“La Participación Ciudadana es una oportunidad para el Trabajo

“La Participación Ciudadana
es una oportunidad para
el Trabajo Social”
Corporación PARTICIPA
Andrea Sanhueza E.
Catalina Delpiano T.
Santiago, Octubre de 1998
www.ts.ucr.ac.cr
“La Participación Ciudadana es una oportunidad
para el Trabajo Social”
I.
Presentación
El presente artículo de opinión pretende ser una reflexión que invite a los docentes de
Trabajo Social a conocer los procesos de participación ciudadana que se están desarrollando a
nivel local, regional y nacional en Chile, y concebirlos como una oportunidad de desarrollo
profesional para el Trabajo Social.
En la medida que las Escuelas incluyan en su enseñanza, modelos, procesos y mecanismos
de participación ciudadana para la toma de decisiones sobre políticas y programas a diferentes
niveles, estarán preparando profesionales con capacidad para enfrentar el desafío de organizar
estos procesos que influirán en decisiones que afectan la calidad de vida, el tipo de desarrollo y
que cruzan la vida del país.
Para comprender el contexto, es necesario recordar que los procesos de participación
ciudadana comenzaron a adquirir cierto perfil desde la llegada de la democracia. Desde 1990,
Chile vuelve a ser un país democrático1, y sus dos períodos presidenciales han sido presididos
por la Concertación de Partidos por la Democracia. En ambos gobiernos, la participación
ciudadana ha sido proclamada como fundamental para el sostenimiento de este tipo de régimen
democrático.
Consistente con lo anterior, el Gobierno “ha generado diversos mecanismos de
participación para que todos los ciudadanos puedan sumarse al esfuerzo nacional. En este ámbito,
una de las tareas fundamentales ha sido el fomento de la organización de la población en
agrupaciones locales, sindicales, profesionales, productivas, deportivas, culturales y otras, a través
de las cuales pueden participar activamente en la planificación y gestión de programas
económicos, sociales y políticos.” (MIDEPLAN, 1994:27-28).
Como una expresión específica de intencionar procesos de participación ciudadana, la
Comisión Nacional del Medio Ambiente se ha preocupado de promover la Participación
Ciudadana que la Ley 19.300 de Bases del Medio Ambiente, dispone para el Sistema de
Evaluación de Impacto Ambiental. Para esto, creó el "Programa de Aplicación de Metodología
de Participación Ciudadana en el SEIA", que desde 1997 a 1998, tuvo por objetivo organizar
procesos de participación ciudadana para 10 proyectos de inversión que ingresaron al SEIA.
1
La democracia, puede ser entendida más que un sistema político, “es esencialmente una calidad de la vida
social que intenta dar respuesta al complejo de necesidades inherentes a la condición humana. Lo que define a
la democracia es presisamente la calidad de los medios que emplea, y que se basan en la libertad, la tolerancia a
la diversidad, el respeto del punto de vista ajeno y la resolución consensual de los conflictos.” (Amat, citado
en Aylwin, 1992:10)
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abriendo cada vez más canales de participación a la comunidad, particularmente en el tema de
Gestión Ambiental.
La ejecución de este Programa fue adjudicada a la Corporación PARTICIPA a través
de una licitación. Este trabajo fue desarrollado por cinco profesionales, cuatro de las cuales son
trabajadoras sociales.
Este es un ejemplo de procesos que está apoyando el Gobierno. Es claro que es el inicio
de un proceso de consolidación de la democracia a nivel nacional, y creemos que en 10 años o
menos, nadie dudara que los procesos de tomas de decisiones serán válidos en la medida que
incluyan la opinión de las personas afectadas o involucradas por esa decisión.
Nuestra intención es reflexionar sobre la relación entre participación ciudadana y Trabajo
Social, describir el Programa, la evaluación de éste realizada por los participantes, y finalmente
destacar la necesidad de formar profesionales en esta línea de trabajo.
II.
Participación Ciudadana y Trabajo Social
El Trabajo Social desde siempre ha buscado facilitar, promover e incentivar el
mejoramiento de la calidad de vida de las personas, para lo cual existe la convicción de que eso
se logrará en la medida en que ellas se sientan actores de su propio cambio; que potencien y
desarrollen todas sus habilidades y destrezas, lo cual les permitirá hacerse cargo del control de
sus vidas.
Junto con lo anterior, para el Trabajo Social, la participación es un proceso de gran
relevancia, en tanto ella permite a los sujetos reconocerse con derechos y deberes recíprocos, y
que por lo mismo, se lo reconoce como capaz de ser un actor de cambio y no simplemente como
un receptor de todos los beneficios, bienes y servicios que pueda recibir gracias a su participación
en determinados programas sociales.
Entonces, la participación puede ser comprendida como un proceso que trasciende y
cruza la vida de los sujetos, en tanto supone el involucramiento de las personas en proceso de
toma de decisiones, generalmente vinculados a temas de su interés relacionados con la
satisfacción de una necesidad u obtención de un beneficio.
Es por esto, que los trabajadores sociales deben profundizar y desarrollar sus habilidades
y destrezas profesionales, con el objeto de promover y desarrollar espacios de participación
ciudadana.
Por lo tanto, estos espacios son una tarea del Trabajo Social, y particularmente para
aquellos vinculados a la gestión ambiental. En este ámbito, la participación promueve “la plena
comprensión por parte de la ciudadanía de los problemas y las necesidades ambientales que se
están enfrentando, del marco regulatorio e institucional involucrado y de los alcances y
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compromisos establecidos para la implementación de una acción humana en particular.”
(Espinoza, 1995: 80)
Junto con lo anterior, es posible señalar que a la Participación Ciudadana -vinculada con
el involucramiento ciudadano en los procesos de gestión ambiental- van aparejadas un conjunto
de ventajas que es importante resaltar, y que los trabajadores sociales pueden considerar y poner
en práctica:
• La participación ciudadana es condición de la propia gobernabilidad democrática. La
ciudadanía ambiental se sustenta en la correspondencia entre derechos y deberes, factibles de
ser ejercidos y ejecutados en el sistema institucional nacional, normado por la Ley de Bases
del Medio Ambiente.
• La Política Ambiental Chilena tiene viabilidad, sólo en la medida que la ciudadanía y sus
organizaciones representativas reconozcan y validen los contenidos de la misma y sean
capaces de actuar en consecuencia.
• Promueve la plena comprensión por parte de la ciudadanía de los problemas y las necesidades
ambientales que se están enfrentando, del marco regulatorio e institucional involucrado, y de
los alcances y compromisos establecidos para la implementación de una acción humana en
particular.
• Permite conocer y caracterizar cada uno de los grupos sociales involucrados en el SEIA. La
comunidad nunca es un grupo homogéneo; por lo tanto es necesario conocer sus
particularidades, intereses, preferencias y visiones que tengan respecto del proyecto en
evaluación.
• Facilita un canal de comunicación, que favorece el uso eficiente de la percepción e información
que tienen las personas y grupo sociales sobre su entorno y las acciones que se pretenden
realizar en él. Así, es posible mejorar la calidad de las decisiones de la autoridad.
• En un proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), los conflictos están directamente
relacionados con la conciliación de diversos intereses ambientales, económicos y sociales. El
proceso de Participación Ciudadana puede sentar las bases de una relación de colaboración
entre la comunidad, el proponente y las autoridades. A su vez, esto permite ahorrar tiempo y
dinero, evitando conflictos y gastos innecesarios,
• Mientras más temprana sea la participación de la comunidad en el SEIA, más a tiempo se
identificarán los impactos potenciales, en cada uno de los sectores involucrados en el
proyecto. Esto generará la necesidad de conocer y considerar las diversas alternativas que los
actores formulen, de tal modo de incorporar a la comunidad en las decisiones.
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III.
Breve Descripción del Programa de Participación Ciudadana en el SEIA
El "Programa de Aplicación de Metodología de Participación Ciudadana para el SEIA”
tiene como Objetivo General “Ejecutar a través de la contratación de servicios de consultoría, un
programa experimental de aplicación de la metodología de participación ciudadana elaborada por
CONAMA, que contribuya a asegurar la intervención directa, responsable, informada y
organizada de la población en procesos de toma de decisiones asociados a la calificación
ambiental de los proyectos de inversión, y permita evaluar y extraer conclusiones relevantes para
su aplicación como metodología institucional”.
Junto con lo anterior, el Programa busca “Garantizar oportunidades de participación
ciudadana informada y organizada dentro del plazo establecido por la Ley para dicho proceso
(60 días a contar del último extracto del Estudio de Impacto Ambiental en el diario Oficial y en un
periódico de circulación regional).”
Tiene por Objetivos Específicos:
1. Asegurar que la diversidad de opiniones tenga expresión en las instancias de participación
ciudadana organizadas para la discusión de los respectivos proyectos.
2. Facilitar y proporcionar información respecto de los Estudios de Impacto Ambiental
presentados por los proponentes, útiles para que la ciudadanía comprenda los impactos
positivos y negativos del proyecto.
3. Equiparar oportunidades de participación para aquellas personas, grupos y/o comunidades
con menores posibilidades de acceso a la información pertinente a los proyectos.
4. Diseñar e implementar una metodología que viabilice la presentación de observaciones por
parte de la comunidad a los Estudios de Impacto Ambiental de los proyectos en cuestión
La Metodología del Programa, contempla la realización de 5 etapas, a saber:
1.
Focalización:
Orientada a conocer el perfil de las comunidades afectadas y su conflictividad potencial,
para luego invitarlas a participar del proceso.
2.
Apresto:
Se trabaja con los actores involucrados, de tal modo de instruirlos en el SEIA, como de
los mecanismos de participación dentro del sistema. Complementario a lo anterior, se les
hace entrega de información respecto del proyecto, generalmente a través del Resumen
Ejecutivo del mismo.
3.
Discusión Ciudadana:
Se implementar un taller de discusión ciudadana para asegurar el análisis informado del
EIA y orientar metodológicamente la elaboración y formulación de observaciones de la
comunidad.
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4.
Ponderación Previa:
Se elabora un informe con el conjunto de preguntas, observaciones y recomendaciones
que formularon los participantes de la Discusión Ciudadana; para luego ser entregado a
CONAMA para que lo incluya en el proceso de evaluación del proyecto.
5.
Información de Resolución a la Comunidad:
Se envió a los asistentes al evento de Discusión Ciudadana, una síntesis del proceso de
participación ciudadana, que incluía el Estado actual del proyecto en el SEIA.
En síntesis, cada una de estas etapas metodológicas, se fue adecuando a las
particularidades de cada proyecto en los cuales la Corporación PARTICIPA trabajó. En algunos
casos no se pudieron realizar todas las etapas por falta de tiempo, y en otros se obtuvieron
grandes resultados por la aplicación de toda la metodología.
IV.
Principales hallazgos de la Sistematización del Programa
En Septiembre de 1998, la Corporación PARTICIPA entregó el Informe de
Sistematización del "Programa de Aplicación de Metodología de Participación Ciudadana para el
SEIA" a la CONAMA. Este informe se basó en las opiniones de 50 personas que fueron
entrevistadas por teléfono o presencialmente, además de las opiniones del equipo profesional de
CONAMA y PARTICIPA. Los 50 entrevistados son representantes de gobierno, del sector
privado, de ONG’s, del sector académico y de organizaciones de base que estuvieron presentes
en el proceso de participación ciudadana de alguno de los 10 proyectos en los cuales se aplicó la
metodología.
A los entrevistados se les solicitó su opinión sobre: que entendían por Participación
Ciudadana (concepto de participación ciudadana), el rol que ellos/ellas desempeñaron en el
proceso de Participación Ciudadana (autopercepción de su rol), fortalezas y debilidades de las
etapas metodológicas implementadas por proyecto, recomendaciones para mejorar la
metodología, entre otras cosas. Las opiniones se organizaron por sector: gobierno, ONG’s,
privado, etc.; y luego se hizo un análisis comparativo de ellas.
Junto con eso, se realizó un análisis del Tipo y Nivel de Participación que se observó
durante los procesos de participación en cada proyecto.
A continuación presentamos los principales hallazgos en cuanto al Concepto de
Participación, la Autopercepción del Rol desempeñado, el Tipo y Nivel de Participación y las
Recomendaciones más importantes para mejorar el Proceso de Participación Ciudadana.
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1.
Concepto de Participación Ciudadana:
Emitir una opinión
para compartirla
con otros
43%
Emitir una opinión
para ser
considerada en la
decisión
57%
En cuanto al concepto de participación ciudadana, el 57% lo entiende como “el emitir
opiniones que sean efectivamente consideradas en la toma de decisiones” y el 43% lo describe
como “el emitir opiniones sobre los proyectos en diálogo con otros”. El recibir información es
percibido por la totalidad de los entrevistados sólo como un requisito para la participación. Se
aprecia que la mayoría busca y espera que sus opiniones sean efectivamente consideradas al
momento de aprobar o rechazar un proyecto.
Este antecedente constituye un desafío para lograr dar ciertas "garantías" a los
participantes (a través de procedimientos y mecanismos) que los antecedentes recogidos en los
procesos de participación llegarán a los cuerpos decisorios.
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2.
Autopercepción del Rol desempeñado por cada Actor:
No tiene claro su
Rol
10%
Evaluador técnico
12%
Compartir
opiniones con
otros
26%
Promotor
de la Participación
Ciudadana
7%
Se automarginó
del proceso
5%
Defender intereses
de su sector
40%
Con respecto al rol que desempeñaron , el 38% de los entrevistados define su rol como
“defensor de los intereses de su sector” frente al proyecto en cuestión, el 25% como “compartir
opiniones con otras personas u organizaciones”, el 11% como evaluador técnico del proyecto, el
9% no tiene claro su rol, un 7% como “promotor de la participación ciudadana” y el 5% se
automarginó del proceso. Las ONG’s y las organizaciones de base son los sectores en que
predomina el rol “defensor de los intereses de su sector”. El 9% que no tiene claro su rol
corresponde a representantes de organizaciones de base.
El desafío aquí, es ser capaz de distinguir los tipos de actores con los cuales se va a
trabajar. Las comunidades son heterogéneas y por lo tanto, al momento de invitarlas al proceso
de Participación Ciudadana, hay que considerar que sus actores participan desde diversas
historias personales y sociales, como también con los roles que a ellos/ellas les resulta más
pertinente.
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3.
Tipo de Participación2
Participación
Comunitaria
67%
Participación
Individual
33%
Al analizar el tipo de participación que se ha dado en los procesos de Participación
Ciudadana, se identifica claramente que un 67% de esta participación se está canalizando a través
de organizaciones, sean estas funcionales, territoriales o emergentes. En la mayoría de los
proyectos las personas son convocadas en su calidad de representantes o miembros de algún tipo
de organización. Por lo tanto, independientemente del territorio o región donde se organice el
proceso de participación ciudadana, existen y tienen presencia organizaciones de diferente
naturaleza.
Como recomendación, en el futuro también se deben desarrollar estrategias específicas
para hacer llegar información a aquellos ciudadanos que están interesados en participar y que no
pertenecen a una organización; lo cual implica hacer una difusión de los eventos de manera más
masiva, haciendo uso de medios de comunicación, tales como prensa escrita, radio, carteles,
panfletos, etc.
2
Para efectos del Informe de Sistematización, la Participación de los ciudadanos fue agrupada en dos Tipos:
Participación individual o directa de una persona, y la Participación Organizacional o Com,unitaria, en la cual
los participantes en los procesos de participación, provienen de alguna organización, sea esta funcional o
territorial.
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4.
Nivel de Participación3 :
Emite una
Opinión
46%
Recibe
Información
8%
Incide en la
Decisión
6%
Levanta una
Impugnación
Legal
6%
Formula
Observaciones
Ciudadanas
34%
Reconociendo que los Niveles de Participación propuestos son acumulativos, resulta
evidente que los actores entrevistados han alcanzado mayoritariamente el segundo nivel de
Participación, es decir, han elaborado una opinión respecto del proyecto y la han compartido,
tanto con sus pares, como con otros actores en los espacio s de Discusión Ciudadana. Otro nivel
alcanzado mayoritariamente, ha sido la Formulación de Observaciones Ciudadanas, donde
aparecen todos los sectores utilizando este derecho, predominando el sector Gobierno y las
Organizaciones de Base.
Es interesante destacar la inexistencia de actores que se perciban incidiendo en la toma de
decisión respecto de algún proyecto, con excepción de las autoridades, que por integrar la
COREMA tienen poder de decisión. No hay otro actor que al momento de hacer la entrevista y
emitir este informe, haya percibido que sus opiniones fueron efectivamente consideradas en la
toma de decisión.
3
El análisis del Nivel de Participación, se realizó a partir de una "Matriz de la Participación", que la Corporación
PARTICIPA elaboró para efectos del Informe de Sistematización del Programa de Aplicación de Metodología
de Participación Ciudadana en el SEIA. En esa Matriz se identificaron 5 niveles de participación, siendo
acumulativos y partiendo de un nivel mas básico a uno de mayor relevancia. Consecutivamente de menos a
mayor, los niveles propuestos son: 1) Recibe Información, 2) Emite una Opinión, 3) Formula Observación(es)
Ciudadana(s), 4) Levanta una Impugnación Legal, y 5) Incide en la Decisión.
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5.
Recomendaciones a los procesos de Participación Ciudadana:
A continuación, presentaremos un listado con las principales recomendaciones que surgen
del análisis del discurso de los actores entrevistados para la elaboración de la Sistematización del
Programa.
1. La CONAMA debe vincularse con todos los sectores (autoridades, comunidad, medios de
comunicación, etc.) para promover los procesos de participación ciudadana.
2. Es necesario dedicar más tiempo a conocer a las comunidades con el fin de distinguir los tipos
de actores involucrados en el proyecto, reconociendo sus heterogéneas historias personales y
sociales.
3. Entregar y difundir, a través de medios de comunicación, información relacionada a la Ley
19.000, al SEIA, a los procesos de participación ciudadana, y sobre todo, información
simplificada del proyecto.
4. Iniciar un trabajo participativo a nivel de pequeños grupos, especialmente con las comunidades
más afectadas, para luego terminar con un taller de discusión ciudadana más ampliado, donde
se encuentren los distintos actores, con sus diferentes intereses.
5. Invitar al mayor número de personas posibles a los espacios de discusión ciudadana,
asegurando la representatividad de los distintos sectores involucrados, como también de otros
que pudieran aportar información relevante para la evaluación del proyecto.
6. Equilibrar los momentos del seminario, de tal modo que todos los sectores involucrados tengan
un tiempo especial para presentar su postura frente al proyecto (Paneles), como también
tiempo para la discusión en grupos más pequeños que facilite la formulación de preguntas,
observaciones y sugerencias más acotadas.
7. Sistematizar con un instrumento más trasparente y objetivo el grado de incidencia de las
observaciones ciudadanas en el SEIA.
8. Hacer reuniones de seguimiento con las comunidades, para saber como avanza el proceso de
evaluación del proyecto.
V.
La Participación Ciudadana es una Oportunidad para el Trabajo Social:
Luego de hacer este breve recorrido de lo que ha sido la experiencia de la Corporación
PARTICIPA en el fomento y desarrollo de espacios de Participación Ciudadana en el SEIA,
queremos dar a conocer por qué consideramos que este tema es hoy, una verdadera oportunidad
para el Trabajo Social, un campo de trabajo que no existía hace cinco años atrás, y que a pesar
de que siempre ha estado presente en la profesión, hoy cobra nuevas fuerzas y dimensiones.
Antes, quisiéramos partir por dos preguntas: ¿quién se hace cargo de llevar adelante estos
procesos de consulta y de participación ciudadana?, ¿Cuál o cuáles son los profesionales más
especializados para emprender tales tareas?. A nuestro parecer, son los Trabajadores Sociales
los profesionales más idóneos para hacerse cargo de tal misión.
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El hecho que el Equipo a cargo de los procesos de Participación Ciudadana en el SEIA
estuviera conformado básicamente por trabajadoras sociales, nos hace pensar que no es una
casualidad, sino más bien el resultado de una formación profesional que permite a los
trabajadores sociales hacerse cargo de impulsar, promover y facilitar los espacios de
participación ciudadana. Eso es así, ya que no creemos errar al afirmar que la participación ha
sido, es y será un proceso fundamental en la formación de estos profesionales, proceso que cruza
de manera transversal toda su formación profesional.
En este sentido, la participación se constituye en una oportunidad, ya que abre al
profesional la posibilidad de conocer los sentidos y significados que las personas le dan a su vida
y al contexto que los rodea; abre las puertas a un sin fin de elementos que permitirán al
profesional hacer de su quehacer, una acción más fundada, certera e idónea y por lo tanto,
dirigida a los reales problemas o situaciones que las propias personas, a través su contacto
directo con el trabajador social, manifiestan como más prioritarias de ser intervenidas por los
profesionales.
Además, el Trabajo Social como profesión del ámbito de lo social, reconoce y eleva a la
participación como un valor fundante de la propia identidad y sentido de pertenencia de la
persona al contexto donde está inmerso. A través de ella, el sujeto pasa a sentirse parte y
compartir con otros el espacio que habita, a desenvolverse con otros semejantes a él, que le
recuerdan sus derechos y deberes; y que como tal, él mismo es garante de hacer respetar su
derecho a participar en los distintos ámbitos de la vida, tanto en lo público como en lo privado,
como también, responsable de participar de los beneficios y oportunidades que el Estado y el
mercado le ofrecen.
Por lo tanto, si aceptamos como valederas estas afirmaciones, creemos que resulta
evidente que al Trabajo Social le corresponde abrir nuevos espacios y canales de participación
ciudadana, como también mejorar los existentes. Y, en ese sentido, se estaría dando respuesta a
las demandas en un inicio mencionadas.
Estos profesionales, a nuestro parecer, han adquirido las herramientas, habilidades y
destrezas que les permiten promover estos espacios de participación, de tal modo que dichos
espacios se constituyen como una oportunidad, que los obliga a velar por que la participación
ciudadana en general, y particularmente en el SEIA, se fundamente en la información,
organización y en una igualdad de oportunidades; para que el mayor número posible de personas
tenga la posibilidad de hacer efectivo su derecho a participar.
Junto con lo anterior, también creemos que la participación es una oportunidad, por
cuanto el Estado contempla en su legislación la obligatoriedad de realizar procesos de
participación ciudadana a lo menos tres casos, a saber: la Discusión de Normas de Calidad
Ambiental, en el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental y en los Planes Reguladores de
cada Comuna.
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Complementario a lo anterior, la Participación está presente en todas las acciones que
desarrollan los Gobiernos Locales para promover la participación de la comunidad en acciones
de Desarrollo Local, principalmente a través de sus programas sociales.
Por lo tanto, creemos necesario que el tema de la Participación Ciudadana debe ser hoy
considerada como una oportunidad para el quehacer profesional, que exige a los Centros
Académicos impartir con mayor profundidad este tema, sus metodologías y alcances, como
también el que pone en tensión una gran creatividad, energía, dedicación, esmero y tesón a todo
profesional que sienta que su realización profesional va en esa dirección.
Bibliografía
AYLWIN, N., La Participación Social y Liderazgo en las Organizaciones Intermedias, Serie
Documentos de Estudio N° 6, Corporación PARTICIPA, Santiago, 1992.
CONAMA, Manual de Participación Ciudadana para el SEIA, Documento de Trabajo Interno,
Santiago, fin fecha (---).
CONAMA, Reglamento del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, sin fecha.
ESPINOZA, G., Participación Ciudadana y Gestión Ambiental: Conceptos, Importancia y
Aplicaciones, CED, Santiago, 1997.
GALILEA, S., El Proceso de Descentralización en Chile:1990-1993, en ¿Descentralizar en
América Latina?, Serie de Gestión Pública, vol. 3, GTZ/PGU, Snatiago, 1995.
MIDEPLAN, Balance de seis años de las Políticas Sociales 1990/1996, MIDEPLAN,
Santiago, 1996
OVIEDO, E., Sin título, SUR, Centro de Estudios Sociales y Educación, en impresión, 1997.
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VELÁSQEZ, F., Lineas Conceptuales para el Análisis de la Participación Ciudadana, en
Movimientos Sociales y Participación Comunitaria, CELATS, Lima, 1985.
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