Racismo, intolerancia, xenofobia

Oficina del Alto Comisionado de las Naciones
Unidas para Refugiados (ACNUR)
Documento para discusión: el racismo,
la discriminación racial, la xenofobia y
la intolerancia conexa hacia los refugiados
28 de febrero de 2000
1. Antecedentes: La índole de la protección internacional
Lo que separa a los refugiados de otras categorías de personas necesitadas de
ayuda humanitaria es su necesidad de protección internacional. La mayoría de
la gente puede esperar de sus propios gobiernos e instituciones estatales que
protejan sus derechos y seguridad física, siquiera imperfectamente. Los refugiados no. La protección que extiende la comunidad internacional a los refugiados
reconoce las necesidades específicas de personas que tienen motivos fundados
para temer que no se les brindará, o no se les podrá brindar, protección en sus
propios países.
La médula de la protección internacional es el principio de que la gente no debe
ser forzada a retornar contra su voluntad a un país donde sus vidas o libertades
correrían peligro debido a su “raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones políticas”. El principio de no devolución es por
lo tanto extremadamente importante para la protección de los refugiados. La
protección debe incluir tanto la seguridad física como la dignidad humana de los
refugiados. Los elementos esenciales de la protección internacional, entonces,
son la admisión a la seguridad, la exención del retorno forzado (no devolución),
la no discriminación, y la provisión de asistencia para satisfacer sus necesidades
básicas y derechos humanos fundamentales.
Muchas de las personas necesitadas de protección huyen de conflictos armados,
la violencia generalizada, severas rupturas del orden público o violaciones masivas de derechos humanos. El proceso de convertirse en refugiado no es instantáneo. Se origina en el frecuentemente lento crecimiento de las causas primordiales, hasta llegar a la detonación repentina de un catalizador inmediato que es
el que genera directamente la huída.
Tradicionalmente, se pensaba que la necesidad de protección internacional sólo
surgía luego de que un refugiado había cruzado una frontera, y dejaba de existir
cuando se hallaba una solución. Esto ya no es válido, puesto que millones de
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personas han sido desplazadas dentro de sus propios países, y se reconoce la
necesidad de monitorear a los retornados luego de que han vuelto a sus países o
lugares de origen.
La estrategia del ACNUR, por lo tanto, abarca una política integral que trata el
ciclo completo del desplazamiento forzado. Primero procura, al lado de otros
actores, prevenir que el deterioro de las condiciones llegue al punto en que la
gente se ve forzada a huir. Seguidamente, busca satisfacer sus necesidades de
protección y asistencia durante la huida y en los países de asilo. Finalmente,
trata de promover y contribuir a la seguridad y el bienestar de los refugiados en
las etapas tempranas de la repatriación a sus países de origen. El ACNUR ha
visto de primera mano que las cuestiones relativas al racismo y la intolerancia
son obstáculos serios en cada etapa del ciclo del desplazamiento.
2. El racismo y el ciclo del desplazamiento forzado
El número de refugiados ha venido creciendo alarmantemente. La población
mundial de refugiados ha llegado a los 22,2 millones. Millones más de personas
han sido desarraigadas pero se mantienen desplazadas dentro de su propio país.
El ACNUR ha respondido a ello tratando de encarar el problema de los refugiados en su totalidad, desde el éxodo y la protección durante el asilo al retorno
voluntario y la reintegración exitosa. En la búsqueda de soluciones duraderas a
los problemas de los refugiados, el ACNUR intenta ayudar a quienes desean
regresar a reintegrarse en sus países de origen. De no ser esto posible, el
ACNUR ayuda a buscar otras soluciones duraderas, como la integración local en
el país de acogida o el reasentamiento en un tercer país.
Los conflictos y las tensiones entre grupos étnicos han proliferado en casi todas
partes del mundo. Armenia, Azerbaiyán, Kósovo, la antigua Yugoslavia, Sierra
Leona, Rwanda, Burundi, Sudán, Eritrea, Indonesia y Etiopia son solo algunos
de los muchos ejemplos. Muy pocos Estados son étnicamente homogéneos.
2.1 El racismo como una de las causas del desplazamiento de refugiados
Las tensiones étnicas y raciales se cuentan entre las posibles causas de las
afluencias de refugiados, por dos razones. Primero, pueden ser la consecuencia,
o parte integral, de estrategias para explotar las diferencias entre grupos étnicos
con el fin de lograr apoyo político. Los antagonismos étnicos pueden avivarse
deliberadamente con otros fines, los cuales a veces no tienen ninguna relación
directa con tales enfrentamientos. Segundo, pese al hecho de que la mayoría de
los Estados contienen una variedad de grupos étnicos, la identidad étnica de un
solo grupo es demasiado frecuentemente convertida en la característica definitoria de la nacionalidad. Algunos grupos minoritarios pueden ser vistos como un
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obstáculo para el establecimiento de la nación, incapaces de adaptarse a una
identidad nacional homogénea.
Los conflictos recurrentes entre grupos étnicos o comunitarios dentro de un Estado exige la mediación del gobierno central. Si el Estado es parte del conflicto,
o por otros motivos no desempeña eficazmente su responsabilidad como mediador, el resultado puede ser una “limpieza étnica” u otras formas de segregación
forzada de las poblaciones. Esto puede llevar a afluencias masivas de refugiados, como en Kósovo, Bosnia y Herzegovina, Armenia, Azerbaiyán, y Rwanda.
Si bien los acontecimientos que detonan las afluencias de refugiados son específicos a cada escenario, resultan evidentes ciertas características en común. La
causa inmediata de la huída, en la mayoría de los casos, es una amenaza inminente a la vida, la libertad o la seguridad. La expulsión deliberada de un grupo
étnico puede ser una táctica o el objetivo mismo del conflicto.
Un requisito para la prevención de las afluencias de refugiados, así como para el
fomento de la repatriación voluntaria como solución a los problemas de refugiados, es la existencia de la suficiente voluntad política, entre los Estados directamente involucrados, para encarar cuestiones como el respeto a los derechos
humanos, la renuncia al uso de la fuerza, la resolución pacífica de disputas y el
desarrollo económico y social.
2.2 El racismo durante el desplazamiento de los refugiados
El impacto sobre el país y la población de acogida de las personas desplazadas a
la fuerza, como los refugiados, puede ser significativo, particularmente en situaciones de afluencias masivas. Algunas comunidades de acogida ven el arribo de
los refugiados como un trastorno indeseable de su vida cotidiana. Algunos consideran a los refugiados una amenaza para su estilo nacional de vida o su cultura, incluso como una amenaza a la seguridad nacional y la estabilidad del Estado. Otros ven a todos los extranjeros como competidores por recursos locales
limitados en el mercado laboral o los sistemas de bienestar social. La contribución positiva que los refugiados pueden brindar a las sociedades de acogida, así
como su necesidad de ayuda humanitaria y la protección de que carecen en sus
propios países, a menudo se pierden de vista en el apasionado debate general
sobre los inmigrantes “no deseados”.
Tales circunstancias pueden ser terreno fértil para que florezcan el racismo, la
xenofobia y otras formas conexas de intolerancia, abonadas por los medios de
comunicación irresponsables, la falta de educación de la población de acogida, o
la manipulación con fines políticos en lugar de humanitarios. Esta maleza puede deteriorar la calidad del asilo ofrecido por el país de acogida y, una vez arrai-
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gada, no se erradica de manera fácil. Para combatir tales tendencias negativas, es
importante alentar a las poblaciones de acogida a que no vean a los refugiados
como inmigrantes ordinarios, sino como personas que necesitan y merecen protección y apoyo internacional. Ello puede lograrse, en parte, mediante programas educativos y una cobertura responsable de los medios de comunicación
sobre las cuestiones relativas a los refugiados, para así despolitizar y bajar el
tono con que se discuten cuestiones que son, esencialmente, de carácter humanitario.
2.3 El racismo como un factor para la búsqueda de soluciones, particularmente el retorno y la reintegración
Existen tres posibles soluciones duraderas al desplazamiento de los refugiados:
la integración local en el país de acogida, el reasentamiento en un tercer país, o
la repatriación voluntaria al país de origen del refugiado o su lugar de anterior
residencia habitual. Con respecto a las dos primeras opciones, el racismo y la
xenofobia serían obstáculos serios para la exitosa integración de estas personas
en sus nuevas sociedades, debido a cualquiera de las razones citadas arriba.
Aunque la solución duradera más viable dependerá del contexto específico de
cada situación de refugiados, la repatriación voluntaria será la preferida de las
soluciones duraderas al problema, particularmente cuando se trata de movimientos masivos de refugiados.
Para septiembre, el ACNUR había ayudado a unos 513.000 refugiados a regresar a casa sólo en 1999. En el pasado, las operaciones de repatriación se llevaban a cabo como la última etapa del proceso de normalización de los Estados,
usualmente luego de que la paz y estabilidad se habían restablecido en el país.
Sin embargo, en el decenio de 1990 hemos visto que la repatriación se está llevando a cabo crecientemente en circunstancias que distan de ser ideales, a veces
mientras continúan las hostilidades e impera la inseguridad general en el país de
retorno.
Actualmente, los retornos a gran escala tienden a ocurrir antes de que concluya
este proceso [de normalización]. Es importante destacar que los mismos refugiados desempeñan un papel importante en el proceso de reconstrucción de la
paz en el país de origen. Las negociaciones sobre los términos de la repatriación
son a menudo un importante paso inicial en el establecimiento de contactos entre las partes enfrentadas. La transición a un gobierno estable podría depender
de que los retornados puedan participar en elecciones o referendos sobre la forma del gobierno y su liderazgo. La repatriación en un entorno inestable plantea
riesgos considerables para los refugiados, pero a menudo toman la decisión de
regresar pese a los peligros que enfrentan.
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El interés legítimo del ACNUR sobre las consecuencias del retorno ha sido reconocido desde 1985. El ACNUR ha procurado garantizar la sostenibilidad del
retorno o la reintegración efectiva de los refugiados y, cuando resulta pertinente,
de personas desplazadas internamente, lo cual implica el restablecimiento de la
protección nacional por parte del país de origen.
Este documento discute algunos de los actuales dilemas relativos a la reintegración. No ofrece recomendaciones operativas específicas, sino que más bien
describe algunos de los principales obstáculos el racismo y la discriminación
étnica representan para el retorno y la reintegración eficaces. También ofrece un
resumen no exhaustivo de las áreas claves que requieren atención si se quiere
superar esos obstáculos y lograr un retorno sostenible.
Algunos de los obstáculos al retorno de los refugiados a su país de origen pueden atribuirse a un Estado y sociedad civil débiles, lo cual dificulta el proceso de
reconstrucción de la paz y la creación de un entorno estable y seguro. Además,
la índole precisa del movimiento de retorno también afectará cualquier proceso
de paz. La repatriación masiva de refugiados, en lugar de en cifras más pequeñas a lo largo de un período prolongado, tiene implicaciones significativas para
el proceso de reintegración. Puede afectar el proceso de reconstrucción económica, especialmente cuando un gran número de retornados estira al límite los
recursos y la infraestructura locales. El retorno a gran escala puede también influir en las políticas y la legitimidad del Estado, especialmente en el contexto de
elecciones o cuando el retorno altera el equilibrio del poder militar o político
entre un grupo étnico y otro. La repatriación también puede o bien facilitar, o
bien poner en peligro, el proceso de reconciliación entre las partes de un conflicto.
Otro aspecto para tomar en cuenta es que las tensiones sociales y económicas
causadas por el retorno a gran escala pueden por sí solas socavar los esfuerzos
de paz. Por ejemplo, cuando gran cantidad de retornados quieren recuperar sus
propiedades después de un largo tiempo en el exilio, el proceso de reintegración
podría resultar muy complicado.
En vista de la enormidad de estos retos, la reintegración de los repatriados se
trata como un elemento integral del proceso más amplio de pacificación. Del
mismo modo, un proceso efectivo de construcción de la paz será un sine qua
non para el restablecimiento verdadero de la protección nacional. Para encarar
estos retos, el Estado depende esencialmente de la reconstrucción exitosa de la
sociedad civil y el proceso de reconciliación. Es por lo tanto crucial que los Estados que emergen de conflictos étnicos violentos procuren el compromiso y la
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participación de todos los niveles de la sociedad con respecto al proceso reconciliador.
La reconciliación, en su sentido más amplio, exige que las partes del conflicto
compartan una misma interpretación de las causas y la naturaleza del conflicto y
desarrollen algunas nociones de responsabilidad compartida. Como mínimo,
implica garantizar la coexistencia pacífica de las partes del conflicto. La reconciliación debe incorporar diversos componentes, entre ellos la generación de un
consenso sobre los conceptos de responsabilidad y justicia. También involucra
la promoción de los derechos humanos y los derechos de las minorías mediante
legislación y educación, y alguna forma de redistribución equitativa de la riqueza económica y social de la “nueva” sociedad y sus bienes. Finalmente, es vital
brindar un entorno seguro para que la gente pueda invertir en la reconstrucción
de las relaciones sociales.
En 1985, hablando sobre el monitoreo de amnistías, garantías y compromisos
por parte del ACNUR, el Comité Ejecutivo concluyó que ello “debía considerarse […] inherente a su mandato”. Desde comienzos del decenio de 1990, el papel
protector del ACNUR se ha expandido más allá del monitoreo de amnistías y
garantías hacia la vigilancia de los derechos humanos claves de los refugiados.
En este contexto, se entiende por derechos humanos claves, como mínimo, el
derecho a la vida, la libertad y la integridad física. De modo creciente, el
ACNUR también monitorea un conjunto más amplio de derechos, incluyendo el
acceso al debido proceso, la restitución de las propiedades confiscadas o la compensación por las mismas, la educación, el derecho al trabajo, y la libertad de
movimiento. En algunas operaciones de repatriación recientes, como las de
Rwanda, Kósovo y la antigua Yugoslavia, el ACNUR también ha aplicado nuevos enfoques, conjugando actividades de monitoreo con otras de protección,
como el fomento de la libertad de movimiento o la reintegración interétnica.
Un aspecto central del papel de monitoreo de los derechos humanos ha sido
siempre el principio de la no discriminación entre los retornados y las poblaciones locales. Una vez que se hubiera comprobado que los repatriados no fueron
discriminados en el disfrute de los derechos humanos claves, o la discriminación
continuaba pero las instituciones nacionales podían brindar un recurso efectivo,
se asumía comúnmente que el ACNUR podía ir desmontando sus actividades de
monitoreo en el país de origen. Más recientemente, en el contexto de operaciones de paz multinacionales complejas, el ACNUR también ha incrementado su
colaboración con actores militares y de derechos humanos para alentar o ayudar
al Estado a brindar protección nacional a los retornados.
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El monitoreo se complementa a menudo con actividades para fomentar la equidad, la justicia y la desmilitarización. Las actividades comunitarias al nivel de
las bases son particularmente valiosas y eficaces, y a menudo involucran a socios multilaterales. Está claro que, para que la repatriación sea sostenible y se
reduzcan las causas primordiales de las afluencias de refugiados, deberán tomarse acciones enérgicas al nivel nacional para enfrentar la discriminación contra
los grupos minoritarios tras su retorno.
Los conflictos y las tensiones crecen cuando los grupos afectados deciden luchar
para defenderse o utilizan otros recursos legales. El racismo, o la discriminación
con base en la raza o la etnia, nos afecta a todos, y todos compartimos la responsabilidad de enfrentarlo y acabar con él. Deben hacerse esfuerzos por asegurar
que todas las partes interesadas confronten esta cuestión. No debe quedar duda
de que la falta de acciones afirmativas a menudo lleva a problemas sociales más
graves, incluso a nuevas hostilidades y el éxodo de refugiados. La protección de
los retornados contra la discriminación de cualquier tipo, y la protección de los
derechos de las minorías en general, son imperativas.
3. Pasos comunes que deben darse
Aunque el contexto del desplazamiento de refugiados varía considerablemente
de situación en situación, hay una serie de cuestiones comunes relativas al racismo y la discriminación que siempre tendrán que encararse si se quiere que los
refugiados sean tratados humanamente durante el período del desplazamiento y
en los esfuerzos comunes por encontrar soluciones duraderas.
•
Los Estados deben asegurarse de que todos los sectores de la sociedad
actúen en forma concertada para confrontar cuanto antes la existencia de
divisiones y conflictos raciales en la sociedad, especialmente el racismo
contra personas consideradas “extranjeras” o “forasteras”. Esto demanda
iniciativas sostenidas, educativas y de otro tipo, en aquellos sectores locales orientados al fomento de las relaciones sociales armoniosas entre
diferentes grupos étnicos.
•
Deben concentrarse los esfuerzos en las principales instituciones a todos
los niveles de la vida comunitaria. Por ejemplo, la familia es la piedra
angular del desarrollo saludable de niñas y niños y requiere de atención
especial si se quiere que las generaciones futuras no se vean arrastradas
hacia los mismos ciclos de prejuicios e intolerancia que dan pie a nuevos
desplazamientos de refugiados; las escuelas, los colegios y las universidades son lugares de crecimiento y fomento de la comprensión en que
puede construirse una cultura de respeto a la dignidad y la diversidad
humanas; los forjadores de leyes y políticas y otros miembros de la elite
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en cualquier sociedad también son forjadores de opinión que pueden
moldear la forma y dirección futuras de la sociedad; es en el lugar de
trabajo donde las recompensas y promociones pueden ocurrir en un espíritu de competitividad pero con respeto a la dignidad humana, sin discriminación por razones de raza; los líderes religiosos y sus instituciones
serán fundamentales si se ha de lograr la renovación moral, ética y espiritual de la sociedad.
•
Los Estados necesitan invertir mayores recursos y esfuerzos al nivel nacional y local para eliminar las causas primordiales del racismo y la
xenofobia en la sociedad. Lo que hace falta es que los Estados ayuden a
generar un cambio en las políticas económicas, sociales, políticas y éticas que alientan o permiten el racismo, la xenofobia y la discriminación
contra los retornados.
•
Los Estados deberán tomar la iniciativa en la promoción de actividades
interculturales donde participen todos los sectores de la comunidad,
aprendiendo unos de otros en un espíritu de armonía, respeto mutuo y
cooperación. Las organizaciones no gubernamentales y las diversas entidades religiosas serían socios entusiastas de tales iniciativas.
•
Los funcionarios públicos, en vista de la influencia que ejercen en la
opinión pública, deben mostrarse más responsables y rendir cuentas de
sus declaraciones públicas. Deberán reflexionar sobre las formas en que
contribuyen a las tensiones sociales, o deberá hacérseles ver.
•
Para ayudar a crear y fortalecer actitudes sociales saludables, es necesario expandir la comunicación y la educación sobre el racismo y la xenofobia. Deben promoverse campañas regulares de información pública
por parte de los Estados, las organizaciones no gubernamentales, el
ACNUR y otras agencias de las Naciones Unidas. Aquí, los medios de
comunicación desempeñan una función esencial como herramienta para
el cambio social positivo, en lugar de como instrumento para propagar el
odio y la intolerancia. Los medios pueden moldear las percepciones y actitudes, y las noticias y los comentarios difundidos frecuentemente presentan visiones estereotipadas de las minorías. Dada la importancia de
estos medios de masas, los entes de la ONU y todos los sectores responsables dentro del Estado deberían sensibilizar al público sobre la existencia y gravedad de los prejuicios racistas y xenófobos y sus consecuencias. En otras palabras, se deben transmitir mensajes positivos, no negativos.
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•
En la búsqueda de soluciones al problema del racismo y la xenofobia,
debemos no sólo destronar los supuestos sobre el contexto socioeconómico en que se supone que deben ocurrir—y que a menudo han utilizado
algunos grupos para desalentarlas—sino también procurar activamente
eliminar el racismo económico y la discriminación étnica de las estructuras y los sistemas del gobierno.
•
Los responsables de la violencia racista y xenófoba deben condenarse
efectiva y abiertamente en los tribunales de justicia, las comisiones de
derechos humanos y las oficinas de los defensores de los habitantes. El
sistema judicial y las instituciones penales deben garantizar que no se toleren los ataques de motivación racial y que no se permita el arraigo de
una cultura de impunidad en la “nueva” sociedad. Esto debe darse al nivel tanto nacional como internacional.
•
También hay necesidad de una defensa fuerte e independiente por parte
de las organizaciones no gubernamentales para sensibilizar al público y a
los funcionarios gubernamentales sobre el racismo, la discriminación étnica y la xenofobia. Se desprende de ello que los informes de los Estados partes al Comité sobre la Eliminación de la Discriminación Racial
deben divulgarse como parte de un diálogo abierto y constructivo, en lugar de con una actitud defensiva y recelosa de las interferencias externas.
•
Las comisiones nacionales independientes de derechos humanos, las oficinas de los defensores del pueblo y los miembros del poder judicial
también serán claves en la superación del racismo y la xenofobia, las
tensiones étnicas y la discriminación contra las minorías.
4. Conclusión
Si todos estos esfuerzos se aplican de una manera integral y racional, se estará cumpliendo con dos propósitos. Primero, los retornados se reintegrarán humana y efectivamente al tejido de sus antiguas sociedades. Segundo, las causas primordiales de cualquier desplazamiento futuro serán encaradas y, es de esperar, mitigadas antes de que se
vuelvan intratables. Nadie puede pretender que estos esfuerzos serán fáciles. Exigen el
compromiso colectivo e integral de todos los miembros de la comunidad internacional y
todos los niveles de la sociedad civil, tanto en los países de asilo como en los de retorno.
ACNUR, Departamento de Protección Internacional
28 de febrero de 2000.
Traducción al español realizada y revisada por la Unidad Legal Regional de la Oficina
del ACNUR para las Américas.
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