Historia de los Seguros sociales en Alemania

Desarrollo Histórico
Después de que Alemania se unificó en 1871 bajo la dirección de Otto von Bismarck,
el país desarrolló una estructura de gobierno común y la política social. Pero el hecho de
que la Alemania unida se había formado a partir de los cuatro reinos, cinco ducados,
doce principados y tres ciudades libres fue un factor crucial en la forma en que se
administró el bienestar social. Aunque después de la unificación política el bienestar
social se formuló cada vez más en el plano nacional, los programas de seguridad social
de aplicación de políticas nacionales dirigidas a diferentes estratos sociales se
administraron de forma muy descentralizada.
El nuevo sistema de bienestar social que se desarrolló después de la unificación en
1871 utilizaba las estructuras descentralizadas para proporcionar una gama cada vez
mayor de los beneficios. Debido a esto, la mayoría de los programas de bienestar social
en Alemania no eran administrados por las burocracias estatales. En su lugar, a
excepción del período en que Alemania fue gobernada por el régimen de Adolf Hitler
(1933-1945) y cuando la antigua Alemania Oriental (1949-1990) estableció un
programa de asistencia social estatal, los organismos de ejecución de políticas sociales
han sido entidades privadas voluntarias, algunas de las cuales datan de la Edad Media.
Por lo tanto, Alemania puso en marcha una política social nacional a través de una
extensa red descentralizada y plural de organizaciones de voluntarios.
Los alemanes, con su economía social de mercado, pensaron que era la sociedad la que
debía proteger a todos sus miembros ante situaciones de necesidad económica y social.
Dicha protección era proporcionada por un sistema de seguro social para que las
personas contribuyan de acuerdo a sus ingresos con el entendimiento de que algún día
podían necesitar su ayuda. La creencia de que la sociedad era responsable del bienestar
de sus miembros se basaba en la solidaridad, o la Solidaritat, y era un concepto clave de
la política social alemana.
Los alemanes unieron a la noción de solidaridad las disposiciones federales y
descentralizados de participación en el poder, o Subsidarität, otro concepto que se
encuentra en el corazón de la cultura política alemana y era característico de todos los
países de habla alemana. Fundamentalmente, Subsidarität significa la creación de
organizaciones sociales desde abajo hacia arriba y no desde arriba hacia abajo. Como
resultado de este concepto, los alemanes confíaban en las entidades sociales de base
siempre que ello fuera posible para prestar servicios sociales y hacer uso de las
instituciones de más alto nivel sólo cuando los niveles inferiores resultaran
insuficientes.
Solidaridad y Subsidarität han afectado al desarrollo de una política social nacional.
Por ejemplo, los programas de seguro social de Alemania eran órganos autónomos
cuasi-públicos sujetos en la mayoría de los casos para controlar el trabajo y la gestión,
pero son en gran medida independientes del sector público, que sólo conservaba las
facultades de supervisión. Los principales proveedores de la mayoría de los servicios de
asistencia social eran organizaciones voluntarias del sector privado, la mayoría de las
cuales estaban relacionadas con la iglesia. Las oficinas gubernamentales en los niveles
regionales y locales en general, eran las responsables de determinar y gestionar las
prestaciones en metálico y las prestaciones establecidas a nivel nacional.
Algunas de las más importantes agencias voluntarias de servicio social y grupos
estaban relacionados con las iglesias anteriores a la unificación de Alemania en 1871. El
primer ejemplo fue la fundación de la Cruz Roja Internacional en Alemania que fue
fundada en 1863. De él surgió la Cruz Roja Alemana, uno de los principales organismos
de voluntarios del país. La Misión Innere, que más tarde se convirtió en el Werk
Diakonisches de la Iglesia Evangélica en Alemania, fue fundada en 1848. La Iglesia
Católica Romana de caridad Deutscher Cáritas, la mayor de las asociaciones de
asistencia social voluntaria, data de 1897. La de carácter no confesional fue la
Asociación para el Bienestar, que fue fundada en 1920 para representar a todos los
hospitales relacionados de carácter laico. La Organización para el Bienestar de los
Trabajadores fue fundada en 1919 por numerosos grupos de mujeres socialdemócratas
que trabajan por el bienestar de los niños.
A pesar de los regímenes políticos radicalmente diferentes en el poder en Alemania
desde 1871, la política social alemana ha demostrado un notable grado de continuidad
en las disposiciones de organización y financiación. El cambio ha sido en gran medida
de carácter incremental, y los nuevos programas se han adecuado a los principios ya
existentes.
El inicio del sistema nacional de bienestar social alemán se produjo en la década de
1880, mientras que Bismarck estaba en el poder. Una motivación principal de la
legislación social era el deseo del gobierno de reducir el apoyo para el socialismo entre
los trabajadores y para establecer la superioridad del Estado prusiano sobre las iglesias.
El gobierno esperaba que la provisión de seguridad económica en caso de grandes
riesgos y de pérdida de ingresos sirviera para promover la integración política y la
estabilidad política. Tres leyes sentaron las bases del sistema de bienestar social
alemán: el Seguro de Salud de los Trabajadores (Ley de 1883), que protege contra la
pérdida temporal de ingresos como consecuencia de la enfermedad, el seguro de
accidentes (Ley de 1884), que ayudó a los trabajadores lesionados en el trabajo y la
vejez y la Ley del seguro de invalidez de 1889. Inicialmente, estas tres leyes sólo
cubrían los segmentos de la parte superior de la clase de obreros que estaban trabajando.
La segunda fase del sistema de bienestar social alemán abarcó el período comprendido
entre 1890, año de la dimisión de Bismarck, hasta 1918. Durante este período, se
realizaron mejoras en los programas iniciales. El Código Nacional de Seguros de 1911,
integrado los tres programas separados de seguros en un sistema de seguridad social
unificado, y la cobertura obligatoria y los beneficios se extendieron a los trabajadores de
cuello blanco. También se introdujeron pensiones de supervivencia para las viudas
también en 1911. (Las numerosas enmiendas al Código Nacional de Seguros de 1911
se integraron más tarde en el Código del Seguro Social de 1988.) En 1916, las
prestaciones de supervivencia se incrementaron, y la edad de jubilación de los
trabajadores se redujo de setenta hasta sesenta y cinco años. Debido a que su
cooperación era necesaria para mantener la producción durante la Primera Guerra
Mundial, la clase obrera adquirió más influencia política y ganó una mayor protección
social y de representación durante este período. También se hicieron esfuerzos para
desarrollar mecanismos de solución de conflictos laborales y la organización de comités
voluntarios de los empleados, cuestiones abordadas por la nueva legislación laboral. La
mayoría de los esfuerzos se completaron a mediados de la década de 1920.
La República de Weimar (1.918-33) vio una mayor expansión de los programas de
bienestar social. En 1920 los beneficios para las víctimas de la guerra se añadieron al
sistema de bienestar social. En 1922, se aprobó una ley para el Bienestar de la Juventud,
que hoy continúa sirviendo como vehículo básico para todos los programas relacionados
con la juventud. La ayuda por desempleo se consolidó en 1923 en un programa de
asistencia regular, financiado por los empleados y empleadores. El mismo año, se
adoptó el acuerdo entre los médicos y las cajas de enfermedad que permitía poder tratar
a los pacientes en las citadas cajas de enfermedad que se integraron en el Código
Nacional de Seguros. También en 1923, una ley nacional de mineros creó un organismo
único para la administración de programas de seguridad social para los mineros. Antes
de que la ley entrara en vigor, 110 asociaciones independientes habían administrado el
programa. En 1924, un programa de asistencia pública moderna sustituyó a la
legislación de ayuda a los pobres de 1870 y, en 1925, el programa de seguro de
accidentes fue reformado, permitiendo a las enfermedades profesionales a convertirse
en los riesgos asegurables. En 1927, se estableció también un programa de seguro de
desempleo nacional. No obstante, estas mejoras en el seguro social y en los programas
de asistencia se vieron amenazados por la Gran Depresión de la década de 1930. Los
salarios reducidos significaban menores contribuciones al seguro social y a los
programas de asistencia, todos los cuales se vieron pronto al borde de la quiebra.
El régimen de Hitler introdujo cambios importantes en los programas individuales y en
la administración de los mismos. En 1934 se desmanteló el régimen de autogobierno de
todos los programas de seguridad social y se estableció que los directores nombrados
reportaran a las autoridades centrales. El régimen hizo muchas mejoras en los
programas de seguro social y en los beneficios, pero estos cambios fueron concebidos
para servir al régimen en lugar de a la población. En 1938, los artesanos llegaron a ser
cubiertos por el seguro social obligatorio y, en 1941, la cobertura de seguro médico
público se extendió a los pensionistas. En 1942, todos los asalariados,
independientemente de su ocupación, fueron cubiertos por el seguro de accidentes, la
atención de la salud se convirtió en ilimitada, y la licencia de maternidad se amplió a
doce semanas, siendo pagado en su totalidad como protección del empleo.
Los dos Estados alemanes separados después de la Segunda Guerra Mundial
evolucionaron cada uno de ellos con sus propios programas de bienestar social. En la
RDA, la situación se hizo aún más fuerte de lo que había estado bajo Hitler. El Partido
Socialista Unificado de Alemania (Sozialistische Einheitspartei Deutschlands - SED)
tenía el monopolio casi total del control sobre todas las instituciones sociales y políticas,
incluyendo las encargadas de gestionar programas de bienestar social.
Inicialmente, la RDA mantuvo por separado los planes de seguro social, pero en 1956
los planes se habían unificado en dos obligatorios, controlados de forma centralizada y
jerárquicamente organizados en sistemas que proporcionaban prestaciones universales a
tanto alzado. Se establecieron programas especiales también para la intelectualidad, los
técnicos y científicos, los funcionarios, los policías y los miembros del Ejército
Nacional del Pueblo (Nationale Volksarmee –NVA-) y otras organizaciones de
seguridad. Todos los programas estaban fuertemente subvencionados por el Estado, a
diferencia de los de Alemania Occidental. Debido a que el derecho al trabajo está
garantizado, seguro de desempleo no existía.
Alemania Occidental se apartó de la dirección central del Estado de Hitler y regresó a la
administración descentralizada. El seguro social y los programas de protección social,
característicos de la época de Weimar, se han restaurado. Se han vuelto a separar los
beneficios relacionados con los ingresos y los medios sometidos a pruebas para los
diferentes grupos lo cual significa que el seguro social, la compensación social y la
asistencia pública (o de ayuda social) no se integraron en una sola administración
general, tal y como algunos alemanes deseaban y como el Consejo de Control Aliado
había establecido en 1946 cuando se elaboró un sistema unificado de seguro nacional.
A mediados de la década de 1970, los legisladores trataron de consolidar los objetivos,
la protección y los derechos en la medida de lo posible. Pero no pudieron desarrollar un
sistema coherente, organizado y uniforme, que habría eliminado las disparidades en los
derechos individuales. De hecho, a mediados de la década de 1990 las disparidades en
las prestaciones sociales en la Alemania unificada se habían vuelto más importantes que
nunca.
Fuente: Biblioteca del Congreso de EE.UU.