El éxito de Oslo vs. el fracaso de Camp David II: Un estudio a partir

El éxito de Oslo vs. el fracaso de Camp David II: Un estudio a partir de las teorías de
negociación
Julia Hoppstock
Desde su surgimiento, el manejo del conflicto árabe-israelí ha demostrado dos lógicas contrapuestas:
una basada en la confianza en la diplomacia y en las negociaciones de paz; y otra consistente en el
apoyo a la solución militar, y, por ende, conducente a la guerra. Esta última lógica se ha manifestado
en los siguientes conflictos bélicos: la Guerra de 1948-9; la Guerra del Canal de Suez (1956); la
Guerra de los Seis Días (1967); la Guerra de Yom Kippur (1973); la Guerra del Líbano (1982); la
Primera Intifada (1987-1993) y la Segunda Intifada (2000-hasta la actualidad). En tanto, la segunda
lógica de cooperación se expresó no sólo en el tratado egipcio-israelí de 1979 y en el acuerdo
jordano-israelí de 1994, sino también en las Conferencias de Madrid de octubre de 1991, y
específicamente en los dos casos específicos de la historia del conflicto árabe-israelí que nos interesa
analizar comparativamente en esta investigación: los Acuerdos de Oslo del 13 de septiembre de
1993, y la Cumbre de Camp David II, realizada entre el 11 y 25 de julio de 2000.
Los Acuerdos de Oslo, o La "Declaración de Principios sobre Acuerdos Provisorios de Autonomía"
(DOP en sus siglas en inglés) marcaron una ruptura singular en el conflicto entre los árabes y los
judíos en Palestina. El 13 de septiembre de 1993 -día en que la DOP se firmó en la Casa Blanca con
un apretón de manos histórico entre el primer ministro israelí Yitzhak Rabin y el jefe de la
Organización para la Liberación de Palestina (OLP) Yasser Arafat-quedó registrado como uno de los
sucesos más importantes en la historia del siglo XX del Medio Oriente. Así lo pensaba Rabin, quien
declaró lo siguiente: "Es un momento histórico, que esperanzadamente va a traer fin al
derramamiento de sangre entre palestinos e israelíes que ya lleva cien años..." (Rabin 1993, citado en
Shlaim, 1994: 25). En las palabras de la propia declaración, había llegado la era de terminar con
décadas de confrontación y conflicto, alcanzando una "reconciliación histórica", y "una paz duradera
y comprensiva".1 Los Acuerdos de Oslo poseían dos partes: en primer lugar, consistían en un
intercambio de cartas fechado el 9 de septiembre de 1993 entre la OLP e Israel; y, en segundo lugar,
comprendían los documentos firmados el 13 de septiembre de 1993. En la carta enviada por Arafat a
Rabin, el jefe de la OLP no sólo aducía a la firma de la DOP como una nueva era en la historia del
Medio Oriente, sino que también confirmaba los siguientes compromisos de la OLP: el
reconocimiento del derecho de Israel a vivir en paz y en seguridad; la aceptación de las resoluciones
242 y 338 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas2; la renuncia al terrorismo y a otros
actos de violencia, como la responsabilidad sobre todos los elementos y personal de la OLP como
para prevenir violaciones; y, por último, el compromiso de modificar aquellos artículos de la Carta
Nacional Palestina que negasen el derecho a existir del estado judío, y que fuesen inconsistentes con
los compromisos asumidos.3 Por otro lado, en la correspondencia de Rabin a Arafat, el premier
laborista israelí confirmó, que, a la luz de los compromisos de la OLP, el gobierno de Israel había
1
El texto entero de la Declaración de Principios se obtuvo del sitio de Internet del gobierno de Israel (http:www.israel.org)
La resolución 242, adoptada el 22 de noviembre de 1967 por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas,
reclamaba, entre otras cuestiones, el retiro de Israel de los territorios ocupados durante la Guerra de los Seis Días; el fin al
estado de beligerancia de la Guerra de 1973 y el reconocimiento de la soberanía, y la integridad e independencia política
de todo estado en la región y su derecho a vivir en paz dentro de fronteras seguras y reconocidas. En tanto, la resolución
338, aprobada el 22 de octubre de 1973 por el Consejo de Seguridad, pedía la implementación de la resolución 242, como
el auspicio de negociaciones tendientes a establecer una paz justa y duradera en la región (Russell y Samoilovich, 1979:
149-141, 188).
3
La carta de Arafat a Rabin aclaraba que la reforma de la Carta Nacional Palestina debería ser aprobada por el Consejo
Palestino.
2
1
decidido reconocer a la misma como la representante legítima de la nación palestina.4 En tanto, los
documentos firmados el 13 de septiembre de 1993 dictaminaban una agenda para el auto-gobierno
palestino interino durante un período de cinco años. En un principio, dicho auto-gobierno se
establecería en la Franja de Gaza y en el área de Jericó (en Cisjordania), extendiéndose al resto de
Cisjordania para julio de 1994. Además, se proponía la disolución de la administración civil israelí
en los territorios ocupados, como la elección democrática de un Consejo Palestino, lo que, bajo
supervisión internacional, se llevaría a cabo, como máximo, luego de nueve meses del inicio de la
puesta en práctica de la Declaración de Principios. También, el acuerdo establecía que los temas del
control de Jerusalén, los refugiados palestinos, los asentamientos judíos en Gaza y Cisjordania, los
arreglos de seguridad, y las fronteras serían tratados en las negociaciones permanentes, las que
deberían comenzar lo antes posible, pero a más tardar en el tercer año del período del gobierno
interino. Así, Yoel Singer tenía razón cuando estableció que la DOP era "...un acuerdo para obtener
un acuerdo que [dejaba] los detalles a ser negociados entre las partes" para más adelante (Singer,
1994, citado en Schvindlerman, 2002: 147).
La Cumbre de Camp David II, que tuvo lugar del 11 al 25 de julio de 2000, fue sin lugar a dudas el
encuentro más importante entre palestinos e israelíes desde la firma de la Declaración de Principios
en septiembre de 1993. El lugar elegido para celebrar el encuentro, la residencia de fin de semana y
de veraneo del presidente estadounidense ubicada en Maryland, Estados Unidos, poseía una gran
carga simbólica, dado que allí, Jimmy Carter había invitado en 1978 al mandatario egipcio, Awar
Sadat y al premier israelí para dicho entonces, Menachem Beguin, luego de lo cual se firmó un
tratado de paz histórico entre Egipto e Israel. Las negociaciones representaban la etapa final del
proceso de paz iniciado hacía siete años, donde, tal como lo había previsto el esquema de los
Acuerdos de Oslo, Arafat y el líder israelí, Ehud Barak, resolverían los temas más controvertidos del
conflicto. Si el proceso de Oslo era un experimento, el mismo sería puesto a prueba en Camp David
II: por primera vez en la historia del conflicto árabe-israelí, había llegado la hora de poner sobre la
mesa las cuestiones que conformaban el meollo del conflicto, tales como los asentamientos judíos en
los territorios de Gaza y Cisjordania, el status de Jerusalén, los refugiados palestinos, las fronteras de
un posible estado independiente palestino, y el agua. Los negociadores palestinos e israelíes,
ayudados por la mediación del presidente norteamericano Bill Clinton, tendrían que encontrar la
cuadratura del círculo para llegar a un acuerdo sobre lo que hasta ese momento había parecido
imposible. A pesar de que Barak fue más allá que cualquier otro líder israelí en romper el tabú del
tratamiento de las cuestiones que estaban en el corazón del conflicto, las negociaciones de julio de
2000 entre Arafat y Barak se frustraron, sin poder llegarse a convenir tratado alguno. Por esto,
identificar las variables que llevaron a que no se firmara un acuerdo, es lo que nos proponemos
realizar en este trabajo, a través del testeo de las siete hipótesis derivadas de las teorías de
negociación internacional al caso específico de Camp David II.
Cabe destacar que, a lo largo de este trabajo, entiendo como éxito de una negociación a la firma
de un acuerdo de paz entre las partes, y, en consecuencia, al fracaso como la no llegada a un
acuerdo5. Dado que en Oslo se firmó una Declaración de Principios, dicha negociación puede
considerarse como un éxito. En cambio, Camp David II resultó ser un fracaso, debido a que, si bien
se iniciaron las negociaciones, no se pudo pasar a una segunda etapa de arribo un tratado de paz. En
efecto, el objetivo de este trabajo es explicar por qué Oslo resultó ser un triunfo, mientras que
Camp David II culminó siendo un fracaso. Para ello, se utilizarán las variables independientes
4
El contenido de las cartas enviadas entre Arafat y Rabin se extrajo del sitio de Internet del gobierno de Israel, siendo el
mismo http:// www. israel.org.
5
El acuerdo al que se arribe se puede definir de la siguiente manera: "un arreglo de seguridad mutua en el que, a
cambio de la protección de reglas consensuadas del juego político, las partes renuncian al uso de la violencia como
medio para alcanzar sus objetivos" (O´Donnell, Schmitter, y Whitehead 1986, pp. 37-39, citado en Sisk 1997, p. 81).
2
que las teorías de la negociación más citadas y reconocidas de las relaciones internacionales
exponen para dar cuenta de las mayores probabilidades de triunfo de una negociación. Así, el fin de
esta investigación será ver qué variables presentadas por las teorías de negociación dan cuenta
que Oslo haya tenido un resultado exitoso, y que la Cumbre de Camp David haya terminado
sin arreglo alguno. De hecho, a partir de cada una de las variables propuestas por dichas teorías, se
formularán siete hipótesis, las que serán testeadas a los casos específicos de Oslo y de Camp David
II. De esta manera, utilizaré el método comparativo de demostración paralela de teorías, tal como lo
presentan Theda Skocpol y Margaret Somers (1980), método deductivo por el cual primero se deben
elaborar hipótesis a partir de las teorías, y luego, testear dichas hipótesis a los casos históricos
particulares. De modo que, en las próximas secciones, no sólo probaré las teorías de negociación y
las hipótesis surgidas a partir de ellas, sino que también, identificaré las variables que explican el
éxito de Oslo y el fracaso de Camp David II, como también aquellas que aparecen como necesarias
para forjar, de aquí en un futuro, un acuerdo de paz que acabe con la amenaza representada
por el conflicto árabe-israelí para la estabilidad del Medio Oriente.
Las teorías de negociación internacional: Hipótesis y verificación en Oslo y Camp David II
Tal como lo establece Arild Underdal (1991), el objetivo último de las teorías de negociación es
predecir y explicar el resultado de las negociaciones. De este modo, la teoría de negociaciones nos
proporcionará las variables a partir de las cuales entenderemos por qué se produjo el éxito de Oslo y
el fracaso de Camp David II. En esta sección, desarrollaremos en detalle las teorías de la negociación
internacional más reconocidas, y, a partir de cada una de las variables presentadas por las mismas,
formularemos las siete hipótesis que serán verificadas, una por una, en las negociaciones de
septiembre de 1993 y de julio de 2000.
Hipótesis 1: La existencia del dilema de seguridad
Robert Jervis (1978) define al dilema de seguridad inter-estatal como una situación en la que los
medios por los cuales un estado intenta aumentar su seguridad, reducen la seguridad de los otros.
Dada la anarquía, y por ende, la falta de una autoridad central supraestatal que imponga límites y
controles a las actividades de los estados, éstos dependen de su propia auto-ayuda para garantizar su
seguridad, lo que los lleva a expandir sus propias capacidades militares. Este aumento en los
atributos defensivos de un estado conduce a que otros estados vean en ello un movimiento ofensivo,
lo que los lleva a incrementar sus recursos militares defensivos. A su vez, esto es interpretado por el
primer estado como un movimiento agresivo, no defensivo, lo que produce la consecuencia de que el
mismo acreciente nuevamente su arsenal, lo que convence aún más a la otra parte de las intenciones
ofensivas del primer país. Tal como lo asiente Barry Posen (1993: 104), lo que uno hace para realzar
la propia seguridad causa reacciones que, al fin y al cabo, pueden conducir a que uno esté menos
seguro. Esta misma lógica se da, aún con más fuerza, a nivel inter-étnico, allí donde no exista un
estado fuerte que prevenga el conflicto entre facciones étnicas o culturales (Posen, 1993). En
palabras de Van Evera (1994: 270), a nivel inter-étnico, "un grupo no puede alcanzar la seguridad
física sin disminuir la [misma] en los demás grupos", dado que las medidas defensivas tomadas por
una parte son percibidas por la otra como ofensivas. De este modo, lo que surge tanto en el dilema de
seguridad inter-estatal como en el inter-étnico, es una espiral de conflicto y de hostilidad, que surge
de la inhabilidad de las dos partes para observar las intenciones del otro estado directamente. En
efecto, Lake y Rothchild (1996) observan atinadamente que el dilema de seguridad encuentra sus
causas principales en fallas de información (incertidumbre acerca de las intenciones y las
capacidades de los demás), y en la falta de compromisos creíbles por parte de los contendientes para
priorizar la defensa antes que la ofensa.
3
A partir de lo explicado en esta sección, podemos formular la Hipótesis 1, la que la establece la
siguiente correlación causal: La negociación tendrá más probabilidades de ser exitosa cuánto
menor sea la intensidad del dilema de seguridad.
El dilema de seguridad en Oslo
Luego de la Guerra de Yom Kippur de 1973, en la que las fuerzas de defensa israelíes habían
derrotado a la invasión siria-egipcia con un gran esfuerzo, el estado judío percibía grandes amenazas
a su seguridad en el medio ambiente. Empero, el fin de la Guerra del Golfo, y con ello, la derrota del
régimen iraquí, como también el colapso de la Unión Soviética (principal abastecedor de armas de
los países árabes durante la Guerra Fría) llevaron a que Israel viera a su entorno regional como uno
más seguro. Además, el arribo a Israel de 400.000 judíos de la Unión Soviética ayudaría a aumentar
la población israelí en más de 10 por ciento en dos años, lo que llevaba a que el estado hebreo se
fortaleciera (Doron, 1993: 28). De hecho, en 1992, dada la creciente aceptación de Israel en el
mundo árabe (el que veía a Irán o a Irak como mayores peligros a su seguridad tras la Guerra del
Golfo), Rabin observó con mucho optimismo la situación israelí: "Vivimos hoy en un período en el
que la amenaza a la existencia misma de Israel ha sido reducida" (Rabin, 1992, citado en Inbar,
1998: 70). Cabe destacar que, si bien luego del fin de la Guerra Fría Israel pensaba enfrentarse ante
una nueva realidad donde la probabilidad de una guerra convencional era baja, la naturaleza de la
amenaza había cambiado. Mientras que la probabilidad de guerra con los países árabes vecinos ("los
países del primer anillo", tales como Jordania, el Líbano, Siria) había sido reducida como
consecuencia de la Conferencia de Madrid en la que dichas naciones habían participado, la
posibilidad de un ataque nuclear o misilístico proveniente de "los países del segundo anillo", tales
como Irán o Irak, era muy probable (Indal, 1998: 70). De esta forma, ante las capacidades ofensivas
no convencionales de la contraparte árabe, la cooperación se presentaba como una forma de lidear
con dicha amenaza. Esto llevaba a que la creación de un régimen para la destrucción de dichas armas
no convencionales fuera probable (Ivanier, 2000).6 Además, para defenderse de los peligros de las
armas no convencionales, junto con la ayuda financiera de Estados Unidos, a partir de mediados de
los años ´80, Israel comenzó a desarrollar un misil anti-balístico "Arrow", así como un escudo antímísiles ya en la década de los ´90 (Indal, 1998: 73).
En efecto, luego de la Conferencia de Madrid de octubre de 1991, el gobierno israelí aumentó las
capacidades militares defensivas por sobre las ofensivas, como queda demostrado en los hechos que
se explican a continuación:
(i) En 1993, el gasto en defensa como porcentaje del producto bruto nacional era de 9.5 por ciento. A
modo de comparación, cabe señalar que, en 1973 el presupuesto de defensa había representado el
47.8 por ciento del producto bruto nacional (Indal, 1998: 78);
(ii) La dependencia del ejército israelí de reservistas lo hacía uno débil, dado que, desde fines de la
Guerra Fría, los mismos no tenían grandes incentivos de combatir pues defender a Israel ya no se
presentaba como una necesidad existencial.7 Así, la cantidad de deserciones del servicio militar había
aumentado en un 54 por ciento en el período 1992-1995, lo que conducía a que hubiera limitaciones
al uso de la fuerza, y especialmente, a la recurrencia a operaciones ofensivas (Indal, 1998: 79); y,
(iii) La actitud favorable hacia el control de armas, puesta en evidencia en 1991, cuando Israel
adhirió al régimen de control de tecnología misilística, y a la convención sobre armas químicas en
6
De hecho, ya en la Conferencia de Madrid, en las negociaciones multilaterales entre la delegación palestina, jordana, siria
y libanesa, las partes establecieron un centro de comunicaciones regional para facilitar el contacto en materia de control de
armas (Ivanier, 2000).
7
Los reservistas son miembros de población civil que, en situaciones de emergencia, son llamados a sumarse a la defensa
del país (Schvindlerman 2002, p. 377).
4
1992,. o como cuando, en 1993, comenzó a reportar sus ventas de armamentos en el registro de las
Naciones Unidas (Indal, 1998: 80; Ivanier, 2000: 9).
En consecuencia, al momento de la firma de la Declaración de Principios, las capacidades defensivas
de Israel sobrepasaban a las ofensivas, al igual que en los países árabes moderados y fronterizos con
Israel, preocupados más por la amenaza representada por Irán e Irak que por la del país judío.
Además, la renuncia al terrorismo por la OLP prometida por Arafat a Rabin el 9 de septiembre de
1993; como las declaraciones del líder palestino al ministro de relaciones exteriores noruego, Jorgen
Holst, de que la OLP incentivaba y llamaba a los palestinos en Gaza y Cisjordania para que
renunciaran a la violencia,conformaban dos hechos que ponían en evidencia que la OLP dejaba a un
lado sus fines ofensivos contra Israel.8 En consecuencia, para septiembre de 1993, el dilema de
seguridad entre nacionalistas judíos y palestinos era de una intensidad leve, lo que, sin duda, mejoró
las probabilidades de firma de la DOP.
Al evaluar la Hipótesis 1 en el caso de Oslo, podemos decir que la misma parece significativa para
explicar el resultado exitoso de dichas negociaciones de paz. Al momento de las negociaciones de
Oslo, las capacidades defensivas de ambas partes superaban a las ofensivas, lo que llevaba a que la
intensidad del dilema de seguridad se debilitara, y a que, por ende, las negociaciones tuvieran
mayores probabilidades de éxito.
El dilema de seguridad en Camp David II
En un artículo publicado en The Jerusalem Post el 19 de mayo de 2000, Ehud Barak estableció que,
en su gobierno, la prioridad fundamental era la seguridad.9 De esta manera, el primer ministro
aseveraba que "el Medio Oriente [era] un lugar donde no [había] piedad para el débil... ni segundas
oportunidades para los que no pueden defenderse" (Barak, 2000, citado en Schvindlerman, 2002:
385). En consecuencia, Barak era un continuador de la estrategia militar defensiva, adoptada por
Israel a partir de la victoria acotada de la guerra de Yom Kippur de 1973, y cuyo principal pilar era la
disuasión. La amenaza de un ataque de su territorio por misiles de largo alcance, puesta en evidencia
a partir de la guerra del Golfo, llevó a que Israel no tuviera más fines ofensivos, sino a que su
objetivo fuese disuadir al enemigo para que no lo atacase.10 Para julio de 2000, la estrategia israelí
sería una defensiva, de respuesta a tres frentes que amenazaban su seguridad nacional, los que se
explican a continuación:
(i) el terrorismo islámico, especialmente de los grupos Hamas, Yihad Islámica y Hezbollah: a pesar
de que, en los Acuerdos de Oslo Arafat se había comprometido a cesar con el terrorismo, desde 1993
hasta el 2000 más israelíes fueron asesinados que durante los previos quince años de conflicto activo
combinados. Desde la firma de Declaración de Principios hasta el inicio de la Cumbre de Camp
David II, 237 civiles israelíes habían sido víctimas de atentados terroristas palestinos, en tanto que
2.824 resultaron heridos (además de noventa y siete soldados asesinados y otros 1.376 heridos)
(Schvindlerman, 2002: 178). Esto demostraba claramente que Arafat no había cumplido con su
palabra de luchar contra el terrorismo. En efecto, en una conversación entre Shlomo Ben-Ami
(canciller de Ehud Barak), y Arafat, el líder palestino confesó lo siguiente: "Los agentes de
Hezbollah son nuestros alumnos. ¡Les hemos ayudado, son nuestros alumnos!" (Ben-Ami, 2002:
115);
8
El texto de la carta de Arafat a Holst fue extraído del sitio de Internet del gobierno de Israel (http: www.israel.org)
El texto de dicho artículo, titulado "Israel´s Peace Policy", fue extraído de la página de Internet del gobierno de Israel:
http://www.israel.org.
10
Esto se demuestra en las palabras de Barak frente al Knesset, pronunciadas el 19 de julio de 2000: "... La fuerza militar
de Israel fue establecida con el objetivo de defendernos..., de alcanzar la paz [y] de disuadir a [nuestros oponentes] que
creen que pueden herirnos" (Fuente: http: //www.israel.org).
9
5
(ii) los países árabes, tales como Siria, el Líbano, Irán e Irak: Los cuatro países representaban una
amenaza a la existencia misma de Israel (sobre todo Irán e Irak), dado que no sólo poseían
armamento convencional, sino también no convencional (químico y biológico) y una gran capacidad
misilística. En cuanto a Siria, Israel veía en su despliegue de dos mil tanques en las Alturas del Golán
una estrategia ofensiva, dado que los oficiales del estado judío creían que dicho país vecino tenía
suficientes fuerzas de defensa como para realizar un ataque sorpresa (Marcus, 1999: 36). Además,
Siria representaba una amenaza para el estado judío por su posesión de una fuerza misilística
compuesta de alrededor de 100 misiles Scud-C (de un rango de 500 kilómetros), como también por
su constante adquisición de armamentos a Rusia, tales como misiles anti-tanque y un sistema
misilístico tierra-aire (Marcus, 1999: 36). Empero, a pesar de la tenencia de dicho arsenal, según la
opinión de Shlomo Ben-Ami (2002: 127), "Siria no [era] un país muy importante. .. No [tenía] el
desarrollo social y tecnológico del Estado de Israel...Siria [disponía] de misiles, pero a pesar de ello
no [era] una potencia [clave]". Así, las capacidades militares de Israel seguían siendo muy superiores
a las de Siria, por lo que ésta última no tenía ilusiones de ganar una guerra contra el estado hebreo,
sino posiblemente sólo buscaba lanzar un ataque sobre el Golán para recuperar dicho territorio
anexado por el estado sionista en 1967. De esta manera, para evitar un ataque de dicho tipo, el
gobierno de Barak buscó forjar un tratado de paz con Siria, el que, a través de la mediación de Bill
Clinton, intentó materializarse en marzo de 2000. Empero, el tratado no se firmó, dado que, si bien
Israel había aceptado retirarse de las Alturas del Golán (territorio ocupado en 1967), no estaba
dispuesto a devolver el Lago Tiberias.11
Además, Barak buscaba pacificar sus relaciones con el Líbano mediante la retirada unilateral de las
fuerzas de defensa israelíes instaladas en el sur de dicho estado desde 1978, retirada que fue
completada para julio de 2000. Los expertos que predijeron que el caos le seguiría a la salida israelí
del Líbano tenían razón, dado que el Hezbollah llenó el vacío generado por dicha retraída de las
fuerzas de defensa judías. Así, la seguridad de la región fue dejada en manos del Hezbollah y de la
Fuerza Interina de las Naciones Unidas (UNIFIL en sus siglas en inglés), lo que no aseguraba a Israel
que no se llevarían a cabo ataques contra su territorio (Norton, 2001: 8).
En tanto, Irán e Irak aparecían como las amenazas más graves a la existencia de Israel, dado que Irán
tenía entre su arsenal a misiles de un rango de 1.300 kilómetros, estando Israel, Arabia Saudita y casi
toda Turquía bajo su esfera de alcance. Además, desde el lanzamiento de misiles Scud por parte de
Irak a Israel durante la Guerra del Golfo, el miedo a un ataque de dicho tipo, como a uno con armas
químicas por parte de Saddam Hussein, se denotaba en que en Israel, toda pareja que lo solicitara
retiraba del hospital a su bebé recién nacido con una carpa para protegerlo de un ataque químico
(Schvindlerman, 2002: 376). Cabe destacar que, la amenaza a Israel por parte de Irak e Irán no
provenía solamente de sus armas no convencionales, y misilísticas, sino por los lazos que dichos
países podrían tener con un eventual estado palestino que naciera de las negociaciones de Camp
David II. Así, Shlomo Ben-Ami (2002, p. 109) expresó que un estado palestino no podría tener otra
suerte que convertirse en satélite de otro estado árabe, tal como Irán o Irak. Éstos últimos serían
aliados de la nueva entidad, otorgándole armamentos y ayuda financiera, los cuales serían utilizados
para atacar al estado judío. Esto suena coherente si pensamos en las palabras de Saddam Hussein
(2000, citado en Schvindlerman, 2002: 379): "Dennos un pedazo de tierra adyacente [a Israel]... y
verán como ponemos fin al Sionismo en poco tiempo". Irán también representaba otro peligro, al ser
un estado que deseaba la eliminación del estado judío. No por casualidad en Irán, durante la oración
de los viernes, se decía que "Israel debía ser destruido" (Ben-Ami, 2002: 239). De este modo, cuando
en Camp David II los israelíes proponían un estado palestino desmilitarizado, lo hacían para
11
La reticencia de Israel a entregar dicho lago provenía del hecho de que del mismo provenía 30 por ciento del agua
utilizada por Israel. Esto es importante teniendo en cuenta que, en el Medio Oriente, el agua es un bien más preciado que el
petróleo.
6
preservar la existencia misma de la entidad sionista. Para lograr que el estado palestino fuese no
militarizado, Israel debería tener el control del valle del Jordán por dos razones: seguridad táctica
(para evitar el traspaso de armas a través de la frontera, y así la militarización del naciente estado); y
seguridad estratégica (para evitar un ataque a Israel de Irán o Irak, dado que el ejército de éste último
país sólo necesitaría veinticuatro horas para llegar al Valle del Jordán) (Ben-Ami, 2002: 107).
(iii) la Autoridad Palestina: la entidad liderada por Yasser Arafat aparecía como una amenaza para el
estado hebreo por su increíble cuerpo policial, que más que preparado para la seguridad interna, lo
estaba para la externa. Esto en absoluto implica aseverar que existía una simetría de poder militar
entre la Autoridad Palestina e Israel, sino lo que se intenta subrayar, es que, a pesar de que el estado
judío seguía siendo muy superior en términos militares, el aumento en las capacidades de defensa
palestinas eran preocupantes. De este modo, si bien en 1995 se llegó a un acuerdo de que la fuerza
policial palestina no superaría los 24.000 hombres, para mediados de 1998, dicha cifra superaba los
40.000. Esto hacía que la Autoridad Palestina tuviese la tasa de policías más alta del mundo, una de
un policía cada 60 habitantes, muy superior a la de Israel (de un policía por cada 236 individuos)
(Schvindlerman, 2002: 180, 182). En adición,la Autoridad Palestina no se había limitado a cumplir
con la cantidad de 15.000 armas permitidas bajo el acuerdo Oslo II de 1995, sino que, para fines de
1999, las fuerzas palestinas poseían 55.000 armas, entre las cuales había granadas, misiles antitanque, bazookas, e incluso misiles anti-aviones SAM7 (Schvindlerman, 2002: 182).12 Además,
Shlomo Ben-Ami igualó a la Autoridad Palestina con los grupos fundamentalistas islámicos, al decir
que la misma "no había sabido darse una voluntad estatal, sino que había tendido a volver a los
callejones sin salida del terrorismo, y lo que es más, de un terrorismo islamizado" (Ben-Ami, 2002:
117).
Ante estos tres peligros que confrontaban a Israel, la respuesta de Barak consistía en aumentar las
capacidades militares defensivas del estado judío, optando por poseer armas que disuadieran a los
países árabes como Irak o Irán a atacar a Israel.13 Así, Israel tenía entre su arsenal armas nucleares,
herramienta de último recurso a ser utilizada sólo si la propia existencia nacional se veía amenazada.
Asimismo, el estado hebreo era el tercer país (luego de Estados Unidos y Rusia) que había adquirido
submarinos nucleares habilitados a disparar misiles no convencionales (Schvindlerman, 2002: 376).
Además, desde 1999, el estado hebreo se había embarcado en un programa de modernización
armamentística a desarrollarse en un plazo de diez años, el que requería un aumento de $ 15, 6
billones en el presupuesto de defensa (Marcus, 1999: 47). En adición, Barak era un entusiasta
seguidor del proyecto del sistema de escudo antimisiles balístico táctico "Arrow", para lo cual
dependía de la ayuda financiera norteamericana (Marcus, 1999: 42).
A la hora de evaluar el poder predictivo de la hipótesis 1 para el caso de Camp David II, podemos
concluir que la misma parece ser significativa. Dado que para la fecha de inicio de las negociaciones
en julio de 2000, el dilema de seguridad entre los israelíes y los palestinos, y entre el estado judío y
los países árabes (principalmente Irán e Irak), era intenso, entonces, la negociación iniciada en Camp
David II tenía menos probabilidades de ser exitosa.
Hipótesis 2: La separación
Alexis Heraclides (1997), Chaim Kaufmann (1996; 1999), y Donald Horowitz (1985) dictaminan
que la solución a un conflicto étnico debe pasar por la separación de las poblaciones en conflicto. Es
12
Tal como lo establece un artículo publicado en The Economist el 27 de julio de 2000: "The West Bank and Gaza are
now rich in weaponry. And if things get out of hand, the swollen Palestinian police could join the battle, rather than
prevent it".
13
Si bien Israel se armaba con fines defensivos, los países árabes como Irán e Irak veían en ello una estrategia ofensiva por
parte del estado judío, por lo cual respondían aumentado su arsenal (convencional y no convencional), desatando así una
espiral de conflicto.
7
importante señalar que Chaim Kaufmann (1999: p.125) se concentra en casos de partición,
definiendo a los mismos como "separaciones decididas conjuntamente por poderes responsables: o
bien son acordadas entre las dos partes (y no bajo presión de una victoria militar inminente por uno
de los rivales), o bien impuestas sobre ambos contendientes por un tercero".
También según Kaufmann (1999), una negociación de paz sólo puede resultar exitosa si la
separación entre las partes contrincantes produce regiones defendibles. Para Kaufmann, sólo una
partición que cumpla con dicha característica puede solucionar el dilema de seguridad inter-étnico,
en el que ningún grupo puede aumentar su seguridad sin amenazar la de los demás (Kaufmann, 1999:
122).
Ahora estamos en condiciones de derivar la hipótesis 2, la que dictamina que: La negociación
tendrá más probabilidades de ser exitosa si las poblaciones en conflicto se separan en regiones
defendibles y seguras.
La separación en Oslo
En esta sección, en primer lugar, veremos hasta qué punto en la DOP se estipulaba la separación de
las poblaciones en conflicto, y en caso de que así lo fuese, en segundo lugar estudiaremos hasta qué
punto la partición producía fronteras seguras.
Tal como lo dictamina Mark Heller (1994: 56), los Acuerdos de Oslo endosaban, al menos
implícitamente, el principio de partición de la tierra reclamada tanto por la nación palestina como por
la judía. De esta manera, en el Artículo 1 de la Declaración de Principios se declaraba que el objetivo
de las negociaciones de Oslo era "el establecimiento de una autoridad interina palestina de
autonomía, el Consejo elegido por los palestinos de Cisjordania y de la Franja de Gaza, por un
período transitorio no superior a cinco años". Así, tras el fin de dicho período interino, y tras la
llegada a un acuerdo permanente, la DOP llevaría a la creación de un estado palestino (aunque
limitado a los territorios ocupados de Gaza y Cisjordania). En las palabras de Nabil Shaath, consejera
de Yasser Arafat, "por primera vez [teníamos] la chance de movernos hacia un estado palestino
independiente, en vez de soñar acerca de él" (Shaath, 1993: 12-13).
A diferencia del primer ministro israelí en 1991, el likudista Yitzhak Shamir, quien dictaminó que,
bajo ninguna circunstancia, permitiría que Cisjordania y Gaza se separaran del estado judío., el
premier laborista que ganó las elecciones en junio de 1992, Yitzhak Rabin, veía la necesidad de
sacarse de encima a la población residente en los territorios ocupados, lo que se evidenciaba en su
eslogan de campaña de "sacar a Gaza de Tel Aviv" (Schvindlerman, 2002: 403). De esta manera, si
Shamir deseaba un matrimonio con los territorios ocupados, Rabin buscaba un divorcio. Consciente
de la amenaza demográfica representada por las altas tasas de crecimiento poblacional palestino, que
llevarían a que la cifra de habitantes en Gaza y en Cisjordania se duplicaran en veinte años, como
además deseoso de evitar la administración de un número cada vez mayor de palestinos, Rabin
estaba a favor de la partición.14 La precondición para la partición era la autonomía administrativa
palestina, y con ella, el repliegue israelí de los territorios de Gaza y del Margen Occidental, ambos
pasos contenidos en los Acuerdos de Oslo (Schvindlerman, 2002: 381).
Empero, el estado que surgiría de dicha autonomía palestina sería uno con fronteras peligrosas. Esto
se debía no sólo al hecho de que la entidad naciente tendría un pequeño tamaño (de
aproximadamente 6.300 kilómetros cuadrados)15, sino también al factor de que los estados que lo
rodearían (Israel, Jordania, Siria y el Líbano) no poseían buenas relaciones con la OLP.
14
Cabe destacar que, según un estudio de las Naciones Unidas, para el 2050, la población palestina en los territorios
autónomos se cuadriplicará (Schvindlerman, 2002: 381).
15
En términos comparativos, una superficie de 6.300 kilómetros cuadrados equivale a un tercio de la provincia argentina
de Tucumán (Véase. Clarín, Un conflicto de décadas, 7 de abril de 2002, p. 38).
8
A la hora de evaluar la hipótesis 2 en el caso de Oslo, la misma se verifica parcialmente, dado que, la
separación de las partes podría ser uno de los factores que aumentaron las probabilidades de firma de
un acuerdo de paz. Empero, según la Hipótesis 2, el hecho de que la separación se produciría en
regiones no defendibles debería haber disminuido las chances de firma de un acuerdo, lo cual no
parece haber ocurrido en septiembre de 1993. Por esto, la falta de fronteras seguras no parece ser una
variable relevante que afectase la probabilidad de éxito de las negociaciones de Oslo.
La separación en Camp David II
En la cumbre de julio de 2000, Barak ofreció a Arafat lo que ningún otro líder jamás antes había
ofrecido: la creación de un estado palestino independiente que ocuparía el 100 por ciento de la Franja
de Gaza, y el 92 por ciento del Margen Occidental (recibiendo compensaciones con tierras dentro del
estado judío por el 8 por ciento restante de Cisjordania que sería anexado por Israel) (Morris, 2002:
42). Ante críticas de que en dicho proyecto los palestinos no eran ofrecidos un estado continuo, sino
una colección de "bastantuns" separados, Barak remarcó que esto era una mentira. En sus propias
palabras, Barak (2002, citado en Morris, 2002: 43) dijo lo siguiente. "...cualquier propuesta que
ofrezca 92 por ciento de Cisjordania no puede, casi por definición, dividir el territorio en cantones no
contiguos". Es preciso destacar que, para generar una continuidad (aunque artificial) en el estado
palestino, Barak propuso unir a Gaza con Cisjordania mediante una autopista, lo que permitiría un
paso libre entre las dos partes de dicho estado. A pesar de esto, Arafat rechazó la propuesta del líder
israelí, dado que los palestinos no estaban dispuestos a ceder más que el dos por ciento del territorio
del Margen Occidental, queriendo inclusive la soberanía sobre Kojav Kair, que era, justamente, el
lugar de residencia de Ehud Barak (Ben-Ami, 2001, citado en Shavit, 2001: 10). Barak creía
fervientemente en la separación de los palestinos y de los israelíes en dos estados, llegando incluso a
proponer la construcción de una barrera física (tal como un muro) para marcar las fronteras
limítrofes (Peretz, 2001: 22). De esta manera, en un discurso antes de su partida a la Cumbre de
Camp David II, el líder israelí se dirigió a los palestinos, diciéndoles que Israel no deseaba controlar
ni a ellos ni a sus futuros, por lo cual la partición era la mejor opción para que ambos pueblos
mantuvieran identidades independientes.16 La razón por la que Barak clamaba tan fervientemente por
la partición era que ambos querían desprenderse de zonas que poseían una de las tasas de crecimiento
poblacional más altas del mundo (tal como Gaza y Cisjordania). Así, lo que ambos querían salvar era
el carácter judío del estado de Israel, lo que sería imposible sin ceder los territorios ocupados donde
los palestinos crecían a una tasa promedio de un 4 por ciento anual.17 Además, dado la amenaza de
que los árabes israelíes sobrepasasen a los judíos en un futuro, aparecía imperiosa la necesidad de un
estado palestino que albergase a dichos árabes.18 El mismo Barak reconoció que había una amenaza
demográfica palestina a Israel, lo que llevaba a que "sin una separación entre los dos pueblos, no
hubiera futuro para el estado sionista" (Barak, 2002, citado en Morris, 2002: 45).
Empero, en el proyecto de Barak, la separación conduciría a un estado palestino desmilitarizado, o
"no militarizado" en los términos de Clinton, el cual sólo tendría un ejército elemental con el cual
defenderse ante un eventual ataque.19 La consecuencia de esto sería que el territorio del nuevo estado
16
El texto de dicho discurso se obtuvo del sitio de Internet del gobierno de Israel: http: // www. israel. org.
A modo de comparación, la tasa de crecimiento poblacional de Estados Unidos es del 0.9 por ciento, mientras que la de
Europa es cero (Schvindlerman 2002, p. 381)
18
Se debe tener en cuenta que los árabes israelíes suman, en promedio, 1.3 millones de personas, lo que equivale a un 20
por ciento de una población israelí de 6.5 millones (Morris 2002, p.45).
19
Para lograr la desmilitarización de dicho estado, Israel debería ocupar el Valle del Jordán (idea que Barak se la debía la
Plan Allon de los años ´60). De esa forma, Israel evitaría el traspaso de armamentos a los palestinos, como también una
invasión del naciente estado por otros países de la región.
17
9
no tendría fronteras seguras y defendibles, al tener unas fuerzas de defensa mínimas incapaces de
repeler cualquier tipo de ataque.
En cuanto a la hipótesis 2, la misma se verifica parcialmente en Camp David II. Según la hipótesis 2,
la separación debería haber aumentado las probabilidades de una negociación exitosa, lo que no
ocurrió. Empero, que el estado propuesto no tuviera fronteras defendibles sí parece haber hecho que
las negociaciones de Camp David II tuvieran menores probabilidades de éxito.
Hipótesis 3: La intervención de una tercera parte
La mediación consiste en una forma de intervención no coerciva, y no vinculante, en la que un
tercero (ya sea un estado, un organismo internacional, o un individuo) se involucra y ofrece su ayuda
allí donde las partes por sí solas no pueden llegar a un acuerdo de paz. (Touval y Zartman, 1996:
445). Según la tipología de Zartman y Touval (1996) existen tres categorías distintas de
comportamiento de las terceras partes, cada una de ellas con un grado ascendente de
involucramiento, y, que, en su conjunto, describen el rango pleno de las técnicas de mediación. De
este modo, el tercer actor puede actuar como un comunicador, como un formulador o como un
manipulador (Zartman, 1991a: 72). Como comunicador, el mediador simplemente abre la posibilidad
de diálogo entre los rivales, proveen la información faltante, y permiten que los intereses de las
partes sean discutidos (Bercovitch, 1997: 137). En consecuencia, la tarea del comunicador es
puramente procedimental, sin contribución sustantiva alguna por el mediador (Zartman y Touval,
1996: 454).
Como formulador, el tercer actor interviene en la sustancia de la negociación, dado que aporta
sus propias percepciones acerca de lo que sería un acuerdo deseable, ideas a las que las partes por sí
solas no podrían arribar. Dado que el conflicto hace que las partes no puedan elaborar fórmulas para
terminar con la disputa, dicha tarea queda en manos del mediador, quien realiza propuestas y
recomendaciones sustantivas, y sugiere concesiones que las partes pueden realizar (Zartman y
Touval, 1996: 454).
Como manipulador, la tercera parte asume el máximo grado de involucramiento, aportando no sólo
sus ideas, sino también su propio poder y recursos para llevar a las facciones rivales hacia un
acuerdo. El manipulador busca influenciar el resultado de las negociaciones, premiando a las
concesiones realizadas a través de incentivos no-coercivos ("zanahorias")20, y amenazando la retirada
de la mediación o la imposición de incentivos coercivos ("palos")21 (Bercovitch, 1997: 138). Cuánto
más se acerque la tercera parte al rol de manipulador, aumentarán las probabilidades de éxito de una
negociación.
Tanto para Barbara Walter (1999; 2002) como para Lake y Rothchild (1996), negociar un acuerdo de
paz no parece tan difícil como implementarlo, tarea más ardua y compleja. De este modo, un estudio
detallado de las negociaciones de las guerras civiles entre 1940 y 1992 muestra que, a pesar de que
62 por ciento de dichas negociaciones llevaron a la firma de un tratado de paz, la mitad de dichos
20
Las "zanahorias" se refieren a las promesas (acciones hipotéticas) o recompensas (hechos reales) que las terceras partes
otorgan a los contendientes para que acepten un compromiso y, para que, por ende, se pueda materializar algún grado de
cooperación mutua (Pearson y Rochester, 2000: 245). Normalmente, la imposición de "zanahorias" es preferida por los
mediadores, dado su bajo costo y su alta efectividad para alterar los "pay-offs" de las partes a favor de la cooperación
(Lake y Rothchild, 1996: 70).
21
Los "palos" consisten en la imposición de castigos o amenazas para que un actor determinado deje de lado sus intereses
confrontativos y se comporte cooperativamente. Cabe señalar que las amenazas traen consigo acciones hipotéticas,
mientras que los castigos representan medidas reales (Pearson y Rochester, 2000: 245). Los incentivos coercivos se
utilizan cuando los conflictos étnicos crecen en intensidad, por lo que, ya no pueden resolverse por medio del
otorgamiento de "zanahorias". Además, los "palos" se convierten en cada vez más punitivos cuando se mueven de la
simple presión, a la imposición de sanciones económicas, y finalmente, a la intervención militar (Lake y Rothchild, 1996:
71).
10
arreglos nunca fueron llevados a la práctica (Walter, 2002: 5). Barbara Walter (2002, 6) presenta así
su "teoría del compromiso creíble para la resolución de guerras civiles", la cual dictamina que sólo
cuando las partes contendientes obtienen garantías confiables de un tercer actor para verificar y
encauzar el cumplimiento del acuerdo firmado, dicho convenio se logra implementar. Es importante
entender que si los combatientes tienen la certeza de que una tercera parte va a vigilar el
"enforcement" del acuerdo, esto no sólo va a hacer que la implementación del acuerdo sea exitosa,
sino que, anteriormente a ello, va a llevar a que las partes firmen un tratado. En este sentido, Walter
(2002, 79) aduce que las garantías de una tercera parte para monitorear la implementación de un
convenio de paz tienen un gran impacto en la predisposición de los combatientes hacia la firma de un
arreglo de paz. Esta afirmación se apoya en los hallazgos realizados por Walter, dado que,
manteniendo otras variables constantes, dicha autora demuestra que es 50 por ciento más probable
que los contendientes firmen un compromiso si un tercer actor se ofrece para vigilar el cumplimiento
de los términos de dicho acuerdo (Walter, 2002: 79). Consecuentemente, si una tercera parte no se
involucra para monitorear la implementación del acuerdo, las partes sólo poseen una probabilidad del
5 por ciento para alcanzar un tratado (Walter, 2002: 80). Esto es así debido a que un convenio de paz
produce enorme incertidumbre con relación a su puesta en práctica, dadas las enormes oportunidades
que existen para la explotación de una parte por la otra en dicha fase. De este modo, un tercero puede
asegurar que las ganancias provenientes de la defección no excedan las de ejecutar de buena fe los
términos del acuerdo (Walter, 1999: 46). Dado que la salida de los términos del tratado es costosa
ante la presencia de un tercero, la cooperación, y el cumplimiento de los términos del acuerdo, serán
el camino elegido siempre y cuando que otro actor elija intervenir.
Para que se logre la firma de un arreglo de paz, es importante que las promesas de monitoreo del
"enforcement" por parte de los terceros actores sean creíbles. En consecuencia, una garantía externa
que las partes piensan que se va a evaporar, no es garantía alguna (Lake y Rothchild, 1996: 70). Así,
sólo si los combatientes creen que los interventores externos van a estar para protegerlos en un
futuro, van a firmar un acuerdo de paz en el presente: cuánto más fervientemente los contendientes
confíen en que un tercero va a exponer las violaciones al convenio, o va a protegerlos a medida que
se desmovilizan, más probabilidades tienen las negociaciones de arribar a un arreglo (Walter, 2002:
33).
De lo anterior se deduce la Hipótesis 3, la que instituye la siguiente correlación causal: La
negociación tendrá más posibilidades de ser exitosa si un tercer actor interviene ni como
"comunicador" ni como "formulador", sino como "manipulador” en las negociaciones, así
como de si existen garantías creíbles por parte de un tercero de que se va a vigilar la
implementación del acuerdo de paz.
La intervención de un tercer actor en Oslo
A pesar de que la administración demócrata de Bill Clinton había prometido jugar un rol
constructivo y efectivo como "un socio imparcial y pleno" en las negociaciones entre los palestinos y
los israelíes, su mediación fue un fracaso (Hudson, 1994: 51). Si bien Estados Unidos presentó un
borrador de una declaración conjunta de principios el 30 de junio de 1993, éste fue rechazado. No
obstante a que, en los términos de Zartman, Estados Unidos se presentó como un "formulador", al
proveer sus propias ideas para la resolución del conflicto, las mismas fueron recibidas con disgusto.
Tal como lo dictamina Nabil Shaath en una entrevista otorgada la Journal of Palestine Studies (1993:
5), si los palestinos se hubieran quedado con la mediación norteamericana, no hubieran obtenido
nada. Es que el borrador de la superpotencia claramente poseía un sesgo a favor de Israel, dado que
proponía que el auto-gobierno palestino interino tuviera jurisdicción funcional más que territorial, sin
11
especificar en qué zonas regiría la autonomía palestina22 (Shaath 1993, p. 6). A pesar de la promesa
norteamericana de ser un compañero pleno de ambas partes, Clinton se convirtió más en compañero
de Israel que de los palestinos, lo que quedaba demostrado en varios gestos de dicho presidente. A
diferencia de la administración Bush-Baker, quien había condenado la deportación israelí de 400
palestinos miembros del Hamas al sur del Líbano, el equipo de Clinton evitó una nueva condena
internacional, a su vez que, en marzo de 1993, no presentó objeción alguna ante el cierre de fronteras
realizado por Israel de los territorios ocupados. Estas actitudes pro-israelíes de Clinton no deben
sorprender si se tiene en cuenta que, como especialista en Medio Oriente en el Consejo de Seguridad
Nacional se había nominado a Martin Indyk, miembro del lobby judío AIPAC, grupo de interés cuya
ideología se acercaba más a las visiones de derecha propias del partido Likud que al pensamiento
más moderado e izquierdista del laborismo (Hudson, 1994: 50).
La intervención de Noruega en el proceso de paz demostró que la superpotencia norteamericana ya
no poseía el monopolio de la mediación entre israelíes y palestinos. La participación noruega
posibilitó la apertura de un canal secreto de negociaciones entre Israel y la OLP (no ya entre el
estado judío y una delegación palestina de los territorios ocupados como en las conferencias
auspiciadas por la potencia norteamericana). De esta forma, la negociación secreta comenzó cuando
el académico noruego Terje Larsen se acercó al miembro del Knesset, Yossi Beilin, sugiriéndole el
inicio de negociaciones secretas entre la OLP e Israel en Oslo. Las conversaciones comenzaron en
enero de 1993, las cuales sumaron un total de catorce sesiones llevadas a cabo en un período de ocho
meses, reuniones de las cuales saldría la Declaración de Principios que sería aprobada el 13 de
septiembre de 1993 (Burgess y Burgess 1997). En consecuencia, en los términos de Zartman y
Touval (1996), Noruega se comportó como un "formulador", al haber intervenido en la sustancia de
la negociación, aportando sus propias ideas acerca de lo que sería un acuerdo deseable, fórmulas a
las que las partes por sí solas no podrían haber llegado.
Lo cierto es que el éxito de Noruega como mediador se basó en su imagen de imparcialidad, al ser
bien vista tanto por la OLP como por Israel. Por un lado, la creación de Israel no sólo había sido
defendida por el Partido Laborista noruego, el que había lanzado campañas con el eslogan de "dejen
vivir a Israel", sino que también la orientación socialista originaria del estado judío naciente
expresada en el movimiento kibutziano (granjas agrícolas socialistas) despertó admiración entre los
noruegos. Por otro lado, a diferencia de Estados Unidos, que era rechazado por la OLP dado a su
histórica alianza con el estado sionista, y dado a que, desde 1973, el país norteamericano le había
otorgado a dicho estado $ 2,8 mil millones anuales (Schvindlerman, 2002: 415), Noruega había
mantenido cálidas relaciones con la organización palestina, especialmente desde los años ´80. Así, en
1983, Arafat se había encontrado con la primer ministro noruega, Gro Harlem Brundtland; mientras
que, en 1989, el ministro de relaciones exteriores del país escandinavo visitaría Túnez, donde se
hallaban los cuarteles de la OLP (Schvindlerman, 2002: 131).
Durante las negociaciones, ni Noruega ni Estados Unidos ofrecieron garantías creíbles de monitoreo
de la implementación del acuerdo que se había confeccionado. No por casualidad Shimon Peres,
canciller israelí de la administración Rabin, adujo que había sido un error haber puesto "mucho
énfasis en la confección de los acuerdos y no demasiado en su implementación" (Schvindlerman,
2002: 419). Si bien la Declaración de Principios incorporaba en el artículo III la promesa de
supervisión y observación internacional de las elecciones del Consejo Palestino, como también la
necesidad de acudir a un mecanismo de conciliación o de arbitraje en caso de que el Comité IsraelíPalestino Conjunto no pudiera resolver las disputas entre las partes (artículo XV), nada decía la DOP
acerca de la verificación del acuerdo en su conjunto por un tercero. De este modo, tal como lo
establece Schvindlerman (2002: 151), "los pioneros del Acuerdo de Oslo ...decidieron ignorar un
22
En las palabras de Shaath (1993, p. 5): "Under this model, which was to be worked out with Palestinians living in
territories that are never defined, very little authority was passed on".
12
elemento legal típicamente presente incluso en contratos comerciales entre individuos: mecanismos
para la verificación del cumplimiento de las obligaciones...".
Luego de este análisis, podemos concluir que la Hipótesis 3 no se verifica para el caso de las
negociaciones de Oslo. De esta forma, a pesar de la ausencia de un mediador que cumpliera con el
rol de manipulador, como de la falta de garantías de intervención de un tercer para monitorear la
implementación, la negociación fue exitosa, al firmarse, de todas maneras, un acuerdo. En
consecuencia, se puede concluir que las variables del involucramiento de un tercer actor como
manipulador y de la presencia de promesas de vigilancia de la implementación, no presentan una
correlación significativa con la firma del acuerdo del Oslo. Empero, a partir del análisis precedente,
estamos en posición de afirmar, que, en el caso de Oslo, uno de los factores que llevaron a que la
negociación fuera efectiva fue la mediación de una tercera parte imparcial, tal como lo fue Noruega.
Hipótesis 3: La intervención de una tercera parte 23
Si en Oslo los palestinos habían sido reticentes a la mediación de Bill Clinton por considerarlo uno
de los presidentes más pro-israelíes de la historia, dicha visión cambió a partir del período de
gobierno del primer ministro Benjamín Netanyahu. Fue la visita de Clinton a Gaza en diciembre de
1998 la que acercó al presidente demócrata al público palestino. Además, Arafat había visitado a
Clinton en la Casa Blanca en más de una veintena de ocasiones (Norton, 2001: 9). Ciertamente,
ningún otro presidente norteamericano había mostrado mayor empatía en privado y en público por
los palestinos que Clinton. A pesar de esto, Clinton seguía siendo un "hombre de fe sensible a la
cuestión judía y al estado de Israel" (Ben-Ami, 2002: 216). Tal como lo comenta el canciller israelí
Ben-Ami, durante la Cumbre de Camp David II, Clinton intervenía a favor de los judíos, cuando, por
ejemplo, ante la incredulidad de los palestinos de que debajo de la Mezquita al-Aqsa estaban los
restos del Templo de Jerusalén destruido por los romanos, defendió la idea de que efectivamente eran
los restos del Templo los que se encontraban debajo de dicha mezquita. En efecto, el sesgo a favor
del estado judío de Clinton se debía a que, en su re-elección en 1996, el presidente norteamericano
había recibido el 83 por ciento del voto judío.24
En los términos de Zartman, Clinton no sólo era un "comunicador", que había traído a las partes a
una cumbre auspiciada por el mismo, sino que también era un "formulador". Esto se notó
especialmente en el tema de Jerusalén, en el que se mostró muy comprometido con la propuesta de
que, en Jerusalén, los barrios judíos serían israelíes, y los barrios árabes, palestinos. Además, Clinton
propuso que entre el 94 y 97 por ciento del territorio de Cisjordania fuese para los palestinos (con
una compensación por las tierras de Cisjordania anexadas por Israel con un otorgamiento del 1 a 3
por ciento de territorio del estado judío); y que los refugiados palestinos tenían el derecho de retornar
a Palestina, no a sus antiguos hogares en Jerusalén (Shavit, 2001: 11-13). Pero incluso, Clinton llegó
a cubrir el rol de "manipulador" explicado por Zartman, al ofrecer incentivos no coercivos
("zanahorias") consistentes en una ayuda de miles de millones de dólares para Arafat en caso de
llegar a un acuerdo. A pesar de haber ofrecido una fórmula muy cercana a las demandas palestinas,
Clinton no fue capaz de hacer que Arafat aceptara su propuesta sobre la división de la soberanía en la
Ciudad Santa, por lo que él mismo se encargó de hacer notar su frustración con el líder palestino. De
esta manera, Clinton culpó expresamente a Arafat del fracaso de las negociaciones, pronunciando un
23
Cabe recordar que la Hipótesis 3 dictaminaba que la negociación tendrá más posibilidades de ser exitosa si un tercer
actor interviene como "manipulador” en las negociaciones, así como de si existen garantías creíbles de que un tercero va a
controlar la implementación del acuerdo de paz.
24
Cabe señalar que debido a la parcialidad de los Estados Unidos demostrada en Camp David II, luego de dicha cumbre,
los palestinos sugirieron que las Naciones Unidas o la Unión Europea, o países como Rusia o Egipto, se unieran a la mesa
negociadora para balancear el sesgo pro-israelí de la administración norteamericana (The Economist 9 de noviembre de
2002)
13
discurso en la televisión israelí donde llegó hasta incluso a amenazar la mudanza de la embajada
norteamericana de Tel Aviv a Jerusalén, lo cual implicaba reconocer a ésta última como la capital del
estado judío.25
A pesar de su activo involucramiento en la mediación, Clinton nunca ofreció garantías creíbles de
control de la implementación de las medidas que él mismo proponía. De esta manera, Clinton no
quería repetir el error ya cometido en la firma de los Acuerdos de Wye de 1998, en los cuales se
había comprometido a monitorear su "enforcement" (Sterner, 2000: 9). Dado que en dicha ocasión
no se había logrado cumplir con el acuerdo a pesar de la vigilancia norteamericana, esta vez Clinton
prefería mantenerse al margen.
La hipótesis 3 se verifica para el caso de Camp David II. Dado que Estados Unidos se comportó
principalmente como un "formulador" (aunque también por momentos como un "comunicador" y
"un manipulador"), y dado a que no existían garantías creíbles para el monitoreo de la
implementación del acuerdo por un tercero, las negociaciones tenían menores probabilidades de ser
exitosas.
Hipótesis 4: El tamaño del conjunto ganador
Según Putnam (1988), la negociación internacional puede concebirse como un juego de doble
nivel, dado que cada líder político nacional actúa simultáneamente en el tablero nacional e
internacional. En consecuencia, el proceso de negociación internacional puede dividirse en dos
etapas: una primera fase de negociación, en la que los estadistas buscan llegar a un acuerdo
provisional en el plano internacional; y un segundo tramo de ratificación, en el que cada grupo
doméstico (la opinión pública, los parlamentarios y los consejeros políticos de los líderes) decide,
formalmente o informalmente, si ratificar o no el acuerdo. Así, Putnam introduce la explicación de
estas dos etapas presentes en cualquier negociación internacional para introducir el concepto de
conjunto ganador. Dado una serie de acuerdos, un conjunto ganador se puede definir como el
conjunto de todos los acuerdos posibles alcanzados en la primer etapa, eso es, en el nivel
internacional, que serían ratificados en la segunda fase -es decir, que conseguirían la mayoría
necesaria entre los electores domésticos cuando se votase a favor o en contra de los mismos.
El argumento de Putnam (1988) consiste en que el resultado de las negociaciones internacionales
refleja el tamaño de los conjuntos ganadores domésticos. Es así como, en el marco del juego de
doble nivel, la constricción más importante que cada líder nacional enfrenta es la magnitud del
conjunto ganador, que será mayor a medida que aumenten los beneficios del acuerdo para el
electorado doméstico. Es importante tener en cuenta la dimensión del conjunto ganador pues los
conjuntos ganadores grandes hacen que el acuerdo en el nivel internacional sea más probable. Pero,
por otro lado, cuánto mayor sean las dimensiones del conjunto ganador de un negociador según lo
perciban los otros, mayor presión podrán ejercer sobre él los negociadores del nivel internacional. A
la inversa, un conjunto ganador nacional pequeño puede ser una ventaja para la negociación, al poder
rechazar propuestas al nivel internacional dado que domésticamente las mismas no serían aceptadas
(Putnam, 1988; Moravcsik, 1993).
Los conjuntos ganadores son más pequeños cuánto mayor sea el número y el poder de los
“aguafiestas externos” (“outside spoilers”), definidos por Stedman (1997) como las partes excluidas
de un proceso de paz, que creen que la paz resultante de las negociaciones amenaza sus intereses, por
lo que utilizan la violencia para evitar que se llegue a un acuerdo. En adición, la dimensión del
25
Para julio de 2000, sólo El Salvador y Costa Rica poseían su cuerpo diplomático en la Ciudad Santa, y, por ende, veían a
Jerusalén como la capital indivisible de Israel.
14
conjunto ganador dependerá del tipo de "aguafiestas externos" que se tenga, siendo posibles los
limitados o totales.26
En primer lugar, los "aguafiestas" limitados poseen objetivos acotados, como, por ejemplo, el
reconocimiento y la compensación por sus sufrimientos, seguridad básica, o el ejercicio de una
autonomía relativa. De esta manera, la existencia de este tipo de "aguafiestas" no conduce a que el
tamaño del conjunto ganador se reduzca, dado que sus demandas son fáciles de incluir en un acuerdo
internacional. En segundo lugar, los "aguafiestas totales" buscan el poder absoluto y el
reconocimiento exclusivo de su autoridad, así como también sostienen preferencias inmutables, no
sujetas a cambio alguno. En consecuencia, los "aguafiestas totales" no poseen el pragmatismo
necesario para apoyar acuerdos de paz, por lo que su presencia entre los electores domésticos hace
que el tamaño del conjunto ganador se achique.
De esta manera, la Hipótesis 4 formula que: La negociación tendrá más probabilidades de ser
exitosa cuánto mayor sea el tamaño del conjunto ganador de cada una de las partes
contendientes, y cuánto menor sea el papel jugado por los "aguafiestas externos",
especialmente totales.
El tamaño del conjunto ganador en Oslo
Tanto entre los palestinos como entre los israelíes existían "aguafiestas externos" totales. Por el lado
palestino, había dos grupos: por un lado, las partes más radicalizadas de la OLP (el Frente Popular de
Liberación de Palestina -FPLP-; el Frente Democrático de Liberación de Palestina -FDLP- y los
comunistas, conocidos con el nombre de "Partido del Pueblo"), las que llamaban a la lucha armada
desde el exterior y rebelión en los territorios ocupados (Valcárcel, 1993: 17); y, por el otro, los
fundamentalistas islámicos de Hamas, la Yihad Islámica y el Hezbollah, que se oponían a la firma
del acuerdo de paz, insistiendo que toda Palestina ("del río [el Jordán] al mar") debía convertirse en
un estado independiente islámico (Kepel, 1998: 521). En efecto, los grupos del Hamas, la Yihad
Islámica y el Hezbollah no se sentían atados con la renuncia a la violencia y al terrorismo realizada
por la OLP en la carta enviada a Rabin el 9 de septiembre de 1993, sino que, por el contrario, poseían
la determinación de aumentar la cantidad y la magnitud de los atentados suicidas, con la esperanza
de que el proceso de paz fuese abandonado ni bien comenzara su implementación (Heller, 1994: 59).
De esta manera, ambos grupos de "aguafiestas externos" proponían la rebelión armada como medio
para llegar a su objetivo absoluto de la emancipación de toda la tierra palestina, por lo que, en los
términos de Stedman (1997), eran "aguafiestas externos totales".
En el caso israelí, podemos identificar también dos tipos de "aguafiestas externos", como ser los
partidos nacionalistas y religiosos, por un lado; y el movimiento de colonos judíos en los territorios
ocupados, por el otro lado. De este modo, los partidos de la derecha del espectro político, tales como
el Likud, Tzomet, Moledet, Israel Ba´aliya, el Partido Religioso Nacional, Judaísmo Unido Torah y
Shas, al igual que los grupos Gush Enunim y Kach, veían en Oslo un ataque contra la religión, contra
el designio mesiánico del Gran Israel, y contra el dominio bíblico de Judea y Samaria (el Margen
Occidental). Así, los miembros de la derecha radical eran "aguafiestas externos totales", al ser la
facción que más se oponía a la firma de la Declaración de Principios, argumentando que un designio
religioso del pueblo judío, bajo ningún aspecto, podía tornarse en negociable. Por otra parte, los
colonos de los asentamientos judíos en los territorios ocupados también eran "aguafiestas externos
totales", al ser una minoría excluida del proceso de negociaciones, cuyos intereses chocaban con la
creación de un auto-gobierno palestino en Gaza y en Cisjordania. Tal como lo dictamina Heller
(1994: 59), los colonos israelíes argumentaban que el acuerdo los dejaría más expuestos, dado que el
26
Cabe señalar que dejé de lado los "aguafiestas externos"codiciosos a los que se refiere Stedman (1997), por no ser
relevantes en el caso de Oslo y de Camp David II.
15
gobierno judío había abdicado su responsabilidad de proteger la seguridad interna de los territorios
ocupados. Además, los colonos judíos también estaban preocupados por el hecho de que el proceso
iniciado en Oslo podría llevar, en las negociaciones para el status permanente, a que tuvieran que
abandonar los territorios conquistados desde 1967. Así, los habitantes de los asentamientos judíos
consideraban que la misión de Israel era revelar al mundo la imagen de Dios, a través del
cumplimiento del sueño del "Gran Israel", por lo que jamás hubieran aceptado el espíritu de los
Acuerdos de Oslo de existencia de otro estado entre el Jordán y el Mediterráneo (Bishara, 2002: 25).
En cuanto a la posición de los grupos domésticos de cada una de las partes, analizaremos aquí la
actitud de la opinión pública, de los parlamentarios y de los consejeros políticos hacia la firma de la
Declaración de Principios de Oslo.
En cuanto a la opinión pública palestina, entre la población palestina residente de los territorios de
Gaza y Cisjordania, alrededor de un sesenta cinco por ciento estaban a favor de la firma del acuerdo
(Muslih, 1994: 72). Entre los opositores a un posible acuerdo estaban los palestinos de la diáspora,
los que se habían exiliado forzosamente tras la Guerra de 1948 y de 1967. Esta oposición se
comprende si se piensa que la Declaración de Principios no sólo no mencionaba el destino de los
refugiados y sus descendientes, sino que difería la discusión de dicho tema para más adelante. En
consecuencia, las poblaciones palestinas en Siria, Jordania, el Líbano, entre otros países, tenían poco
que ganar del acuerdo (Khalidi, 1994: 64-65). En adición, importantes intelectuales palestinos, tales
como Mahmud Darwish, Shafiq al-Hout, y Edward Said se proclamaban contra el acuerdo, viendo al
mismo como una capitulación que ofrecía mucho menos de lo que los palestinos hubieran
conseguido de haber proseguido con la Primera Intifada (Michels, 1994: 28).
Con respecto a la opinión pública israelí, una encuesta de Gallup indicó que, de 1.000 israelíes
encuestados, 65 por ciento aprobaban el acuerdo de paz de Oslo, mientras que sólo el 13 por ciento
dijo estar muy en contra del mismo (Shlaim, 1994: 34).27 Así, la mayoría de los israelíes eran
moderados, quienes preferían destinar los recursos económicos del estado a vivir con un mayor
bienestar y a solucionar problemas internos tales como la absorción de la inmigración y la creación
de nuevos puestos de trabajo (Ivanier, 2000: 79).
Con relación a los parlamentarios, en 1993, éstos parecían influyentes en el caso israelí, no así en el
palestino, dada la presencia de un parlamento en el sistema político israelí, pero no así en el caso de
la OLP.28 De esta forma, el Knesset (la asamblea legislativa israelí) aprobó el acuerdo de Oslo, luego
de un arduo debate, por 61 votos a favor, 50 en contra, y 9 abstenciones (Shlaim, 1994: 34). Cabe
recordar aquí que, en el momento de formar gobierno, Rabin había formado una coalición con el
Partido Meretz (un grupo de tres partidos de centro-izquierda que había ganado 12 votos) y con el
partido religioso Shas, a lo que se sumaba el apoyo de cinco miembros de dos partidos de árabes.29
27
Un estudio del Centro Tami Steinmetz para la Investigación para la Paz destaca que la sociedad israelí estaba dividida en
dos grupos claramente identificables-uno pro-Oslo, y otro anti-Oslo -, cada uno de los cuales evidenciaba distintas
características socio-políticas. Así, los individuos pro-Oslo tendían a ser seculares en lo religioso e izquierdistas en lo
político. En tanto, los anti-Oslo eran mayormente ortodoxos en lo religioso y de derecha en lo político. En tanto, mayores
niveles de ingreso, educación, edad, y pertenecer al sexo femenino, favorecían las actitudes pro-Oslo, aunque sólo
marginalmente si se lo comparaba con la fuerte correlación entre los atributos político-religiosos y el apoyo o el rechazo al
proceso de paz (Véase: Hermann y Yuchtman 2002).
28
A pesar de que al momento de la firma de la Declaración de Principios la OLP no contaba con un cuerpo legislativo, el
mismo debería formarse en los términos del acuerdo. De este modo, el 24 de abril de 1996, el Consejo Nacional Palestino
votó por 504 contra 54 votos la supresión de los artículos hostiles a la existencia de Israel, lo que mostraba, aunque ex-post
facto, el apoyo a los Acuerdos de Oslo por la asamblea legislativa de la Autoridad Palestina.
29
Para 1992, en el sistema político israelí, las bancas del Knesset eran asignadas en proporción al porcentaje del voto
popular, lo que llevaba a que participasen muchos partidos chicos, dado que el sistema les posibilitaba obtener una cuota
de poder. Así, la gran cantidad de partidos (un pluralismo polarizado a la Sartori), como su inhabilidad de ganar una
mayoría por sí solos, conducía a la formación de coaliciones. En consecuencia, en las elecciones de junio de 1992, Rabin
se consagró ganador con 44 bancas (en contraposición al Likud, que ganó 32 asientos legislativos). Así, Rabin tuvo que
buscar socios entre los partidos minoritarios como para obtener una mayoría (Doron, 1993).
16
Con esto, el partido laborista de Rabin obtuvo una mayoría ajustada de 62 bancas (sobre 120) en el
Parlamento (Doron, 1993). De esta manera, gracias a dicha mayoría ajustada, la Declaración de
Principios pudo ser aprobada por el parlamento, a pesar del rechazo de los partidos religiosos, tales
como el Shas, a la llegada de un acuerdo.30
Con respecto a los consejeros políticos de Arafat, hombres fuertes como Abu Ala y Abu Mazen
apoyaban la firma el acuerdo de Oslo, pero no así el ministro de relaciones exteriores, Faruq
Qaddumi. Dicho individuo aducía que la Declaración de Principios no se comprometía a respetar ni
los derechos básicos de los palestinos, ni los de los refugiados de 1948. En tanto, el apoyo a la
Declaración de Principios por Rabin fue cuestionado por el Jefe de Estado Mayor Conjunto, Ehud
Barak, quien sostenía que la posibilidad de proteger a los colonos israelíes, a la vez que se
entregaban tierras a los palestinos, sería una difícil tarea. Empero, a pesar de la oposición de Barak, y
de dos abstenciones, todo el gabinete israelí se manifestó a favor de la firma del acuerdo
(Schvindlerman, 2002: 142).
A partir del análisis precedente, vemos que la hipótesis 4 se verifica en Oslo. El tamaño del conjunto
ganador se presentaba como grande tanto para Arafat como para Rabin, a pesar de la presencia de
"aguafiestas externos" totales de uno y otro lado. Si bien, lógicamente la dimensión del conjunto
ganador se achicaría ante la presencia de dichos "aguafiestas externos", esto no sucedió en el caso de
Oslo. Dado que la opinión pública tomaba también como parámetro a dichos "aguafiestas externos",
podemos concluir que los mismos conformaban la minoría de rechazo al acuerdo. Así, que el tamaño
del conjunto ganador fuese grande para ambos líderes aparece como un factor que aumentó las
probabilidades de éxito de las negociaciones de Oslo.
El tamaño del conjunto ganador en Camp David II
Al igual que en Oslo, en Camp David II, tanto entre los palestinos como entre los israelíes existían
"aguafiestas externos" totales. Por la parte palestina, seguimos encontrando a los grupos extremistas
islámicos, tales como Hamas, y la Yihad Islámica. De este modo, en un comunicado del líder
espiritual de Hamas, el Sheikh Ahmad Yassin estableció lo siguiente. "El señor Arafat debe entender
que no está autorizado a entregar los derechos islámicos en Jerusalén, o a comprometer el derecho de
retorno de los refugiados palestinos" (The Economist 20 de julio de 2000). Así, si Arafat concedía a
las demandas israelíes, Hamas anticipaba su suicidio político, poniendo en riesgo su liderazgo sobre
el pueblo palestino. De este modo, Arafat tenía la excusa de no poder firmar un tratado dada la
presencia de "aguafiestas externos" en su frente interno que no le permitirían hacer las concesiones
necesarias. En consecuencia, durante una reunión en Camp David II, Arafat le dijo a Clinton:
"¿Quiere usted venir a mi entierro? (Ben-Ami, 2002: 90). Así, para Arafat era fundamental ganar la
batalla sobre los israelíes, sobre todo no ceder la soberanía palestina sobre Jerusalén, debido a que
hacerlo lo llevaría a ser desplazado por la vanguardia de Hamas, la cual desde 1987, había ganado
elecciones municipales, estudiantiles, y de asociaciones profesionales en Cisjordania y en Gaza.
Además, los palestinos de la diáspora, que se encontraban principalmente en Jordania, Egipto y el
Líbano, se oponían a cualquier tipo de negociación, debido a que razonaban, que al igual que en la
Declaración de Principios de 1993, el derecho de retorno de los refugiados no sería garantizado por
Israel (The Economist 13 de julio de 2000). Los "aguafiestas externos" palestinos se presentaban
como totales, dado que la sacralización de la política los conducía a negar cualquier tipo de
compromiso al que se pudiera llegar.
En tanto, entre los israelíes, los "aguafiestas externos" seguían estando compuestos por los partidos
de derecha, nacionalistas y religiosos, por un lado, y por los colonos judíos en los territorios
30
Como consecuencia de su oposición a la firma de la Declaración de Principios, el Shas abandonó la coalición de
gobierno (Ivanier, 2000: 44).
17
ocupados, por el otro lado. De esta manera, partidos tales como el Likud, el Partido Religioso
Nacional, el Judaísmo Torah Unido, el Shas, y el partido "Yisrael B´Aliya" (que agrupaba, junto con
el "Yisrael Beiteinu" a los inmigrantes judíos llegados a Israel luego del colapso de la Unión
Soviética) se oponían al proceso de paz. En tanto, los colonos judíos en Gaza y Cisjordania, de
ideología conservadora, y de derecha, también eran "aguafiestas externos" que, bajo ningún aspecto,
podían concebir que el "Gran Israel" fuese dividido, dado el designio mesiánico que los unía con
"Eretz Israel" (la Tierra de Israel). De este modo, ambos grupos de "aguafiestas externos" israelíes
provenían de la derecha, la que, según un artículo publicado por Daniel Pipes en Los Angeles Times,
se quejaba de que, si bien la diplomacia israelí ponía objeciones al comportamiento de Arafat,
después volvía a las negociaciones y otorgaba nuevas concesiones. Según los "aguafiestas externos",
la generosidad del gobierno israelí había sido interpretada por los palestinos como un acto de
debilidad, dado que a cada concesión israelí, le seguían nuevas exigencias palestinas. De este modo,
el argumento de la derecha israelí era que en una "paz hegemónica" (no una paz entre iguales, sino
una entre dos países con atributos de poder asimétricos), la parte con mayores capacidades (Israel) no
estaba obligada a conceder nada a la facción más débil (la Autoridad Palestina).31 Por esto, los
"aguafiestas externos" sostenían que cualquier tipo de concesión a Arafat no era necesaria, sino que
aparecía como un símbolo de la vulnerabilidad del gobierno. Así, ambos grupos de "aguafiestas
externos" pensaban que nunca podría haber paz con los árabes, pues siempre exigirían más de lo que
los israelíes estaban dispuestos a dar (Hadas, 2000: 12). En consecuencia, los "aguafiestas externos"
israelíes eran totales, debido a que no había ningún compromiso que estuvieran dispuestos a aceptar,
sino que, imbuidos en la dimensión escatológica de la religión, sus intereses no eran negociables.
Con respecto a la opinión pública, tanto para el caso israelí como para el palestino, la misma era
desfavorable respecto a la llegada de un acuerdo en Camp David II. Tal como lo entendía una
editorial del diario francés Le Monde (15 de julio de 2000: 8), el verdadero problema era que un
probable tratado representaba más de lo que la mayoría de los israelíes estaban dispuestos a dar, y
mucho menos de lo que los palestinos estaban preparados para aceptar. En el caso de Barak, un
estudio del Centro Tami Steinmetz para la Investigación para la Paz destacaba que en el verano de
1999, 39 por ciento del público israelí encuestado creía que la política conciliadora de Barak había
sido más productiva que la política dura de Netanyahu. En tanto, en junio de 2000, dos tercios de los
israelíes pensaban que no sería posible poner fin al conflicto, mientras que una mayoría sostenía que
los palestinos no aceptaban la existencia de Israel y buscaban destruirlo. De este modo, 40 por ciento
de los entrevistados aducían que la política de Barak hacia los palestinos en Camp David II había
sido demasiado conciliadora, mientras que sólo un 22 por ciento la consideraba apropiada (Hermann
y Yuchtman 2002). Además, esto coincidía con los resultados de un estudio llevado a cabo por Jacob
Shamir y Khalil Shikaki (2002), en el que se había conducido, ni bien finalizada la Cumbre de Camp
David II, una encuesta de opinión entre palestinos e israelíes residentes de Gaza, Cisjordania y
Jerusalén del Este. En dicha ocasión, 57 por ciento de los israelíes encuestados pensaban que Barak
había cedido demasiado en las negociaciones, y, específicamente, una mayoría establecía que en las
cuestiones de Jerusalén, refugiados, fronteras de un estado palestino, asentamientos y seguridad, se
había comprometido en exceso. En adición, Barak tuvo que enfrentar marchas cuyo fin era protestar
contra las negociaciones de paz, tal como la ocurrida en Tel Aviv el 16 de julio de 2000, en donde
100.000 israelíes se manifestaron contra un posible acuerdo palestino-israelí (Le Monde, 22 de julio
de 2000).
En cuanto a la opinión pública palestina, ésta tampoco parecía favorable para Arafat, dado que una
encuesta de opinión en la Franja de Gaza y en Cisjordania realizada en julio de 2000 (durante la
Cumbre de Camp David II) mostraba que el líder palestino tenía tan sólo el apoyo del 32 por ciento
de los palestinos, mientras que un 50 por ciento de los mismos creían que el presidente de la
31
Para el concepto de "paz hegemónica", véase: Robinson, 2001: 17-18.
18
Autoridad Palestina cedería y otorgaría concesiones. Esto último coincidía con los resultados del
estudio llevado a cabo por Jacob Shamir y Khalil Shikaki (2002), según el cual, en los temas de
Jerusalén, fronteras de un probable estado palestino, asentamientos judíos en los territorios ocupados,
y arreglos de seguridad, la mayoría de los palestinos encuestados dictaminó que Arafat había cedido
demasiado frente a la posición israelí. En cambio, en los temas de refugiados, un 68 por ciento de los
palestinos entrevistados opinaron que su posición había sido correcta. En adición, la falta de
confianza en el proceso de paz se revelaba en que, en julio de 2000, un 52 por ciento de los
palestinos apoyaba el uso de la violencia contra los israelíes (Shikaki, 2002: 92). Dicha carencia de
fe en la paz se entiende en el marco de que las condiciones económicas de los palestinos eran
mejores antes de la firma de los Acuerdos de Oslo. De hecho, con el proceso de paz, la calidad de
vida en los territorios ocupados había declinado, especialmente medida en términos del ingreso anual
per cápita, el que de 1993 a 2000 se había visto reducido en 20 por ciento en Cisjordania, a $ 1.600,
y en 25 por ciento en Gaza, a $ 1.200. Como contracara a esto, la figura comparable para Israel había
aumentado a alrededor de $ 18.000, siendo esta cifra de 11 a 15 veces superior a la palestina (Norton,
2001: 5).
En cuanto a los parlamentarios, nuestro análisis, se focalizará, tal como lo hicimos en los Acuerdos
de Oslo, en el caso israelí, más que en el palestino, dado que sólo en la democracia judía existía una
asamblea legislativa propiamente dicha. En las elecciones de 1999, bajo la fórmula del partido
laborista -cuyo nombre había cambiado a "One Israel" para atraer al voto de la derecha-, Barak
obtuvo la mayoría de los votos. Empero, dado el nuevo sistema electoral inaugurado en 1996, por el
cual los votantes emitían un voto separado para primer ministro, y otro para una lista del Knesset,
Barak se encontraba ante un parlamento profundamente fragmentado, con más de quince partidos
representados. Así, a pesar del triunfo electoral de Barak como primer ministro, en la asamblea
legislativa había obtenido tan sólo 26 bancas, por lo que estaba forzado a armar coalición para
formar gobierno. Luego de semanas de indecisión respecto de quién elegir como miembro de la
coalición, Barak decidió que la coalición (que en total sumaría 75 bancas de un total de 120) estaría
integrada por los partidos Meretz (centro-izquierda), Centro, Yisrael B´aliya, y tres partidos
ortodoxos religiosos, tales como el Shas, el Partido Religioso Nacional (PRN), y el Judaísmo Torah
Unido.32 Así, el proceso de paz de Camp David II produjo oposiciones entre los parlamentarios de
los partidos religiosos de la coalición, especialmente del PRN, y del Yisrael B´aliya, los cuales
habían formado parte de la coalición de Netanyahu, tomando posiciones incluso más duras que dicho
ex-primer ministro likudista con relación a un probable acuerdo palestino-israelí (Peretz, 2001: 23).
Efectivamente, el PRN amenazó con dejar la coalición si Barak entregaba los suburbios de Jerusalén
a la Autoridad Palestina. Por su parte, el Yisrael B´aliya proclamó que se iría del gobierno si el
primer ministro israelí acordaba presenciar una negociación de paz sin el apoyo del Likud, y sin
haber logrado un consenso nacional sobre las posturas a ser tomadas en los temas que serían
discutidos (The Economist, 29 de junio de 2000). Por otro lado, Meretz resultó ser el más ferviente
apoyo parlamentario para las políticas de paz propuestas por Barak en Camp David II. En tanto, el
partido Shas ponía la condición de apoyar las negociaciones de Camp David II sólo si era otorgado
los fondos necesarios para financiar su red escolar conocida con el nombre de "Ma´ayan Ha-Hinuch
Ha-Torani" (Peretz, 2001: 23). Debido a que Barak decidió ceder ante las demandas del partido Shas,
Meretz renunció a la coalición. Siendo el apoyo parlamentario para el proceso de paz cada vez más
débil, en julio de 2000, justo antes de que Barak partiera hacia Camp David II, el primer ministro
recibió un voto de no confianza, que por un pequeño margen de siete votos, no consiguió la mayoría
requerida para llamar a nuevas elecciones (Peretz, 2001: 23). Durante Camp David II, las críticas de
los parlamentarios a un potencial acuerdo no se disiparían.
32
Cabe señalar que el Judaísmo Torah Unido se retiró de la coalición poco después de la asunción de Barak, en protesta
del permiso de Barak de transportar una gran máquina el día sagrado del Sábado.
19
En cuanto a los consejeros políticos de los líderes, en el caso israelí, Sharansky, un miembro del
gabinete, criticaría los esfuerzos por la paz de Barak. Sharansky renunciaría a su puesto aludiendo el
hecho de que Barak había realizado concesiones masivas subestimando la seguridad israelí (Peretz,
2001: 25). En adición, el ministro de relaciones exteriores, David Lévy, dimitiría su cargo el 2 de
agosto de 2000, tras oponerse a las negociaciones de Camp David II, donde él mismo no estuvo
presente (Le Monde, 12 de agosto de 2000: 3).33 También, Barak recibiría la oposición de las fuerzas
de seguridad israelíes, las que antes de Camp David, daban a las conversaciones una chance de éxito
menor al 50 por ciento (Morris, 2002: 43). En cuanto a Arafat, la facción Fatah (la principal de su
partido) apoyaba las negociaciones, pero no ocurría lo mismo con los líderes de los movimientos
nacionalistas marxistas al interior de la OLP, como ser George Habash del Frente Popular para la
Liberación de Palestina (FPLP) (Le Monde, 15 de julio de 2000: 2).
La Hipótesis 4 se verifica en el caso de Camp David II, dado que, el tamaño del conjunto ganador era
pequeño tanto para Arafat como para Barak, y dado a que existían "aguafiestas externos" totales que
llevaban a reducir aún más el tamaño de los conjuntos ganadores de ambas partes, las negociaciones
tenían menores probabilidades de éxito.
Hipótesis 5: El tamaño del “conjunto de aceptabilidad”
Putnam (1988) presenta un término análogo al conjunto ganador doméstico para las preferencias de
los líderes: un “conjunto de aceptabilidad”, definido como el conjunto de acuerdos que los estadistas
prefieren al status quo. Cuánto mayor sea el “conjunto de aceptabilidad”, mayores serán las
probabilidades de éxito de una negociación. El conjunto de aceptabilidad aumentará sus dimensiones
ante la existencia de un "mutually hurting stalemate" ("estancamiento mutuamente doloroso"),
condición que conduce a que un conflicto esté "maduro" para su resolución (Zartman, 1989).
Zartman y Touval (1996) definen al "mutually hurting stalemate" como una situación de agotamiento
donde ambos contendientes perciben que se hallan en un punto intolerable donde hay pocas
expectativas de una victoria militar. En efecto, los costos, tanto físicos y económicos, de seguir con
el conflicto, comienzan a intensificarse (Bercovitch, 1997: 145), a la vez que las partes no se sienten
cómodas con el estancamiento al que han llegado. En consecuencia, la existencia de un "mutually
hurting stalemate" conduce a que los líderes vean un costo en el status quo, lo que aumenta el
número de acuerdos que los mandatarios aceptarían para salir del estancamiento en la que se hallan.
La comparación de las configuraciones del “conjunto de aceptabilidad” con relación a las del
conjunto ganador da lugar a tres tipos de líderes: agentes, palomas y halcones. En el caso de los
agentes, el “conjunto de aceptabilidad” de los estadistas refleja los intereses del grupo doméstico
mediano, superponiéndose con el conjunto ganador doméstico. Así, las preferencias de un agente
reflejan el interés del mismo en representar la posición mayoritaria entre el electorado doméstico.
Con respecto a las palomas, el conjunto de aceptabilidad se encuentra, como mínimo, parcialmente
afuera del conjunto ganador doméstico, y mucho más cerca del conjunto ganador de la otra parte.
Esto significa que las palomas buscan acercarse a la posición del contrincante, sin importarle tanto
los factores domésticos. Por último, los halcones poseen un conjunto de aceptabilidad que se halla,
como mínimo, parcialmente fuera del conjunto ganador doméstico, pero más lejos del conjunto
ganador de la parte contrincante que del conjunto ganador doméstico. En realidad, las preferencias de
los halcones reflejan opciones individuales, que pueden provenir de factores tales como la ideología
33
Lévy sería sucedido por Shlomo Ben-Ami, que, hasta ese entonces, se había desenvuelto en el Ministerio de Seguridad
Interior. Es preciso destacar que, desde dicho rol, Ben-Ami había ocupado un lugar central en las negociaciones con Arafat
en Camp David II, ocupando en la práctica la cancillería.
20
o los objetivos personales del líder (Putnam, 1988; Moravcsik, 1993).34 Cuánto más se acerquen los
líderes a la posición de agente, habrá más probabilidades de que una negociación resulte exitosa.
La hipótesis 5 que se deduce de lo anterior decreta lo subsiguiente: La negociación tendrá más
probabilidades de ser exitosa si existe un "mutually hurting stalemate" que haga que el tamaño
del conjunto de aceptabilidad sea favorable a los términos de la negociación, y si los líderes se
acercan a la posición de agente y se alejan de la de halcón, o paloma.
El tamaño del conjunto de aceptabilidad en Oslo
Para septiembre de 1993, ambas partes en el conflicto habían llegado a una "situación de
estancamiento mutuamente dolorosa". Tanto para israelíes como para palestinos, parecía que,
después de cincuenta años de guerras, ninguna solución permanente había sido lograda a través del
conflicto militar. Por un lado, para los países árabes la derrota militar de Israel parecía imposible,
dado que dicho país había salido victorioso de todas las disputas. En el caso específico de la OLP,
dicha organización se hallaba en una situación de "jaque mate" luego del error de haber apoyado a
Irak en la Guerra del Golfo. Es que no solamente su aliado había resultado perdedor, y su imagen
ante la opinión pública mundial se había deteriorado por haber apoyado a un dictador de la magnitud
de Saddam Hussein, sino que, aparte de ello, las monarquías del Golfo le habían quitado la ayuda
directa de $ 480 millones (Roy, 1994: 69). En adición, el colapso de la Unión Soviética privó a la
OLP de su principal patrón político internacional, dejando a los Estados Unidos (cuyo principal
aliado en Medio Oriente era Israel) en la posición de hegemon mundial. En consecuencia, lo que
estaba en juego luego del fin de la Guerra Fría, era la propia supervivencia de la OLP, dado que no
sólo había sido derribada financieramente, sino también había sido excluida del proceso de
negociaciones iniciado en la Conferencia de Madrid, donde una delegación palestina de habitantes de
los territorios ocupados era la representante de los palestinos. Tal como se ve, la OLP estaba
inmiscuida en un "hurting stalemate", en donde la única opción que le quedaba para no fenecer y
dejar de existir era la cooperación con el estado al que antes había buscado destruir.35
Israel también se hallaba en un "estancamiento doloroso", dado que, desde la Guerra de Yom Kippur
de 1973, en la que a los israelíes les había costado mucho conseguir la victoria, el mito de la
invencibilidad del estado judío, creado a partir del resultado espectacular de la Guerra de los Seis
Días de 1967, fue desechado. Además, luego de haber ganado todas las guerras desde 1948, la
victoria militar no se había transformado en una solución política en la que Israel se sintiese seguro y
en paz. Al mismo tiempo, luego de la represión militar de la Primera Intifada (1987-1993), y del
consecuente daño a la imagen mundial del estado judío que atacaba a niños palestinos indefensos que
protestaban por medio de "pedradas", Israel era reticente a embarcarse en nuevas aventuras bélicas,
dado que las mismas dañarían aún más su reputación internacional. En adición, debe tenerse en
cuenta el hecho de que Rabin había prometido en su campaña electoral obtener un acuerdo con los
palestinos en menos de un año a partir de su asunción en junio de 1992, lo que significaba que, para
el momento de la firma de la "Declaración de Principios", dicho plazo ya estaba vencido. De esta
forma, Israel deseaba salir del "hurting stalemate" en el que estaba ubicado, y sabía que la única
manera para hacerlo sería quebrando el tabú que todo gobierno israelí anterior había tenido, de no
34
Entre los halcones, encontramos a los “aguafiestas internos” (“inside spoilers”) de Stephen Stedman (1997), que se
involucran en el proceso de paz por razones tácticas: prefieren que el proceso de paz continúe siempre y cuando mejore
su ventaja con respecto al adversario. Que los líderes sean “aguafiestas internos”, que se involucran en las negociaciones
por su valor instrumental para ganar tiempo, o para mejorar su imagen ante la opinión pública mundial, lleva a que las
conversaciones fracasen.
35
En palabras de Nabil Shaath (1993, p. 13), colaboradora cercana de Arafat, "Palestinians after forty years [had] become
afflicted with a ...sense of hopelessness -the sacrifice of thousands of martyrs didn´t work, the Intifada didn´t work, ... the
Arabs cannot help, the Soviets failed, the Americans are totally biased...".
21
reconocer a la OLP como la única representante del pueblo palestino. En consecuencia, la existencia
de un "mutually hurting stalemate" aumentó el tamaño del conjunto de aceptabilidad tanto de Arafat
como de Rabin, dado que estaba claro que ambos líderes preferían la firma de un acuerdo de paz
antes que el status quo. Uno lo hacía para garantizar que su organización siguiera existiendo, el otro
veía en ello "su última oportunidad para pasar a la historia como el más grande hacedor de paz
israelí" (Karsh, 1994, citado en Schvindlerman, 2002: 124).
Para asegurarse que lograría un acuerdo de paz , Rabin apoyaba la firma de un tratado que sería
aceptado tanto en su frente doméstico como en el internacional, como ser uno que contenía la idea de
un auto-gobierno palestino por un período transitorio de cinco años. En el frente doméstico, dicho
acuerdo sería ratificado por no contener cláusulas de desmantelamiento de los asentamientos judíos
en los territorios ocupados, mientras que los palestinos lo firmarían dado a que se pensaría al autogobierno palestino en Gaza y en Cisjordania como un paso anterior necesario para llegar al sueño tan
añorado de la creación del propio estado independiente. De esta manera, en Oslo, Rabin se comportó
como un agente, al cristalizar en un acuerdo la posición mayoritaria entre el público doméstico, el
que deseaba un cese de hostilidades, pero que a la vez, estaba dispuesto a ceder la menor cantidad de
territorio posible para ello. En consecuencia, al ser un agente en los términos de Putnam (1988), el
conjunto de aceptabilidad de Rabin se superponía con el conjunto ganador doméstico.
En tanto, en Oslo, Arafat también viró, convirtiéndose del halcón de antaño a un agente. De esta
manera, el fundador del movimiento guerrillero Al-Fatah en 1959, y el terrorista presidente de la
OLP desde 1969 que había llamado a los palestinos a unirse para lograr el aniquilamiento del estado
de Israel, parecía ahora comprometido con la paz. Si en 1969 Arafat había declarado que no quería
paz ("queremos guerra, victoria. La paz para nosotros significa la destrucción de Israel"36), a partir de
Oslo parecía listo para reconocer el derecho a existir del estado de Israel, como también para
abandonar el terrorismo. A cambio de esto, Arafat se contentaba con la promesa israelí de una
autonomía palestina interina en los territorios ocupados de Gaza y Cisjordania, lo cual no sólo
satisfacía sus mínimas preferencias, sino que sería lo que mínimamente aceptaría su frente interno.
En consecuencia, dado que, al momento de la firma de la Declaración de Principios, las
predilecciones de Arafat se intersectaban con la posición mayoritaria del público doméstico a favor
de un tratado, podemos considerar al jefe palestino como un agente.
La Hipótesis 5 se verifica en el caso de Oslo: debido a la existencia de un "mutually hurting
stalemate" que aumentaba el tamaño del conjunto de aceptabilidad de Arafat y de Rabin, y, debido a
que ambos se comportaron como agentes, más que como halcones y palomas, las probabilidades de
firma de la Declaración de Principios eran mayores.
El tamaño del conjunto de aceptabilidad en Camp David II
Para julio de 2000, los palestinos no consideraban que las condiciones estuviesen "maduras" para la
resolución del conflicto árabe-israelí. Tal es así que, poco tiempo antes del envío de las invitaciones
de Camp David II, el presidente de la Autoridad Palestina le explicó a la Secretaria de Estado
norteamericana, Madeleine Albright, que un encuentro estaría condenado al fracaso si no se lo
preparaba con la seriedad y la profundidad que su relevancia exigía (Kapeliuk, 2000: 22). En
realidad, Arafat aún no estaba listo para iniciar las negociaciones debido a que no se encontraba en
una situación de "hurting stalemate". Si en Oslo se había tenido la esperanza de que sólo mediante
las negociaciones se podría salir del estancamiento costoso al que se había llegado, luego de siete
años del proceso de paz, un gran número de palestinos habían perdido la paciencia con el mismo.
Vistos los frutos que había dado la paz (aumento en la cantidad como en la densidad de los
36
Para dichas palabras pronunciadas por Arafat, como para una interesante entrevista con el líder palestino, véase Elon
1993.
22
asentamientos judíos en los territorios ocupados; menores niveles de ingreso y mayores porcentajes
de desempleo; cierre de fronteras, y aumento del fanatismo religioso judío), muchos palestinos creían
que los frutos de la guerra serían mejores. Además, los palestinos se basaban en el ejemplo de la
retirada unilateral del ejército israelí del sur del Líbano en julio de 2000, por lo que razonaban que si
ellos resistían, las ganancias de la violencia se verían en el repliegue de los israelíes de los territorios
ocupados en 1967. Al contrario del líder palestino, Barak sentía que las condiciones estaban
"maduras" para iniciar una negociación. Los costos del "deadlock" en las negociaciones de paz se
habían cobrado muchas vidas israelíes, lo que conducía a que Barak pensara que la solución política
sería la única viable para generar seguridad entre los ciudadanos israelíes. Sólo en los dos años
subsiguientes a la firma de la Declaración de Principios de Oslo, el terrorismo palestino se había
cobrado más del 30 por ciento de víctimas israelíes de toda la historia del terrorismo árabe
(Schvindlerman, 2002: 178). De esta manera, Israel quería terminar con una situación que se tornaba
insoportable, de constantes ataques de extremistas contra sus civiles, para lo cual se debería firmar
un acuerdo de paz definitivo con los palestinos.37 De este modo, como sólo para Israel existía un
"hurting stalemate", el "mutually hurting stalemate" estaba ausente, lo que llevaba a que el tamaño
del conjunto de aceptabilidad de los líderes no fuese favorable a los términos de la negociación.
En las negociaciones de Camp David II, en los términos de Putnam (1988), Barak se comportó como
una paloma, mientras que Arafat mostró ser un halcón. Por un lado, el primer ministro israelí no sólo
fue más allá que cualquier otro líder en romper el tabú de no traer a la mesa de negociaciones el tema
del status de Jerusalén, sino que también ofreció a Arafat un plan de paz como nunca antes nadie lo
había propuesto. Dicho proyecto incluía el establecimiento de un estado palestino independiente, en
92 por ciento de Cisjordania y en 100 por ciento de Gaza, el desmantelamiento de la mayoría de los
asentamientos judíos y la concentración de un 70 por ciento de los colonos en el 8 por ciento del
Margen Occidental a ser anexado por Israel; el establecimiento de la capital palestina en Jerusalén,
en donde algunos barrios árabes del "anillo exterior" de la ciudad serían territorio palestino soberano;
la autonomía palestina sobre mitad de la ciudad Vieja de Jerusalén (los barrios árabe y cristiano), y
un fideicomiso (aunque no soberanía) sobre en Monte del Templo; y, por último, un regreso de unos
100.000 refugiados al territorio israelí. A través de esta oferta inusitada en la historia del conflicto
árabe-israelí, Barak optó por acercarse más al conjunto ganador de la contraparte doméstica que al
propio, lo que condujo a muchas críticas internas por parte de la derecha israelí. La magnitud de las
concesiones realizadas por Barak llevó incluso a que oficiales palestinos apodaran al primer ministro
israelí "el limón", a partir de la cuantiosa cantidad de concesiones que Arafat había logrado exprimir
de él (Schvindlerman, 2002: 230). No sólo Shlomo Ben-Ami (2001, citado en Shavit, 2001) atestiguó
que él mismo estaba sorprendido por la valentía del premier israelí, sino también que Amos Oz (Le
Monde, 4 de noviembre de 2000), escritor israelí, adujo que Barak era el dirigente más corajudo de la
historia del estado judío, que no temía realizar concesiones a pesar de que su carrera política pendía
de un hilo.
Arafat se comportaba como un halcón, que no sólo se aferraba a sus demandas maximalistas, y
rechazaba toda idea presentada por el líder israelí, sino que además se limitaba a escuchar las
propuestas de Barak, sin ni siquiera presentar una vez una contraoferta propia. En la lente del
mandatario israelí, para Arafat no había un punto final, pues ninguna nueva cesión lo satisfacía, y ante
cada nuevo ofrecimiento se mantenía inamovible (Shavit, 2001: 6). Según Shlomo Ben-Ami, lo que
buscaba Arafat era perpetuarse como un mito, dado que si aceptaba el proyecto de Barak debería
abandonar ese ideal de un mito, para convertirse en "simplemente el jefe de un pequeño estado" (Ben37
Es importante señalar que Israel ya había fracasado en marzo de 2000 en arribar a un tratado con Siria, por lo que, dado
que con dicho país no se había podido avanzar hacia una pacificación de las relaciones, ahora debería negociarse con los
palestinos. En adición, Barak se apresuró a iniciar una cumbre con Arafat pues estaba latente la amenaza de la Autoridad
Palestina de declarar unilateralmente su propio estado si no se llegaba a un acuerdo para septiembre de 2000 (Telhami,
2001:. 11).
23
Ami, 2001, citado en Shavit, 2001: 9). De hecho, el factor "honor" no estuvo ausente en el cálculo del
líder palestino, ya que, tal como lo observa Schvindlerman (2002: 231), "la aceptación de las ofertas
de Barak lo hubiera derribado del pedestal del líder histórico que él se [consideraba] y lo hubiera
reducido al nivel de un político intrascendente". Además, Barak acusaba al líder palestino de halcón,
al despreciar completamente las aspiraciones israelíes y al rechazar totalmente lo ofrecido por el
primer ministro israelí. En consecuencia, según el primer ministro israelí, Shimon Peres había tenido
razón cuando adujo que Arafat nunca perdía "oportunidad para desperdiciar una oportunidad" (Le
Monde, 4 de noviembre de 2000).
La Hipótesis 5 se verifica en el caso de Camp David II. Debido a que, en julio de 2000, no existía un
"mutually hurting stalemate" que condujera a que el tamaño del conjunto de aceptabilidad de los
líderes fuese favorable a los términos de una negociación; como debido a que los líderes de ambas
partes no se acercaban a la posición de agente, sino que Arafat era un halcón y Barak se comportaba
como una paloma, había menos probabilidades de que la negociación de Camp David II resultase
exitosa.
Hipótesis 6: El método de negociación en base a los méritos
Fisher y Ury (1991) proponen el método de la negociación en base a los méritos, que permite
alcanzar negociaciones exitosas de una manera amigable, sin dañar las relaciones entre las partes.
Cabe destacar que el método de negociación diseñado por Fisher y Ury se presenta como alternativa a
la negociación posicional. Ésta última lleva a una batalla entre las partes, donde cada una de ellas
aclara qué es lo que está dispuesta a aceptar y a rechazar. De esta manera, crece la tensión entre los
rivales, dado que uno de ellos se ve a sí mismo inclinándose hacia la postura inamovible del otro, a la
vez que sus demandas legítimas no son tenidas en cuenta (Fisher y Ury, 1991: 6). Consecuentemente,
en la negociación posicional, cada uno de los combatientes intenta que el arreglo final sea favorable a
la propia posición, lo que conduce a que no se llegue a un acuerdo eficiente.
Fisher y Ury buscan acabar con la negociación posicional, por lo que crean su método de
negociación en base a los méritos, el que establece que los negociadores exitosos deben cumplir con
las siguientes cuatro recomendaciones:
(i) separar a las personas del problema, atacando al problema y no a las personas: el problema
reside en que, cuando los negociadores se ven como adversarios, “cualquier cosa que un negociador
diga acerca del problema, parece dirigido personalmente al otro, y es recibido de esa manera" (Fisher
y Ury, 1991: 37). De este modo, para que una negociación sea exitosa, las partes contendientes no
deben ver al otro como culpable de sus penurias, sino que deben trabajar juntas para atacar al
problema, y no a las personas;
(ii) buscar los intereses compartidos subyacentes a las posiciones conflictivas: para que una
negociación sea exitosa, las partes deben ir más allá de dictaminar sus posiciones, buscando
satisfacer los intereses subyacentes a las mismas.38 Generalmente, los negociadores asumen que,
debido a que la posición de los otros es contraria a la propia, entonces sus intereses también deben
ser opuestos. Empero, un examen detallado de los intereses subyacentes revela la existencia de
intereses compartidos, más allá de que las posiciones sean de confrontación. Así, un acuerdo
satisfactorio es posible cuando las partes desean cosas distintas: puede pasar que un ítem que provea
de un gran beneficio a una parte implique un bajo costo cederlo para la otra. 39;
38
Cabe destacar que los intereses determinan a las posiciones: "your position is something you have decided upon. Your
interests are what caused you to so decide" (Fisher y Ury, 1991: 41).
Según Fisher y Ury (1991: 48), los intereses más comunes y compartidos detrás de las posiciones conflictivas son las
necesidades humanas básicas, tales como la seguridad, el bienestar económico, y el reconocimiento, entre otros.
39
El ejemplo dado por Fisher y Ury (1991: 73), es muy ilustrativo: dos niños quieren una naranja, por lo que cortan la
única que tienen por la mitad. Empero, dichos infantes no se dieron cuenta de que hubieran estado mejor si explotaban las
24
(iii) crear un amplio rango de opciones que avancen los intereses compartidos y que concilien
los intereses en conflicto: sólo un gran número y una enorme variedad de opciones puede llevar a un
arreglo exitoso. Para que las partes puedan optar por una de las opciones, y para que se logre un
convenio, las alternativas no deben representar un problema, sino una solución, de tal forma que la
elección sea fácil, y, por último,
(iv) basar el resultado en criterios objetivos, independientes de la voluntad de cada una de las
partes: se debe intentar alcanzar un acuerdo que se apoye en estándares de equidad y de justicia,
legítimos y prácticos, y que se apliquen a ambos contendientes por igual.
De lo explicado, se puede derivar la hipótesis 6, la que establece el siguiente nexo causal: La
negociación tendrá mayores probabilidades de ser exitosa si los líderes actúan según el método
de negociación en base a los méritos, y no según la negociación posicional.
El método de negociación en base a los méritos en Oslo
Para comprender si los jefes nacionales se comportaron según el método de negociación en base a los
méritos en Oslo, debemos estudiar en qué medida (i) se separó a las personas del problema; (ii) se
buscaron los intereses compartidos subyacentes a las posiciones conflictivas; (iii) se crearon un
amplio rango de opciones; y (iv) se basaron los resultados en criterios objetivos.
(i) Antes del comienzo de las negociaciones, Rabin veía en Arafat al problema. No por casualidad en
las negociaciones bilaterales entre palestinos e Israel llevadas a cabo en Washington como parte del
proceso de paz iniciado en Madrid, se marginalizó a la Organización para la Liberación de Palestina.
Rabin no podía ver que la delegación palestina estuviera representada por su archienemigo, por lo
que aceptó a una delegación de palestinos de los territorios ocupados. Además, cuando Rabin se
enteró de un accidente aéreo sufrido por Arafat en el desierto libio, el dirigente laborista israelí
murmuró que era una lástima que el jefe de la OLP hubiera sobrevivido (Shlaim, 1994: 29). En
consecuencia, Rabin veía a Arafat como el mayor obstáculo para llegar a un acuerdo de paz que
estableciese la autonomía en los territorios ocupados. Empero, al ver que la declaración de principios
con la delegación palestina de los territorios no daba sus frutos, Rabin tuvo que reconocer que, si
quería llegar a un tratado, debía establecer un canal de comunicación con la OLP. Es así como el 23
de agosto de 1993, por primera vez, Rabin dictaminó en público que no habría escapatoria de
reconocer a la OLP. En consecuencia, en dicho momento Rabin separó a Arafat del problema,
aduciendo lo siguiente: "Quiero decirlo con claridad: hemos hallado un socio para la paz entre los
palestinos; la OLP, que fue cierta vez un enemigo ha cesado el terror" (Schvindlerman, 2002: 415).
Pero no sólo el premier israelí había arribado a la conclusión de que era posible la paz con su antiguo
adversario, sino que también Arafat abandonó su vieja mentalidad revolucionaria, para ver a Rabin
no ya como un problema, sino como la persona con la que se llegaría a un acuerdo de paz.
(ii) Tanto Arafat como Rabin buscaron los intereses compartidos tras las posiciones conflictivas. Las
posiciones de ambos líderes no eran compatibles: por un lado, la posición del líder palestino era la de
crear de un solo paso un estado independiente palestino que tuviera a Jerusalén del Este como
capital; mientras que Rabin se oponía a la creación inmediata de una entidad palestina soberana,
acercándose más su deseo a una confederación palestino-jordana.40 Empero, detrás de estas
posiciones que parecían no poderse satisfacer conjuntamente, dado que uno deseaba la soberanía
diferencias en sus intereses: uno de los niños quería la pulpa, para comerla; mientras que, el otro, deseaba la cáscara, para
repostería. Esta situación se parece a lo que se conoce como máxima de Homans, la cual se explicará más adelante.
40
Las ideas de Rabin se basaban en el plan del ex-ministro de relaciones exteriores israelí, Yigal Allon, que, en 1967,
propuso una cesión de tierras a Jordania (las zonas más pobladas de Cisjordania y de la Franja de Gaza), mientras Israel se
reservaba el control del valle del Jordán (Pérez Llana 1998, p. 322). De este modo, para Rabin, el estado palestino debía
existir sólo en Gaza, mientras que Cisjordania sería un condominio entre palestinos, israelíes y jordanos. (Ben-Ami, 1999:
147, Doron, 1993: 30; Ivanier, 2000: 22).
25
total, y el otro una autonomía limitada para los palestinos, había intereses subyacentes que se podían
negociar. Así, el principal interés de Israel era la seguridad defensiva tras cinco guerras y sucesivos
ataques terroristas, anhelo que la OLP parecía dispuesta a satisfacer ofreciendo renunciar al
terrorismo y reconociendo el derecho del estado judío a vivir en paz y seguridad.41 Por otro lado, el
principal interés de Arafat era qua la OLP fuera reconocida como la legítima representante de los
palestinos, como también en obtener un territorio propio desde el cual se podría gobernar a los
palestinos. Ambos intereses fueron satisfechos por Israel, al reconocer al la OLP, y al brindar una
autonomía, aunque sea limitada en a la Franja de Gaza y a Cisjordania. En adición, lo que para Israel
implicaba un bajo costo, como ser el abandono de Gaza y su traspaso a los palestinos, implicaba un
gran beneficio para la OLP. Cabe destacar que el interés de Rabin era deshacerse del control de la
Franja de Gaza, dado a que su tasa de desempleo de un 55 por ciento para 1993, no eran más que un
dolor de cabeza para la administración israelí (Roy, 1994: 68-69).
(iii) Con respecto a la creación de un amplio rango de opciones, como para que las partes pudieran
elegir entre acuerdos potencialmente satisfactorios, cabe destacar que, en el transcurso de las
negociaciones, se ofrecieron dos soluciones: una confeccionada como fruto de las reuniones en
Washington de la delegación palestina con la israelí; y la otra realizada a partir de las reuniones
secretas entre académicos israelíes, noruegos y palestinos representantes de la OLP. Dado que el
fruto de las sesiones en Washington no fue aceptado por los palestinos por su sesgo pro-israelí, dicha
opción no servía. En definitiva, a los palestinos y a los israelíes se les había presentado una única
opción que era viable de ser llevada a cabo, y que además satisfacía los intereses de ambas partes, la
cual era la Declaración de Principios negociada con la ayuda de Noruega.
(iv) En cuanto al uso de criterios objetivos, independientes de la voluntad de las partes y basados en
estándares de justicia y de equidad, se utilizó la fórmula "tierras por paz", por la cual las concesiones
territoriales israelíes, debían ser correspondidas con un freno a la violencia y al terrorismo por parte
de la OLP. Además, otro criterio utilizado por los negociadores fue el de la "ambigüedad
constructiva", en el que la adopción de un vocabulario ambiguo le permitía a las partes seguir
adelante con las negociaciones, dejando a la libre interpretación de cada uno de los contendientes el
contenido específico de varios artículos. Así, la premisa fundamental detrás del uso de dicho criterio
era que, ante la imposibilidad de lograr un entendimiento sobre cierto tema en un momento preciso,
las partes recurrían a la ambigüedad para superar las transitorias diferencias (Schvindlerman, 2002:
150). La ambigüedad constructiva posibilitó una lógica de paz basada en etapas, en donde los temas
más problemáticos del conflicto, como ser el control de Jerusalén, el retorno de los refugiados
palestinos, y los asentamientos judíos en los territorios ocupados, serían diferidos a un futuro. De no
haber sido por la postergación de la discusión de las cuestiones más controvertidas, las posiciones
conflictivas entre las partes hubieran saltado en un primer momento, mientras que los intereses
compartidos nunca se hubieran descubierto.
La Hipótesis 6 se verifica en el caso de Oslo: si bien no se sugirieron un amplio rango de opciones,
en las mismas se separó a las personas del problema, se encontraron los intereses compartidos
subyacentes a las posiciones conflictivas, y se crearon criterios objetivos, lo que condujo a que las
negociaciones tuvieran mayores probabilidades de ser exitosas.
El método de negociación en base a los méritos en Camp David II
En Camp David II, los líderes no actuaron bajo el método de negociación en base a los méritos, sino
que se guiaron por la "negociación posicional", dado que las diferencias en las posiciones de cada
una de las partes se subrayaron desde el inicio del proceso, creando consecuentemente una atmósfera
41
Además, el hecho de que la Declaración de Principios establecía que la defensa externa quedaba en manos israelíes,
llevaba a que el deseo de seguridad del estado sionista fuese satisfecho.
26
de mutua hostilidad y poca propicia para arribar a un acuerdo de paz. Así, en vez de separar a las
personas del problema como ocurría con el método de negociación en base a los méritos, se pensaba
a la persona como equivalente al problema. Esto se puede observar en el siguiente comentario de
Shlomo Ben-Ami (2002: 86, 91): "Considero que Arafat es... más un problema que una
solución...[Arafat] ha recibido el Premio Nobel de la Paz, pero sigue siendo una suerte de
terrorista...un socio imposible". Asimismo, en una entrevista otorgada al New York Review of Books
en 2002, Barak aducía que Arafat no había tenido buena voluntad para negociar, a la vez que se lo
culpaba de querer destruir al estado de Israel. En dicho reportaje, Barak también expresó que no
habría chance de éxito en las negociaciones de paz mientras que Arafat estuviese al mando de los
palestinos (Morris, 2002: 44). Además, en Camp David II no se buscaron los intereses subyacentes a
las posiciones conflictivas, sino simplemente Israel ofrecía ciertas propuestas (las que reflejaban su
posición), y Arafat las rechazaba, sin poner sobre la mesa contraoferta alguna. Tal como lo transmite
Shlomo Ben-Ami (2001, citado en Shavit, 2001: 8), "el fracaso de Camp David se debió a que Arafat
rehusó presentar sus propuestas y no logró [transmitir] que, en algún lugar, sus demandas tenían fin...
Nuestra sensación era que procuraban arrastrarnos a un agujero negro, a una concesión tras otra, sin
que tuviéramos en claro cuál era el punto de llegada". La posición de Arafat se mantenía inamovible,
sobre todo en torno al proyecto de Clinton de dejar el cinturón exterior de Jerusalén bajo soberanía
palestina, y el Monte del Templo bajo soberanía israelí pero en fideicomiso palestino. Así, a pesar
del rechazo del jefe de la Autoridad Palestina a esta oferta, nunca dijo cuál era su posición, ni
tampoco presentó un plan propio que mejorase el de Clinton. En tercer lugar, si bien se crearon
diversas opciones, sobre todo con relación a Jerusalén, las mismas no eran de fácil opción para
Arafat, por lo cual ninguna de ellas servía para llegar a una solución. En cuarto lugar, no hubo
criterios objetivos, independientes de la voluntad de las partes como sí los hubo en Oslo. Sólo hubo
planes de Clinton y de Barak, que se basaban en sus percepciones de qué era lo máximo que se podía
otorgar a los palestinos sin poner en peligro la seguridad de Israel.
De este modo, la Hipótesis 6 se verifica en Camp David II, dado que como en dichas negociaciones
no se adoptó la negociación en base a los méritos, sino el regateo posicional, las negociaciones tenían
mayores probabilidades de sucumbir en el fracaso.
Hipótesis 7: La divisibilidad de las ganancias
Las partes contendientes pueden no arribar a un acuerdo debido a que no pueden decidir cómo
dividir las ganancias (Fearon, 1995). Algunos temas no admiten un compromiso, dado que ninguno
de los contendientes puede obtener lo que quiere sin deprivar al otro de la mayor parte de lo que
anhela (Pillar, 1983, citado en Walter, 1999: 41). Es importante señalar que la soberanía sobre el
territorio es indivisible, al menos de acuerdo a la idea westphaliana convencional (Heraclides, 1997:
695). Además, si el territorio reclamado es estratégicamente vital, o económicamente importante,
otorgar concesiones territoriales a un estado significaría aumentar las chances del mismo para un
ataque o una defensa exitosa (Fearon, 1995: 408). En consecuencia, las disputas territoriales
conducen a un juego de suma cero, donde lo que uno pierde, el otro lo gana. Esta situación es
contraria a un juego de suma variable, donde ambas partes ganan con la negociación (Zartman,
1991), y donde se arriba a una solución de Nash, donde el resultado Pareto-óptimo es aquel que
maximiza los beneficios de ambas partes.42 Esto se asegura a través de la máxima de Homans, que
42
Según Kelman (1997: 219-221), el juego de suma cero consiste en una situación en la que las pérdidas del enemigo se
consideran ganancias propias: "success in how much one´s own side is winning and appears to be winning is often
measured by how much the other side is losing and appears to be losing". Por el contrario, para Kelman (1997: 219), sólo
se puede arribar a un juego de suma variable si existe una situación de "mutual responsiveness", en la que, a la vez que las
facciones buscan satisfacer sus propios intereses, "each party must actively seek out ways in which the adversary can also
win and appear to be winning".
27
establece que “cuánto más se puedan dividir los ítems en bienes valorados más por una parte que lo
que le cuestan a la otra, mayores serán las chances de un resultado exitoso" (Zartman, 1983: 10).
A partir de esta teoría, podemos formular la hipótesis 7, la que establece que: La negociación
tendrá más probabilidades de resultar exitosa si las partes pueden dividirse satisfactoriamente
las ganancias, de tal forma que los temas en disputa permitan un compromiso, y que el juego
resulte ser uno de suma variable.
La divisibilidad de las ganancias en Oslo
La Declaración de Principios no contenía cláusula alguna que resolviese los temas que se hallaban en
el corazón del conflicto palestino-israelí, como ser el estatuto de Jerusalén, el futuro de los
refugiados, y los asentamientos judíos en los territorios ocupados por Israel en la Guerra de 1967. El
acuerdo aclaraba que dichos temas deberían discutirse en las negociaciones de status permanente a
realizarse, a más tardar, al comienzo del tercer año del período interino. De esta manera, tal como lo
dictamina Al-Shafi (1993: 6), lo que llevó a que Oslo significase una ruptura con el pasado de
enemistad entre israelíes y palestinos fue justamente el hecho de que los temas se dividieron en dos
"canastas", una a ser tratada inmediatamente, y la otra a ser negociada en un futuro.
Los temas que se negociaron inmediatamente, y que se incluyeron en la Declaración de Principios
eran los que se consideraban aptos para un compromiso. De este modo, se buscaba que el juego
resultase ser de suma variable, donde ambas partes ganaran con la negociación, y donde ambas
llegaran a una solución de Nash. Es que el acuerdo satisfacía a ambos miembros, tal como lo
demuestra la siguiente cita de Gilles Kepel: "Israel se desembarazaba del abceso de fijación de Gaza,
donde el costo de mantenimiento del orden era demasiado elevado, y la central palestina podía
anunciar a su población un primer resultado tangible, como preludio a la creación de un Estado
independiente" (Kepel, 1998: 520-521).43 En consecuencia, el traspaso del control de Gaza a la OLP
se podía entender en el marco de la máxima de Homans, dado que un ítem (Gaza) cuya obtención
reportaba un gran beneficio para la OLP, significaba un bajo costo cederlo para Israel.
Además, dado que se sabía que las cuestiones clave del conflicto (refugiados, Jerusalén y
asentamientos judíos) eran indivisibles, se obviaron, como para no atascar el camino hacia la
reconciliación, y como para que Rabin pudiera cumplir con su promesa de llegar a un acuerdo con
los palestinos. Tal como lo dictaminó Abba Eban, "el éxito de la diplomacia consiste mayormente en
lo que previene más que en lo que crea" (Michels, 1994: 30). Tal es así que, resulta menester estudiar
la naturaleza de cada uno de los temas más álgidos del conflicto, como para entender por qué eran
tan difíciles de resolver en una primera instancia de negociación.
La cuestión del derecho de retorno de los refugiados palestinos a sus tierras originarias es
considerada en la actualidad como uno de los problemas más delicados de la contienda (The
Economist 13 abril de 2002, p. 27). La primera guerra árabe-israelí de 1948 arrojó al exilio a
alrededor de 750.000 palestinos a los países árabes circundantes, tales como Jordania, el Líbano,
Siria, Egipto, entre otros (Barry Rubin, 1994: 4). En 1949, en la Conferencia de Lausana, Israel
aceptó un retorno parcial de los refugiados a sus hogares ancestrales en la tierra de Israel, lo que se
explica por el hecho de que el estado israelí deseaba entrar a las Naciones Unidas. A pesar de que la
Resolución 194 de 1948 de la Asamblea General de las Naciones Unidas reconocía el derecho de
regreso a sus tierras de los refugiados como de su debida compensación, la Guerra de los Seis Días
de 1967 expulsó a una nueva ola de palestinos, conocidos con el nombre de "desplazados". Según
Israel, los mismos suman 250.000, mientras que la OLP afirma que los mismos llegan a la cifra de un
43
Para el líder israelí, deshacerse del control de la Franja de Gaza y de Cisjordania era una necesidad, dado que, tal como
lo advertía un informe del Banco Mundial, la economía de dichos territorios era decadente, al estar la infraestructura
pública quebrada, y al ser el desempleo de un 40 por ciento (Muslih, 1994: 74).
28
millón, diferencia numérica que se debe a que los palestinos incluyen en sus cálculos a los
descendientes de los refugiados (Pérez Llana, 1998: 320). Los Acuerdos de Oslo ni siquiera
mencionaban a los refugiados de 1948, ni a sus descendientes, sino que relegaban el tratamiento de
su futuro a las conversaciones permanentes a terminar antes de los cinco años del período interino.
Es por esto que, los palestinos expulsados tras la Guerra de la Independencia (o la "nakbat"), se
oponían tan fervientemente a la Declaración de Principios. En tanto, dicho documento se refería a los
"desplazados" en 1967, aduciendo que un comité cuatripartito formado por Jordán, Israel, Egipto, y
los palestinos trataría sus demandas.
La ciudad de Jerusalén estaba bajo control total de Israel desde junio de 1967, fecha en la que ocurrió
su reunificación y desde la que el estado judío anexó Jerusalén del Este (antes bajo jurisdicción de
Jordania). Dicha reunificación no fue considerada legítima por la mayoría de los países del mundo, y
ni siquiera en el presente, su fervoroso aliado, Estados Unidos, reconoce a Jerusalén como la capital
del estado judío. Cabe destacar que la ciudad de Jerusalén se divide en dos partes : la "Jerusalén
celeste", y la "Jerusalén terrestre". La primera de ellas, siendo la Ciudad Vieja, contiene los lugares
sagrados de las religiones musulmana, cristiana y judía: la Mezquita de al-Aqsa; la Iglesia del Santo
Sepulcro; el Muro de los Lamentos y la "Cúpula de la Roca", respectivamente (Abu Odeh, 1992:
187). Por otro lado, en la "Jerusalén terrestre" conviven israelíes y palestinos, y dado a que no
existen allí sitios religiosos, la disputa esencial entre Israel y los palestinos no se refiere a dicha parte
de la ciudad. Empero, lo cierto es que no sólo los palestinos proclaman a toda Jerusalén como su
capital, sino que también Israel lo hace, lo que quedó demostrado en las declaraciones de Rabin
frente al Knesset antes de la firma de la Declaración de Principios, de que la Ciudad Santa no iba a
estar abierta a las negociaciones, dado que había sido y seguiría siendo por siempre la capital del
pueblo judío (Lustick, 1993: 50). Además, según un estudio de opinión realizado entre los judíos
israelíes en noviembre de 1990, un 89 por ciento de los encuestados no deseaban, bajo ninguna
circunstancia, considerar un compromiso de paz sobre Jerusalén (Lustick, 1993: 44). De esta forma,
es comprensible que, en Oslo, el tratamiento del status de Jerusalén haya sido deferido para un
futuro, al ser un tema de soberanía y de religión no negociable.
Luego de la Guerra de 1967, fue el ministro de Defensa en dicho entonces, Shimon Peres (canciller
al momento de la firma de la Declaración de Principios), quien autorizó la instalación de colonos
judíos en Cisjordania. Con el triunfo de Beguin como primer ministro del Likud en 1977, los
asentamientos judíos en los territorios de Gaza y Cisjordania continuaron creciendo, apoyados en la
lógica mesiánica de que eran necesarios para construir el "Gran Israel", el "Estado de Dios" que
revelaría "la imagen del Señor en la Tierra" (Pérez Llana, 1998: 322-323; Bishara, 2002: 25). Tal es
así que, para el momento de la firma de la Declaración de Principios, 225.000 colonos vivían en 150
asentamientos en el Margen Occidental y en Gaza, como en ocho asentamientos construidos en
Jerusalén (Muslih. 1994: 73-74). La Declaración de Principios de Oslo no decía nada respecto al
repliegue de los asentamientos judíos en los territorios ocupados (Al- Shafi 1993, p,. 14). Esto
sucedía a pesar de que los únicos instrumentos legales contenidos en los Acuerdos de Oslo eran las
Resoluciones del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas 242 de 1967 y 338 de 1973 (la que
reafirmaba los contenidos de la primera). Cabe recordar que ambas resoluciones llamaban a una
retirada de las tropas israelíes de los territorios ocupados en la Guerra de los Seis Días. Conviene
aquí subrayar que Israel interpretaba dicha resolución como no requiriéndole el repliegue de todos
los territorios ocupados, dado que la versión que fue aprobada en inglés se refería solamente a
"territorios" ocupados en 1967, y no a "los territorios" tal como aparecía en la versión en francés.
Así, Israel no veía en la inclusión de la Resolución 242 en la Declaración de Principios una
obligación a retirarse de todos los territorios ocupados en 1967, al contrario de los árabes, quienes
entendían que el repliegue total era esperable (Roy, 2002: 10).
De esta manera, la Hipótesis 7 se verifica en Oslo: debido a que los temas que se discutieron
permitían un juego de suma variable, donde las ganancias eran divisibles, las probabilidades de éxito
29
de las negociaciones eran mayores. Por otro lado, podemos concluir que, justamente porque se sabía
que si los temas más conflictivos (refugiados, Jerusalén y asentamientos judíos en los territorios
ocupados) eran tratados, las negociaciones se quebrarían, los mismos fueron dejados de lado. De este
modo, la resolución de dichos temas quedaría relegada para la Cumbre de Camp David II, realizada
en julio de 2000, lo cual analizaremos en la siguiente sección.
La divisibilidad de las ganancias en Camp David II
En los temas que estaban en el centro neurálgico del conflicto, como ser el de los refugiados
palestinos, el de los asentamientos judíos en los territorios ocupados, el de Jerusalén, y el del control
del agua, las ganancias no parecían fácilmente divisibles, sino que más bien dichas cuestiones iban a
permitir soluciones de suma cero, donde, inevitablemente lo que uno perdía, el otro lo ganaba.
Con respecto a los asentamientos en territorios ocupados, los mismos se expandieron desde la firma
de la Declaración de Principios, e incluso bajo el gobierno de Ehud Barak, las colonias judías en
Gaza y en Cisjordania aumentaron a una tasa de 51 por ciento, lo que implicaba una proliferación de
asentamientos mucho mayor a la ocurrida durante el gobierno del likudista Benjamin Netanyahu.44
Esto se comprende si se tiene en cuenta que el ministro de colonias era Itzak Levy, dirigente del
Partido Religioso Nacional que formaba parte de la coalición de Barak, y que proclamaba un estado
judío que se extendiera del Mar Mediterráneo hasta el río Jordán. Debido a esto, para julio de 2000,
200.000 colonos judíos vivían en cerca de 200 asentamientos en los territorios ocupados (sin tener en
cuenta los 130.000 colonos judíos adicionales que habitaban en Jerusalén del Este). Así, ni un solo
colono ni una colonia habían sido removidos en siete años del proceso de paz, sino que los
asentamientos aparecían como las células de un cáncer que ya había entrado en metástasis. La
solución traída por Barak a Camp David II para resolver el problema de los asentamientos judíos
consistía en anexar la mayoría de los mismos (alrededor de un 80 por ciento) a Israel.45 En efecto,
Israel trasladaría a su soberanía 8 por ciento de Cisjordania, específicamente los territorios alrededor
de los tres bloques de asentamientos, como ser los de "Maále Adumim", "Etzion", y Ariel. En contra
de la postura defendida por Barak y Shlomo Ben-Ami, el proyecto de anexación judío llevaría, a que
el Margen Occidental se transformase en una "rebanada de queso gruyere", donde los pequeños
redondeles separados entre sí hubieran sido los enclaves palestinos, y las sustanciosas partes
amarillas que los hubieran rodeado representarían los asentamientos judíos (Bishara, 2002: 24).
Obviamente, una propuesta de dicho carácter fue rechazada por los palestinos, más allá de que, a
cambio de la anexación por parte del estado de Israel se ofreciese un 92 por ciento de Cisjordania,
como también tierras en Israel que compensarían al 8 por ciento acoplado por el estado judío.
Con relación a los refugiados, no se llegó a solución alguna que satisficiese a los palestinos, dado
que éstos reclamaban el reconocimiento del derecho al retorno, como la implementación del mismo
(o compensación en caso de no querer ejercitarlo). Israel rechazó desde el inicio toda responsabilidad
con relación al origen del drama. El estado judío argumentaba que fueron los árabes quienes
causaron el problema en 1948, al oponerse a la creación de Israel, y al declararle la guerra que creó
el problema de los refugiados, entre los cuales, incluso había judíos (Ben-Ami, 1999: 213). En
consecuencia, Barak se negó a presentar cualquier tipo de disculpa, y menos aún, a reconocer el
derecho del retorno de los refugiados palestinos a sus hogares abandonados. Sólo se aceptaría una
cuota de retorno de 100.000 refugiados provenientes del Líbano (y sólo bajo las leyes de
reunificación familiar), mientras que se insinuó que el resto debería instalarse en el estado palestino
44
Es importante destacar que, en materia de política de asentamientos, no existía mucha diferencia entre los partidos
Laborista y Likud, dado que ninguno de los dos frenó la construcción de nuevas colonias ni la expansión de las ya
existentes (Sterner, 2000: 4).
45
El restante 20 por ciento de los colonos judíos tendrían la opción de ser parte del nuevo estado palestino, o de regresar a
Israel (The Economist, 29 de junio de 2000).
30
naciente. Así, lo único que se permitiría sería que los ancianos volvieran a sus hogares en Israel para
ver a sus familias antes de morir. Barak describía dicha situación como el "síndrome del salmón",
dado que dicha especie se caracteriza por el regreso al lugar de nacimiento para morir (Morris, 2002:
44). Además, Israel propuso que se firmara un documento que, de allí en más, lo eximiera de toda
responsabilidad por el problema de los refugiados palestinos. Este plan estaba diseñado para evitar
que, en un futuro, el retorno de los refugiados llevase a que la composición demográfica judía de
Israel desapareciese, amenazando la existencia misma del estado de Israel.
Paradójicamente, Jerusalén, que en hebreo significa "Ciudad de la Paz", fue la cuestión que "asesinó"
cualquier posibilidad de llegada a un acuerdo palestino-israelí. En la cumbre de Camp David II
quedó demostrado que la Ciudad Santa conformaba la médula del conflicto, al ser allí donde lo
religioso alcanzaba su máxima expresión, y, por ende, donde las ganancias eran más indivisibles. Fue
precisamente esta cuestión la que más se discutió en Camp David II, y fue también la que mostró el
abismo que separaba a ambas partes. El plan presentado por Barak, y, luego reafirmado por Clinton,
que luego sería rechazado por Arafat, consistía en otorgar soberanía palestina a los barrios árabes
ubicados en "el anillo exterior" de Jerusalén, a la vez que se permitía que once barrios judíos en el
este de la ciudad fueran parte de Israel (The Economist, 14 de septiembre de 2000). También, el
proyecto estipulaba que los barrios cristianos e islámicos de la Ciudad Vieja serían anexados al
estado palestino, como así habría un fideicomiso palestino sobre el Monte del Templo/ la Mezquita
de al-Aqsa (cuya soberanía seguiría siendo israelí) (Roy, 2002: 15).46 De este modo, lo que Arafat no
pudo admitir de dicha propuesta era que la soberanía sobre el tercer lugar más sagrado del Islam
(luego de la Meca y Medina) fuese para Israel, por lo que prefirió perderlo todo antes que rendirse a
aceptar un control palestino justamente en el lugar donde Mahoma había ascendido al cielo. Con la
negación de Arafat a siquiera a presentar otra oferta para repartir el control de Jerusalén, la Cumbre
de Camp David culminó. En consecuencia, el control de un espacio menor a medio kilómetro
cuadrado, que comprende los lugares sagrados para judíos, cristianos y musulmanes, surgió como el
principal escollo en el camino a la paz (Hadas 2000, p. 8). Para el caso de la Ciudad Santa, se
comprobó lo que alguna vez adujo Isaiah Berlin, de que los grandes conflictos son insolucionables
pues involucran principios absolutos y visiones que no admiten compromiso (Hertzberg, 2001).
A pesar de ser el tema del agua uno de los más importantes de Medio Oriente, en Camp David II
dicha cuestión no fue tratada, dado que, tal como lo destacó Ben-Ami, los palestinos se negaron a
entrar en negociaciones respecto a dicha cuestión. La principal fuente de agua para el estado judío
provenía del acueducto Yarkon-Taninim (un conjunto de arroyos subterráneos ubicado en el Margen
Occidental), el que proveía cuarenta por ciento de la demanda de agua israelí, mientras que los Altos
de Golán (ocupados desde 1967) suministraban un treinta por ciento de agua adicional
(Schvindlerman, 2002: 380). Además, Israel extraía agua de la base del río Jordán, la cual capturó a
partir de la Guerra de los Seis Días. A partir de ésta última, Israel ha controlado los recursos
acuíferos de Cisjordania y de la Franja de Gaza, restringiendo el uso del agua a los palestinos. Como
resultado de ello, Israel tiene mayores cuotas de acceso al agua que los palestinos, y hasta incluso
comenzó a ofrecer la venta de su tecnología de desalinización del agua a los estados en la región
(Massoud, 2000). Además, Israel sigue teniendo el control mayoritario sobre el agua de la región,
dado que Israel teme que una administración palestina de dicho recurso utilice el agua como un
instrumento de chantaje, o como una fuente de contaminación. Esto no es exagerado si se recuerda
que el primer ataque de la facción Fatah, a principios de los años ´60, fue contra un acueducto israelí,
cuyo objetivo había sido hacer que el río Jordán fluyese de tal manera que no pasase por Israel. De
46
Cabe señalar que dichas concesiones, que simbolizaban un verdadero terremoto que quebraba la indivisibilidad de
Jerusalén, eran opuestas por el 70 por ciento de los israelíes (Hadas, 2000). Por esto, no hubiera sido raro que, en caso de
que Arafat hubiera aceptado el proyecto del líder israelí, éste último hubiera sido asesinado por un fanático judío, tal como
lo había sido Rabin en 1995.
31
esta forma, la cuestión del agua permanece como una que conduce a un juego de suma cero, dado
que es impensable el manejo conjunto por los peligros que ello acarrearía.
La hipótesis 7 se verifica en las negociaciones de Camp David II. Dado a que en los temas de los
refugiados, de los asentamientos judíos en los territorios ocupados, del agua, y sobre todo, de
Jerusalén, las ganancias aparecían como no divisibles, había menores probabilidades de firma de un
acuerdo de paz.
Conclusiones
Abba Ebban, ex-ministro de relaciones exteriores de Israel, declaró en alguna ocasión que en Medio
Oriente las partes sólo comienzan a actuar razonablemente después de haber cometido todos los
errores posibles (Hadas, 2000: 8). Esta situación caracterizaba a la firma de los Acuerdos de Oslo de
septiembre de 1993, pero no así a la Cumbre de Camp David II. Si la Declaración de Principios
simbolizaba un nuevo comienzo en las relaciones entre israelíes y palestinos, "un gran
emprendimiento, una noble tentativa, y un esfuerzo heroico [para] transformar la región" (Indyk,
2001, citado en: Schvindlerman, 2002: 426), Camp David II marcó la caída en el abismo del gran
sueño de paz de Oslo. En vez de completar las etapas acordadas en la Declaración de Principios,
Camp David II echó por la borda los logros alcanzados en Oslo, sin poder arribarse a acuerdo
alguno. Entender por qué en Oslo las partes acordaron un arreglo de paz, mientras que en Camp
David II se llegó a un punto muerto sin posibilidad de avance hacia un tratado, ha sido el objetivo de
este trabajo. Para ello, hemos analizado las diversas variables independientes provistas por las teorías
de la negociación internacional para explicar el resultado de las negociaciones. Dichas variables nos
sirvieron para formular siete hipótesis que fueron probadas en los casos de Oslo y de Camp David II.
A partir de los resultados obtenidos, debemos dedicarnos ahora a realizar un análisis comparativo de
Oslo y Camp David II en torno a dos cuestiones. En primer lugar, debemos ver qué variables
independientes estaban presentes tanto en Oslo como en Camp David II, debido a que las mismas se
podrían tornar en constantes, sin poder explicatorio de las divergencias en los resultados de Oslo y de
Camp David II. Por consiguiente, las variables que se repetían tanto en ambas negociaciones eran las
siguientes: la separación de las poblaciones en conflicto en regiones con fronteras no defendibles; la
intervención de Estados Unidos como un mediador parcial (pro-israelí), así también como un
"formulador"; la no existencia de garantías creíbles por parte de un tercero para el control de la
implementación de un posible acuerdo; y; por último, la existencia de "aguafiestas externos" totales
tanto en el frente doméstico israelí como en el palestino.
En segundo lugar, se deben identificar cuáles eran las variables que existían en septiembre de 1993,
pero no así en julio de 2000, dado que las mismas deberían tener una fuerte relación causal con el
éxito de Oslo y el fracaso de Camp David II. Es decir que, para comprender por qué en Oslo las
condiciones para la firma de un tratado de paz entre israelíes y palestinos eran más favorables que en
la negociación de Camp David II, se debe examinar qué cambio hubo en las variables independientes
de uno a otro caso. Por lo tanto, las variables independientes presentes en Oslo, pero no así en Camp
David II, que aumentaban la probabilidad de éxito de una negociación exitosa entre israelíes y
palestinos, se enumeran a continuación: un dilema de seguridad de una intensidad leve; la existencia
de un mediador imparcial como Noruega; un tamaño del conjunto ganador grande de ambas partes
contendientes; la existencia de un "mutually hurting stalemate" que aumentase el tamaño del
conjunto de aceptabilidad de los líderes; la presencia de jefes nacionales, tales como Arafat y Rabin,
que se acercaban a la posición de agente, y se alejaban de la de paloma y halcón; la puesta en
práctica del método de negociación en base a los méritos; y el hecho de que los temas discutidos
admitían una división de las ganancias, y, por ende, un juego de suma variable.
En tanto, el fracaso de Camp David II estuvo marcado por la presencia de las siguientes variables,
inexistentes para el caso de Oslo, y que condujeron a que, en julio de 2000, las probabilidades de una
32
negociación exitosa fuesen menores que en septiembre de 1993: la existencia de un dilema de
seguridad de gran intensidad; la falta de un mediador imparcial, tal como lo había sido Noruega en
1993; un tamaño pequeño del conjunto ganador de cada una de las partes contendientes; la
inexistencia de un "mutually hurting stalemate" que aumentara el tamaño del conjunto de
aceptabilidad de los líderes; la presencia de jefes nacionales que no se comportaban como agentes,
sino como paloma (Barak) y halcón (Arafat); la utilización del método de negociación posicional; y
la imposibilidad de dividir las ganancias en los temas de los refugiados palestinos, los asentamientos
judíos en los territorios ocupados, el control del agua, y, particularmente, la soberanía de Jerusalén.
La existencia de dichas variables determinaron que en Camp David II feneciera todo intento de firma
de un acuerdo de paz, y a que, a partir de allí, las partes contendientes cayeran en un precipicio de
hostilidad, y de frustración. En efecto, luego del fracaso de la cumbre llevada a cabo en la residencia
de veraneo del presidente norteamericano en Maryland (Estados Unidos), ambos pueblos volvieron a
los elementos fundamentales del enfrentamiento, al demonizar al otro, al mismo tiempo que se
victimizaba a la propia parte. La ruptura completa en las relaciones entre palestinos e israelíes se
evidenció en el estallido de la Segunda Intifada Al-Aqsa el 28 de septiembre de 2000, la que explotó
luego de la provocadora visita del líder del Partido Likud para dicho momento, Ariel Sharon, al
Monte del Templo/Haram-al Sharif. No es exagerado afirmar que dicho paseo de Sharon inflamó el
resentimiento árabe hacia ya un moribundo proceso de paz, dado que se trataba de la persona
equivocada, en el momento equivocado, en el lugar equivocado. Sharon era el israelí más odiado
entre los palestinos, por ser un criminal de guerra que planeó la Guerra del Líbano en donde 19.000
árabes perdieron la vida, como así también por ser el organizador de la masacre de cientos de civiles
palestinos refugiados en los campos de Sabra y Shatilla (Robinson, 2001: 17). Así, la llama del odio
de los palestinos hacia el proceso de paz se transformó en un incendio cuando este ex-general hizo
una visita a un lugar sagrado para el Islam, con la intención de transmitir el mensaje al mundo árabe
de que la soberanía sobre Jerusalén era judía. De esta manera, desde el inicio de la Segunda Intifada
hasta junio de 2003, 3.000 vidas palestinas e israelíes se han perdido, producto de una metodología
binaria de atentados terroristas palestinos y represalía israelí a dichos ataques fundamentalistas.
Dicha metodología aún caracteriza al momento en que se escriben estas líneas (septiembre de 2003),
donde el plan de paz elaborado por la Unión Europea, Estados Unidos, las Naciones Unidas y Rusia
(conocido como la Hoja de Ruta) está a un micrón de distancia de la muerte.47 La región está
inundada en un nuevo baño de sangre, donde los grupos extremistas palestinos como Hamas y la
Yihad Islámica han abandonado la tregua declarada el 27 de junio de 2003, y han conducido a la
renuncia de uno de los propulsores del acuerdo, el premier palestino Abu Mazen. Por su lado, Israel
se ha vengado realizando asesinatos selectivos de miembros de Hamas, y declarando la necesidad de
expulsar a Yasser Arafat de los territorios ocupados, acusándolo de ser un terrorista que quiere hacer
cenizas el proceso de paz. Así, dada la amenaza que representa el conflicto árabe-israelí para la
pacificación del Medio Oriente, resulta menester identificar las variables necesarias que existan para
que una negociación de paz resulte exitosa de aquí en un futuro, las que fueron halladas en este
trabajo, y que son las siguientes: un dilema de seguridad leve; la mediación por parte de un tercero
imparcial; un tamaño del conjunto ganador que sea favorable a los términos de la negociación; la
47
La Hoja de Ruta fue firmada el 4 de junio de 2003 por Ariel Sharon, primer ministro israelí desde 2001, y por el recién
renunciante premier palestino Abu Mazen (Mahmoud Abbas), bajo la mediación del presidente norteamericano George
Bush hijo. Dicho documento dictaminaba que el proceso de paz avanzaría en tres fases: una primera etapa, a iniciarse en
junio de 2003, en la que los palestinos deberían cesar con la violencia, e Israel debería retirarse de las áreas ocupadas
desde el 28 de septiembre de 2000; un segundo período, a comenzar en diciembre de 2003, en donde se crearía un estado
palestino independiente con fronteras provisionales y atributos de soberanía; y una tercera y última fase en la que se
pondría en funcionamiento el estado palestino independiente, como también en la que se tratarían los problemas más
espinosos de la contienda, como ser los traídos a la mesa de negociaciones de Camp David II (Jerusalén, los asentamientos
judíos, y los refugiados palestinos) (Clarín, 5 de junio de 2003: 25).
33
existencia de un "mutually hurting stalemate" que aumente el tamaño del conjunto de aceptabilidad
de los líderes; la presencia de jefes nacionales que actúen como agentes; la aplicación del método de
negociación en base a los méritos; y la existencia de temas que permitan dividir las ganancias.
Cabe destacar que los aportes realizados por este trabajo son cuatro: (i) haber enriquecido el análisis
del conflcito árabe-israelí, y, específicamente, de las negociaciones de Oslo y de Camp David II, al
entenderlos desde el enfoque novedoso de las teorías de negociación; (ii) haber probado las teorías
de negociación a una contienda específica, determinando el alcance y la utilidad de dichas teorías en
la práctica48; (iii) haber identificado las variables que condujeron al éxito de Oslo y al fracaso de
Camp David II;, y, por último, (iv), haber reconocido las variables necesarias para que en la
actualidad se proceda a un cese de las hostilidades palestino-israelíes que hoy se presentan como una
amenaza clave a la estabilidad política y económica del Medio Oriente.
48
Si bien las teorías de negociación han demostrado ser muy útiles para reconocer cuáles son las variables clave que
deben existir para que se arribe a un acuerdo de paz entre Israel y la OLP, dichas teorías presentan sus limitaciones, como
ser el hecho de que no ponderan la importancia de cada variable para explicar el resultado de las negociaciones. Por el
contrario, todas las variables independientes aparecen como igualmente significativas para dar cuenta de una correlación
causal, lo que no parece corresponderse con la realidad.
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