gobiernos y de los responsables universitarios. En la medida en que el recurso “conocimiento” se convierte en el principal activo para el desarrollo de las economías y para el desenvolvimiento de las sociedades democráticas, el desajuste entre oferta y necesidades sociales en el ámbito educativo es más perturbador, y más urgente su concierto. No conviene, sin embargo, identificar la demanda de las empresas y organizaciones como el único criterio para legitimar las decisiones de crecimiento en la oferta de titulaciones: y quizá en ocasiones no deba ser el criterio principal. En efecto, es del todo necesario reafirmar el papel que históricamente han desempeñado las Universidades como centros en los que se ha custodiado la tradición del conocimiento, y que ha promovido el avance de saberes considerados, desde un cierto y miope punto de vista, “inútiles”. Es una responsabilidad de los Gobiernos y de los Consejos Sociales defender a las Universidades de las demandas demasiado perentorias de empresas o colectivos sociales, para así contribuir a salvaguardar la peculiar naturaleza de estas instituciones. La Universidad, parece inevitable, va a cambiar en profundidad y en este escenario de mudanza es tarea de los Consejos Sociales garantizar que el proceso incorpora con el suficiente peso las razones de la sociedad y sus necesidades, y ello a su vez hace necesario tener en cuenta los factores que sobre dichos cambios van a intervenir: 2.1. Factores demográficos Alrededor del año 2000 el sistema universitario español experimentó su momento de mayor expansión alcanzando el millón y medio de estudiantes. Según las previsiones del demógrafo y ex Rector Rafael Puyol, en el año 2010 habrá 600.000 estudiantes menos que en la actualidad. Las Universidades ya están experimentando con crudeza los efectos del declive de la demografía en España. La presencia de los importantes contingentes de inmigrantes que se han incorporado a nuestra sociedad sólo se dejará notar con el paso de los años. Esto provoca que ya encontremos titulaciones inmersas en graves crisis ante las que no resulta fácil adoptar medidas eficaces. 2.2. El incremento de la competencia entre centros universitarios Junto con la contracción de las cohortes que acceden a los centros universitarios, otras circunstancias emergen provocando un incremento en la competencia de las Universidades por atraer a los estudiantes que se presentan, y esto es una novedad, como un “bien escaso”. 108 FOMENTO DE LAS RELACIONES CON LA SOCIEDAD a) Creación del distrito abierto en España Los mercados regionales cautivos desaparecen cuando todo estudiante encuentra la posibilidad de acceder a cualquier centro universitario en España: si bien la política de becas no está dando una respuesta suficiente al reto de hacer igualitariamente asequible esta movilidad, sin embargo la experiencia de otros países indica que esta tendencia a la “deslocalización” de los estudiantes se cumple en la medida en que se alcanza un determinado grado de prosperidad económica y, sin duda, este va siendo el caso de España. b) Desarrollo efectivo de un Espacio Europeo de Educación Superior Esta dinámica nacional se reproducirá, en opinión de los expertos, en el marco de una Europa que converge en un sistema de enseñanza superior común. La movilidad europea, que hoy es en nuestras Universidades un fenómeno residual aunque creciente, está llamada a generalizarse en un plazo medio de tiempo, aunque estas previsiones quizá podrían verse devaluadas por la realidad de las dificultades de este proceso de convergencia. c) Incidencia del proceso de globalización en los “mercados universitarios” En la medida en que el proceso de mundialización supone un incremento, desconocido hasta nuestros días, de los movimientos internacionales de personas, información y recursos en todo el mundo, las Universidades se adentran en un ámbito de competencia nuevo y real: el internacional. También en este caso nos encontramos ante un fenómeno social de incierto advenimiento. No obstante, las tendencias en este sentido parecen sólidas y es conveniente tenerlas en consideración para realizar planteamientos de prospectiva a largo plazo. d) La irrupción de la enseñanza virtual Un nuevo actor viene a enriquecer el abanico de las ofertas por las que pueden optar los estudiantes, ya busquen titulaciones oficiales o demanden formación continuada. Estas enseñanzas virtuales, que encuentran en internet su soporte tecnológico, son un nuevo activo que ofrecen centros especializados en este tipo de enseñanzas, como la UOC, o Universidades presenciales que diseñan estudios enteramente sostenidos en medios virtuales. Esta es además otra vía, y muy eficaz, para hacer posible la presencia de enseñanzas impartidas por instituciones extranjeras en nuestro país. 2.3. El proceso de convergencia europea y la reforma de los estudios universitarios Probablemente sea este el principal reto que tienen ante sí las Universidades españolas y las de toda Europa. No es el momento de describir los perfiles de este proceso, pero, respecto al tema que nos ocupa, esta profunda reforma o reconversión que va a experimen- LA ADECUACIÓN DE LAS TITULACIONES UNIVERSITARIAS A LAS NECESIDADES DEL ENTORNO SOCIAL 109 tar el sistema español de enseñanza superior es una ocasión irrepetible para procurar una efectiva orientación de la Universidad hacia el entorno. Se habla del riesgo de que la adaptación a las nuevas estructuras resulte simplemente una operación cosmética: vestir de nuevos ropajes la realidad de siempre. Este es un riesgo cierto, pero no lo es menos que la reforma del mapa de titulaciones del Ministerio, la definición de los contenidos necesarios de estas titulaciones, la introducción del crédito europeo como unidad de medida de la actividad académica, o la consiguiente reforma de todos los planes de estudio, pueden ser el vehículo para introducir el paradigma del aprendizaje frente al de la enseñanza y para enriquecer la formación añadiendo a los contenidos teóricos otros relacionados con los valores, los conocimientos de disciplinas transversales o las competencias profesionales tal y como está demandando, según veremos, la sociedad. 2.4. La creciente exigencia de la sociedad de calidad y de rendición de cuentas: los procesos de acreditación Como señala Michavila, “la evaluación de la calidad es el instrumento adecuado para que la autonomía universitaria y la responsabilidad social se equilibren y armonicen. Esta orientación se fundamenta en el hecho de que el aumento de autonomía de actuación y organización de las Universidades significa la asunción de mayores cotas de responsabilidad; es una tendencia social de la época actual, caracterizada por la descentralización de las decisiones y la responsabilidad de quienes las toman sobre los efectos de su conducta. El término sajón accountability se ha popularizado para caracterizar las actuaciones universitarias, como expresión de la rendición de cuentas sobre el buen uso de los recursos públicos y el buen funcionamiento del sistema de educación superior. La Universidad debe servir a la sociedad, que ha de estar informada y percibir que encuentra respuestas en ella para la atención de sus necesidades.” La expresión más acabada de esta cultura de la calidad es la introducción, con carácter obligatorio y general, de un sistema de acreditación para las Universidades. Esta es otra de la novedades principales que experimentará la Universidad en los próximos años: la sustitución de una autorización a priori para el otorgamiento de títulos, no sometida a control posterior, por otro sistema que supedite esta capacidad de “producir titulados” a la superación de controles de la calidad de la actividad académica, de acuerdo con estándares predeterminados, dentro de los que se anuncia la incorporación de criterios de adecuación a las necesidades sociales. En efecto, la ANECA, por medio de la Comisión Nacional de Acreditación, en la reunión celebrada el 21 de junio de 2004, ha aprobado un modelo de acreditación que contempla parámetros relacionados con la orientación de la formación a las nuevas necesidades de la sociedad. Así, se contrastarán las actuaciones relacionadas con la internacionalización del plan de estudios, la relación de los conocimientos teóricos y de las capacidades operativas de los egresados, la presencia de enseñanzas prácticas, y, por último, la existencia de los mecanismos e instrumentos necesarios para el análisis de los resultados del programa formativo en los egresados y en la sociedad. 110 FOMENTO DE LAS RELACIONES CON LA SOCIEDAD 2.5. La importancia de la formación a lo largo de la vida Los informes sobre la Educación Superior que se han producido en la última década en diferentes países de Europa (Attali, Dearing, Bricall), destacan como una novedad de primera magnitud la emergencia de un nuevo público para los servicios formativos universitarios: los profesionales que necesitan seguir recibiendo formación a lo largo de toda la vida y regresan a las aulas universitarias para mejorar sus capacidades laborales, o para adquirir conocimientos en campos quizá descuidados en el periodo formativo de juventud (tal es el caso de las llamadas “aulas de la experiencia”). Docampo ha señalado cómo en los año 90 las Universidades públicas abandonaron este campo a la iniciativa de empresas y otros agentes sociales, y destaca la oportunidad que supone el proceso de Bolonia para recuperar la iniciativa y dar una respuesta más ágil y rigurosa a esta verdadera necesidad que la sociedad tiene de recibir de la Universidad conocimientos en edades no consideradas tradicionalmente como “universitarias”. Es necesario acometer este crecimiento de la actividad universitaria partiendo de un conocimiento riguroso de las necesidades prioritarias de la sociedad. 3. Fundamento normativo de la competencia de los Consejos Sociales de procurar una adecuación de la oferta académica a las necesidades sociales Si analizamos el fundamento normativo que tiene la actuación de los Consejos Sociales respecto a la adecuación de la oferta docente a las necesidades de la sociedad así como en el campo de la observación del estado de los diferentes estudios universitarios, comprobaremos que se trata de un papel relevante que adquiere aún más importancia si se apoya en las tareas de prospectiva que los Consejos Sociales deberían acometer (o asegurar que se realicen) y que adquieren una importancia capital. La LOU dibuja un denominador común que es aplicable a todos los Consejos Sociales. a) Creación de nuevas titulaciones oficiales y de estructuras estables para la impartición de estas titulaciones Dos son los ámbitos principales de actuación de los Consejos Sociales en el desarrollo institucional de las Universidades: la creación de títulos y centros, y la participación en la planificación estratégica de la Universidad. El primero de ellos encuentra una regulación homogénea en la LOU. El segundo encuentra soluciones diferentes en las normativas de desarrollo de las Comunidades Autónomas. La LOU dice con una claridad de la que adolecía la LRU que la competencia se refiere a la creación y también a la supresión. Por tanto la tarea de observación de los Con- LA ADECUACIÓN DE LAS TITULACIONES UNIVERSITARIAS A LAS NECESIDADES DEL ENTORNO SOCIAL 111 sejos Sociales tiene por objetivo determinar qué titulaciones y centros deben crearse, y eventualmente cuáles deberían suprimirse. b) Competencias presupuestarias: la introducción de indicadores en la asignación de los recursos como medio para identificar y reconocer la calidad La competencia presupuestaria de los Consejos Sociales supone otra ocasión de transmitir eficazmente las inquietudes de la sociedad a los diversos ámbitos de la actividad académica. La docencia debe contar con el respaldo del presupuesto, y éste es aprobado por el Consejo Social. Existen experiencias que demuestran que una ejecución ambiciosa por el Consejo Social de esta competencia presupuestaria puede revertir en la mejora de aspectos puramente académicos. En efecto, el Consejo Social puede introducir en el presupuesto, o promover que se introduzcan, criterios de asignación de fondos saludablemente discriminatorios mediante la incorporación de fórmulas de asignación de fondos que premien la mejora de la calidad y la mejora en el rendimiento de los servicios docentes e investigadores. Estos indicadores de desempeño se transforman así en eficaces señales y permiten al Consejo Social disponer de información contrastada sobre el estado de las diferentes titulaciones y, por otro lado, permiten estimular a los responsables de la docencia y la investigación a mejorar en su rendimiento. De este modo el trabajo presupuestario se convierte en atalaya desde la que observar las titulaciones de la Universidad. 4. El conocimiento por el Consejo Social de la oferta académica y de la demanda social Partamos de un principio, si se trata de procurar que oferta y demanda casen, ambas deben ser conocidas. Por eso, los apartados que siguen distinguen, en primer lugar, los instrumentos que podemos generar para conocer la realidad de la oferta académica de la Universidad y, en segundo lugar, las herramientas de prospectiva que pueden ayudar al Consejo Social para hacer de portavoz autorizado de las demandas y necesidades de la sociedad. 4.1. Informes que facilitan el conocimiento de la realidad académica de la Universidad a los Consejos Sociales En este apartado se van a mencionar una serie de informes y estudios que pueden ayudar a los Consejos Sociales a conocer el estado de los estudios de la Universidad. Para que estos informes ayuden verdaderamente a la toma de decisiones, es conveniente que su recepción se realice con la periodicidad que se estime conveniente y que sus contenidos sean estables. Si se cumplen las dos condiciones, entonces será posible que el Consejo Social realice un análisis de tendencia, y valore si se producen mejoras significativas en la 112 FOMENTO DE LAS RELACIONES CON LA SOCIEDAD calidad de las diversas actividades académicas, o si se produce una mejora progresiva en la adecuación de la oferta docente y de extensión universitaria a las necesidades de la sociedad. Por eso conviene que el Consejo Social adopte acuerdos expresos en esta materia, que fijen un marco reglamentario estable y un calendario bien definido y, por último, defina la naturaleza, el contenido y la periodicidad de los informes académicos que se le han de elevar. a) Informe y compendio de datos estadísticos de estudiantes Es conveniente que anualmente, cuando el periodo de matriculación está cerrado, el Consejo Social reciba una información bien elaborada que dé cuenta de los datos principales de la matrícula, y las variables más relevantes de la marcha de la actividad académica. Estas son algunas de las magnitudes que puede ofrecer este informe. Estas informaciones pueden referirse tanto a la Universidad en su conjunto como, en un nivel de mayor desagregación, a los diferentes centros y titulaciones. b) Informe sobre formación curricular complementaria de los estudiantes Al informe anterior, que se centra en las variables principales de los estudios oficiales, puede añadirse otro que ofrezca un panorama de las actividades formativas complementarias. A modo de ejemplo se ofrecen algunos posibles contenidos de este informe que presentará el grado de detalle que se considere más oportuno: 1. Cursos de idiomas 2. Actividades deportivas 3. Actividades culturales 4. Cooperación universitaria al desarrollo c) Informes finales derivados de los procesos de evaluación institucional de titulaciones y servicios, dentro de los Planes nacionales de Calidad Los Consejos Sociales pueden establecer una vinculación estable con las unidades técnicas de evaluación que se han implantado en todas las Universidades, vinculación análoga a la que se ha mencionado más arriba al hablar de la posición relativa de la ANECA y los Consejos Sociales. Conviene que los vocales del Consejo dispongan de informes ejecutivos sucintos, que les permita observar cuáles son las conclusiones principales de estos informes de evaluación; las debilidades y fortalezas principales de las titulaciones, centros o servicios evaluados; y las propuestas de mejora más relevantes. Un diagnóstico bien hecho facilita, en gran medida, la planificación de los correspondientes remedios para las deficiencias detectadas. LA ADECUACIÓN DE LAS TITULACIONES UNIVERSITARIAS A LAS NECESIDADES DEL ENTORNO SOCIAL 113 Por otro lado, el Consejo de Coordinación Universitaria ha aprobado un extenso catálogo de indicadores cuyo objetivo es “definir y proponer unos indicadores comunes para todo el sistema universitario español, capaces de proporcionar información cuantitativa sobre las Universidades que sea útil tanto a los gestores de las propias instituciones como a sus usuarios.” Estos indicadores “son un elemento esencial en el diálogo entre la sociedad y las instituciones de educación superior, entendiendo el término sociedad en sentido amplio, desde los ciudadanos hasta gobiernos, pasando por asociaciones sindicales, empresariales, etc.”. d) Informes sobre el grado de satisfacción de los estudiantes universitarios Algunos Consejos Sociales conocen con carácter periódico informes en los que se analiza el grado de satisfacción de los estudiantes de las diferentes titulaciones de su Universidad. Estos estudios ofrecen de manera desagregada datos del mayor interés, que evidencian la percepción que poseen los estudiantes universitarios respecto al nivel del servicio que reciben de acuerdo con una serie de preguntas que, bien orientadas, pueden ayudar muy eficazmente a valorar el nivel de calidad relativo (según la percepción de los destinatarios del servicio) de las diferentes titulaciones. Como es fácil imaginar, éste es un informe que debe realizarse con la mayor solvencia técnica ya que sus conclusiones pueden producir un cierto impacto en la comunidad universitaria y en el entorno social. e) Informes sobre el grado de satisfacción de los egresados universitarios Se trata de un informe de naturaleza semejante al anterior que está dirigido a titulados que llevan dos o tres años en el mercado laboral. Algunas de las preguntas que se les propone son coincidentes con las del informe descrito en el punto anterior y otras se refieren específicamente a las ventajas o dificultades que han encontrado en el desempeño de sus tareas profesionales como consecuencia de la formación recibida en la Universidad. 4.2. Informes que facilitan el conocimiento de las necesidades de la sociedad a los Consejos Sociales Es cierto que la composición de los Consejos Sociales, con participación de representantes de muy diversas instancias de la sociedad civil y de las instituciones públicas, asegura una cercanía y una sintonía con las inquietudes de la sociedad en que se inserta la Universidad. Sin embargo, parece poco realista pensar que la opinión consensuada de los vocales del Consejo es un reflejo fiel de las necesidades de la sociedad. Para conocer estas demandas es necesario acercarse a los destinatarios de los servicios de la Universidad y preguntarles por sus expectativas. 114 FOMENTO DE LAS RELACIONES CON LA SOCIEDAD Existen documentos e instrumentos a disposición de los Consejos Sociales para poder desempeñar, con suficiente conocimiento de la realidad, su papel de portavoz de los intereses sociales. a) Proyecto Tuning Educational Structures in Europe El Proyecto Tuning se enmarca en el contexto de reflexión sobre educación superior que se ha impuesto en el proceso de La Sorbona-Bolonia-Praga-Berlín. El proyecto se centra en el contenido de los estudios. Los redactores de este informe han analizado las opiniones de graduados universitarios, empleadores y profesores de los países implicados en el proceso de Bolonia para describir, por titulaciones, los resultados que sería deseable alcanzar del aprendizaje universitario. En total, el proyecto Tuning desarrolla cuatro líneas de trabajo: 1) las competencias genéricas 2) las competencias específicas de las áreas temáticas (habilidades, conocimientos y contenido), 3) el papel del crédito europeo como sistema de transferencia y acumulación de créditos y 4) los enfoques de aprendizaje, enseñanza y evaluación en relación con la garantía y control de calidad. b) Informes elaborados por las empresas, expresando sus necesidades en materia de formación universitaria En diferentes países europeos las empresas, principales empleadoras de los titulados universitarios, se han dirigido a las Universidades expresando sus inquietudes en relación a la formación de las personas que se incorporan al mercado laboral, recién salidos de las aulas universitarias. Estos informes se ha realizado en ocasiones en el marco de ámbitos profesionales específicos. En nuestro entorno más cercano es de particular interés el elaborado por el Club Gestión de Calidad bajo el título “Mejora de la formación universitaria: sugerencias desde la empresa”. En ese informe, elaborado por las empresas del Comité Ejecutivo de ese organismo en colaboración con representantes de las Universidades asociadas a él, se expresan las necesidades genéricas de las empresas españolas, sea cual sea su negocio, y sin limitarse a un tipo u otro de titulados. c) El mapa de titulaciones Como ya se ha dicho, corresponde al Consejo Social acordar con la Administración la creación o la supresión de los estudios oficiales. Las decisiones en esta materia tienen un efecto a muy largo plazo dada su difícil reversibilidad, la rigidez que rodea estos procesos y el carácter funcionarial de buena parte del profesorado. Algunos Consejos Sociales adoptan estas decisiones contrastando los diversos proyectos de implantación de nuevos estudios con un documento comúnmente denomina- LA ADECUACIÓN DE LAS TITULACIONES UNIVERSITARIAS A LAS NECESIDADES DEL ENTORNO SOCIAL 115 do Mapa de titulaciones. El Mapa de titulaciones ofrece una guía para identificar el grado de adecuación a las necesidades de la sociedad de las diferentes titulaciones del catálogo oficial. Respecto a estos documentos, hay que hacer algunas precisiones delimitando su posible alcance y describir en esencia su estructura. En esencia este documento busca ofrecer un contraste entre la oferta académica actual y futura de la Universidad y las necesidades actuales y futuras de la sociedad a la que sirve. Aunque sin duda esto puede hacerse de maneras muy diversas, se ofrece aquí, como ejemplo, un esquema extraído de uno de estos documentos: Fase I. Análisis de la demanda. 1. Situación socioeconómica: estudio de la situación actual, por áreas de actividad económica; y proyección a medio plazo de las expectativas de desarrollo de estas áreas. 2. Demanda estudiantil: estudio de la evolución del coeficiente de traspaso de estudiantes de niveles preuniversitarios a las Universidad, análisis de los estudiantes que acceden a sus estudios como opción primera o siguientes, proyección de los datos demográficos a las futuras matrículas. Fase II. Análisis de la oferta. 3. Estudio de la oferta académica actual de la Universidad: descripción del llamado “ciclo de vida” de los diferentes estudios implantados en la Universidad, estudio de costes de las titulaciones, ratios e indicadores principales sobre el estado y la fortaleza de las diferentes titulaciones, análisis de las redundancias con las ofertas de las Universidades del entorno. 4. Definición de un modelo de correspondencia entre la oferta académica y los sectores productivos, que establezca las relaciones entre estudios, desempeños profesionales y áreas de actividad económica. Fase III. Cuadros de decisión. 5. Matriz de la situación actual respecto a la mayor o menor adecuación de la actual oferta académica a las necesidades del entorno. 6. Cuadro que describe una situación futura de adecuación de oferta y necesidades, proponiendo modificaciones de la cartera de títulos a la luz de la situación futura de los diferentes sectores productivo. 7. Incorporación al cuadro precedente de valoraciones del coste económico de las alternativas. Fase IV. Descripción de escenarios alternativos. 8. Definición de la estrategia académica: incorporación al estudio de factores de carácter cualitativo que deben ponderarse a la hora de realizar una relación, en orden 116 FOMENTO DE LAS RELACIONES CON LA SOCIEDAD de prioridad, de las titulaciones de posible creación o supresión. Intervienen aquí algunas de las razones apuntadas en el apartado “acerca del alcance del Mapa de titulaciones: criterios de elaboración”. 9. Identificación de escenarios deseables: el Mapa de titulaciones ofrece finalmente a los gestores un cuadro resumen que ordena todo el catálogo de titulaciones oficiales de acuerdo con la adecuación de los estudios a las necesidades de la sociedad. Este cuadro contiene las alternativas que técnicamente aparecen como más oportunas para la modificación de la oferta de titulaciones oficiales. d) Creación de Comités Asesores respecto a la oferta docente Algunas Universidades, en ocasiones a través de sus Fundaciones, han establecido Comisiones Asesoras para asegurar la cercanía de determinadas ofertas docentes a las necesidades de las empresas y organizaciones contratantes. En estas Comisiones llegan a participar algunas decenas de directores de recursos humanos de empresas del entorno, que debaten con gran amplitud la pertinencia de la formación que ofrece la Universidad en determinado ámbito, y sugieren mejoras metodológicas. e) Estudios sobre inserción laboral de los titulados Sin duda una de las señales más claras de la pertinencia de la oferta docente de una Universidad es el alto grado de ocupación de sus titulados. En este terreno existe una muy abundante información ofrecida por los agentes sociales, por las entidades públicas encargadas de las políticas de empleo y también por las propias Universidades. No obstante, este es asunto de otro apartado de este documento. Capítulo III La adecuación de la investigación universitaria a las necesidades del entorno social 1. Un análisis de las intervenciones ya realizadas en estos campos 1.1. Por los Consejos Sociales a) Otorgar Premios al Fomento de la Investigación Sociedad-Universidad: es práctica habitual premiar desde los Consejos Sociales a los grupos de investigación universitarios que firman más y mejores contratos de investigación con empresas, como buena práctica de la transferencia del conocimiento universitario a la sociedad. Igualmente suele premiarse a las empresas y demás entidades que contratan con investigadores universitarios. b) Arbitrar políticas presupuestarias de financiación de la investigación orientadas eficazmente a facilitar medios extraordinarios a los grupos de investigación que destaquen por su calidad contrastada (por medio de evaluaciones externas) y por la relevancia social de sus avances, de modo que se produzca en su favor una discriminación financiera positiva dentro del presupuesto universitario. c) Fomentar la implicación de grupos de investigación de la Universidad en los planes regionales de investigación y tecnológicos mediante actuaciones presupuestarias concretas. d) Colaborar con los responsables de la política investigadora de la Universidad para que, en los ámbitos donde proceda, la oferta de investigación aplicada y de asistencia técnica de la Universidad se realice de modo eficaz, quizá adoptando modelos de oferta cercanos a las empresas de servicios. 1.2. Por otras entidades y servicios universitarios a) Realización de Diagnósticos Tecnológicos a Empresas: algunas Fundaciones Universidad-Empresa llevan a cabo diagnósticos tecnológicos a empresas de su región con ob- 118 FOMENTO DE LAS RELACIONES CON LA SOCIEDAD jeto de, por un lado, conocer el potencial tecnológico de las mismas y su potencial innovador y, por otro lado, fomentar la colaboración con las Universidades para el desarrollo ciertos proyectos conjuntos o contratos de investigación. De estos diagnósticos también surgen demandas tecnológicas de las empresas que las Fundaciones intentan satisfacer a través de los grupos de investigación universitarios. b) Participación de las Universidades en los Parques Científicos y Tecnológicos: Un mecanismo de mayor unión entre las Universidades y las empresas innovadoras son los Parques Científicos y Tecnológicos. La participación de las Universidades puede ser muy diferente: desde el liderazgo en la implantación de éstos hasta la inclusión de la Oficina de Transferencia de Resultados de Investigación, pasando por la pertenencia a los consejos de administración de estos parques. 1.3. Por otros agentes externos a) Programa de Participación en Capital o Préstamos Participativos en Empresas de Base Tecnológica. Algunas Administraciones ponen en marcha programas para ayudar a empresas creadas por investigadores universitarios, ya no mediante subvenciones, sino mediante medidas de capital riesgo. Mediante estos programas se pretende incentivar la transferencia de resultados de investigación de las Universidades a las empresas. 2. Marco público en el que se desarrolla la actividad investigadora en España Se hace a continuación una descripción sucinta de cuál es el panorama de la investigación en España y del marco en el que se mueve la Universidad. Si el Consejo Social quiere influir en este terreno, resulta, en efecto, imprescindible conocer esta realidad. Constituye referencia obligada en este ámbito la serie de documentos emitidos desde distintas instancias públicas al objeto de hacer efectiva la participación e implicación de todos los agentes que conforman el tejido social en uno de los aspectos clave para el futuro desarrollo económico y social de las naciones, tal es la consecución de la integración de las prioridades nacionales de ciencia y tecnología y la internacionalización del desarrollo tecnológico, con el consiguiente incremento de la inversión en actividades de I+D+i. 2.1. El plan nacional de I+D+i 2004-2007 Así, nos referiremos en primer lugar a la aprobación del PLAN NACIONAL DE I+D+I 2004-2007 que constituye el eje estratégico de la política española en investigación para su periodo LA ADECUACIÓN DE LA INVESTIGACIÓN UNIVERSITARIA A LAS NECESIDADES DEL ENTORNO SOCIAL 119 de aplicación. Con este Plan se busca contribuir a la generación de conocimiento, de manera que esté al servicio de la sociedad y se logre así la mejora del bienestar, todo ello habiéndose garantizado en su elaboración una amplia participación de todo el sistema de Ciencia-Tecnología-Empresa-Sociedad (más de 450 expertos de Universidades, Organismos Públicos, Centros Tecnológicos, Empresas...). El Plan Nacional de I+D+i 2004-2007 presenta un conjunto de objetivos estratégicos acorde con las necesidades actuales y su posible evolución en los próximos años que tienen que ver, tanto con el desarrollo del propio Sistema de Ciencia-Tecnología-Empresa y la coordinación del mismo, como con la mejora de la competitividad empresarial. Además este Plan supone no sólo un ejercicio de planificación a nivel nacional, sino también un decidido esfuerzo de coordinación a nivel regional y comunitario. Se pretende la creación de una dinámica común que favorezca el aumento de las Inversiones en I+D e innovación en toda la Unión Europea, para lo cual se formulan 12 objetivos estratégicos entre los que se han de resaltar, por las posibilidades de colaboración e implicación que se han de trasladar a las Universidades y, en particular, a los Consejos Sociales, los siguientes: • Mejorar la visibilidad y comunicación de los avances de la ciencia y la tecnología en la sociedad española, potenciando la difusión y divulgación de los resultados de la investigación para beneficio de la comunidad científica y de toda la sociedad. • Mejorar la interacción, colaboración y asociación entre el sector público de I+D y el sector empresarial, poniendo en marcha nuevas iniciativas para facilitar la transferencia de conocimientos y el aprovechamiento y comercialización de los resultados de la investigación, potenciando las estructuras que realizan funciones de intermediación entre los centros de I+D del sector público y las empresas y fomentando la movilidad de los investigadores entre los Organismos Públicos de Investigación y Universidades, y las Empresas. • Promover la creación de tejido empresarial innovador, fomentando y facilitando la creación de nuevas empresas de base tecnológica (spin-off o Start-up, por ejemplo), tanto a partir de otras empresas como a partir de grupos o centros de I+D del Sector Público y especialmente a través de los parques científicos y tecnológicos con participación universitaria. • Elevar la capacidad tecnológica e innovadora de las empresas, prestando especial atención a las demandas y necesidades tecnológicas de las empresas, así como al establecimiento de marcos legislativos y reglamentarios que fomentan una mayor participación empresarial, y donde las pequeñas y medianas empresas, las cuales representan el grueso de nuestro tejido empresarial, deben gozar de cierta discriminación positiva. • Aumentar el número y la calidad de los recursos humanos, tanto en el sector público como en el privado, favoreciendo y apoyando la contratación de doctores y tecnólogos por parte de las empresas para la realización de tareas de investigación científica e innovación tecnológica, y prestando especial atención a la formación de investigadores que realizan su tesis doctoral. 120 FOMENTO DE LAS RELACIONES CON LA SOCIEDAD • Impulsar la cooperación y coordinación entre las instituciones del Sector Público de I+D (Universidades y Centros de Investigación). A su vez, para posibilitar el desarrollo de esos objetivos se establecen unas modalidades o mecanismos de participación entre lo que se pueden destacar, de acuerdo con los objetivos en que se acaba de incidir, los siguientes: • Ayudas para la con contratación de personal investigador y técnico (doctores en centros de I+D, doctores y tecnólogos en empresas y centros tecnológicos,...) para las que se requerirá, con carácter general, la cofinanciación de las ayudas, en mayor o menor cuantía dependiendo de cada caso, por parte de la entidad beneficiaria. • Ayudas para la movilidad de becarios, personal investigador y personal técnico, entre entidades del Sistema Español de CTE y entre entidades nacionales y extrajeras. • Creación y fomento de nuevas empresas de base tecnológica, apoyando el proceso de evolución desde la idea empresarial hasta que esta idea se convierte en una compañía viable, con actuaciones de capital riesgo para la capitalización de estas empresas. • Apoyo a la creación de la cultura de la innovación, a través de la promoción de estudios, análisis y grupos de trabajo. De otro lado, los anteriores objetivos prioritarios y mecanismos de actuación se identifican con unas áreas temáticas también prioritarias en las que se habrán de desarrollar las actuaciones de investigación, tal y como se define en el propio Plan, requiriéndose la conjunción de esfuerzos por parte de los diversos agentes que conforman el tejido social, de modo que, en una primera aproximación parece definida la orientación que debe tomar la oferta investigadora desde la Universidad. 2.2. El VI Programa Marco de Investigación, Desarrollo Tecnológico y Demostración Desde la perspectiva europea y durante el periodo 2002-2006, la Comisión Europea ha definido el VI Programa Marco de Investigación, Desarrollo Tecnológico y Demostración, como principal instrumento legal y financiero para crear el Espacio Europeo de Investigación, que permita a la Unión Europea superar la actual fragmentación de esfuerzos en I+D entre los distintos programas nacionales y organismos y programas europeos. Además de una estructura en tres bloques o programas específicos, y de la previsión de diferentes instrumentos para promover y financiar la investigación, se establecen siete áreas prioritarias temáticas que son las consideradas como de excepcional interés y valor añadido para la Unión Europea. A este respecto la CRUE ha manifestado su posición y ha realizado algunas consideraciones sobre las prioridades temáticas, entre las que resaltamos las siguientes: • Que en la elección de los dominios prioritarios ha primado fundamentalmente las necesidades de los sectores industriales más que la resolución de los problemas de los ciudadanos como la salud, la educación o la preservación del medio ambiente desde una perspectiva más amplia e integrada. LA ADECUACIÓN DE LA INVESTIGACIÓN UNIVERSITARIA A LAS NECESIDADES DEL ENTORNO SOCIAL 121 • Que se han de incluir temas prioritarios adicionales como son los relacionados con la investigación oceanográfica, técnicas biomédicas no ligadas a la genómica, fenómenos medio ambientales locales y regionales y agricultura y ganadería sostenible, entre otros. • Que se ha de lamentar el cambio continuo de prioridades de un Programa Marco al siguiente dificultando la consolidación de los grupos de investigación europeos y transmitiendo a los investigadores una imagen de política de investigación errática a nivel europeo. • Que parece aconsejable evitar una sobreespecificación de las prioridades temáticas y mantener, en cambio, un grado de flexibilidad suficiente para acomodar nuevas actividades que requieran una atención específica no previsible en estos momentos. 2.3. Una iniciativa autonómica: el Tercer Plan Regional de Investigación Científica e Innovación Tecnológica y el Libro Blanco de la Innovación de la Comunidad de Madrid También desde una perspectiva regional y al objeto de acercar la investigación a los ciudadanos, las Comunidades Autónomas vienen desarrollando una serie de acciones entre las que podemos tomar como ejemplo y destacar las desarrolladas por la Comunidad de Madrid con el diseño del Tercer Plan Regional de Investigación Científica e Innovación Tecnológica y el Libro Blanco de la Innovación de la Comunidad de Madrid. Se puede resaltar de este Plan, por ejemplo, el llamamiento a la configuración de un escenario de trabajo en el que queden consensuados en el marco general del apoyo de la administración regional a las Universidades y OPIS los siguientes aspectos: • Mayor implicación estratégica de las Universidades y OPIS en la creación de riqueza para la región en la que se encuentran ubicadas. • Medidas estratégicas y operativas conducentes a la creación de nuevas empresas de base tecnológica, a partir de los grupos de investigación de las Universidades y OPIS (spin-offs). • Formación de especialistas en gestión de la innovación. • Desarrollo de redes de intercambio en el área de la innovación y la transferencia de tecnología, con participación de representantes cualificados de Universidades y OPIS en las redes de empresa, y viceversa. Otro aspecto que plantea como fundamental es la constatación de la existencia de numerosas oportunidades de explotación de los resultados de la I+D producidos por las Universidades y centros de investigación que, sin embargo, no encuentran un camino fácil para su transferencia a la sociedad vía mercado, ya que no existen en su propio entorno empresas con capacidad y actitud para absorber y utilizar estas innovaciones, por lo que se propone estimular decididamente la creación de empresas spin-off de base tecnológica a partir de Universidades, OPIS y grandes empresas. 122 FOMENTO DE LAS RELACIONES CON LA SOCIEDAD De igual manera, en este plan se promulga actuar en la promoción de las interfaces y en una mejor gestión de la transferencia de tecnología, frente a la carencia que se sigue observando en el desarrollo de la colaboración y el aprovechamiento de los recursos entre las Universidades y OPIS y el sector empresarial. También, en este orden de cosas, hay que destacar que se constata la necesidad de estimular la implantación de la contabilidad analítica en Universidades y OPIS para que puedan acceder a la contratación privada y pública, nacional y europea, con criterios razonables de costes. En todo caso, el paradigma no se plantea como “investigar dentro de la región para las necesidades de las empresas de la región” sino en disponer de un marco de referencia, en términos de innovación, lo suficientemente atractivo como para captar y consolidar en la región una fuerte capacidad generadora de I+D, que se apoye y de servicio a la industria local al tiempo de que sea capaz de alcanzar una dimensión internacional. Por lo que respecta al Libro Blanco de la Innovación propiciado, en la Comunidad de Madrid, desde la Dirección General de Innovación Tecnológica, se establecen unos diagnósticos y recomendaciones para cada uno de los ámbitos de Empresas, Sistema público de I+D, Organizaciones de soporte a la Innovación, Administración y Entorno, donde se incide nuevamente en aspectos que ya se han venido resaltando, junto a otros más relacionados con las especificidades del tejido empresarial y social de la región: • Deberían definirse mecanismos para incentivar y hacer más eficaz la transferencia de tecnología del sistema público de I+D al tejido productivo, y establecerse modelos de colaboración con los agentes públicos y privados que pueden contribuir a mejorar esta transferencia. • La generación de patentes, cuyas licencias generan ingresos, debería ser una medida de la excelencia como las publicaciones. • La creación de empresas spin-off por investigadores del sistema público debería ser uno de los objetivos estratégicos de la Universidad. • La oferta tecnológica del sistema público de I+D debería ser más estructurada y comprensible por los potenciales usuarios empresariales. • Los gestores de Universidades y centro públicos de I+D deberían considerar la venta de tecnología como fuente regular de ingresos para sus instituciones respectivas, colaborando para ello con el resto de agentes de la región. • Si bien las OTRI de la CAM han cumplido su misión de acercar los servicios de I+D del sistema público a las empresas, para desarrollar adecuadamente su verdadera función de transferencia de los resultados de la investigación deberían funcionar con criterios comerciales y dotarse con medios suficientes, colaborando entre sí para alcanzar una dimensión adecuada. • Los parques científicos y tecnológicos deben jugar un papel cada vez más activo como catalizadores de alianzas entre el sistema público de I+D y el tejido productivo, y semillero de nuevas empresas de base tecnológica. • El apoyo a proyectos fin de carrera y tesis doctorales enfocados a problemas de empresas de la región es una herramienta utilizada con éxito en algunos países. LA ADECUACIÓN DE LA INVESTIGACIÓN UNIVERSITARIA A LAS NECESIDADES DEL ENTORNO SOCIAL 123 • Se debe prestar atención a las necesidades tecnológicas del sector servicios, que es el principal protagonista del esfuerzo innovador de la CAM, estudiar la cobertura que proporcionan los actuales centros tecnológicos o empresas de servicios y potenciar aquellas áreas donde su oferta demostrase ser insuficiente. • La oferta universitaria cubre adecuadamente las áreas científicas y tecnológicas relevantes. Pero el sector productivo reclama un enfoque más adecuado que capacite a sus egresados para integrarse rápida y eficazmente en la actividad de la empresa. • La formación que reciben los alumnos de grado medio y superior debería orientarles hacia actitudes emprendedoras, creativas y cooperadoras. • Deberían programarse actividades y competiciones que desde la formación básica estimulasen el espíritu empresarial. • La actual formación universitaria debería combinar los conocimientos teóricos con actividades que despierten las cualidades del emprendedor y no sólo del técnico. • Los planes de estudio deberían incluir contactos directos con los agentes socioeconómicos e incorporar una metodología enfocada a la resolución creativa de problemas que vaya más allá del análisis pasivo. A modo de conclusión, se ha de destacar el papel que han de desempeñar nuestras Universidades como favorecedores de los puentes de colaboración entre la investigación y la innovación y las necesidades de las empresas y el entorno, ámbito a su vez por el que los Consejos Sociales deben apostar, desde el marco de sus atribuciones, para contribuir eficazmente a “la generación del conocimiento al servicio de la sociedad”. Capítulo IV Políticas de fomento del empleo de los universitarios 1. Un análisis de las intervenciones ya realizadas en estos campos 1.1. Por los Consejos Sociales a) Lanzamiento de Premios a Iniciativas Empresariales: Desde muchos Consejos Sociales se ponen en marcha premios, cuyos beneficiarios son estudiantes, recién titulados, investigadores, otros miembros de la comunidad universitaria, etc., que tengan una idea de empresa y/o que vayan a poner en marcha esa empresa. El objetivo de estos premios es fomentar el autoempleo y la creación de empresas, como salida profesional. b) Publicación de estudios, investigaciones, casos de empresas, y otros tipos de libros y revistas relacionados con el emprendimiento y la actitud emprendedora de los universitarios, la creación de empresas de base tecnológica, las salidas profesionales de las titulaciones universitarias, etc. c) Encomendar la redacción de informes sobre el empleo de los titulados de la Universidad que ofrezca tanto datos cuantitativos acerca del número de personas empleadas o que buscan un trabajo, como valoraciones sobre la calidad de esos trabajos, sobre su adecuación a la formación recibida y a las expectativas de los egresados, y sobre las fortalezas y debilidades que se detectan en el proceso de incorporación de los universitarios al mercado laboral. 1.2. Por otras entidades y servicios universitarios a) Puesta a disposición de Programas Informáticos de Gestión de Becas de Prácticas y Bolsas de Empleo: Algunas Universidades y Fundaciones Universitarias ponen a disposición de las empresas y de los estudiantes y titulados universitarios, programas informáticos donde estos últimos pueden incluir sus currículos y las empresas pueden hacer preselecciones según sus perfiles profesionales demandados. Mediante estas herramientas se consigue una mayor adaptación de la oferta y demanda de becas de prácticas y puestos de trabajo. 126 FOMENTO DE LAS RELACIONES CON LA SOCIEDAD b) Acciones de Formación y de Asistencia Técnica para crear una empresa: Algunas Universidades y Fundaciones Universitarias lanzan cursos donde enseñan a hacer un plan de empresa, los trámites para ponerla en marcha, etc. Incluso, en ocasiones se estudian casos de empresas reales. Asimismo, se realizan actividades de apoyo a los emprendedores, solucionando las dudas que van teniendo desde la elección de la idea hasta la puesta en marcha definitiva de la empresa. 1.3. Por otros agentes externos a) Campañas de Actividades de Fomento de la Creación de Empresas: Las asociaciones empresariales y cámaras de comercio en muchas ocasiones lanzan campañas para que los universitarios creen más empresas. Estas campañas se materializan en acciones de formación, difusión, asesoramiento, etc. 2. Extracción, desde la experiencias llevadas a cabo, de un “Manual de Buena Práctica” Desde hace tiempo los problemas derivados de la relación educación-empleo ocupan una atención preferente en las preocupaciones de los Consejos Sociales. Esa inquietud abre desafíos y campos de actuación tanto en la investigación como en la planificación educativa o la gestión y rendimiento de servicios. Los vínculos entre la educación superior y el mundo laboral son importantes ya que se espera que la educación superior ayude a los estudiantes a adquirir “conocimiento”, “habilidades” o “competencias” potencialmente importantes para su uso en el trabajo. Además, no sólo tiene que proporcionar el conocimiento de “herramientas” y “normas”, sino que tiene que preparar a los estudiantes para cuestionarse constantemente las “herramientas” y “normas” establecidas. El análisis de la relación educación-empleo es especialmente importante en los niveles universitarios. En primer lugar, porque estos niveles son objeto tanto de políticas públicas como de decisiones de los individuos que eligen las distintas ofertas educativas. El que estas decisiones, públicas o privadas, en materia de educación sean correctas, transcenderá en el futuro de la economía, pero, como consecuencia de la lentitud de los procesos educativos, lo hará cuando los posibles errores que se hayan cometido no tengan ya un remedio sencillo. En segundo lugar, porque el número de individuos con estos niveles educativos que se han incorporado al mercado laboral ha crecido considerablemente. La rapidez del crecimiento del numero de universitarios incorporándose al mercado laboral ha provocado cambios en su capacitación y en el tipo de empleo de los universitarios (Mora et al, 2000; Vila, 2000). Hoy se reconoce que a pesar de la situación de desempleo existente, especialmente para jóvenes y mujeres, los universitarios están en una posición considerablemente mejor POLÍTICAS DE FOMENTO DEL EMPLEO DE LOS UNIVERSITARIOS 127 que la de cualquier otro grupo educativo: tienen mayores tasas de actividad, menores tasas de desempleo y salarios mucho mejores que el resto de la población. Todo indica que hacia donde debemos dirigir el actual problema del empleo de los universitarios es fundamentalmente hacia el problema de la inserción en el mundo laboral de los jóvenes que salen de la Universidad, cuyo motivo debemos buscar en una situación económica de debilidad en cuanto a la creación de puestos de trabajo junto con la llegada al mercado de trabajo de cohortes de jóvenes muy numerosas en las que la proporción de universitarios es creciente. Otro factor que deberemos tener en cuenta es el de que los empleadores también suelen quejarse de la falta de preparación de los universitarios. La crítica más extendida suele ser la falta de conocimientos prácticos y especializados de los graduados universitarios Aunque debemos de partir de que las causas de las dificultades de los universitarios para incorporarse al mercado laboral son generalmente de índole esencialmente económica, sin embargo, también deberemos tener en cuenta que es posible que la formación que suministra la Universidad no sea la más adecuada para promover la empleabilidad de los universitarios. Analizar cuáles son las actuales necesidades de cualificación del mercado laboral, las deficiencias en la formación para estas cualificaciones en nuestra Universidad y plantear algunas soluciones posibles son algunas de las ideas que deberemos de plantearnos. Analizar en qué medida la educación de la población universitaria española se adapta a las necesidades del mercado laboral, cuál es el tipo predominante de formación que los graduados reciben en el sistema educativo, es el objetivo que debemos proponernos. 2.1. Caracterización de la información que requerimos A modo de ejemplo, y apoyándonos en el trabajo realizado por Ginés Mora (Formación, empleo y demandas laborales), cuando se pregunta a los graduados sobre sus opiniones acerca de los aspectos que fueron más enfatizados durante sus estudios, nos encontramos que los resultados indican que los graduados españoles consideran que nuestro sistema universitario esta centrado en la enseñanza de teorías y conceptos, que son enseñados fundamentalmente por el profesor y que la asistencia a clase es importante. La formación práctica, los conocimientos instrumentales o la formación de habilidades orales o escritas se considera que están poco desarrolladas Su superación exigiría un mayor énfasis en la práctica, en la independencia del aprendizaje del alumno y en el desarrollo de habilidades de comunicación que parecen bastante relegadas en nuestro sistema universitario. También cabe destacar que en España no son mal valorados los contenidos de las asignaturas ni la oferta de optatividad. Los graduados son bastante más críticos con la calidad de la docencia, mucho más sobre el diseño del plan de estudios y con los sistemas de evaluación. También son críticos con la carencia de oportunidades para realizar prácticas, participar en proyectos o influir en las políticas educativas 128 FOMENTO DE LAS RELACIONES CON LA SOCIEDAD La formación que suministra la Universidad, y en general el sistema educativo español, no estimula el espíritu cooperativo y el trabajo en equipo, la confianza en si mismo, la capacidad para la crítica abierta, la rigurosidad en el trabajo o, simplemente, la actitud positiva hacia el trabajo. Con estos datos, si asumimos que el objetivo esencial de la Universidad debe ser la capacitación de los individuos para ocupar un puesto en el mercado laboral, deberemos de preocuparnos porque la Universidad procure transmitir y desarrollar en el individuo las necesarias cualificaciones que le permitan desarrollar todas las dimensiones que actualmente son necesarias y que podríamos resumir en: 1. Capacidad de pensamiento independiente, flexibilidad y adaptabilidad a situaciones variables 2. Capacidad para el trabajo en equipo y para la cooperación. 3. Enseñar a decidir, a planificar y a responsabilizarse del proceso productivo en el que el individuo participa. Para ello debemos fomentar el que se usen mecanismos educativos distintos a la clase magistral: seminarios, aprendizaje interactivo, técnicas de discusión, técnicas de presentaciones, técnicas de tomas de decisiones, periodos de prácticas en empresas, etc. 2.2. Sobre el estado de la información de incorporación laboral Si nos adentramos ahora a analizar la información existente en torno a las relaciones entre la educación superior y el mundo laboral, nos encontramos que es muy poco satisfactoria (véase Paúl, Teichler y Van der Velden, 2000). Hasta hace poco, la información más relevante tenía que extraerse de las estadísticas oficiales en muchos países, entre ellos España (Mora, García-Montalvo y García-Aracil 2000). Las estadísticas oficiales muestran notablemente la distribución de graduados en los sectores económicos y los trabajos según edad, sexo y nivel educativo. También se dispone de estadísticas similares relativas al desempleo, así como a los ingresos de los graduados. Estas estadísticas muestran que vale la pena estudiar para asegurarse un sueldo más alto y para reducir el riesgo de desempleo, pero generalmente no aportan pruebas sobre el modo en que los recursos y las condiciones de cada Universidad, o las opciones de los estudiantes, afectan a las trayectorias laborales. Por otra parte, los lectores de este tipo de estadísticas tienden a sobreestimar los “desajustes” entre la educación superior y el trabajo, puesto que, tal como muestran las encuestas, una proporción considerable de graduados que tienen un empleo tradicionalmente destinado a graduados universitarios considera que su trabajo es exigente, autónomo, satisfactorio y que requiere un alto grado de competencias. Como consecuencia, se ha realizado una multitud de encuestas a graduados universitarios. Éstas proporcionan información más detallada sobre las relaciones entre la educa- POLÍTICAS DE FOMENTO DEL EMPLEO DE LOS UNIVERSITARIOS 129 ción superior y el mundo laboral. Lamentablemente, muchas de estas encuestas no explotan todo el potencial que éstas pueden ofrecer. Modificar esto puede ser una labor a acometer por los Consejos Sociales. 2.3. Caracterización del trabajo de seguimiento Las encuestas a graduados pretenden medir los resultados de los estudios de enseñanza superior según el éxito de los graduados en el mundo laboral. En el estudio CHEERS, las medidas se subdividieron en tres grupos. • El éxito en la transición de la educación superior al mundo laboral: por ejemplo, el periodo de tiempo empleado y los esfuerzos realizados para encontrar un trabajo adecuado, los métodos utilizados en el proceso de búsqueda y las actividades realizadas antes de acceder al primer empleo estable. Debemos asumir que la transición “fluida” conforma el principal criterio de éxito. • El éxito en cuanto al empleo, es decir, el “intercambio” que tiene lugar entre empleados y empresarios. Las medidas típicas del éxito laboral son el sueldo, los incentivos, el trabajo a tiempo completo, la seguridad laboral, la respetabilidad social del empleo o las perspectivas profesionales. El “estatus” es el criterio básico de éxito en lo relativo al empleo. • El éxito en cuanto al trabajo, es decir, las actividades profesionales, y en cuanto a la relación entre conocimientos y trabajo. Las medidas más utilizadas son un trabajo interesante, exigente e independiente, las oportunidades de formación continua, un gran uso de las habilidades adquiridas en la Universidad y la satisfacción en el trabajo. Debe emplearse una amplia variedad de medidas del “éxito” de los graduados. Si no es así, la elección de criterios sería arbitraria. Los que quieren realizar encuestas a graduados a menudo tienen que enfrentarse a una gran variedad de problemas. En general, si nos apoyamos en el trabajo de Teichler (Aspectos metodológicos de las encuestas a graduados universitarios) los problemas más habituales son ocho. a) En primer lugar, a menudo resulta difícil hacer un seguimiento de los graduados. Generalmente no hay listas perfectas disponibles con las direcciones de los graduados. Todos los enfoques de la búsqueda de los graduados suelen tener algunas categorías de graduados que están menos representados entre los encuestados y, por tanto, producen imágenes distorsionadas del conjunto global de graduados. Por ejemplo, si a los empresarios se les pide que proporcionen una lista de los graduados empleados en su empresa, los graduados activos en empresas pequeñas o en el “sector informal” estarán menos representados en la encuesta. b) En segundo lugar, la realización de estudios sobre graduados implica trabajo y gastos considerables. A menudo se hacen esfuerzos en vano para preparar encues- 130 FOMENTO DE LAS RELACIONES CON LA SOCIEDAD tas a graduados. Bien las presiones de los costes o el tiempo conducen a soluciones sencillas que, tal como se ha indicado anteriormente, pueden acabar distorsionando los resultados. c) En tercer lugar, muchos análisis de encuestas simplemente informan de la perspectiva de los encuestados. Sin embargo, uno debe tener en cuenta que todas las personas encuestadas pueden tener perspectivas distorsionadas. Por ejemplo, los graduados tienden a valorar positivamente las experiencias de estudio que muestran vínculos muy directos con las tareas que desempeñan en el trabajo y, por consiguiente, tienden a subestimar los vínculos más abstractos entre el estudio y el trabajo profesional. d) En cuarto lugar, tal como se ha indicado ya, el éxito profesional de un titulado no puede considerarse como el impacto directo de la Universidad. Uno tiene que averiguar si también han influido otros factores: la riqueza de la región en la que está la Universidad, la selectividad en el acceso y la admisión (que requiere un análisis del “valor añadido” de cada Universidad), así como la procedencia socio-biográfica y hábitos de estudio de los estudiantes. e) En quinto lugar, los resultados de las encuestas a graduados a menudo se utilizan de un modo muy adaptable. Sin embargo, las Universidades no están obligadas a tomar el sueldo más alto posible de sus graduados como el impacto más deseable de sus estudios. Los resultados de las encuestas a graduados deben mostrar cómo una variedad de objetivos de las Universidades, así como una variedad de motivos de los estudiantes, pueden producir éxitos ocupacionales acordes con estos objetivos. f ) En sexto lugar, algunos cuestionarios empleados en las encuestas a graduados carecen de calidad. Esto no puede atribuirse a puntos débiles endémicos de los cuestionarios estructurados, que a menudo se les denomina incorrectamente cuestionarios “cuantitativos”. El diseño de un buen cuestionario es una tarea difícil, ya que éste debe basarse en un concepto sólido de las dimensiones clave del “éxito” profesional y de los factores que explican este éxito y debe anticipar la variedad de respuestas posibles. g) En séptimo lugar, algunos cuestionarios no consiguen un equilibrio al tratar por un lado las variables relativas a todas las instituciones de educación superior y todas las áreas profesionales, y por otro lado las variables concretas relacionadas con el perfil específico de cada Universidad. Por tanto, muchas encuestas no prestan suficiente atención a los perfiles específicos de cada Universidad, por lo que no miden el éxito basándose en las intenciones de las instituciones. Del mismo modo, tal como se ha indicado anteriormente, éstas tienden a pasar por alto los distintos motivos y valores de los estudiantes. h) En octavo lugar, y para finalizar, debemos tener en cuenta que el mercado laboral puede variar rápidamente. La información se queda desfasada a menudo cuando el mercado laboral mejora o se deteriora de forma considerable. POLÍTICAS DE FOMENTO DEL EMPLEO DE LOS UNIVERSITARIOS 131 3. A modo de conclusión A la vista de lo planteado anteriormente, con la experiencia sobre la forma de trabajo que desarrollamos normalmente los Consejos Sociales y según lo planteado en la encuesta realizada, parece oportuno abrir tres campos de actuación: El de la Gestión directa desde la propia Secretaría del Consejo y que representaría entrar, bien en solitario o en colaboración con entidades públicas y privadas o con servicios de la Universidad, en el desarrollo de: • Gestión de estudios que ayuden a tomar decisiones – Situación general del mercado de trabajo. – Análisis de lo nuevos perfiles profesionales. – Carencias formativas en materia de habilidades, conocimientos y destrezas profesionales. – Imagen de la Universidad en el entorno respecto al empleo • Desarrollando campañas de visitas de profesionales al aula • Creando grupos de trabajo mixtos(U-E) por titulación para estudiar los perfiles requeridos • Creación de Premios, Concursos, Simulaciones,... • Desarrollo de Seminarios de divulgación (Mercado laboral, Yacimientos de Empleo, Creación de Empresas...) • Crear servicios y/o órganos inexistentes – Puesta en marcha de Fundaciones Universidad-Empresa: – Buscando los patronos – Aportando los fondos – Gestionando sus inicios – ... – Promocionar el Asociacionismo del alumnado para el empleo – Creando servicios de gestión de currículum por Internet – Observatorios del empleo universitario O bien colaborar con los servicios existentes en la Universidad en el desarrollo de las acciones anteriores o bien en la búsqueda de recursos para su desarrollo: • Capital riesgo • Mediación en acuerdos Consejerías/Universidad • Acercar empresas e instituciones Y para ello podemos apoyarnos en las experiencias ya existentes de otros Consejos Sociales o en las realizadas por otros órganos universitarios. Capítulo V Otras iniciativas para mejorar la conexión de la Universidad con el entorno 1. Enlaces, bibliografía y apoyos a los que recurrir Referencias generales La Universidad y la Empresa Española, Colección Documentos CYD 2/2005 Guía de Buenas Prácticas, Red de Fundaciones Universidad-Empresa. ISBN 84-607-939-0 Referencias a los Procesos de Investigación y Transferencia de Tecnología • La creación de la Sociedad de Capital Riesgo UNIRISCO Galicia, constituido bajo la iniciativa de la Universidad de Santiago como herramienta de estímulo empresarial para lo cual esta Universidad se ha asociado con las Universidades de Vigo y de A Coruña, procurando complementarse y aumentar así la posibilidades de la transferencia de tecnología. www.unirisco.com • Innova 31 SCR, constituida por iniciativa de la Universidad Politécnica de Cataluña, también con un objetivo de impulsar e invertir en proyectos empresariales recientes donde el desarrollo de las nuevas tecnologías tenga una importancia esencial. www.innova31.com • UNIEMPRENDE es el Plan para la Creación de Empresas de la Universidad de Santiago de Compostela, con el principal objetivo de incrementar la vocación empresarial entre los miembros de la comunidad universitaria y funciones que van desde la detección de proyectos empresariales, el análisis de la viabilidad de las ideas emprendedoras y la incubación de estas empresas surgidas en el ámbito universitario hasta la financiación mediante inversiones temporales a través de Unirisco Galicia. www.uniemprende.com • Por iniciativa de los Consejos Sociales de las Universidades Politécnica de Catalunya y Politécnica de Madrid se ha creado la Agencia de Acreditación e Investigación, 134 FOMENTO DE LAS RELACIONES CON LA SOCIEDAD Desarrollo e Innovación Tecnológica (AIDIT, S.L.), cuya actividad principal es la certificación de I+D+i realizados por todo tipo de empresas y organizaciones, procurando que éstas maximicen el aprovechamiento de los incentivos fiscales; no sólo se impulsan así las actividades de I+D+i sino que además estos servicios pueden significar alternativas de financiación externa interesantes. www.e.aidit.com • El Proyecto Emprendo 2003 de la Universidad de la Concepción, Chile, constituido en un compromiso con el desarrollo de una enseñanza emprendedora y de incorporación de competencias también emprendedoras en la formación de profesionales, con el objetivo de que el alumno se distinga por sus capacidades de búsqueda permanente de oportunidades, de inicio en el desarrollo autónomo de microemprendimientos, por favorecer los procesos innovadores de las empresas y organizaciones y por su visión sistemática. www.udec.cl/emprendo/index.htm • Desarrollo de algún tipo de experiencia de formación in company, mediante el ajuste de la formación en la Universidad a las necesidades de la empresa. Un ejemplo sería el Programa Empresa-Universidad-Sociedad de la Universidad de Barcelona. www.ub.edu/ubempresa/fcorpheures.htm La Fundación Triptólemos como ejemplo de la colaboración Universidad-Empresa en un ámbito exclusivamente sectorial, concretamente en el alimentario. Esta sectorización permite enfocar las problemáticas científicas, técnicas y sociales de una forma más correcta al disponer de un mayor conocimiento de la realidad. www.triptolemos.org Las actuaciones de la Fundación se han venido concretando hasta ahora en: – Definir el potencial actual investigador de los centros institucionales españoles. – Definir no sólo las problemáticas fundamentales (visión prospectiva) de investigación e innovación tecnológica para los próximos años sino también las aportaciones en otros aspectos que la Universidad puede realizar en relación con el mundo alimentario. – Colaborar en la definición de programas de investigación de trabajos de interés mutuo entre las Universidades y las empresas, facilitando que los doctorandos e investigadores que participan en ese trabajo se incorporen a las empresas. Referencias a las Políticas de Empleo Universitario “Formación, empleo y demandas laborales: la Universidad Española en el contexto europeo” de José Ginés Mora, contenido en el libro El carácter transversal en la Educación Universitaria. http://www3.comadrid.es/edupubli/pdf/1238.pdf “La medición de las competencias de los titulados universitarios” de Jim Allen, Ger Ramaekers y Rolf van der Velden artículo incluido en el libro Métodos de análisis de la inserción laboral de los universitarios, coordinado por Javier Vidal García http://www.evori.net/insercionlaboral/Libro_Insercion_Laboral.pdf OTRAS INICIATIVAS PARA MEJORAR LA CONEXIÓN DE LA UNIVERSIDAD CON EL ENTORNO 135 “Aspectos metodológicos de las encuestas a graduados universitarios” en Ulrich Teichler (Universidad de Kassel, Alemania), artículo incluido en el libro Métodos de análisis de la inserción laboral de los universitarios, coordinado por Javier Vidal García http://www.evori.net/insercionlaboral/Libro_Insercion_Laboral.pdf Esta web, gestionada por la Universidad de León, básicamente incluye enlaces directos a observatorios de empleo y a estudios sobre inserción laboral de universitarios disponibles en internet. http://www.evori.net/insercionlaboral/enlaces.php El Observatorio de las Empresas es un estudio realizado a partir de las entrevistas personales realizadas a los gerentes, responsables de recursos humanos y de departamentos técnicos de las empresas. http://www.upc.es/aaupc/comuns/castella/oe/oe.html Refrencias en la adecuación de las Titulaciones Universitarias al entorno Agencia Nacional de Evaluación de la Calidad y Acreditación. Modelo de acreditación de enseñanzas presenciales. http://www2.uca.es/serv/consejo_social/doc/titulacion8.pdf Consejo de Coordinación Universitaria. Catálogo de indicadores. http://wwwn.mec.es/educa/jsp/plantilla.jsp?area=ccuniv&id=270 Delors, Jaques (coord.), La educación encierra un tesoro, Santillana, 1996. Docampo, Domingo, El espacio europeo de Educación Superior, Consejo Social de la Universidad Pública de Navarra, 2002. Jornadas sobre demografía y Universidad, celebradas los días 21 y 22 de junio en la Universidad Pública de Navarra, CRUE. http://www.crue.org/jordemupnconclu.htm Michavila, Francisco; Zamorano, Silvia (eds.), Acreditación de las enseñanzas universitarias: un futuro de cambio, Madrid, 2002. http://www2.uca.es/serv/consejo_social/doc/titulacion7.pdf Proyecto Tuning http://www.relint.deusto.es/TUNINGProject/spanish/doc_fase1/Tuning%20Educational.pdf UNESCO, Declaración Mundial sobre la educación en el siglo XXI, aprobada por la Conferencia Mundial sobre la Educación Superior el 9 de octubre de 1998. http://www.unesco.org/education/educprog/wche/declaration_spa.htm VV.AA., Mejora de la formación universitaria: sugerencias desde la empresa, Club Gestión de Calidad, 1998. Parte quinta Competencias en materia de mejora de los índices de financiación privada de las Universidades 1. Relación de competencias legales vinculadas a este ámbito a) Apoyo a la creación por la Universidad de empresas, fundaciones u otras personas jurídicas. b) Búsqueda de la colaboración de la sociedad en la financiación de la Universidad, incentivando el mecenazgo por parte de personas físicas y jurídicas, públicas o privadas. c) Apoyar la participación de la Universidad en entidades jurídicas que le puedan ayudar a la promoción y el desarrollo de sus fines. d) Regulación del régimen retributivo del profesorado que imparta seminarios, cursos y enseñanzas no conducentes a la obtención de títulos de carácter oficial. e) Desarrollo de acciones encaminadas a promover la participación de la sociedad en la captación de recursos económicos externos. f ) Promover la participación de la sociedad en la financiación y en el patrocinio de las actividades universitarias. 2. Un análisis de las intervenciones ya realizadas en estos campos 2.1. Por los Consejos Sociales a) Creación de las Fundaciones Universidad-Empresa, con objeto, por un lado, de disponer de una herramienta más ágil para llevar a cabo acciones que relacionen la Universidad con las empresas y la Sociedad en general y, por otro lado, para intentar captar financiación para diferentes proyectos y programas que se desarrollen desde la Universidad. b) Búsqueda de financiación externa y apoyo a la realización de Contratos Programas para el fomento de la Calidad Docente, de la Gestión Administrativa Universitaria, etc. Algunos de estos premios y contratos programas, otorgados por las Universidades son cofinanciados por entidades externas o representan sobredotaciones de las previstas con carácter general. Para esta cofinanciación, algunos Consejos Sociales, dada su estrecha relación con el tejido empresarial, buscan empresas patrocinadoras. c) Adopción de medidas presupuestarias para el incremento de los ingresos propios de la Universidad, tales como reclamar la elaboración de estudios de costes de las actividades universitarias por las que se cobran preciso públicos, para acercar esos precios a los 140 COMPETENCIAS EN MATERIA DE MEJORA DE LOS ÍNDICES DE FINANCIACIÓN PRIVADA DE LAS UNIVERSIDADES costes; incrementar, si procede, el porcentaje de la cuantía retenida por la Universidad en los contratos de investigación aplicada; promover políticas de precios de los estudios oficiales no regresivas, y que por tanto combinen precios ajustados a los costes con un sistema sólido de becas y préstamos. 2.2. Por otras entidades y servicios universitarios a) Plan para búsqueda de ayudas para los alumnos Erasmus: Desde algunas fundaciones Universidad-Empresas o desde otros órganos universitarios se realizan campañas para conseguir becas “extra” para los alumnos de nuestras Universidades que se marchan a otras Universidades europeas con una beca Erasmus, dado que la cuantía de éstas es muy reducida. 3. La financiación de las Universidades públicas en España: descripción del contexto en el que se desarrolla la competencia del Consejo Social objeto de análisis A continuación se dibuja un muy sucinto panorama de la actual situación de las Universidades españolas desde el punto de vista de su financiación, con especial atención a lo que toca a los índices de atracción de recursos privados para el sostenimiento de sus actividades. 3.1. Análisis de la oferta El sistema universitario público español está compuesto por 47 Universidades presenciales, además de la Universidad Nacional de Educación a Distancia (UNED). En el año 2.000, el catálogo de títulos oficiales incluye 136 titulaciones de 1º y de 2º ciclo, que se distribuyen por ramas y ciclos. En el año 2000, las Universidades públicas presenciales ofrecían en sus centros oficiales 2.086 titulaciones oficiales de 1º y 2º ciclo, destacando la amplia oferta de titulaciones de Ciencias Sociales y Jurídicas (36,17%), pero también la de Enseñanzas Técnicas (30,15%), que suponen los dos tercios de la oferta total del sistema público universitario. En ambos casos la oferta descansa en gran medida en las diplomaturas, que representan el 62,5% de las titulaciones ofertadas en las mismas. Por su parte, la rama que mayor número de licenciaturas oferta es la de Humanidades. Se puede apreciar que las 60 titulaciones oficiales conducentes al título de diplomado se imparten en 969 centros públicos, y las 76 titulaciones que otorgan el grado de licenciado se ofertan en 1.117 centros diferentes. De ellas, destacan las de Ciencias Sociales y Jurídicas y las de Ciencias de la Salud, que son las que concurren en mayor número de centros diferentes. COMPETENCIAS EN MATERIA DE MEJORA DE LOS ÍNDICES DE FINANCIACIÓN PRIVADA DE LAS UNIVERSIDADES 141 El personal docente e investigador (PDI) que desarrolla sus funciones en las Universidades públicas presenciales alcanza la cifra de 80.433 efectivos, de los cuales un 56,46% corresponde a personal funcionario. El 58% del personal docente e investigador de las Universidades públicas presenciales tiene el grado de doctor. La categoría de profesores Asociados es la más numerosa entre el PDI de las Universidades públicas presenciales, alcanzando al 36,4% del total, siendo más bien escasa la presencia de Catedráticos de Escuelas Universitarias, así como la de profesores Ayudantes tanto de Universidad como de Escuela Universitaria. El personal de administración y servicios (PAS) que presta sus servicios en las Universidades públicas presenciales asciende a 39.456 efectivos, de los cuales el 51,36% se encuentra sometido al régimen de la función publica, mientras que el 48,64% restante presenta una vinculación laboral. El 80,7% de los puestos de trabajo del personal de administración y servicios de las Universidades públicas presenciales no requiere de titulación universitaria para el desempeño de sus funciones, porcentaje que se eleva en el caso del personal laboral (82,5%). La mayoría de las Universidades públicas presenciales se mueven en una relación entre 0,50 y 0,60 efectivos del PAS por cada PDI equivalente a tiempo completo con pequeñas variaciones. 3.2. Análisis de la demanda Las Universidades públicas españolas vienen experimentando un proceso de contracción de la demanda iniciado aproximadamente en el curso 1997-1998. Este proceso ha estado precedido de una fase de fuerte expansión, cuya duración ha sido superior a diez años, y que sitúa a España entre los países con mayor tasa bruta de escolarización, definida por el número total de estudiantes matriculados por cada cien personas de la cohorte de edad correspondiente. El número total de estudiantes matriculados conforma la demanda global efectiva del sistema y su evolución depende de diferentes factores. Factores de índole social, cultural, económica, demográfica, etc, que actúan sobre las dos componentes básicas de las que se nutre la demanda efectiva: los alumnos de nuevo ingreso y el tiempo de permanencia en la Universidad hasta la culminación de sus estudios o el abandono de los mismos. Los estudios de postgrado son una fuente adicional de la demanda de enseñanzas. Hasta época muy reciente las Universidades sólo ofertaban los cursos de Doctorado como estudios de postgrado. Este tipo de enseñanzas, además, tienen y tenían una finalidad muy concreta, la formación de investigadores. Sin embargo, y como consecuencia del crecimiento del número de alumnos egresados de las Universidades, en los últimos años surge con fuerza la necesidad de que se ofrezca un mayor grado de especialización a los titulados para así, entre otras razones, incrementar sus posibilidades de inserción laboral. 142 COMPETENCIAS EN MATERIA DE MEJORA DE LOS ÍNDICES DE FINANCIACIÓN PRIVADA DE LAS UNIVERSIDADES 3.3. En especial, la actual estructura demográfica de España Sin embargo, el principal condicionante de la demanda de nuevo ingreso es la estructura demográfica. Estructura que, además, no puede modificarse más que a largo plazo. Es por ello del máximo interés conocer las características de la pirámide de población en el año 2000, y las proyecciones para los años 2005 y 2010 según el INE. La pirámide de población española presenta, en el año 2000, síntomas claros de envejecimiento que no parece vayan a desaparecer en los próximos años: base estrecha, cúspide extremadamente amplia y parte central que no se corresponde ni con la base ni con la cúspide. Con el tiempo hablar de pirámide puede llegar a ser una pura ficción. Las bajas tasas de natalidad y el espectacular incremento de la esperanza de vida están detrás de esta situación. Las proyecciones para el 2010 están contemplando un ligero ensanchamiento del grupo de edad de 0 a 4 años, y de 5 a 10 años. Esto significa que es probable que dentro de quince años la cohorte de edad correspondiente a los alumnos de nuevo ingreso en la Universidad (18 a 22 años) comience a crecer. Hasta entonces, dicha cohorte irá disminuyendo, aunque no con la misma intensidad, a lo largo del territorio nacional. Así, para el año 2010 el INE prevé que la población de 18 a 22 años disminuirá con respecto al año 2000 en 780.000 personas (el 26,7%), y que en el año 2005 dicha variación será del 19,2%, o lo que es lo mismo, la cohorte de edad correspondiente se compondrá de 550.000 personas menos. La falta de movilidad estudiantil es otro rasgo muy acusado. El 90,4% de los universitarios españoles estudian en su propia Comunidad Autónoma. Tan sólo el 6,3% de los estudiantes de nuevo ingreso se matricularon en el curso 2000-2001 en Universidades pertenecientes a una Comunidad Autónoma distinta de la de su residencia familiar. En este sentido, se podría hablar de endogamia estudiantil como sinónimo de la falta de movilidad del alumnado. A este dato habría que añadir la escasa participación de estudiantes extranjeros matriculados en nuestras Universidades, aproximadamente el 1%. 3.4. Análisis de las aportaciones económicas a la Universidad Al comparar el gasto destinado a la educación superior en varios países en 1998 y considerar el gasto (público y privado) que se realiza en los centros educativos de nivel terciario, se observa que nuestro país utiliza el equivalente al 1,11% del PIB, frente a una media del 1,33% en los países de la OCDE. Si se considera el gasto por alumno, el déficit español es más acusado, ya que los $ 5.038 de España sólo representan el 55% del gasto medio en la OCDE ($ 9.063). Las ayudas a los estudiantes representan en España un 0,10% del PIB frente a la media de la OCDE que se sitúa en el 0,27% del PIB. Esto porcentajes se traducen, respectivamente, en un gasto de $ 454 y de $ 1.840 por alumno. Se puede demostrar que el im- COMPETENCIAS EN MATERIA DE MEJORA DE LOS ÍNDICES DE FINANCIACIÓN PRIVADA DE LAS UNIVERSIDADES 143 porte actual de las becas en España no permite cubrir ni los costes de residencia ni los de oportunidad de estudiar, para los alumnos que requieren la financiación de estos apartados (San Segundo, 2001). En el conjunto de la OCDE se destina a la financiación de los estudiantes aproximadamente un 17% del gasto público destinado a la educación superior. En el caso español, este porcentaje sólo llega al 11%. Por otro lado, más del 40% de la ayuda pública se destina en España a financiar precios (tasas), mientras que en la media de la OCDE la “compensación” de precios no llega a suponer el 25% del gasto público destinado a ayudas al estudio. Cabe concluir que el esfuerzo español en ayudas al estudio es muy escaso y se concentra más que en otros países en la financiación de los precios. Asimismo, los investigadores de las Universidades compiten por proyectos, fondos y resultados, con los investigadores de la UE. 3.5. Análisis de la estructura del gasto Los datos recogidos por Juan Hernández (2002) permiten analizar la estructura del gasto de las Universidades españolas. En la comparación internacional el caso español destaca por dos aspectos: el esfuerzo de inversión, y la importancia de los gastos corrientes distintos de los de personal. Se comprueba que España sigue manteniendo en 1998 un esfuerzo importante en gastos de capital: el 22% del gasto total frente al 13% de media en la OCDE. Este “superávit” inversor de los últimos años permite que el sistema universitario español venga cubriendo parte de los déficit en infraestructuras (bibliotecas, centros de cálculo, laboratorios) que aún persistían en los años noventa. En la comparación de los indicadores internacionales de gasto, también se observa que los gastos de personal tienen aún en 1998 mayor peso en España (79%) que en la media de los países desarrollados (70%). En otras palabras, el gasto del capítulo 2 (otros bienes y servicios corrientes) suele ser relativamente escaso en el modelo español, aunque existen ya importantes diferencias entre las diversas instituciones públicas (véase las secciones 5.II y 5.III). Se comprueba que la predominancia de los gastos de personal que caracteriza al modelo español no se debe a un superávit de profesorado. Por el contrario, España (17,3) aún se sitúa ligeramente por encima de la ratio media de alumnos por profesor de la OCDE (16,2). En el nivel educativo superior estas ratios no tienen el mismo interés que en la enseñanza primaria, donde son consideradas un índice crucial de la calidad de la educación. En este caso, las ratios sólo ofrecen un indicador mínimo de los recursos disponibles, ya que no miden con precisión la cantidad ni la calidad del input docente, al no reflejar la cualificación (experiencia docente e investigadora, titulación, etc.) ni la dedicación (total o parcial) del profesorado universitario. Algunos de estos aspectos, aún no 144 COMPETENCIAS EN MATERIA DE MEJORA DE LOS ÍNDICES DE FINANCIACIÓN PRIVADA DE LAS UNIVERSIDADES abordados por los indicadores internacionales, sí pueden ser analizados con los datos disponibles sobre las Universidades públicas españolas (véase la sección 5.II.2). 3.6. El modelo de financiación El marco económico en el que se desenvuelven las Universidades públicas en la actualidad es muy diferente al que existía en las décadas anteriores. Las necesidades de los ciudadanos, el acceso al desarrollo tecnológico, los sistemas de comunicación... todo ha evolucionado en los últimos años con tal dinamismo, que está originando un cambio en los modelos de financiación y de gestión tradicionales, para adaptarse a las nuevas demandas de información, a los nuevos instrumentos tecnológicos y al nuevo contexto de una economía global. La búsqueda de un sistema universitario común para toda Europea, y la necesidad de implantar un nuevo modelo de Universidad en el que prime el criterio de “calidad”, conlleva modificar no sólo los hábitos de la docencia, sino también las necesidades de financiación de las Universidades públicas. Aunque las Universidades tienen reconocida por la LOU autonomía económica y financiera, que supone la capacidad total de la gestión de los recursos asignados, el origen de los recursos es externo, y proviene de las siguientes fuentes: • Tasas. • Transferencias corrientes. • Transferencias de capital. En el momento actual, la financiación de las Universidades públicas es un tema preocupante, ya que el número de Universidades se ha incrementado en mayor proporción que el número de alumnos. Esto ha provocado que aunque la financiación de las Universidades se haya incrementado en valores absolutos, no lo haya hecho en valores relativos. Las Universidades de nueva creación han recibido recursos en grandes cantidades para el desarrollo de sus infraestructuras, y sin embargo las Universidades de más larga trayectoria han carecido de la financiación suficiente para su mantenimiento y modernización. La financiación universitaria se verá afectada en el futuro inmediato por: • Un entorno que evoluciona hacia modificaciones sensibles en la demanda de servicios universitarios (tanto cuantitativas como, principalmente, cualitativas): – Demanda tradicional incierta, por los cambios demográficos y el desarrollo de nuevos programa deformación post-secundaria, dentro y fuera de las Universidades. – Incremento de la demanda de formación continua y de la importancia de los alumnos maduros, a tiempo parcial, y de diversos países; asimismo, se pone de relieve la tendencia al mayor crecimiento del tercer ciclo. Los alumnos de diversas características, en diferentes programas, pueden requerir un tratamiento diferenciado en algunos aspectos, incluidos los de financiación. COMPETENCIAS EN MATERIA DE MEJORA DE LOS ÍNDICES DE FINANCIACIÓN PRIVADA DE LAS UNIVERSIDADES 145 • Un marco de creciente competencia (interuniversitaria, interautonómica, internacional, por la presencia activa de ofertas derivadas de los cambios tecnológicos, etc.), y de asentamiento de las políticas gubernamentales de contención del gasto público. • Al tiempo, se apunta una tendencia a la existencia de un mayor control social de la Universidad, a la emergencia de nuevas exigencias de servicios (académicos, científicos-tecnológicos, culturales, etc.), y se constata la existencia de un debate social acerca del papel que deben jugar los distintos agentes financiadores (sector público, estudiantes, empresas, antiguos alumnos), así como sobre el papel de los distintos niveles de gobierno en la política de enseñanza superior. 4. El papel a jugar por los Consejos Sociales Hay dos aspectos que es importante distinguir, ambos muy relevantes. En primer lugar, lo relativo a la cuantía de los recursos de los que dispone el sistema, lo que afecta a la suficiencia; en segundo término, es preciso analizar cómo se accede a los recursos, lo que influye sobre la eficacia y la eficiencia en el uso de los fondos. Las mejoras en cada uno de los aspectos se han de valorar de forma diferente, y es importante no perder de vista que pueden estar relacionadas de muchas maneras: desde luego, las mejoras en la suficiencia no garantizan por sí mismas las correspondientes mejoras en términos de eficacia o eficiencia en el uso de los fondos. Desde 1995 ha venido produciéndose incrementos en los recursos destinados por estudiante y, en menor medida, en la participación del gasto universitario en el PIB. Las mejoras provienen sobre todo de aportaciones del sector público a las instituciones de educación superior, que recibe transferencias de fondos que son en su práctica totalidad (excepto en los gastos de inversión) incondicionados. En cambio, las mejoras son escasas en otras fuentes de recursos, lo que constituye el principal factor de debilidad financiera de las Universidades españolas en términos comparativos: la financiación aportada por el sector privado y la financiación del sector público dirigida directamente a las familias para sufragar los gastos en educación superior. En efecto, no es el nivel del gasto público destinado a las instituciones de educación superior el aspecto más débil, sino la escasez de recursos para las políticas públicas destinadas a financiar becas y la modestia de las aportaciones privadas (de empresas y familias) a las instituciones universitarias para actividades docentes, de investigación y de desarrollo tecnológico. En este último aspecto, las contribuciones de las empresas a la financiación de los gastos de I+D de las Universidades no llegaba a representar el diez por ciento, lo que las hace mucho más dependientes, también para estas actividades, de unos recursos públicos ya de por si escasos. En el caso europeo las empresas aportan más a las Universidades para actividades de I+D, y en el norteamericano sucede lo mismo pero con mayor intensidad y, además, el gasto de las familias en educación superior es mucho más elevado. Una de las implicaciones de esta situación es que, dado que las administraciones pú- 146 COMPETENCIAS EN MATERIA DE MEJORA DE LOS ÍNDICES DE FINANCIACIÓN PRIVADA DE LAS UNIVERSIDADES blicas ofrecen a las instituciones universitarias un porcentaje del PIB similar a las de UE y EE.UU. como financiación directa sin condicionarla a objetivos, las Universidades reciben menos financiación total, debido, sobre todo, a que disponen de muy poca financiación condicionada. Esta circunstancia hace que los fondos que reciben las Universidades españolas, fundamentalmente públicos, se vinculen menos a las preferencias de los demandantes de los servicios (familias o empresas) o a los objetivos específicos marcados por las políticas universitarias. Estas reflexiones enmarcan las propuestas que se exponen a continuación sobre los elementos que debería tener presente un plan de financiación de las Universidades que no limite sus objetivos a los dos primeros escalones mencionados al principio de este apartado. Para que sirva como instrumento de cambios como los considerados en los otros apartados de este trabajo, incluido el más ambicioso referido a las mejoras mediante las cuales se puede impulsar desde la Universidad el desarrollo de la sociedad del conocimiento, en el diseño de los planes de financiación deben contemplarse los aspectos que se enuncian a continuación, agrupados en torno a los cuatro objetivos siguientes: Primer objetivo: Promover el uso eficaz de los recursos. Algunos aspectos del funcionamiento de las Universidades hacen pensar que los recursos no se utilizan de manera óptima. Así, el elevado índice de abandono de los estudios implica dejar inacabado un proceso de formación de titulados en el que se han invertido recursos; la larga duración de algunos estudios, sobre todo técnicos (mayor que en otros países que no son precisamente menos desarrollados tecnológicamente) aumenta injustificadamente el coste de obtención de ciertos títulos. Cuando no existe adecuación entre oferta y demanda de estudios, y entre la formación de los egresados universitarios y las cualificaciones y los perfiles de los puestos de trabajo, también nos encontramos ante un uso insatisfactorio de recursos. Por otra parte, el elevado porcentaje que desde hace bastantes años representa el gasto en inversiones (el doble que la media de la OCDE), y el hecho de que esté mucho más centrado en construcciones que en equipamiento científico y en la oferta de servicios basados en las nuevas tecnologías, puede ser considerado como un riesgo, y debería analizarse si responde a inercias en la presupuestación o a necesidades verdaderamente prioritarias. Este es un ejemplo de cómo la falta de información precisa sobre las dotaciones de capital actuales de las Universidades, así como acerca de su posición relativa respecto a otros países, impide definir cuándo se podrán considerar alcanzados los objetivos en un tipo de gasto al que se vienen destinando muchos recursos. A la vista de todas estas realidades, parece oportuno que, en el cumplimiento de sus competencias presupuestarias, los Consejos Sociales analicen si los incentivos económicos dan respuestas a cuestiones como las siguientes: • ¿Cómo mantener las altas tasas de escolarización y reducir los abandonos? • ¿Cómo adecuar mejor ofertas y demandas de estudios? COMPETENCIAS EN MATERIA DE MEJORA DE LOS ÍNDICES DE FINANCIACIÓN PRIVADA DE LAS UNIVERSIDADES 147 • ¿Conviene revisar la duración real de los estudios atendiendo a estándares internacionales? • ¿Cómo lograr mayor transparencia en la distribución de recursos? • ¿Cómo basar la asignación de los recursos en la evaluación de los resultados y en los costes de la investigación y la docencia? • ¿Cómo incentivar la productividad? • ¿Cómo definir los objetivos prioritarios en la planificación de las inversiones de capital? Segundo objetivo: Mejorar el aprovechamiento del capital humano formado y la explotación de resultados del trabajo científico. En la actualidad resulta evidente que el aprovechamiento de los resultados del trabajo científico por el entorno económico es menor en España y en Europa que en Estados Unidos. Ello se debe en buena medida a las características del tejido productivo, a su especialización y a su orientación tecnológica. Una consecuencia de esta realidad es la dificultad que encuentran científicos y tecnólogos para su inserción laboral, y en términos generales, la lenta absorción del capital humano formado en las Universidades. Otras de las manifestaciones de la debilidad de las conexiones entre las instituciones dedicadas a la educación superior y la investigación es su escaso papel en las actividades de innovación de las empresas, así como el hecho de que las estructuras de gestión de los resultados de investigación estén poco desarrolladas, o la baja densidad de empresas tecnológicas (spin off). La modificación de esa situación requiere políticas orientadas en esa dirección, y el empleo de instrumentos financieros adecuados para ello. En consecuencia, en relación con estos aspectos, estas son algunas cuestiones que parece conveniente que los Consejos Sociales consideren en el desempeño de sus funciones de carácter económico: • ¿Cómo mejorar la inserción laboral de científicos y tecnólogos? • ¿Cómo facilitar la creación de empresas que exploten los resultados de la investigación universitaria? • ¿Cómo incentivar a Universidades e investigadores para identificar, gestionar y aprovechar el potencial comercial de sus investigaciones? • ¿Cómo desarrollar estructuras de gestión, y cómo formar especialistas en esas actividades, que permitan la explotación de resultados de investigación sin distraer a los investigadores de lo que constituye su especialización fundamental? Tercer objetivo: Reforzar la excelencia. Para que las Universidades desempeñen las tareas actualmente demandadas por la sociedad es preciso alcanzar estándares de calidad elevados en las distintas actividades. Sin embargo, aunque en ocasiones se dé a entender lo contrario de manera retórica, la excelencia universitaria no está garantizada ni debe considerarse un axioma. Como no puede 148 COMPETENCIAS EN MATERIA DE MEJORA DE LOS ÍNDICES DE FINANCIACIÓN PRIVADA DE LAS UNIVERSIDADES ser de otra forma, las mejores prácticas son propias de algunas personas e instituciones, y es poco frecuente que las que destacan sean excelentes en todo. El fomento de la excelencia implica elegir, priorizar y apoyar selectivamente, lo cual requiere decir no al café para todos. Para las instituciones exige tener capacidad de competir para atraer a los titulados, científicos e investigadores de alto nivel. Todo ello requiere apertura, movilidad y capacidad de diferenciarse. Por ello, apostar realmente por la excelencia implica salvar muchos obstáculos, lo que puede no resultar sencillo en no pocas Universidades. Estos obstáculos pueden estar relacionados con los marcos normativos, desde luego, pero también con barreras y modos de ser nacionales, y con las culturas internas de las Universidades. La excelencia requiere trabajar con horizontes dilatados, porque no se improvisa, y utilizar un sistema de incentivos que remueva obstáculos y vincule resultados a recompensas, valorando esos resultados con criterios de calidad no internos, sino internacionales, rigurosos y convincentes. En el desarrollo de los incentivos que promueven la excelencia, los planes de financiación han de desempeñar un papel fundamental. Una propuesta de mejora de la financiación que persiga promover la excelencia deberá abordar las preguntas siguientes: • ¿Cómo reforzar el consenso sobre la necesidad de fomentar la excelencia? • ¿Cómo garantizar las condiciones de trabajo que ésta requiere? • ¿Cómo objetivar la medida de los resultados y de su calidad? • ¿Cómo impulsar la excelencia con incentivos financieros? • ¿Cómo reforzar y difundir las buenas prácticas? • ¿Cómo hacer atractivas las Universidades a los mejores estudiantes, profesores e investigadores? Cuarto objetivo: Apertura exterior. Con el avance de la globalización se hace cada vez más arriesgado no prestar atención al resto de oferentes de servicios universitarios, sea cual sea su naturaleza institucional y su localización geográfica. En este sentido, los monopolios locales tienen cada vez, afortunadamente, menos capacidad de mantener cautivos a los demandantes locales. Además, la movilidad de los estudiantes es cada vez mayor. En estas condiciones, poner obstáculos a la movilidad del personal universitario, o aceptar el mantenimiento de una cultura endogámica, sin combatirla, parece un grave error. Usar el compromiso con lo local –sin duda positivo– como coartada para limitar los horizontes, o para utilizar criterios de calidad sólo internos, constituye una amenaza para el futuro de las instituciones. Algunas cuestiones que un plan de financiación debe abordar en relación con la apertura externa son las siguientes: • ¿Cómo preparar a las Universidades para que sean capaces de competir a escala global? • ¿Cómo definir y difundir criterios de calidad y de excelencia internacionales? COMPETENCIAS EN MATERIA DE MEJORA DE LOS ÍNDICES DE FINANCIACIÓN PRIVADA DE LAS UNIVERSIDADES 149 • ¿Cómo reconocer, difundir e imitar las mejores prácticas internacionales? • ¿Cómo fomentar la movilidad de los estudiantes? • ¿Cómo fomentar la movilidad del profesorado? 5. Iniciativas concretas para la actuación • Tender a equilibrar la dotación de profesorado entre las diferentes áreas de conocimiento en función de las necesidades docentes e investigadoras de la Universidad, al amparo de lo previsto en el artículo 39 de la Ley 11-1983, de Reforma Universitaria, y sus disposiciones de desarrollo. • Adecuar la fuerza docente disponible a la carga docente derivada de la matriculación anual de créditos, y adoptar medidas que permitan el reciclaje del profesorado para la adecuación de sus capacidades docentes a las áreas de conocimientos deficitarias y de futuro crecimiento. • Analizar datos relativos a la imputación de costes a cada una de las áreas productivas –contabilidad analítica– que permita la determinación objetiva del coste medio por titulado de cada titulación y el coste real por titulado en cada Universidad. • Ampliar la implantación de títulos propios y de postgrado aprovechando las economías de escala disponibles en el sistema, potenciando su capacidad de obtener cofinanciación. Se debería diseñar la oferta en función de las demandas de cualificación de los recursos humanos. Regular el flujo financiero que produce dicha actividad a través del presupuesto. • Aumentar las acciones y programas de actividad que generen recursos mediante la explotación de los medios patrimoniales de la Universidad. • Aumentar el número de figuras contractuales, así como estimular las iniciativas de profesores e investigadores tendentes a incrementar y diversificar las fuentes de financiación a través de convenios y colaboraciones con entidades públicas y privadas para la realización de estudios, proyectos, etc., sin menoscabo de las actividades de docencia encomendadas. • Adecuar los cánones de los servicios contratados externamente a los precios del mercado, la rentabilización económica de paneles y soportes publicitarios en zonas comunes, la utilización de un porcentaje de los overheads de los proyectos de investigación para mejorar la gestión y administración de los mismos, y contribuir a los gastos adicionales que generan, la incorporación de gastos de amortización y mantenimiento de equipos a los proyectos de investigación y convenios de colaboración, el recurso a las figuras del patrimonio y el mecenazgo para ejecución de acciones de especial interés, y la comercialización de todo tipo de productos y servicios, particularmente la explotación de la imagen corporativa de la Universidad, utilizando para ello las técnicas de marketing apropiadas. 150 COMPETENCIAS EN MATERIA DE MEJORA DE LOS ÍNDICES DE FINANCIACIÓN PRIVADA DE LAS UNIVERSIDADES • Servicios comerciales en el campus con el fin de atender las necesidades de consumo de una comunidad universitaria y contribuir a dinamizar la vida colectiva en las instalaciones universitarias, concibiéndolos también como medio de allegar nuevos recursos financieros a la Institución. • Aumentar la capacidad de generar recursos propios y captar recursos ajenos llevando a cabo, para lo primero, una explotación adecuada del patrimonio institucional y, particularmente, de la imagen y símbolos institucionales; y para lo segundo, intensificando la relación de la Universidad con los distintos agentes económicos y sociales susceptibles de destinar fondos a la misma, aprovechando para ello las figuras del patrocinio y mecenazgo. Parte sexta Evaluación del rendimiento de los servicios y promoción de la calidad 1. La competencia del Consejo Social de supervisión del rendimiento de los servicios de la Universidad, y la gestión de la calidad La LOU dispone que corresponde a los Consejos Sociales la supervisión del rendimiento de los servicios de la Universidad. El ámbito material de esta competencia se determina mediante el empleo del término genérico “servicios”. Será necesario definir cuáles son los servicios que presta la Universidad, para saber a qué ámbitos se extiende esta competencia de supervisión. Y sin duda los dos servicios básicos que presta la Universidad son la docencia y la investigación. Junto a estos servicios, que son la razón de ser de la Universidad, se han ido incorporando otros de carácter instrumental (servicios de deportes, informático, de idiomas, reprografía, infraestructuras, y así un largo etcétera) que consecuentemente también quedan comprendidos dentro de esta competencia de supervisión del Consejo Social. Hoy en día, las Universidades, para realizar una supervisión sistemática del rendimiento (esto es, de la calidad) de sus servicios, emplean las técnicas de la gestión de la calidad, principalmente bajo el paraguas de los planes nacionales de calidad, y ahora con el concurso de la ANECA y de las diversas Agencias autonómicas de la calidad universitaria. Ciertamente la competencia que la LOU reconoce a los Consejos Sociales de supervisión del rendimiento de los servicios es título suficiente para que cada Consejo Social participe de manera activa en el impulso de las políticas de calidad universitarias. Sin embargo, algunas normas autonómicas reguladoras de los Consejos Sociales, y también algunos Estatutos universitarios, se refieren de un modo más directo a la participación del Consejo Social en este ámbito. Estos son algunos ejemplos: El artículo 2 de la Ley valenciana, que describe los fines del Consejo Social, señala que corresponde a este órgano “fomentar y apoyar la colaboración entre la sociedad y la Universidad, y en especial promover las relaciones entre la Universidad y su entorno cultural, profesional, económico y social, al servicio de la calidad de la actividad universitaria”. Esta función genérica se concreta más adelante cuando se afirma que el Consejo Social deberá “conocer los informes de evaluación de la calidad de la Universidad, de sus centros o titulaciones, que al efecto emita la Agencia Nacional de Evaluación de la Calidad y Acreditación y los de la Comisión Valenciana de Acreditación y Evaluación de la Calidad en el Sistema Universitario Valenciano”. Por su parte, la Ley catalana dice que es función del Consejo Social “contribuir y participar en la supervisión y evaluación de la calidad, del rendimiento y de la viabilidad económica y social de la Universidad, en coordinación con la Agencia para la calidad del sistema universitario catalán”. 154 EVALUACIÓN DEL RENDIMIENTO DE LOS SERVICIOS Y PROMOCIÓN DE LA CALIDAD En Galicia, cuando la Ley describe las competencias en materia de gestión universitaria, establece en primer lugar que “corresponde al Consejo Social formular sugerencias y propuestas al consejo de gobierno de la Universidad tendentes a mejorar el funcionamiento de las actividades universitarias en sus distintos aspectos, y sobre todo de la calidad en la docencia y la investigación. A tal efecto el Consejo Social podrá recabar la realización de auditorías o solicitar informes e inspecciones de los órganos externos competentes para evaluar la calidad y el rendimiento de los servicios universitarios, incluida la docencia”. Al margen de cuál sea la participación de cada Consejo Social en las tareas de evaluación de la calidad universitaria, lo cierto es que estos procesos generan una información cualitativa verdaderamente insustituible sobre las unidades evaluadas, y aportan un abanico de acciones de mejora que por un lado sirven para conocer las prioridades de los centros universitarios, y por otro están necesitadas, para ser realmente eficaces, del correspondiente seguimiento por una instancia de supervisión. 2. Instrumentos para la participación del Consejo Social en la mejora de la calidad 2.1. El Consejo Social y los Consejos de calidad universitarios Muchas Universidades se han dotado en los últimos años de Comisiones o Consejos de Calidad, lo que deja ver la importancia que esta materia ha alcanzado en los centros de educación superior. Son los Estatutos las normas que generalmente definen estos órganos colegiados, y lo hacen de manera muy diversa. Los Consejos Sociales participan en estos órganos de varias maneras: • La comisión de calidad, establecida como una de las Comisiones permanentes del Consejo Social. Hasta donde llegan nuestra noticias, en este momento esta fórmula no se aplica en ninguna Universidad, aunque en el pasado han existido varias de estas comisiones dependientes de consejos sociales. • Nombramiento por el Consejo Social de algunos expertos en la gestión de la calidad y externos a la Universidad como miembros de estas comisiones. De este modo, en el debate sobre las políticas de calidad de la Universidad se puede contar con la experiencia de conocedores de las particularidades de los diferentes sistemas de gestión de la calidad. El medio empresarial introdujo estas técnicas, en general, mucho antes que las Universidades, y salvando las diferencias que indudablemente existen entre estos dos ámbitos, su experiencia puede resultar muy enriquecedora. • Pertenencia de miembros del Consejo Social a las comisiones de calidad. Esto facilita además que el Consejo reciba una información plenamente actualizada y directa sobre estas cuestiones. En algunas Universidades se ha estimado oportuno que también el secretario del Consejo Social se incorpore a la comisión de calidad. EVALUACIÓN DEL RENDIMIENTO DE LOS SERVICIOS Y PROMOCIÓN DE LA CALIDAD 155 Cualquiera que sea la relación orgánica o funcional del Consejo Social con estas comisiones, y también en el caso de que esta vinculación no existe formalmente, parece muy conveniente que se definan relaciones de comunicación entre ambas instancias. En efecto, existe una estrecha implicación entre los cometidos de uno y otro órgano, y resulta oportuno acordar de qué modo el Consejo Social tendrá conocimiento de las conclusiones que se deriven de los procesos de evaluación y mejora de la calidad, y también de qué manera podrá el Consejo Social hacer llegar a esa Comisión sugerencias o peticiones. 2.2. Participación del Consejo Social en la confección de los Planes de Calidad universitarios La Universidad es una institución extremadamente compleja, lo que frecuentemente hace necesario que su política de calidad se desagregue en un amplio abanico de medidas verdaderamente heterogéneas, ya que necesariamente deben ser distintos los enfoques que se apliquen para impulsar la gestión de la calidad en los servicios instrumentales (mantenimiento, instalaciones deportivas...), en la organización de la docencia en las titulaciones, en la mejora de la actividad docente de cada profesor individual, o en la promoción de la excelencia de los grupos de investigación. Los modelos de gestión de la calidad enseñan que una parte importante de su éxito depende de que esa política sea visible por los trabajadores de la institución, por sus clientes y por la sociedad. Por eso, es muy necesario que esa multiforme actividad de mejora de la calidad universitaria se presente bajo el paraguas de un Plan, que haga ver la coherencia del empeño institucional, y haga posible que cada persona implicada observe de qué modo su esfuerzo se inserta en una estrategia global. Muchos Estatutos universitarios, respondiendo a esta necesidad, han establecido la obligatoriedad de que la Universidad cuente con un Plan de Calidad. Estos planes se integran con frecuencia en los planes estratégicos, y en todo caso ambas planificaciones deben guardar una estrecha conexión entre sí, por sus indudables concomitancias e incluso solapamientos. Los Consejos Sociales pueden, de nuevo, relacionarse con estos planes de calidad de diversas maneras. En buena medida esto dependerá de la posición institucional del Consejo Social respecto a las comisiones de calidad, habitualmente responsables de la elaboración, impulso y seguimiento de los planes de calidad. Si no está prevista formalmente la participación del Consejo Social en estos planes, siempre es posible recabar información periódica sobre su desenvolvimiento, de modo que la información que se genera alrededor de la calidad también sea tomada en consideración por el Consejo Social. 2.3. Participación en la ejecución de los planes nacionales de evaluación y acreditación Se han cumplido diez años del I Plan Nacional de Calidad para las Universidades, aprobado por Real Decreto 1947/1995 de 1 de diciembre, con la misión de “dotar a las Uni- 156 EVALUACIÓN DEL RENDIMIENTO DE LOS SERVICIOS Y PROMOCIÓN DE LA CALIDAD versidades, administraciones educativas y ciudadanos de instrumentos y métodos para preservar y potenciar su vocación irrenunciable de excelencia académica y científica, que conduce a una mejora continua de la calidad de sus servicios”. En la actualidad, corresponde a ANECA promover, garantizar, dinamizar, coordinar y cohesionar, en el ámbito nacional e internacional, las políticas de gestión de calidad en las Universidades españolas. Una misión que la propia Ley Orgánica de Universidades (Título V, artículos 31 y 32) define como “fin esencial” de la política universitaria. La propia ANECA describe en su página web, de manera muy resumida, de qué modo discurren estos procesos de evaluación institucional. La evaluación institucional consta de tres fases: Autoevaluación: la unidad evaluada, a través del Comité de Autoevaluación, describe y valora su situación respecto a los criterios establecidos, identificando inicialmente aquellas propuestas de mejora a partir de las cuales se elaborarán los planes de actuación que deberán ponerse en marcha una vez concluido todo el proceso. El resultado es el “Informe de Autoevaluación”. Evaluación externa: un grupo de evaluadores externos a la unidad evaluada, nombrados por la ANECA, y bajo las directrices y supervisión de la misma, analiza el Informe de Autoevaluación, tanto a través de un estudio documental, como por medio de una visita a la unidad evaluada, emite sus recomendaciones y propone mejoras. El resultado de esta fase es el “Informe de Evaluación Externa”. Final: se recogen los principales resultados del proceso de evaluación. En esta fase se lleva a cabo el plan de mejoras de la unidad, en el que se relacionan las acciones de mejora detectadas en la fase de autoevaluación, y se determinan las tareas a realizar para la consecución de las mismas, así como los responsables, los recursos implicados y los plazos para su implantación. Del mismo modo, se identifican los indicadores de seguimiento de las acciones detectadas así como los beneficios esperados de las mismas. Como se ha dicho antes, estos procesos de evaluación de la actividad académica arrojan una información muy útil para conocer mejor la situación de las diferentes unidades de la Universidad, y para observar cuáles son las líneas de actuación fundamentales para su mejora. Por eso es interesante que el Consejo Social esté próximo a estas actividades, por ejemplo mediante alguna de estas vías: • Encuentro del Presidente y de otros miembros del Consejo Social con los equipos de evaluadores externos. En algunas Universidades se ha convertido en costumbre que los equipos de evaluadores externos mantengan, al final de sus trabajos, un encuentro con el Consejo Social. Estas entrevista cumplen una función doble: por un lado, hacer llegar a estos expertos externos el punto de vista del Consejo Social respecto a la calidad de la unidad evaluada, y también darles a conocer la implicación del Consejo Social en la promoción de estas políticas de calidad; y por otro, los evaluadores dan cuenta al Consejo Social, de una manera informal pero muy valiosa, de sus impresiones en su visita de evaluación. EVALUACIÓN DEL RENDIMIENTO DE LOS SERVICIOS Y PROMOCIÓN DE LA CALIDAD 157 • Recepción por el Consejo Social de los informes de evaluación de las titulaciones o de los servicios universitarios, tanto internos, como los realizados por los comités externos de evaluadores, así como el informe final. Resulta muy conveniente que se ponga a disposición de los vocales del Consejo Social esta información, y que se les haga llegar, como mínimo, las conclusiones principales de los informes finales. A fecha de hoy no existe un instrumento mejor para conocer los puntos fuertes y la debilidades principales de las diferentes unidades de la Universidad. Si el Consejo Social quiere adoptar sus decisiones con un conocimientos suficiente de la realidad universitaria, el estudio de estos informe se revela como un instrumento insustituible. Para facilitar su conocimiento efectivo por parte de todos los miembros del Consejo Social, puede ser interesante dedicar algunos tiempos en las sesiones plenarias a la presentación de estas conclusiones de los informes de calidad. 2.4. Ordenación de los informes que es oportuno que conozca el Consejo Social en esta materia Siendo esta una materia compleja, como se ha dicho, resulta conveniente que la recepción de estas informaciones se ordene mediante el establecimiento de un calendario que haga fácil racionalizar el flujo de información. A continuación se ofrece un ejemplo de cómo podría, con una fórmula sencilla, determinarse esta cuestión: La LOU dispone que corresponde a los Consejos Sociales la supervisión del rendimiento de los servicios de la Universidad. Las Universidades desarrollan esa supervisión sistemática del rendimiento y de la calidad de sus servicios empleando las técnicas de la gestión de la calidad, principalmente en el marco de los Programas de Evaluación Institucional, y ahora con el concurso de la ANECA. Estos procesos generan una información cualitativa de la mayor relevancia en relación a la actividad de las unidades evaluadas, y un abanico de acciones de mejora sobre las que es necesario realizar el oportuno seguimiento. Para asegurar la mejor información del Consejo Social, el Vicerrector responsable de esta materia puede ser invitado a presentar a la Comisión Académica del Consejo Social dos informes cada año, por ejemplo en los meses de marzo y septiembre; estos informes podrán incorporar los siguientes contenidos: 1. Estado de la ejecución de los diferentes procesos de evaluación, certificación o acreditación que conforman el Plan de Calidad de la Universidad. 2. Informes ejecutivos que recojan las principales conclusiones de los informes finales que resulten de los procesos citados en el punto anterior, y que hayan culminado durante el periodo objeto de informe. 3. Informe sobre el grado de ejecución de los diferentes Planes de mejoras derivados de los procesos de evaluación institucional. 4. Otras informaciones que se consideren relevantes en materia de evaluación y mejora de la calidad de la actividad universitaria. 158 EVALUACIÓN DEL RENDIMIENTO DE LOS SERVICIOS Y PROMOCIÓN DE LA CALIDAD 3. La relación Consejo Social-ANECA del artículo 14.2 de la LOU: modelo de relación. Las relaciones con las Agencias de calidad autonómicas El artículo 14. 2. de la LOU establece los siguiente: “Corresponde al Consejo Social la supervisión de las actividades de carácter económico de la Universidad y del rendimiento de sus servicios; promover la colaboración de la sociedad en la financiación de la Universidad, y las relaciones entre ésta y su entorno cultural, profesional, económico y social al servicio de la calidad de la actividad universitaria, a cuyo fin podrá disponer de la oportuna información de la Agencia Nacional de Evaluación de la Calidad y Acreditación”. Parece que el espíritu que inspira esta previsión legal es el que se ha descrito más arriba: para el cumplimiento de cualquiera de sus funciones, el Consejo Social debe, como presupuesto necesario, conocer la realidad universitaria. Y para alcanzar ese deseable conocimiento de la entidad sobre la que ha de adoptar sus decisiones, la Ley pone a disposición del Consejo Social la información que generen la ANECA y las Agencias autonómicas de calidad. La ley hace, de este modo, una llamada a la colaboración de los Consejos Sociales y estas Agencias, las cuales deberán auxiliarlos en el cumplimiento de sus funciones, mediante la aportación de la oportuna información. La Agencia Nacional de Evaluación de la Calidad y Acreditación (ANECA) ha constituido la Comisión de Coordinación con los Consejos Sociales de las Universidades con el objetivo de establecer un canal de comunicación fluido de intercambio de información. De este modo, la Agencia Nacional cumple con el mandato de la Ley de Universidades que establece que los Consejos Sociales de las Universidades deben disponer de la información de la ANECA necesaria para llevar a cabo sus funciones y fines. Esta Comisión está compuesta por el Consejo de Dirección de la Agencia Nacional y seis presidentes de Consejos Sociales de las Universidades. También en el seno de las Agencias de las Comunidades Autónomas se establecen fórmulas de enlace. Pero al margen de estas comisiones, parece que es papel de cada uno de los Consejos Sociales, al habla con estas Agencias, el definir de qué modo éstas subvendrán de la mejor manera a las necesidades particulares de cada Consejo. En efecto, cada Universidad enfoca la mejora de la calidad según su propio criterio, y por eso será cada uno de los Consejos Sociales quien determine, de acuerdo con el enfoque de sus políticas, qué tipo de información requiere y mediante qué cauces su recepción le resultará más útil. 4. Ámbitos específicos de promoción de la calidad por los Consejos Sociales Los Consejos Sociales han desarrollado actuaciones en terrenos específicos relacionadas con la mejora de la calidad de la Universidad, ya sea por encomienda legal o por iniciati- EVALUACIÓN DEL RENDIMIENTO DE LOS SERVICIOS Y PROMOCIÓN DE LA CALIDAD 159 va propia. Nos referiremos a tres de ellas: la permanencia de los estudiantes, la calidad de la actividad del profesorado, y los premios establecidos por los Consejos Sociales. 4.1. Las normas de permanencia de los estudiantes y la calidad del rendimiento académico de los estudiantes El artículo 46 de la LOU, referido a los Derechos y deberes de los estudiantes, establece en su párrafo 3º que “las Universidades establecerán los procedimientos de verificación de los conocimientos de los estudiantes. En las Universidades públicas, el Consejo Social, previo informe del Consejo de Coordinación Universitaria, aprobará las normas que regulen el progreso y la permanencia en la Universidad de los estudiantes, de acuerdo con las características de los respectivos estudios”. También la LRU atribuía esta competencia al Consejo Social. En efecto, a la obligación de la Universidad de poner a disposición de los estudiantes los medios necesarios para que puedan alcanzar un rendimiento adecuado, se corresponde la responsabilidad de los estudiantes de aprovechar suficientemente esos medios. Por eso los Consejos Sociales velan por que los titulados alcancen un nivel satisfactorio en la cualificación académica, y a la vez por la utilización eficiente de los recursos que aporta la sociedad. Existe una enorme diversidad en lo que toca a estas Normas. Algunos Consejos Sociales no las han aprobado, y en esos casos rige el Decreto-Ley 9/1975, que establece unas condiciones de permanencia verdaderamente mínimas: el estudiante tiene derecho a seis convocatorias por asignatura, y es preciso aprobar al menos una asignatura en el primer año de estudios. Las Normas de permanencia aprobadas por los Consejos Sociales también contienen límites y exigencias muy variadas. De manera muy resumida cabe decir que algunas pocas Normas son notablemente exigentes, y que en su gran mayoría bastante laxas, como así lo ha expresado el Informe elaborado por el Consejo de Coordinación Universitaria en el año 2004. Este Informe describe con acierto cuáles son los límites que en general son utilizados por estas Normas para definir el rendimiento mínimo que justifica que un estudiante pueda proseguir sus estudios. Para una descripción general de las Normas de las diferentes universidades, nos remitimos a ese Informe, que puede consultarse en la web de los secretarios de los Consejos Sociales; también es posible acceder en esta web a un buen número de normativas de permanencia. La reforma de las enseñanzas oficiales de grado y posgrado necesariamente va a comportar una adecuación profunda de las Normas de permanencia. Estas Normas manejan en su mayoría conceptos que no se ajustan a la nueva estructura de estos grados oficiales, ni a la nueva metodología docente impulsada por Bolonia. La heterogeneidad de estas normativas se revela como un obstáculo para la movilidad estudiantil. Existiendo en España el distrito universitario único, parece necesario que exista también una mayor compatibilidad entre estas Normas: por ejemplo, algunas Uni- 160 EVALUACIÓN DEL RENDIMIENTO DE LOS SERVICIOS Y PROMOCIÓN DE LA CALIDAD versidades exigen, para admitir estudiantes procedentes de otras, que en el centro de origen hayan superado la normativa de permanencia: es decir, no admiten expulsados. Otras Universidades no tienen esta limitación, lo que puede generar situaciones de agravio comparativo. Pero además estas Normas deberían integrarse también como un elemento del proceso de convergencia de las Universidades europeas en un espacio común. El objetivo principal de Bolonia es mejorar la transparencia del sistema y la movilidad estudiantil europea: parece claro que la maraña de normas existentes en el momento actual en España no se compadece con esos objetivos. Sin embargo, en el momento actual no se conocen orientaciones generales de ámbito europeo. 4.2. Las retribuciones por méritos individuales como medio para el fomento de la calidad de la actividad docente, investigadora y de gestión El artículo 69 de la LOU prevé con carácter general la posible asignación de retribuciones del personal docente e investigador funcionario, en atención a sus méritos individuales. Así, el párrafo tercero señala que “las Comunidades Autónomas podrán, asimismo, establecer retribuciones adicionales ligadas a méritos individuales docentes, investigadores y de gestión. Dentro de los límites que para este fin fijen las Comunidades Autónomas, el Consejo Social a propuesta del Consejo de Gobierno podrá acordar la asignación singular e individual de dichos complementos retributivos”. A continuación establece, en el párrafo 4º, que “los complementos retributivos derivados del desarrollo de los dos apartados anteriores se asignarán previa valoración de los méritos por la Agencia Nacional de Evaluación de la Calidad y Acreditación o por el órgano de evaluación externa que la Ley de la Comunidad Autónoma determine”. El artículo 55 se expresa en parecidos términos en relación al personal docente e investigador contratado. Esta regulación busca ordenar una situación que se venía generalizando en el marco del artículo 46 de la LRU, que en opinión de muchos (entre otros, el Consejo de Estado) en realidad tenía como única finalidad el reconocimiento excepcional de méritos individuales igualmente excepcionales de algún profesor universitario. Esta potestad fue utilizada como instrumento para dar respuesta a demandas salariales de difícil satisfacción, dado el carácter homogéneo del régimen retributivo del profesorado universitario de los cuerpos docentes, carácter que estaba establecido en normas orgánicas. Es por ello necesario reconocer que en la práctica estas retribuciones complementarias por méritos individuales han perseguido dos fines: por un lado, fomentar la mejora de la calidad de la actividad docente e investigadora, e incentivar el acceso a puestos de dirección en la Universidad; y por otro, buscar una mejora de amplio impacto en las condiciones salariales de los profesores. La combinación de ambos objetivos es compleja, y no pocas veces estas retribuciones han sido entendidas como un derecho al que deben acceder todos los docentes por el mero cumplimiento de sus obligaciones básicas, y no como el reconocimiento de un mérito relevante. EVALUACIÓN DEL RENDIMIENTO DE LOS SERVICIOS Y PROMOCIÓN DE LA CALIDAD 161 En relación a estos complementos retributivos, éste es el reparto competencial: • Las Comunidades Autónomas podrán establecer retribuciones adicionales ligadas a méritos individuales docentes, investigadores y de gestión. Por establecer debe entenderse: – la definición de los conceptos retributivos, – la determinación de su cuantía, – la determinación de requisitos, condiciones y procedimiento para su concesión, – la especificación de su régimen jurídico. • El Consejo Social, para asignar dichos complementos retributivos; y el Consejo de Gobierno para proponer esa asignación (art. 55.2 LOU y 69 LOU) a profesores funcionarios y contratados. • La ANECA, u otra Agencia que la Ley de la Comunidad determine, para la evaluación, certificación y acreditación de las actividades docentes, investigadoras y de gestión del profesorado universitario (art. 31.2. LOU). Como se puede observar, es preciso distinguir dos procedimientos autónomos, que sin embargo están muy estrechamente relacionados: la evaluación y la asignación de retribuciones. • La evaluación de la actividad académica. Esta evaluación tiene sustantividad propia, al margen de su eventual reflejo retributivo, ya que la Ley establece en repetidas ocasiones como una finalidad de las Universidades la mejora de sus actividades docentes e investigadoras. En efecto, el artículo 31 LOU, sobre Garantía de la calidad, establece que ésta es un fin esencial de la política universitaria, y tiene como objetivos: a) La medición del rendimiento del servicio público de la educación superior universitaria y la rendición de cuentas a la sociedad. b) La transparencia, la comparación, la cooperación y la competitividad de las Universidades en el ámbito nacional e internacional. c) La mejora de la actividad docente e investigadora y de la gestión de las Universidades. d) La información a las Administraciones públicas para la toma de decisiones en el ámbito de sus competencias. e) La información a la sociedad para fomentar la excelencia y movilidad de estudiantes y profesores. Y añade (párrafo c del artículo 31.2) que los objetivos señalados en el apartado anterior se cumplirán mediante la evaluación, certificación y acreditación de las actividades docentes, investigadoras y de gestión del profesorado universitario, para especificar (31.3) que las funciones de evaluación, y las conducentes a la certificación y acreditación a que se refiere el apartado anterior, corresponden a la Agencia Nacional de Acreditación y a los órganos de evaluación que la Ley de las Comunidades Autónomas determine. 162 EVALUACIÓN DEL RENDIMIENTO DE LOS SERVICIOS Y PROMOCIÓN DE LA CALIDAD Por tanto, al margen de sus eventuales consecuencias retributivas, la Ley encomienda a la Universidad la tarea de, con el concurso de las correspondientes Agencias de evaluación, conocer la calidad de sus actividades e incentivar su mejora. Sobre esta materia, relativamente novedosa en España, existe una abundante literatura, por lo que no procede aquí entrar a describir los diferentes y controvertidos modelos de evaluación de las actividades de docencia, investigación y gestión. La web de los secretarios de los Consejos Sociales contiene enlaces con la ANECA y con Agencias autonómicas y extranjeras de calidad universitaria. • La asignación de complementos por méritos individuales. Las Comunidades Autónomas son las competentes para establecer el sistema de las retribuciones individuales. Debe existir, sin embargo, una adecuación entre este sistema y el previo de evaluación de la calidad, adecuación que se articula por lo general en torno a los tres ámbitos de la docencia, la investigación y la gestión. También en este punto nos remitimos a la información obrante en la web de los secretarios, que ofrece algunos ejemplos de cómo las diferentes Comunidades han regulado esta materia, en ocasiones con cierto olvido del objetivo de mejora de la calidad que se supone esencial a estas retribuciones, si se observa lo indiscriminado de su percepción. Conviene afirmar, sin embargo, que la competencia para determinar en toda su extensión el régimen jurídico y económico de estas retribuciones es de la Comunidad Autónoma, y que al Consejo Social le corresponde únicamente acordar la efectiva asignación a los profesores de estos complementos, siempre a propuesta del Consejo de Gobierno. 4.3. Los premios de los Consejos Sociales a la calidad de la docencia, la investigación o a la innovación educativa No pocos Consejos Sociales han estimado oportuno poner el acento en los logros que se alcanzan en determinados ámbitos de la actividad universitaria, mediante el establecimiento de premios que sirven, por un lado, para incentivar el impulso de iniciativas novedosas en esos terrenos, y también para reconocer y dejar pública constancia de las actuaciones más destacadas. Este acento se ha marcado mediante la creación de premios. Los ámbitos a los que con mayor frecuencia se dirigen estos reconocimientos son la innovación y la calidad docente, la investigación y las relaciones con las empresas. El éxito de estas convocatorias ha resultado desigual, según una primera aproximación parcial. No se ha realizado todavía una puesta en común, entre los secretarios de los Consejos Sociales, del contenido de estas iniciativas, ni un análisis comparado de los factores que determinan la mayor repercusión y atractivo de unos, y el escaso eco de otros. De nuevo nos remitimos a la web de los secretarios, que contiene las bases de algunos de estos premios, lo que puede facilitar la labor de los Consejos Sociales que quieran crearlos en sus Universidades.
