gobernar desde el futuro

José A. Herce*
GOBERNAR DESDE EL FUTURO
En marzo de 1989, el presidente de la Comisión de la entonces Comunidad Europea,
Jacques Delors, creó la Cellule de Prospective, una unidad ubicada en el secretariado
General de la Comisión que debía analizar toda la información disponible para apoyar
el trabajo del colegio de comisarios y del gabinete del propio Presidente de la Comisión.
En este artículo se describe su funcionamiento hasta que, en el año 2001, se disolvió,
integrándose en otros servicios de la Comisión.
Palabras clave: integración europea, instituciones comunitarias, análisis prospectivo.
Clasificación JEL: D78, F02.
1.
La Cellule de Prospective
En marzo de 1989, el presidente de la Comisión de la
entonces Comunidad Europea, Jacques Delors, creó la
Cellule de Prospective, una unidad ubicada orgánicamente en el Secretariado General de la Comisión pero
con autonomía propia y estrechamente vinculada a su
gabinete, al frente del cual se encontraba a la sazón
Pascal Lamy, actual director general de la OMC. Tuve la
fortuna de formar parte del pequeño grupo de funcionarios comunitarios seleccionados para integrarla y me incorporé a la Cellule en junio de ese mismo año. A todos
nos costó algo hacernos a la idea de cuál iba a ser nuestra misión, pues algo de misión tenía nuestro empeño.
La unidad debía actuar como una «esponja inteligente», en palabras de su director de estudios, Jerôme Vignon, absorbiendo la información disponible, oteando los
desarrollos a nuestro alrededor, interaccionando con to-
* Profesor de Economía en la Universidad Complutense de Madrid.
Socio y director de Economía del Grupo Analistas Financieros.
El autor dedica este artículo a la memoria de Jean-Claude Morel,
Carlos Camino y Alexis Jacquemin, amigos, compañeros, europeos de
corazón.
dos los servicios de la Comisión, detectando, en suma,
las tendencias de futuro relevantes para el trabajo del colegio de comisarios y del gabinete del propio presidente
de la Comisión. Una tarea fundamentalmente horizontal
e interdisciplinar, en la que los aspectos técnicos de las
materias que nos ocuparían eran importantes, pero no
determinantes, ya que lo que determinaba la esencia de
dicha tarea era la capacidad que pudiéramos desarrollar
para analizar con luz nueva los problemas a los que se
enfrentaba la construcción europea y las tendencias globales de fondo en las que se insertaba dicho proceso.
2.
Antecedentes
El año 1989 fue uno de los mejores ejercicios económicos para la Comunidad Europea y también para la
economía española. Después del inacabable período
que transitó desde 1975 hasta 1984, caracterizado por
la larga crisis del petróleo, la estanflación y el europesimismo, la Comunidad venía disfrutando desde 1985 de
un dinamismo formidable que sólo acabaría con la crisis
cambiaria de 1992. En este lustro se dieron algunos desarrollos que no eran ajenos a la bonanza económica
registrada.
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Desde su llegada a Bruselas, y para sorpresa de todos, Jacques Delors, que había sido ministro de finanzas
con François Mitterrand en el primer y complicado Gobierno socialista de 1981, demostró un empuje y una capacidad excepcionales que, dicho sea de paso, no le hubieran permitido llegar a ser presidente de la Comisión de
haber sido evidentes con anterioridad. Delors, impulsó
decididamente el programa del mercado único, la reforma del tratado de Roma mediante el Acta Única (1987) y
la moneda única. También atisbó, e instrumentó, la necesidad de crear una auténtica política comunitaria destinada a afrontar las apreciables diferencias regionales que
la incorporación de España y Portugal en enero de 1986
había puesto de manifiesto como nunca hasta entonces,
es decir, una política de cohesión. Muchos analistas eran
de la opinión, y tal era también la mía, de que los beneficios vaticinados por el «Informe Checcini» que cabía esperar de creación del mercado único en 1992, se estaban
materializando por adelantado debido a las expectativas
generadas entre los agentes económicos por el programa diseñado por la Comisión. El liderazgo de Delors en
esta etapa fue, en suma, impresionante.
Aquel año 1989 fue también el que marcó el inicio de
una evolución que habría de tener formidables consecuencias para Europa y para el mundo: el derrumbe del
bloque soviético. Un acontecimiento que muy pocos supieron anticipar y que pilló por sorpresa a todos los servicios de inteligencia y a las cancillerías occidentales. Los
propios protagonistas se vieron desbordados por sus
consecuencias. El caso de la reunificación alemana es
paradigmático de ello. Recién caído el muro de Berlín, en
noviembre de 1989, Margaret Thatcher comentaba a la
salida de alguna de las cumbres europeas del momento
que «la reunificación alemana», un tema que flotaba en
todos los análisis, no sin reservas en muchos países, especialmente en Francia, «no está en la agenda», para
verse contradicha poco más tarde por la valiente decisión
del canciller Helmut Kohl de ir hacia ella resueltamente.
La reunificación fue un hecho el 3 de octubre de 1990.
La Comunidad vivía, claramente, momentos de euforia al final de la década y afrontaba los últimos años del
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siglo XX con marcado optimismo. Un próspero club de
doce países que avanzaba resueltamente hacia el mercado y la moneda únicos en vientos de resurgir económico y que esperaba cosechar importantes beneficios
de las reformas que se estaban impulsando desde la
Comisión bajo el indiscutible liderazgo de su presidente,
el mejor en muchos años pasados y, como hemos comprobado para nuestro pesar, hasta el presente.
Junto al impulso para la profundización de la Unión,
como digo, sustantivo, fundamentado y ambicioso, se
deba también un impulso paralelo por la ampliación
pues ya estaban en el punto de mira los países de la
EFTA (¿se acuerdan de la EFTA?), de los cuales se incorporarían Suecia, Finlandia y Austria en 1995 y nadie
dudaba de que más pronto que tarde los países del centro y este de Europa, centrifugados por el colapso del
bloque soviético, formarían parte de la Unión Europea
que bien pronto, en 1992, establecería el Tratado de
Maastricht o Tratado de la Unión. Maastricht marcó así
la primera ocasión desde el Tratado de Roma de 1957
en que se abordaban modificaciones de tipo político en
la carta fundacional de la CEE.
El momento era, pues, óptimo para alzar la mirada y
tratar de anticipar los desarrollos que prometía un mundo
rápidamente cambiante. En su inicio, la Cellule de Prospective, o Futures Studies Unit, en su denominación en
inglés, estaba dirigida por Jean-Claude Morel, antiguo e
influyente director general de Presupuestos de la Comisión, con el mismo rango de director general, siendo
Jerôme Vignon, como ya he mencionado, su director de
estudios. Básicamente, esta era toda la estructura formal
de la Cellule, además de la jerarquía operacional asegurada por el assistant del director general, Francisco Fonseca, y la jerarquía natural que personalidades como la
de Alexis Jacquemin imponían en el grupo.
3.
Funcionamiento de la Cellule de Prospective
Con el tiempo, aprendimos a ver nuestro trabajo
como el de una instancia al servicio de un gobierno paralelo de la Comisión, encabezado por el mismo presi-
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dente, pero alejado de las premuras del día a día y la
política del presente. Construíamos la unidad con la ilusión de que serviría al presidente de la Comisión para
«gobernar desde el futuro». Yo, al menos, así lo sentía,
y esa sensación inspiró buena parte de mi trabajo durante los dos años y medio en que todavía permanecería en la Comisión, hasta mi vuelta a España en septiembre de 1991.
Al llegar a Bruselas, con mi flamante nombramiento
como funcionario de la Comisión en el bolsillo, pude
constatar lo que ello significaba cuando, hablando con
la dueña de la casa en la que viví todos esos años, al
preguntarme ésta cuál era mi trabajo, le dije que era
funcionario comunitario a lo que me respondió: ¡quel
bel avenir! El bello porvenir que me auguraban se materializó cuando, estimulado por el privilegio que teníamos para adquirir bienes duraderos sin pagar el
IVA, merced al mítico formulario 136F, y por el descuento diplomático que nos hacían a los funcionarios
internacionales, adquirí un automóvil de marca Mercedes.
El cotizado 136F también servia para adquirir televisores, lavadoras... en fin, para instalarse en la capital de
Europa con todo el equipamiento renovado. El día que
fui al concesionario de Mercedes, en la entretenida
Chaussée de Louvaine, descubrí que casi todos los funcionarios españoles que nos habíamos incorporado recientemente a la Comisión habíamos tenido la misma
idea. Estábamos todos como quien pasaba por allí por
casualidad. Ni una comida de fraternidad en la distancia
del solar patrio hubiera tenido tanta capacidad de convocatoria, que las tenían.
Al poco descubrí también que un automóvil de esas
características requería un más que regular presupuesto para su operación y mantenimiento. En punto a confraternización, y sin ánimo de desviarme demasiado de
lo que me preocupa en este artículo, no puedo dejar de
aludir a la peña flamenca que el incomparable Antonio
Fernández Avilés organizó y alimentó con su entusiasmo en un café del barrio de Saint Gilles, muy frecuentado por inmigrantes españoles de primera hora, muchos
de ellos jubilados tras la dura reconversión industrial de
los años precedentes.
Desde enero de 1987, cuando me incorporé a la Dirección General de Empleo y Asuntos Sociales, había
mantenido una actividad centrada en las cuestiones de
seguridad social sobre las que la Comisión apenas tenía
competencias, situación que se mantiene en la actualidad. Mi trabajo en la DG de Empleo en esos dos años y
medio me expuso a una dimensión para mí, hasta entonces, poco explorada de las pensiones, tema en el
que me venía especializando desde unos años antes.
Esta dimensión venía definida por la comparación internacional de los sistemas de protección social en el seno
de la Comunidad, la coordinación de los grupos de expertos nacionales, funcionarios de seguridad social, y
elaboración de informes y estadísticas. Mi trabajo hasta
entonces se había desarrollado en un plano técnico relativamente cómodo para un académico al que no le faltaban ocasiones de profundizar en el estudio de los sistemas desde su vocación de profesor universitario y satisfecho de interaccionar en el plano internacional con
los responsables de los sistemas nacionales existentes
en el seno de la CE.
La incorporación a la Cellule de Prospective supuso
un cambio radical en mi campo de trabajo y redefinió algunos de mis intereses de investigación de manera permanente. Allí, tuve que ocuparme de cuestiones muy diversas, desde los transportes hasta la demografía, pasando por el medio ambiente y las cuestiones de
integración económica internacional o regional.
La manera habitual de trabajar para los miembros de
la Cellule era la producción de notas e informes breves
destinados al colegio de comisarios o al gabinete del
Presidente fruto de nuestras propias reflexiones, colectivas o individuales, frente a acontecimientos puntuales
o desarrollos de fondo o de la asistencia a otras reuniones de los servicios de la Comisión o externas, conferencias, seminarios, etcétera. Tratábamos de multiplicarnos y de estar presentes en todo acontecimiento de
relevancia que tuviese lugar en la propia Comisión, en
Bruselas o en cualquier otra capital comunitaria y, muy
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a menudo, poníamos en común nuestras reflexiones
en prolongadas reuniones internas de periodicidad semanal.
Nuestro trato con los servicios de la Comisión era excelente. A diferencia de lo que sucede en una Administración nacional, en la que las reticencias entre Ministerios y divisiones son considerables, lo que resta eficacia
al conjunto, las diferentes Direcciones Generales de la
Comisión colaboran mucho y bien y nuestra presencia
en sus trabajos era, por lo general, muy bien recibida.
Sabían que no íbamos a competir con sus servicios,
sino a reflexionar con ellos, a impulsar sus propuestas,
en la medida en que fuesen sensatas, y a aportar un
punto de anticipación y prospectiva sobre su trabajo cotidiano. También sabían que teníamos «línea directa»
con el gabinete del Presidente, que éramos, por así decirlo, «consejeros del príncipe» y nos trataban en consecuencia. Ello hacía nuestro trabajo muy agradable.
El primer informe sustantivo que produjo la Cellule
con destino a un círculo amplio, más allá del de sus
clientes institucionales, trataba de la demografía en
Europa y llevaba por título L’Europe dans le mouvement démographique. Participé en él activamente junto con Notis Lebessis y Jerôme Vignon y me marcó
profundamente hasta el punto de que no he dejado de
interesarme desde entonces por la demografía. El informe tuvo gran resonancia entre los diferentes servicios de la Comisión y otras instituciones comunitarias
y ayudó a establecer una cierta reputación para nuestra unidad.
Mi paso por la Cellule fue breve, no obstante, pues en
septiembre de 1991, poco más de dos años después de
incorporarme a la unidad, abandoné la Comisión y Bruselas para volver a Madrid donde reanudé mis clases en
la Universidad Complutense y me hice cargo de la dirección de la Fundación de Estudios de Economía Aplicada. Mi sustituto en la Cellule fue el malogrado Carlos
Camino, hasta entonces funcionario en el Consejo, excelente amigo desde que fuera alumno mío en la Complutense allá por los años 1984-1986, e inquieto, inteligente y original economista.
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Apenas he seguido desde entonces los avatares de la
Cellule, que ha cambiado a menudo de componentes y
ha acabado por integrarse en otros servicios creados
por los sucesivos presidentes de la Comisión. Algunos
de sus mejores miembros han fallecido, como el que fue
su primer Director general, Jean-Claude Morel o su principal consejero económico, Alexis Jacquemin. Otros
han seguido su curso por diferentes servicios, siempre
en puestos de relevancia, como Jerôme Vignón, David
Wright, Notis Lebessis o Francisco Fonseca. De la estela de la Cellule han surgido otros grupos muy cualificados de reflexión y estrategia en las diferentes direcciones generales de la Comisión, como el Group Of Policy
Advisors (GOPA) del Presidente de la Comisión, en la
que la propia Cellule se integró en 2001. Con motivo del
último cambio de presidente, el GOPA ha dejado de
existir y dado paso al BEPA o Bureau of European Policy Advisers.
4.
El Bureau of European Policy Advisers
La estructura del BEPA1 es bastante más sofisticada que la de la Cellule, dependiendo de diversos grupos de expertos de primer nivel para el análisis económico, político y social, pero el énfasis en la anticipación de tendencias ha quedado algo difuminado.
Posiblemente, la Cellule de Prospective no consiguió
crear el reflejo necesario durante su periplo, aunque
su influencia en el alcance interdisciplinar del BEPA
es evidente.
Para los servicios de la Comisión, especialmente el
gabinete del Presidente y el colegio de comisarios, la
existencia de una unidad como la Cellule, o sus herederas, es algo muy conveniente, pues tal tipo de unidad
está a su disposición para abordar desde otros ángulos
tratamientos sobre las grandes cuestiones en las que se
inserta su trabajo cotidiano. Esta reflexión paralela, más
pausada, prospectiva e interdisciplinar, debería impul-
1
Ver: http://europa.eu.int/comm/dgs/policy_advisers/index_en.htm.
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sar incluso un «gobierno en paralelo» no ejecutivo, naturalmente, pero sí capaz de vislumbrar tendencias de
fondo y facilitar iniciativas de «longue haleine» sobre las
que vayan encajando en el tiempo los cambios que el
futuro traerá irremisiblemente consigo, lo que haría la
gobernabilidad futura mucho más fácil.
No basta con que los centros de investigación académicos o los think tanks ayuden con sus reflexiones. Las
instancias de gobierno deben tener sus propias unidades de reflexión prospectiva y estratégica incrustadas
en su seno, preferiblemente en el Parlamento, pero también en los ejecutivos. Existe, sin embargo, un riesgo,
que tiene que ver con la banalización de su trabajo de
reflexión cuando se las convierte en meras extensiones
administrativas cuya única misión es producir notas variadas o discursos, a la demanda constante de las restantes unidades ejecutivas y sus principales responsables.
Gobernar en paralelo, bajo los criterios de anticipación de tendencias y tratamiento interdisciplinar de las
cuestiones suscitadas por la confrontación entre los
desarrollos dominantes y las tendencias que apuntan,
es también, como decía anteriormente, «gobernar
desde el futuro». Hay una gran ventaja en hacer de
vez en cuando este tipo de ejercicios. Se debe a que
sabiendo situarse anticipadamente en la estación a la
que nos gustaría llegar, y estando en condiciones de
controlar el proceso que nos lleve a ella, siempre podemos jugar el end game correspondiente ordenando
las etapas, los medios y las maneras para que el camino se ande sin sobresaltos y se consigan los resultados apetecidos. Haciendo esto, nos daríamos cuenta de cuán a menudo llegamos tarde a colmar ciertas
aspiraciones que aunque mantengamos contra viento
y marea no hemos formulado con la suficiente fe en, o
cohesión para, su consecución. También descubriríamos las claves de ese «plan B» que tan a menudo falta en los procesos ordinarios de los gobiernos (y las
empresas), más impulsados por la inercia del pasado,
o del statu quo, que por la inspiración de deberían
prestarles sus propias aspiraciones.
5.
Reflexiones finales
Tras la euforia de la segunda mitad de los ochenta,
seguramente el período de mayor desarrollo institucional de la Unión Europea, después de los primeros años
fundacionales, sobrevino la severa, aunque breve, recesión de los años 1992-1993, que muchos analistas creyeron podía haber sido más prolongada sin los avances
institucionales de los años precedentes.
Tal recesión lanzó una fuerte advertencia a los intentos
de crear una moneda única, pues se desencadenó repentinamente, a lomos de otros problemas de confianza de
los agentes económicos que se venían arrastrando desde
la primera guerra del Golfo, cuando colapsó el rígido mecanismo de cambios del Sistema Monetario Europeo tras
el verano de 1992. La libra esterlina y la lira salieron del
mismo optando por la flotación, las bandas se ampliaron
considerablemente y la peseta sufrió una serie de devaluaciones en cadena que corrigieron la ficticia fortaleza
con la que había entrado en el mecanismo de cambios en
1989, lo que había perjudicado notablemente a las exportaciones españolas cuando menos necesitaban dicho estorbo. Pero la economía comunitaria pronto volvió a una
buena senda de crecimiento que desde mediados de los
noventa se mantuvo hasta el inicio del presente siglo que
se inauguró con la creación del euro, definitivamente impulsado durante la presidencia de Jacques Delors.
Hoy, la economía de la eurozona se encuentra sumida en una prolongada fase de estancamiento de la que
se espera ver pronto el final, no obstante; pero éste y
otros desarrollos, como el «no» francés y holandés a los
respectivos referéndum planteados sobre el Tratado
Constitucional para Europa, han sumido a la Unión en
una nueva fase de europesimismo, por no decir de euroconfusión. Con todo, en mayo de 2004 se produjo la mayor ampliación de la historia de la Unión Europea con la
incorporación de diez nuevos países del centro y este
de Europa y países isleños mediterráneos, que se completará en 2007 con Bulgaria y Rumanía, y el pasado 3
de octubre se aprobó formalmente el inicio de negociaciones de adhesión con Turquía y Croacia.
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¿Qué ha fallado en el terreno económico, después de
las brillantes perspectivas que auguraban la creación
del mercado interior y la moneda única? Pues que ni el
mercado interior se ha materializado como estaba previsto, ni la moneda única ha tenido el acompañamiento
de otras políticas que requería su existencia.
Todo se resume, en mi opinión, pues no conviene que
me extienda aquí sobre este particular, en dos factores.
En primer lugar, en la falta de reformas estructurales en
los principales países de la Unión, especialmente Francia y Alemania, pero no sólo en ellos, y, en segundo lugar, en la lenta y distorsionada marcha hacia la liberalización de mercados en el conjunto de la unión, el mercado único, en suma. Causa de lo cual es el excesivo
nacionalismo económico del que hacen gala todos los
miembros de la Unión que retrasan y entorpecen la
adopción de las medidas necesarias para que dicho
mercado único sea cuanto antes una realidad.
La Comisión no ha dejado de advertir de los riesgos
de estos retrasos y vemos ahora las consecuencias de
los mismos, cuando otros países no paran de avanzar, y
ninguna de las instancias de análisis de la misma han
sido ajenas a estas advertencias, entre ellas el GOPA y
su Group of Economic Policy al que se debe el conocido
«Informe Sapir», llamado así por su redactor, André Sapir, que fue su presidente ejecutivo durante el mandato
del Presidente Prodi.
La vida social y económica de las naciones no deja de
progresar, a pesar de los sobresaltos que se observan,
pero también se ha hecho considerablemente más compleja a medida que la mundialización avanza. Más que
nunca, la comprensión de los procesos sociales y económicos es crucial para crear y explotar los márgenes
necesarios para mantener el progreso material de todas
las naciones y hacerlo compatible con la necesidad de
preservar el medio para las generaciones presentes y
futuras. Más que nunca, también, necesitamos estimular la creación del conocimiento científico sobre la materia, la vida y el comportamiento (social, político y econó-
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mico) de los individuos y sus organizaciones y asegurar
su difusión entre la población con el fin de evitar la creciente división entre los que poseen este tipo de conocimiento y los que no lo poseen.
La «sociedad del conocimiento» a la que aspiran todos los países no puede fundarse sobre una distribución
desigual del mismo, de la misma manera que la desigualdad material excesiva es incompatible con una sociedad próspera. Hay muchos temas de extraordinaria
relevancia sobre los que reflexionar con detenimiento
en los aledaños del poder y muchos desarrollos vertiginosos sobre los que establecer sistemas de detección
temprana y políticas anticipatorias. No conviene seguir
gobernando desde el pasado, el partidismo o el conocimiento imperfecto de la realidad y sus tendencias de
fondo. No es buena política. Un poco de gobierno desde
el futuro, en la medida que sepamos discernirlo y prepararlo, sería una gran noticia para todos.
Puede pensarse que la «prospective» es algo muy
franco-francés y que la iniciativa de crear la Cellule en el
seno de la Comisión fue la idea de un presidente a quien
le gustaban estos temas y además tenía funcionarios
ociosos disponibles para ello, o que, de todos modos, el
éxito de la unidad tampoco debió ser muy excepcional
cuando acabó siendo absorbida por otra que la reemplazó. Nada de esto fue así, al menos tal y como yo puedo interpretarlo.
Pero también convendría admitir que la idea es muy
oportuna y que muchos países, organizaciones y empresas harían bien en dotarse de sólidas instancias de análisis prospectivo y estratégico en los diversos ámbitos que
caracterizan el proceso socio-económico y sus propios
core businesses. Ello daría también una oportunidad a
muchos científicos, filósofos y humanistas hoy arrumbados en sus rincones a causa de, por una parte, una distorsionada concepción colectiva de lo que es o no importante y, por otra, la indiferencia, si no el desprecio, de muchos hacia los esfuerzos de unos pocos para entender
mejor, que no manipular, la naturaleza humana.