Presentacion_Ana Laura Lanteri

Poder legislativo y elites parlamentarias en los inicios de la formación estatal
nacional argentina ("Confederación", 1852-1862)
Ana Laura Lanteri
(CONICET/CEHis-UNMDP, Argentina)1
Advertencia al lector: En estas páginas presento los lineamientos principales de mi
investigación sobre el poder legislativo y las elites parlamentarias, en el marco del proceso de
construcción del sistema político de la "Confederación" argentina. 2 Realizo en primer lugar un
breve encuadre histórico e historiográfico y defino los problemas y argumentos cardinales.
Luego, esbozo las opciones metodológicas y teóricas. Finalmente, sintetizo mis
consideraciones sobre algunas temáticas particulares. La intención es introducir estas
cuestiones para ampliarlas y discutirlas durante la exposición del día 25/01/2016.
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I- La década de 1850 evidenció un problema neurálgico del siglo XIX argentino. Tras la
derrota de Juan Manuel de Rosas, Buenos Aires negó su unión con las demás provincias en un
nuevo orden, por lo que convivieron dos estados en el territorio de las ex Provincias Unidas
del Río de la Plata: el de Buenos Aires y el de la "Confederación". Entre septiembre de 1852 y
diciembre de 1861, cuando Buenos Aires derrotó a esta última en la batalla de "Pavón",
ambos estados lucharon por consolidar sus estructuras económicas y político-institucionales y
por obtener la unidad y supremacía nacional.3
1
Contactos:
https://conicet-ar.academia.edu/AnaLauraLanteri
keywords=&id=34472&datos_academicos=yes
http://www.conicet.gov.ar/new_scp/detalle.php?
2
Para ello retomo los resultados de mis investigaciones doctoral (2011), como Investigadora
Responsable del PICT 2013-2015 "Los vínculos entre las provincias y el poder central en la
conformación del sistema político de la `Confederación´ (1852-1862)" del FONCyT-ANPCyT y actual
como Investigadora Asistente del CONICET; recientemente publicados en el libro Ana Laura Lanteri,
Se hace camino al andar. Dirigencia e instituciones nacionales en la "Confederación" (Argentina,
1852-1862), Prohistoria Ediciones, Rosario, 2015.
3
Como ha sido reiteradamente destacado, la adopción del sistema de gobierno republicano fue la
primera certeza del complejo dilema del gobierno posrevolucionario. Sin embargo, la tensión entre
centralismo y confederación impidió la definición e implantación de un modelo definitivo de
organización política y condujo a guerras civiles durante la primera mitad del siglo XIX argentino.
Tras los fracasos constitucionales de 1819 y 1826, y especialmente desde su segundo gobierno en
Buenos Aires entre 1835 y 1852, Juan Manuel de Rosas utilizando sus atribuciones de gobernador y
las de delegado de las relaciones exteriores de las restantes provincias, logró inhibir la creación de un
1
La constitución sancionada en 1853 -que con diversas modificaciones rige en la
actualidad- fue el marco jurídico que surgió como la materialización de la posición de las
provincias. La estructura del sistema, inspirado en los postulados de Juan Bautista Alberdi,
reposó en un equilibrio teórico entre un poder ejecutivo sin posibilidad de reelección, un
poder legislativo bicameral y un poder judicial. La nueva federación se amalgamaría por la
delegación en el poder nacional de ciertas facultades por parte de los gobiernos provinciales.
Las trece provincias nucleadas en la "Confederación" se encontraron así ante el dilema
de pensarse y organizarse como un nuevo estado. Esta situación implicó cambiar la índole de
sus poderes, tras haber actuado por más de treinta años como unidades políticas autónomas,
que sólo habían delegado en Buenos Aires las funciones relacionadas con el ejercicio de la
representación externa.4
En este contexto, escogí realizar un análisis articulado de tres problemáticas, que
aunque habían sido soslayadas por los estudios existentes, resultan cardinales para examinar a
la Confederación como proyecto y realidad política. La integración de las elites políticas
provinciales en una dirigencia nacional que asumió la conducción estatal. La articulación de
los recursos y accionar de dicha dirigencia en pos de lograr un diseño institucional que
sistema político que se situase por encima de las soberanías provinciales. Pese a ello, la sanción del
“Pacto Federal” en 1831 dio base jurídica a una Confederación que enlazó a las provincias en un orden
político perdurable hasta 1852. El poder de Rosas encontró resistencias que finalmente precipitaron su
derrota. En efecto, la acentuación del control político y su política económica y fiscal (que entre otras
medidas suprimió la libre navegación de los ríos y, por ende, obstaculizó las operaciones directas con
el exterior) provocó el descontento de diversos sectores. En 1851 el gobernador de Entre Ríos Justo
José Urquiza proclamó un “Pronunciamiento” por el que retiró su delegación de las relaciones
exteriores en Rosas y formó el “Ejército Grande” que finalmente derrotó a Rosas en la batalla de
“Caseros” en 1852. En 1854 Buenos Aires sancionó su propio texto constitucional, al tiempo que
Urquiza asumió la presidencia (siendo reemplazado por Santiago Derqui en 1860) y declaró capital a
la ciudad de Paraná (extendiendo además la federalización a toda la provincia de Entre Ríos). Durante
la década se produjeron diversos intentos económicos, diplomáticos y militares de integración entre
ambos estados. En octubre de 1859 la "Confederación" venció a Buenos Aires en la batalla de
"Cepeda" que dispuso los términos de su unión mediante la reforma de la constitución nacional en
1860. Tras diversos desacuerdos y sucesos conflictivos en provincias como San Juan, en diciembre de
1861 la "Confederación" fue finalmente derrotada por las fuerzas porteñas en la batalla de “Pavón” y,
meses después, Bartolomé Mitre asumió la presidencia. Entre otros, José Carlos Chiaramonte, Nación
y estado en Iberoamérica, Sudamericana, Buenos Aires, 2004 y James Scobie, La lucha por la
consolidación de la nacionalidad Argentina 1852-1862, Hachette, Buenos Aires, 1964.
Como ha llamado la atención José Carlos Chiaramonte, el período es conocido como la
Confederación, cuando se conformó un estado federal. En adelante utilizo el término sin comillas. Las
trece provincias que la integraban eran las existentes al momento (menos Buenos Aires): Entre Ríos,
Corrientes, San Luis, Mendoza, San Juan, Catamarca, La Rioja, Salta, Jujuy, Santa Fe, Tucumán,
Santiago del Estero y Córdoba. Casi toda la actual Patagonia, región de Chaco, provincia de La Pampa
y algunas zonas fronterizas de las provincias permanecían bajo dominio indígena. La población total
de la Confederación era de alrededor de 900.000 habitantes.
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canalizara los vínculos entre ambas esferas de poder. Finalmente, la manera en que ese diseño
se fue retroalimentado gracias a la participación de las provincias.
Esta agenda de problemas reconoce dos puntos de partida. Por un lado, responde a una
relectura crítica del cuadro interpretativo trazado por los abordajes específicos sobre la
Confederación. Cuando inicié la investigación en 2006, el panorama historiográfico
presentaba notorios contrastes. En primer lugar, a diferencia de lo sucedido para el caso del
estado porteño, eran muy pocos los estudios que realizaban una mirada de conjunto sobre la
trama política e institucional de la Confederación. A la par, se revelaban explicaciones
contrapuestas sobre dicha trama, que merecían ser revisadas. Algunos autores postulaban un
proceso de conformación estatal inacabado y, por ende, acentuaban el fracaso del proyecto
nacional de la Confederación. Otros, ponían el acento en la figura de Justo José de Urquiza
-presidente entre 1854 y 1860- como factor explicativo y exaltaban el progreso y la
organización allí alcanzados.5
Finalmente, estos estudios en su mayoría precedentes a 1990, permanecieron ajenos a la
variación de enfoques y metodologías de la historia política que tuvo lugar en las últimas
décadas en Iberoamérica. En particular, no atendieron en sus explicaciones a la confluencia
entre el poder central y los poderes provinciales, perspectiva rectora de la renovación
historiográfica argentina sobre la construcción del orden político entre 1852 y 1880. Por otra
parte, mis interrogantes son entonces tributarios de esta perspectiva, que focaliza en las
múltiples formas que rigieron los vínculos entre ambas esferas de poder.6
En definitiva, pretendo enriquecer la comprensión del proceso de conformación estatal
argentino del siglo XIX, desde una década bisagra que ha sido poco transitada por la
historiografía, y a partir de una mirada general sobre la manera en que las distintas realidades
provinciales convergieron en la Confederación. Asumo un plano argumentativo intermedio
entre las interpretaciones que postularon un proyecto nacional frustrado y aquellas que
exaltaron su organización.
Entre los primeros: James Scobie, Haydeé Gorostegui de Torre, Carlos Paéz de la Torre, María del
Carmen Angueira y Oscar Oszlak. Entre los segundos: Martín Ruiz Moreno, Manuel Macchi y Beatriz
Bosch.
5
La producción es muy amplia, entre las principales obras de síntesis pueden mencionarse Beatriz
Bragoni y Eduardo Míguez (Coords.), Un nuevo orden político. Provincias y Estado Nacional, 18521880, Biblos Historia, Buenos Aires, 2010 y Eduardo Míguez "Gestación, auge y crisis del orden
político oligárquico en la Argentina. Balance de la historiografía reciente", PolHis, Nº 9, 2012, pp. 3868, disponible desde: http://historiapolitica.com/datos/boletin/PolHis9.pdf
6
3
Sostengo que fue grande el esfuerzo por construir una estructura estatal centralizada y
modernizante, aunque no se tuvieron los recursos 7 ni el tiempo suficiente para reconciliar las
tradiciones locales y personales y terminar de institucionalizar los órganos del estado,
requeridos para desarticular más de treinta años de funcionamiento provincial autónomo.
Tampoco fue exitoso el intento de construir un estado con dirección política en Entre Ríos.
Pero, por la sociabilidad de la política, las provincias comenzaron a entenderse y a asumirse en
una forma federal y republicana y las autoridades a construirse y legitimarse como una
dirigencia política con proyección nacional.
En este marco, postulo que el Congreso8 constituyó una institución clave de encuentro,
selección, enseñanza e integración de las elites políticas provinciales en el nuevo sistema
político. Y, por tanto, fue un ámbito efectivo de conformación de dicha dirigencia y de la
institucionalidad estatal.
Si bien Justo José de Urquiza fue una figura significativa, no fue él como representante
privilegiado de un poder central que avanzó sobre las provincias configurando la
Confederación, sino que éstas fueron protagonistas activas del proceso. El entramado políticoinstitucional se sostuvo gracias a un nutrido conjunto de personas. Su bagaje de información,
sus redes de relaciones y su interacción en el Congreso y la justicia federal, fueron parte
sustancial de la formación nacional que se fue modelando por entonces. Y que Bartolomé
Mitre pudo capitalizar desde su asunción a la presidencia en 1862.
II- La decisión de concentrar el análisis de las problemáticas en torno al Congreso
nacional, y en forma subsidiaria a la justicia federal, responde esencialmente a tres razones.
Primero, a la cuestión más evidente de ser ambas las instituciones estatales claves de la
conformación representativa, republicana y federal. La constitución nacional normaba que
junto a un poder ejecutivo fuerte, el poder legislativo representaba mecanismos de discusión y
representación entre las provincias, al tiempo que el poder judicial sería “moderador” de los
otros dos poderes.
En segundo lugar, que los tres poderes estatales desempeñaran desde 1854 sus funciones
en Paraná, dio la posibilidad de que la ciudad capital de la Confederación se convirtiera en un
“laboratorio” privilegiado para avistar la manera en que ese ideario constitucional se plasmó
La precaria situación financiera de la Confederación es uno de los aspectos más enfatizados sobre el
período. La bancarrota de los ingresos genuinos, la falta de crédito público y los empréstitos tomados
con enormes intereses, fueron señalados por diversos autores como las evidencias más claras de la
incapacidad para sostener la administración de gobierno.
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Me refiero al Congreso que sesionó en Paraná entre 1854 y 1861.
4
en una realidad por lo demás múltiple y compleja. Esto hizo factible entonces que efectuara
un estudio articulado, que consideró un centro político-administrativo fuerte, en el que
confluyeron diversos actores, prácticas, relaciones, estrategias e ideas, y desde el que se
pretendió dar cohesión y legitimidad a la Confederación.
Finalmente, a diferencia de lo sucedido con el poder ejecutivo nacional, el Congreso -y
también la justicia federal- durante la Confederación había sido muy poco frecuentado. El
Congreso se encuentra actualmente en Argentina en el centro de la discusión política y las
controversias suscitadas con frecuencia remiten al vínculo entre ambos poderes estatales. No
es infrecuente leer en la prensa o escuchar en diversos espacios de opinión pública, puntos de
vista encontrados sobre lo que fue, lo que es y lo que debiera ser el régimen político nacional.
Por ello, el estudio de sus épocas iniciales resulta estimulante, sobre todo en aquellos años en
los que su actual fisonomía no era ni siquiera imaginada por los legisladores, aunque también
debatieron sobre el pasado y buscaron fórmulas para el presente y el futuro de lo que luego
sería el país.
Pretendo entonces dar una mirada de conjunto que privilegia el problema de la
representación y la articulación de los espacios provinciales en el Congreso y que atiende, a
su vez, al funcionamiento institucional y a la dinámica política del recinto. Asimismo,
contemplo el efecto de estas cuestiones en la institucionalización estatal y de una dirigencia
nacional. Para ello, la metodología conjuga el examen de la labor e interacción de los tres
poderes estatales nacionales (ejecutivo, legislativo y judicial), con un abordaje de tipo
prosopográfico y relacional de las vinculaciones de las elites provinciales y de su
conformación en tanto dirigencia nacional. Con este enfoque, privilegio al Congreso como la
institución desde la que se observa el proceso político general, pero la indagación lo
trasciende. Además de analizar el caso de la justicia federal y de avanzar en el conocimiento
de la respuesta de las provincias a las disposiciones tomadas en el Congreso, amplío el
registro social de la política a partir del estudio del perfil y accionar de las elites.
Como suele suceder cuando uno desarrolla una tarea como la emprendida, realicé en
primer lugar un recorrido por lecturas teóricas y conceptuales. Conviene al respecto destacar
que me serví de diversas categorías y conceptos que no se corresponden con un único marco
teórico. Hice uso entonces de ellos como herramientas para construir mis argumentos e
interpretaciones, aunque no seguí un sistema conceptual específico y las nociones utilizadas
pertenecen a diversas tradiciones.
Entre los autores consultados, fueron de sumo interés las formulaciones de Raymond
Aron sobre el “personal político” que, como se ha señalado, es una categoría abierta que
5
permite aprehender la diversidad y los matices existentes entre los actores; de Pierre Bourdieu
acerca del “habitus” y de los diversos “capitales” y sus combinatorias; de Monique de Saint
Martin y su noción de “reconversión”; la “herencia inmaterial” de Giovanni Levi y las
nociones de Jeremy Boissevain de “amigos de los amigos”, del carácter de diversas
configuraciones sociales/institucionales y de la figura del “broker”. Y, en complemento con
esto último, de Fernando Escalante Gonzalbo y Beatriz Bragoni sobre los rasgos y accionar de
dichos intermediarios, especialmente en lo relativo a la reciprocidad como forma elemental de
la acción política y a su articulación de escalas espaciales analíticas (provincial, regional,
nacional).
Igualmente, me nutrí de las consideraciones de Zacarías Moutoukias sobre el enfoque
microanalítico y sobre las redes en la acción política y las configuraciones institucionales; en
tanto coincido en que la reconstrucción de "los lazos entre personas y el marco normativo en
el que se desenvuelven, puede modificar considerablemente nuestra percepción de la acción
política". También, de los aportes de Ernesto Bohoslavski y Germán Soprano sobre la
“personalización” del estado. Asimismo, de visiones sociológicas como las de Samuel
Eisenstadt y Luis Roniger que focalizan el análisis tanto en el proceso de creación de las
instituciones como en los aspectos cognoscitivos de sus propias dinámicas, y del enfoque de
Osvaldo Barreneche -sobre el caso la justicia criminal en Buenos Aires- ya que combino en el
estudio la arquitectura legal, la interacción institucional y las principales prácticas y relaciones
políticas que le dieron vida al Congreso nacional y a la justicia federal.
También fueron cruciales para pensar el abordaje, estudios de otras latitudes como el de
Francois-Xavier Guerra sobre México y los de José Murilo de Carvalho y Jonas Moreira
Vargas sobre Brasil. Finalmente, me resultaron también muy orientativas las recomendaciones
metodológicas sobre el análisis de los grupos sociales del dossier coordinado por Michael
Bertrand, Zacarías Moutoukias y Jacques Poloni-Simard en Anuario IEHS 2000, sobre la
prosopografía de Jaques Revel y Marcela Ferrari y sobre el proceso de conformación de una
dirigencia profesional también de Ferrari y de Max Weber.
III- Tras asumir una perspectiva analítica más general en mi investigación doctoral,
actualmente me encuentro profundizando el estudio de diversos temas y ajustando el examen
de las problemáticas planteadas a diversos recortes espaciales y coyunturas temporales.
Apunto entonces a conocer con mayor rigor algunos matices provinciales/regionales y ritmos
propios del proceso de construcción del sistema político de la Confederación. Particularmente,
6
el estudio de algunos casos provinciales me permitió complejizar el papel del Congreso en
dicho sistema y de las elites parlamentarias en tanto intermediarias de las esferas de poder. He
tenido oportunidad reciente de leer algunos de los interesantes aportes del "Observatorio de
Instituciones Representativas", por lo que en las siguientes páginas esbozo en forma somera
algunas líneas temáticas que, como anticipé, creo fructífero discutir en el encuentro. Para
agilizar la lectura, omito realizar extensas referencias empíricas y apunto solamente a los
resultados y reflexiones.
a) Las elites parlamentarias: aspectos biográficos y relacionales
La conformación de una dirigencia nacional que integrara en su seno a las elites
políticas provinciales era fundamental para la viabilidad de la Confederación. Para dicho
proceso fue importante la organización y labor de los poderes estatales. En particular, el
Congreso fue el espacio en el que se plasmaría el ejercicio de las soberanías particulares
provinciales en el marco de la soberanía indivisible del estado nacional.
Sin embargo, el examen de aspectos relacionales y biográficos de la dirigencia en general
y de los legisladores en particular, había sido soslayado por los estudios sobre la
Confederación. Como señalé, los mismos dieron poco margen de participación a las
provincias y a sus representantes, desdibujando su protagonismo en el proceso.9 A pesar que
se realizaron algunas semblanzas, la polarización en la figura de Justo José de Urquiza había
opacado la sistematización y el análisis del personal y, por ende, se habían descuidado las
redes sociales que sostuvieron la política.
En consecuencia, he indagado quiénes formaron parte del personal político de la
Confederación y cuáles fueron sus principales cualidades, relaciones y recursos de poder. Para
ello definí un corpus que incluye las 203 personas que ocuparon los principales cargos
nacionales legislativos, judiciales, ejecutivos, militares y administrativos. De dicho corpus
148 fueron legisladores entre 1854 y 1861.
He podido advertir que la relación entre la promoción en la esfera pública y la posesión
de un capital diversificado tuvo una combinatoria diferente en cada caso particular. Sus
trayectorias revelan atributos de poder, vínculos y actividades de diversa índole. Por ende,
para su análisis opté por realizar un cuadro general cuantitativo y complementarlo con
El estudio de las elites como actores centrales del proceso histórico a lo largo del siglo XIX sin
embargo es una problemática con tradición en la historiografía argentina. Al respecto puede
consultarse una obra de síntesis en Leandro Losada, Historia de las elites en la Argentina, Buenos
Aires, Sudamericana, 2009.
9
7
algunos itinerarios individuales y familiares y redes de relaciones ilustrativos de mis
argumentos.10 Examiné entonces dichas trayectorias, variados capitales y redes como una
clave explicativa de la articulación entre nación y provincias que tuvo lugar durante el
período, ya que dinamizaron en buena medida el sistema político.
Para comenzar, creo importante destacar que, pese a las diferencias, hubo una cualidad
común. Las provincias optaron por enviar al Congreso -y también el poder ejecutivo nombró
en los puestos nacionales más importantes-, a personas que habían tenido una vasta
trayectoria en el escenario público.11 Por lo tanto, y en términos generacionales, fue una
dirigencia de avanzada edad. En efecto, la amplísima mayoría de los legisladores se había
iniciado en actividades políticas y/o militares con bastante anterioridad a 1852 y ello fue
considerado un importante atributo para corporizar al nuevo estado nacional.12
Así, conformar una dirigencia exigió recapitalizar y unificar un personal diverso que sin
embargo tenía un sustrato común en la experiencia de los estados provinciales autónomos (y,
en el caso de algunos, en las “Guerras de Independencia” de las primeras décadas del siglo).
Más allá de sus divergentes itinerarios, conservaban el recuerdo y el aprendizaje de un
escenario permeado por guerras civiles y en donde la nación había permanecido latente. El
10
Para sistematizar los datos obtenidos procedí a: A) Registrar para cada miembro del personal
político las siguientes variables en un formulario: 1- fecha y lugar de nacimiento y defunción, 2educación y ocupación (estudios primarios y superiores (fechas e institución) y actividades
comerciales/profesionales) 3- datos varios familiares y vinculares (nombre y ocupación de los padres,
relaciones personales y familiares de sus padres y propias con otros miembros del elenco, etc.) 4funciones desempeñadas en los ámbitos: 4.1 nacional (legislativas, ejecutivas, en el ejército nacional,
en la justicia federal, en las comisiones o intervenciones federales, en los órganos administrativos
estatales y en materias diplomática y religiosa) y 4.2 provincial/es (legislativas, militares, judiciales,
ejecutivas y religiosas) en tres períodos: a) antes de febrero de 1852 (batalla de Caseros), b) entre
febrero de 1852 y diciembre de 1861 (disolución poderes nacionales luego de la batalla de Pavón) y c)
entre enero de 1862 y 1880; 5- Otras actividades: participación en prensa y asociaciones, obras
escritas, etc. 6- Observaciones varias: otros datos de interés no consignados en las variables anteriores.
B) Realizar una base de datos y diversos cuadros con los datos obtenidos y detectar experiencias
ilustrativas de las redes de relaciones y los principales atributos del elenco. C) Reconstruir trayectorias
privadas y públicas individuales y familiares representativas de dichas redes y atributos. En la
recolección de datos me topé con dificultades de diverso tipo. En virtud del abordaje federal
propuesto, las principales fueron la dispersión de fuentes y el variado rango de su información y los
pocos datos recabados para algunas de las personas. Por ello, opté por triangular variadas fuentes
(diccionarios biográficos, memorias, fuentes estadísticas, correspondencia privada, prensa, etc.) y
bibliografía que por cuestiones de espacio no listo.
Las provincias nombraban a sus legisladores y al presidente y vicepresidente y el ejecutivo nacional
designaba todos los demás cargos consignados. Los empleos y grados militares y los nombramientos
de la Corte Suprema de Justicia debían contar con el acuerdo del Senado.
11
De hecho, sobre los 148 legisladores, al menos 105 había desarrollado actividades al servicio de
diversos gobiernos provinciales antes de 1852. Y, entre ellos, 9 fueron gobernadores entre 1840 y
febrero de 1852 y 50 formaron parte de diversas Legislaturas.
12
8
personal había adquirido empíricamente entrenamiento y saberes en el manejo de la actividad
política y militar y reorientaron dicho bagaje corporizándolo en el nuevo sistema político.
Esta situación se hizo evidente en la dinámica política que tuvo el Congreso. Las
apreciaciones y accionar de los legisladores respecto del sistema político estuvieron
permeadas por estas vicisitudes personales y colectivas y, claro también, por las desarrolladas
durante el período. Esta polivalencia les aportó además un capital simbólico cardinal para
cimentar y legitimar su actividad.13
En dicho devenir, se tejieron solidaridades que se reencauzaron durante su experiencia
en la Confederación. Relaciones anteriores forjadas en experiencias como las campañas
militares de las primeras décadas del siglo, el exilio por su oposición al rosismo o la
socialización por sus estudios universitarios se resignificaron; al tiempo que se crearon
nuevos vínculos en Paraná. Por ende, en la conformación del Congreso como ámbito de poder
fueron elementos centrales tanto la gravitación de la tradición de las autonomías provinciales
-que se tradujo en la dinámica política en la pervivencia de hábitos y prácticas políticas e
institucionales- como las múltiples lealtades y relaciones personales. La política se sostuvo
gracias a una red de relaciones sociales que exigió un arduo trabajo de construcción y
reproducción.
En este tejido, también tuvieron un importante lugar las relaciones familiares.
Sugestivos estudios han mostrado que muchos de los alineamientos políticos provinciales del
período reprodujeron características parentales.14 Las diversas estrategias familiares se
13
Pueden resultar útiles aquí algunas referencias a las ocupaciones. Pese a la importancia de las redes
políticas, los datos recabados dan cuenta de que en un marco de institucionalización política creciente,
los estudios universitarios fueron recursos de peso para el acceso a los cargos públicos. La
Confederación era permeable a quienes los poseyeran, ya que no sólo debía ponerse en marcha la
administración nacional, sino que las diversas provincias también ensayaban sus propias
organizaciones institucionales y políticas. La mayoría de los legisladores nacionales estaban
especializados en Derecho, profesión cardinal para sustentar dicha administración. Igualmente,
también pudieron utilizar la defensa de la “patria” como un capital activo en sus relaciones políticas,
siendo la de militares la segunda ocupación. De hecho, su itinerario público forjado al calor de las
oportunidades abiertas por la “carrera de la revolución” (en el sentido definido por Tulio Halperín
Donghi) hace difusa su clasificación como militares. Ello en tanto muchos pasaron durante la primera
mitad del siglo a ser gobernadores, funcionarios provinciales o agentes diplomáticos. Finalmente vale
ser destacado que la propia constitución de 1853 al establecer condicionamientos económicos para
ocupar los cargos de presidente, vicepresidente y senador magnificó su importancia. Además, la
precaria situación financiera hizo que los sueldos en general no fueran pagados, por lo que era
importante que los funcionarios tuvieran otra fuente de ingresos. Alrededor del 45% del personal
alternó sus carreras con actividades comerciales y rurales. Sin embargo, el trabajo empírico ha
mostrado que aunque el poder económico fue jurídicamente ponderado y permitía a los actores
posicionarse en la escena política de mejor manera, en la práctica no fue un atributo excluyente para
ocupar un cargo, en particular el de legislador nacional.
14
Ver nota a pie N° 6.
9
mezclaron en la dinámica de poder provincial y se extendieron al ámbito nacional. En efecto,
el nuevo orden político-institucional que se estaba construyendo implicó desafíos y la
necesidad de acrecentar el horizonte de recursos y estrategias de los actores para mantenerse
dentro de dicho orden.
Así, la ampliación de la escala geográfica del poder de algunas familias y la
acumulación de antecedentes en el espacio político a lo largo del siglo, dispuso la
participación política de diversos legisladores. Mientras que, la participación en el Congreso
nacional dio la posibilidad de favorecer el ingreso de parientes y aliados políticos en la
administración nacional en expansión.15 De esta forma, si bien los sueldos no siempre se
pagaban, la red de relaciones y la inserción en la estructura de poder nacional eran incentivos
y retribuciones de importancia para muchos de los actores.
Ello redundó además en la conectividad del personal, que también se vio favorecida
porque ocuparon los distintos ámbitos de poder. De hecho, la intensidad y escala de
yuxtaposición de los niveles y esferas es entonces otro elemento a considerar. De los 148
parlamentarios: 15 fueron diputados al Congreso General Constituyente, 16 fueron ministros
nacionales, 28 formaron parte del ejército nacional y 10 de la Corte Suprema de Justicia y/o
más del 50 % cumplieron diversas misiones o empleos al servicio del ejecutivo nacional para
los que debieron tener permiso desde 1857.
Si consideramos a los ámbitos provinciales, dicha acumulación de cargos se hace todavía
más pronunciada. Las cifras remiten al ámbito de poder nacional como una extensión de los
mismos, ya que la amplia mayoría desarrolló alguna actividad en las provincias en el período.
Con todo, ello no obliteró que el ejercicio de funciones legislativas fuese delimitando
competencias y atribuciones específicas. En definitiva, si bien se vulneraba el principio
republicano de división e independencia de poderes en los casos en que se superponían las
funciones del personal político, el cumplir diversas funciones en la administración nacional
contribuyó a reforzar sus perfiles de dirigentes.
La indiferenciación entre las esferas del poder federal fue en beneficio de la
conformación de una dirigencia nacional, dado que facilitó en la práctica su conectividad,
concentración y expansión. Con la circulación de personas y solidaridades, se transportaron
también ideas e información que eran centrales para el enlace de las provincias en un sistema
15
Sobre este aspecto, el clásico estudio de Natalio Botana, El orden conservador. La política
argentina entre 1880 y 1916, Hyspamérica, Buenos Aires, 1977.
10
de poder nacional.16 El Congreso fue un marco institucionalizado en el que éstas y sus
representantes construyeron y ejercieron su poder.
b) Algunas notas sobre la dinámica política legislativa
-Interacciones entre el poder ejecutivo y el poder legislativo
La cuestión de poner freno a la arbitrariedad del poder fue un problema para las elites
políticas desde los comienzos del siglo XIX latinoamericano. En el caso argentino, durante el
gobierno de Juan Manuel de Rosas los dilemas esbozados desde la década revolucionaria
adquirieron una formulación extrema. Como ha sintetizado Marcela Ternavasio, el poder
legislativo podría frenar el potencial despotismo unipersonal del ejecutivo o renunciar a sus
atribuciones para delegarlas en éste.17 Con la caída del rosismo la cuestión de restringir el
poder adquirió nuevos matices. La representación política y la división de poderes fueron
tanto principios que sirvieron de eje para configurar la nueva legitimidad política -plasmada
en el equilibro constitucional de 1853-, como mecanismos de gobierno. En este marco las
relaciones entre el ejecutivo y el legislativo nacional fueron complejas.
En este sentido, la división e independencia de poderes fue la norma de un régimen que
mantuvo contradicciones con el proceso político anterior a 1853. Urquiza había gobernado la
provincia de Entre Ríos durante más de diez años con un estilo tradicional del poder, y debía
afrontar la presidencia de la Confederación basando su legitimidad en un ejercicio menos
personal de su autoridad. El proceso de cambio institucional al que el propio Urquiza dio
apertura en 1853, implicó por ende un desafío para el que tuvo que gestar nuevos lazos que
formaran el espacio nacional con renovadas herramientas. Hasta ese momento, éstas eran en
su mayoría sólo discursivas y ajenas a las prácticas por él ejercidas en su trayectoria política. 18
No obstante, el mismo marco jurídico facilitó dicho desafío, en la medida en que la
centralización política y un poder ejecutivo fuerte estaban entre sus principales resortes. Los
Al respecto, he podido advertir por ejemplo, que el desarrollo de clubes asociativos en la ciudad de
Paraná y de la prensa, fueron otras de las principales herramientas de construcción y legitimación
política.
16
Marcela Ternavasio, "Limitar el poder: un dilema republicano. Reflexiones sobre el caso rioplatense
durante la primera mitad del siglo XIX", 2007, disponible desde: www.foroiberoideas.com.ar
17
18
Sobre el punto Roberto Schmit, quien ha analizado la construcción previa del liderazgo de Urquiza.
Roberto Schmit, Ruina y resurrección en tiempos de guerra. Sociedad, economía y poder en el oriente
enterriano, 1810-1852, Prometeo, Buenos Aires, 2004 y “Entre los cambios y las continuidades: el
Litoral argentino durante la década de 1850”, XIV Jornadas Interescuelas/Departamento de Historia,
Universidad Nacional de Cuyo, Mendoza, 2013.
11
propios mecanismos destinados a limitar su poder, dejaban intersticios por los que se asentó
un régimen que daba al presidente un lugar central. Valiéndose de este diseño institucional
que lo realzaba, el poder ejecutivo dio origen a la mayoría de las leyes. Las mismas podían
tener inicio en cualquiera de los dos poderes estatales, pero el elevado porcentaje originado en
el poder ejecutivo nacional resulta llamativo. Según he registrado, éste promovió el 72% de
las 292 leyes dictadas en el Congreso en todo el período.19
La situación se complejiza si se tiene en cuenta además la manera en que el poder
ejecutivo procedió en los recesos legislativos, donde no respetó siempre los mandatos
constitucionales sobre su articulación con el Senado, en el nombramiento de cargos de la
justicia federal y de altos rangos militares. Además, el poder ejecutivo intentó que las leyes
que le interesaban tuviesen su correspondiente sanción en el Congreso. Y, con ello, incidió en
forma directa en el accionar de un poder que era teóricamente independiente.
La puesta en práctica de las ideas constitucionales entró así en tensión con la presencia
y necesidades del estado y con la concepción tradicional que del poder tenía Urquiza.
Participar de la dinámica legislativa era primordial porque el Congreso fue uno de los canales
por los que transmitió a las provincias sus propósitos y las integró en un poder federal. Si bien
Urquiza tuvo injerencia en el Congreso hasta 1856, desde entonces encontró en Benjamín
Victorica a su principal vocero en el recinto20, situación que acentuó su poder.
En efecto, las decisiones nacían, se discutían y eran lanzadas a la vida pública desde el
seno de pequeños círculos nucleados en torno a una o algunas pocas figuras políticas. Ello es
indicativo de los difusos límites que por entonces había entre el ámbito público y privado de
19
No he detectado un patrón claro respecto de dicho origen. El poder ejecutivo fomentó distintos
proyectos de ley al igual que el poder legislativo, aunque las concernientes al funcionamiento de este
último surgieron en su mayoría de su propio seno. Al igual que en Estados Unidos, el trabajo
legislativo se organizó en Comisiones que debían examinar e informar a la Cámara respectiva sobre
todo proyecto relativo a la materia de su título. Tales títulos remitían a distintos temas referidos a la
institucionalidad estatal. Para el despacho de los asuntos, la Cámara de Diputados se organizó
entonces en cinco Comisiones compuestas por tres diputados. Ellas eran Negocios Constitucionales y
Legislación, Culto e Instrucción Pública, Peticiones y Negocios Extranjeros, Guerra y Marina y
Hacienda. Por su parte, en el Senado funcionaron cuatro Comisiones: Guerra y Marina, Hacienda,
Interior y Peticiones y Negocios Constitucionales. Las comisiones eran designadas por el presidente de
cada Cámara. Esta atribución fue discutida, porque algunos objetaron que lo más conveniente era
designarlas por voto de los legisladores, pero la moción no prosperó. Según el rastreo realizado, en la
composición de las mismas parece haber primado los conocimientos de cada legislador más que algún
balance que atendiera a la proporcionalidad provincial. Aunque ello no fue así siempre, dado que
algunos pidieron ser cambiados de Comisión por no poder aportar mucho a los asuntos que le
competían. Para dirigir las discusiones cada Cámara designaba sus propias autoridades. La de
Diputados elegía su presidente a pluralidad de votos, mientras que la máxima autoridad del Senado era
el vicepresidente de la nación.
Entre los capitales más salientes de la trayectoria de Victorica, se encuentran su casamiento con una
de las hijas de Urquiza y sus condiciones para la administración, por haber estudiado abogacía.
20
12
la política. Las residencias de Urquiza y Victorica fueron muchas veces espacios donde se
tejía la trama política que luego era validada o reformulada en el Congreso.
Tras la culminación de su mandato en marzo de 1860, Urquiza fue sucedido por
Santiago Derqui. Si hasta entonces éste había logrado posicionarse en la carrera presidencial
gracias a su tutela, la cuestión cambió drásticamente. Urquiza siguió incidiendo en las
decisiones públicas y, en especial en el curso del Congreso, y ello limitó el poder presidencial
de Derqui. Urquiza no solo pasó a ser el gobernador de Entre Ríos donde seguían residiendo
las autoridades nacionales, sino que además contaba con un gran prestigio y con un anclaje
territorial que excedía a dicha provincia.
La interacción de Derqui como presidente en el Congreso estuvo así supeditada a
vaivenes distintos que los que había tenido que afrontar Urquiza. La conflictiva coyuntura de
unión con Buenos Aires tras la batalla de "Cepeda" de 1859 se reflejó en la propia acción
legislativa, que insumió la mayoría de las leyes sancionadas. A diferencia, antes de 1859 el
Congreso se había orientado en buena medida a conformar una estructura institucional para la
Confederación. De manera que las tensiones internas al poder ejecutivo resultan un elemento
central al momento de explicar el devenir político e institucional del Congreso en particular y
de la Confederación en general, por la puja entre los liderazgos (situación que también se hizo
evidente entre los diversos ministros del gabinete nacional).
En definitiva, lo señalado sugiere que los espacios provinciales tuvieron un margen de
decisión que parece escaso. Sin embargo, esta situación no implicó ni su anulación ni su falta
completa de autonomía ni, mucho menos, su pasividad y sumisión a un pacto de dominio
nacional en el que renunciaron sus atribuciones. En efecto, aunque a primera vista el poder
legislativo no pudo funcionar de manera autónoma y la centralización de las decisiones por
parte del ejecutivo fue el resultado final más apreciable, creo importante considerar las
relaciones y discusiones que originaron esta situación.
Ello es porque dan cuenta de la forma en que las provincias se articularon dentro del
Congreso nacional. La representación provincial reflejó, por un lado, los ideales e injerencia
del ejecutivo nacional. Pero, por otro, también fue fruto del pragmatismo político e intereses
de las elites provinciales y de las disposiciones tomadas a raíz del debate parlamentario,
exteriorizando así un Congreso misceláneo.
Por ende, es preciso matizar el acento que diversos autores han puesto en el
funcionamiento independiente del Congreso.21 Estas interpretaciones exaltaron valores y
principios republicanos extemporáneos y los sintetizaron en la figura de Urquiza. Si bien los
21
Especialmente César Perez Colman, Juan Gonzalez Calderón, Manuel Macchi y Beatriz Bosch.
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debates parlamentarios reflejan opiniones encontradas y votaciones ajustadas, he podido
reconstruir situaciones contundentes sobre la injerencia del poder ejecutivo en distintos
niveles del desarrollo institucional del Congreso (selección de candidatos para ocupar las
bancas, intervención directa en la aprobación de las leyes, designación del personal
administrativo, etc.).
En este sentido, al igual que lo sucedido con el federalismo, resulta difícil precisar las
conceptualizaciones de los propios actores sobre la división de poderes. Los debates ilustraron
argumentos sobre el equilibrio constitucional que normaba entre éstos y sobre la “necesaria
conservación” de independencia del recinto legislativo. A la vez que, la injerencia del
ejecutivo en las decisiones del Congreso no fue siempre considerada por los legisladores
como un elemento disolvente. Sino que, por el contrario, en un marco de transiciones políticoinstitucionales, encontraron en ella un mecanismo para consolidar el entramado institucional y
hacer así viable la organización nacional. Podría admitirse entonces, que el hecho de que
muchos propendiesen al fortalecimiento del ejecutivo y lo secundasen en sus proposiciones,
no fue una alteración de los mandatos constitucionales republicanos, sino precisamente su
materialización.
Con todo, los legisladores tampoco fueron un colectivo “disciplinado” por el poder
ejecutivo nacional -como ha afirmado Patricia Pasquali- sino que postularon ideas, tomaron
decisiones y se vincularon con éste de diversas maneras. Pese a la injerencia creciente de
Derqui y/o Urquiza o a la conformación de bloques en función del conflicto con Buenos
Aires, no menguó el funcionamiento institucional del Congreso. El vínculo establecido entre
el poder legislativo y el ejecutivo plasmó la concepción de Juan Bautista Alberdi de la
armonía de un sistema federal con un ejecutivo fuerte. Sin embargo, ello no implicó que las
provincias resignasen su poder sino que, el ajuste permanente de atribuciones entre ambos
poderes estatales fue conformando también una dirigencia nacional.
Y ello revela además, límites a la capacidad coercitiva del estado nacional sobre las
elites provinciales. Ni el poder legislativo fue completamente “independiente”, dado que no
sólo estuvo bajo la tutela del ejecutivo nacional sino que los legisladores respondieron a
distintas solidaridades políticas, como tampoco el poder ejecutivo tuvo un poder omnímodo
en el Congreso. Y, este enlace entre los poderes tampoco fue lineal, sino que se manifestó
diferente según circunstancias coyunturales marcadas por diversos intereses e ideas.
Hubo varios casos en los que la voluntad del ejecutivo nacional no tuvo lugar o, al
menos, fue duramente cuestionada. Igualmente, la precariedad económica fue otro límite a la
influencia de Urquiza en los espacios provinciales y a la participación de diversos actores en
14
dicho recinto legislativo. Sin embargo, en forma paulatina, esta institución fue reconocida
como un espacio de arquitectura, interacción y construcción política.
De hecho, los legisladores realizaron esfuerzos múltiples para organizar el
funcionamiento del Congreso. Entre otras acciones, ajustaron en diversas ocasiones los
reglamentos internos y la comunicación entre ambas cámaras y con el poder ejecutivo y se
preocuparon por dar solución al complejo marco en que sesionaban, por dificultades como la
falta de personal administrativo y de quorum legal.22 De igual forma, pugnaron con el poder
ejecutivo por participar de la confección de los presupuestos nacionales y por incrementar su
formación erudita mediante la creación de una biblioteca y la suscripción a la prensa de las
distintas provincias. En efecto, la circulación de la información fue considerada como un
elemento central en la estructuración de la institucionalidad estatal y también de su propio
accionar como legisladores.
A la par, durante el período se produjeron algunos avances concretos en las estructuras
administrativas, rentísticas y militares nacionales. Los poderes ejecutivo y legislativo
acordaron en la intención de conformar un nuevo estado y para ello gestionaron un proceso de
transformación. Hubo consenso acerca de que la modernización política, social y económica
era imposible sin un entramado jurídico e institucional que la sustentase. Este programa de
gobierno se plasmó en una nutrida legislación, que intentó equilibrar los problemas de
interpretación sobre los alcances y mecanismos del sistema político y del nuevo orden
económico-financiero que estaban en construcción.
-La representación y el aprendizaje político e institucional nacional
En definitiva, la representación política y la acción legislativa se asentaron sobre
clivajes modelados al enlace entre los procesos constitucionales formales y las voluntades y
circunstancias políticas concretas. En este marco, una multiplicidad de vínculos y posiciones
definió la participación de los legisladores en el Congreso, de una manera que hace difícil su
Las sesiones se sucedieron en general según las necesidades y urgencias de las leyes a ser
sancionadas. Cuando el poder ejecutivo nacional o los presidentes de las Cámaras lo creían necesario,
se pasaba una nota a los legisladores avisando la necesidad de sesionar con escasa antelación. Este tipo
de convocatoria se veía facilitada por las cualidades geográficas de Paraná, una ciudad cuyo perímetro
reducido permitía que la información circulara en poco tiempo. Así fueron frecuentes sesiones fuera de
los días prefijados y se realizaron algunas sesiones dobles, esto es, que las Cámaras sesionaran dos
veces un mismo día. Por otra parte, Urquiza hizo escaso uso del llamado a sesiones extraordinarias y
no se desarrollaron tampoco muchas sesiones secretas.
22
15
explicación por su pertenencia a un solo bloque o adscripción política. Aún más, cuando las
mismas no respondían a principios programáticos precisos ni presentaban fronteras estáticas.
En efecto, el análisis empírico y las impresiones de los propios contemporáneos remiten
a diversas cuestiones que cristalizaron círculos o bloques políticos a lo largo del período.
Entre ellas, las posiciones con respecto a la lucha con el estado porteño, a la injerencia del
ejecutivo en el Congreso y/o el acatamiento a la voluntad de alguno de sus miembros o de un
gobernador. Sin embargo, ello no implicó que fuesen siempre duraderos ni eficaces.
No hubo partidos políticos organizados, sino que con motivo de las diversas leyes se
formaban agrupaciones que, generalmente, luego se disolvían. Nucleados en torno a una
figura o un par de figuras carecían de una organización permanente y de continuidad en la
acción. En este sentido, lo que separaba a los legisladores no eran tanto sus principios
ideológicos –pese a mostrar claras divergencias doctrinarias en distintas discusiones
legislativas-, sino la facciosidad política en constante proceso de redefinición. La dinámica
política enfatizó además la necesidad de conformar y emplear redes políticas. En una mirada
de conjunto, parece claro que el Congreso favoreció entonces la (re)conformación de
solidaridades que junto a la edificación de un andamiaje legislativo común, permitieron la
articulación de las elites provinciales en un sistema de poder más amplio.
En este marco, el origen dejó de ser una condición de pertenencia y/o de exclusión. De
hecho, la propia representación política fue objeto de debate. En el examen de la situación de
los “alquilones”, pude apreciar por ejemplo que la decisión de no imponer condiciones de
nacimiento o residencia para desempeñar el cargo de legislador, se vinculó a la propia
conformación de una dirigencia política en un sentido profesional y a la necesidad de regular
el funcionamiento del Congreso. Así, la incapacidad de las provincias de tener su propio
personal, principalmente por falta de recursos económicos y las necesidades administrativas
crecientes, favoreció la progresiva autonomización del campo político. Especialmente, las
recurrentes dificultades en conformar el quórum legal, fomentaron que designasen personas
interesadas en representarlas siendo indistinta su procedencia. Este proceso fue protagonizado
por actores que comenzaban a especializarse en política y a obtener remuneración del
ejercicio de la misma.23
23
A raíz de la incorporación de Buenos Aires tras la batalla de "Cepeda", el fortalecimiento de la
administración estatal de la Confederación fue visto por la dirigencia de Buenos Aires como un
elemento especialmente disruptivo, y Derqui aprovechó esta circunstancia para orientarla en su favor
contra Urquiza. Desde la prensa porteña se denominó como “alquilones” a los legisladores que
representaron a provincias en las que no habían nacido ni tenían residencia inmediata y que
constituyeron el 24% del total (36 de los 148 legisladores en términos absolutos). Con ese apodo se
acusaba a éstos de haber desempeñado su actividad según los mandatos del poder ejecutivo nacional y,
16
Igualmente, el carácter de la representación legislativa fue nacional desde 1852 y los
legisladores argumentaron en dicho sentido.24 Sintomáticamente, en el plano de la auto
representación y la argumentación política, los legisladores se mostraron en general como
parte de una dirigencia nacional que no debía reconocer particularismos. 25 La elección de los
representantes al Congreso, no era en virtud de la soberanía que como provincias federales se
les reservaba, sino como distritos electorales de un solo estado.
De esta manera, la dinámica política respondió a una ampliación de los marcos de
referencia y de actuación, ya que la conducta de los legisladores no se guió necesariamente
por lealtades o intereses construidos en sus provincias de origen. A la par, sus adscripciones
políticas no obliteraron que pudieran forjar un espacio institucional colectivo. La dirigencia se
iba identificando con la estructura estatal que ellos mismos construían, al tiempo que la
nación se iba emplazando como la base de legitimidad política. En este marco, se forjó una
densa construcción de la representación nacional signada por redes de personas, solidaridades
e información intra y extra provinciales que realzó y dio sustancia al carácter federal del
Congreso y ajustó la participación de los legisladores en él.
La construcción del estado nacional llevó a que los legisladores se reconocieran y
actuaran en la modernización estatal de una manera no diletante o aficionada. Argumentaron
la sanción de las diversas leyes apelando a las prácticas y doctrinas parlamentarias de otros
países y a la legislación nacional y provincial anterior y contemporánea. La constitución
nacional actuó además como una "bandera" que permitía en el recinto validar la actuación
propia y denunciar a la de posibles oponentes como arbitraria. Como ha señalado Halperín
por ende, de no responder a los intereses de las provincias que los habían elegido. Especialmente, se
cargaban las tintas sobre algunos porteños emigrados -que constituían casi un tercio de los
“alquilones”- a los que pensaban especialmente alineados a la voluntad de Urquiza. Con la intención
de restarle peso a su figura, se sugirió que entre las modificaciones que debían hacerse a la
constitución nacional, los candidatos al Congreso debían residir dos años como mínimo o ser nativos
de las provincias a representar. La estrategia había sido ideada por Derqui como una variante tanto
para desembarazarse de los diputados adeptos a Urquiza, como para que su alianza con los porteños –
por entonces vigente- mantuviese mayoría en el Congreso. Así, con la renovación periódica de sus
miembros en 1861, ingresarían los diputados porteños y habría además vacantes que podía ocupar con
personas de su confianza. Finalmente desde 1862 no hubo lugar en el Congreso para los “alquilones”,
aunque la medida despertó severos cuestionamientos tanto en las provincias como en el Congreso de
la Confederación.
La naturaleza de la representación política remitía a la cuestión de la soberanía y, por ello, había
estado en el foco de los conflictos políticos rioplatenses desde 1810. El “Acuerdo de San Nicolás”
exigió a las provincias resignar un aspecto central, al abandonar los legisladores la “antigua calidad de
procuradores o la más reciente de diplomáticos de sus provincias”, que convalidaba su independencia
soberana. Sobre el punto José Carlos Chiaramonte, Nación y estado en Iberoamérica, op. cit., p. 87.
24
Además, desde las sesiones preparatorias del primer Congreso en 1854 se optó por excluir del acta
de sus designaciones el nombre de las provincias que los habían elegido. La fórmula de juramento que
debían prestar al incorporarse al Congreso también estuvo exenta de dichos particularismos.
25
17
Donghi, esa constante “agilidad táctica” atenuaba la hostilidad entre tendencias opuestas e
incluso permitía su acuerdo.26 Hubo una gran dosis de pragmatismo y de intereses y
respuestas coyunturales en el accionar de los legisladores, signos indiscutibles de la
volatilidad y el dinamismo político.
Claro que hubo diferencias entre ellos en función de sus itinerarios y desarrollos
político-sociales. Algunos se destacaron por sus largas oratorias (especialmente los miembros
informantes de las diversas Comisiones que debieron defender los despachos), otros
participaron muy poco de los debates o solo en algunos asuntos que los interesaban
particularmente. De igual manera, diversas coyunturas a lo largo de la década definieron
variadas usanzas y formas de vinculación entre los actores y posiciones de las provincias
respecto de la política nacional. También, en ciertos casos la defensa de situaciones o ideas
provinciales hizo presente criterios localistas, sin que ello fuera excluyente a un paulatino
desarrollo de ámbitos nacionales.
Las permanentes negociaciones y conflictos pusieron entonces a los actores en la
necesidad de utilizar sus variados recursos de poder y redes en una escala espacial extra
provincial. Ello condensó elementos de entrenamiento en el aprendizaje de saberes, en el uso
de lenguaje político y en el sentido práctico de tomar decisiones. Se debatieron largamente
distintas ideas y definiciones sobre la forma estatal y se ensayaron fórmulas concretas de
articulación, de participación y de preponderancia entre los poderes estatales y entre las
esferas de poder nacional y provincial. No hubo siempre acuerdos sustantivos sobre las
instituciones, ni tampoco un único modelo de referencia y accionar republicano y federal,
cuestión que resultó extensiva a las tensiones políticas que signaron las décadas siguientes. 27
Con todo, ello redundó en beneficio de un ejercicio político experimental que realzó y fue
dando sustancia a la formación estatal.
El Congreso permitió así la integración del personal y su instrucción en el sistema
político, que no se forjó entonces sólo como producto de un poder central expansivo y
coercitivo por sobre las provincias. Por el contrario, el recinto actúo como una arena de
expresión y resolución de tensiones y acuerdos provinciales y nacionales que acentuaron su
carácter soberano. En efecto, no hubo una única carrera ni una formación política sistemática
sino que los actores se conformaron en una dirigencia política a partir de la experiencia, de las
prácticas e ideas discutidas y compartidas al calor del estado nacional en formación.
26
Tulio Halperín Donghi, José Hernández y sus mundos, Delbolsillo, Buenos Aires, 2006.
Entre otros, Hilda Sábato (Coord.), "Dossier: Historias de la República. Variaciones sobre el orden
político en la Argentina del siglo XIX", PolHis, N°11, pp. 52-127, disponible desde:
http://historiapolítica.com/datos/boletin/PolHis11.pdf.
27
18
En definitiva, lo referido es importante tanto para analizar los alcances del nuevo
sistema político que supuso la Confederación, como para aprehender con mayor rigor
histórico su legado al proceso general de integración estatal nacional. Pese a que los
organismos e instituciones estatales no pudieron ganar en la solidez que las autoridades
esperaban lograr, resulta notable el sugestivo grado de cohesión y de referencialidad al
espacio nacional. Lo principal fue, que en este devenir, el juego institucional fue reconocido y
se fue imponiendo como una forma de articulación política.
De igual forma, un núcleo importante de los políticos de la Confederación continuó
ocupando cargos públicos desde 1862, entre ellos varios parlamentarios.28 Tanto ellos como el
Congreso fueron entonces un nexo importante -y tal vez imprescindible- entre ambos períodos.
Una suerte de entendimiento en la idea de nación, así como las redes de relaciones y el bagaje
e interacción política e institucional, constituyeron una parte sustancial de la formación
nacional que se fue modelando en la Confederación y que Mitre logró acopiar como
presidente. Se intersectaron así los procesos de profesionalización política y de
nacionalización. En este devenir, es de destacarse la importancia del funcionamiento
parlamentario como una experiencia central en el camino de la profesionalización política y
de la maduración estatal.
El 20 % y, en total entre 1862 y 1880 más del 30%, de los legisladores del Congreso de la
Confederación formaron parte del nuevo Congreso del que ahora participaba Buenos Aires. Mientras
que, otra parte importante del personal, ocupó puestos administrativos de importancia y la continuidad
también se hizo visible en la esfera de la justicia federal. De igual manera, la experiencia legislativa
incidió en otros aspectos, como la utilización del reglamento del Senado como base del sancionado en
1862 y la fusión de algunos organismos administrativos.
28
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