Carga Fiscal y Provisión de Bienes Públicos en Colombia José

Carga Fiscal y Provisión de Bienes Públicos en Colombia
José Silva Ruiz
Profesor ESAP, Colombia
Resumen
En Colombia, la provisión de los bienes públicos cambio radicalmente a partir de 1991. La
Constitución Política de 1991 y las diferentes leyes de regulación expedidas en desarrollo de
los preceptos constitucionales, abrieron el espacio para implantar un nuevo modelo de gasto
público y de financiación del mismo. La concepción sobre la función del Estado se modificó:
la idea del Estado “proveedor” dio paso a la del Estado “regulador”, en el cual el sector
privado opera como proveedor y el Estado regula, controla, y supervisa la manera en la cual
los agentes desempeñan sus actividades con el supuesto de proteger el bien común y el
interés público.
Corresponde al Estado, la función de asegurar la provisión de los “servicios públicos
esenciales” y la equidad en el acceso a los mismos por parte de la población. Así, en este
modelo orientado a la privatización, estuvo acompañada de un énfasis en los subsidios a la
demanda. En el nuevo marco, con subsidios a la demanda, el gasto público y la tributación
deben orientarse por los criterios de eficiencia, equidad y progresividad. Sin embargo, la
tributación recae esencialmente en la clase media y popular (renta e IVA), quienes deben
soportar el peso de la carga fiscal, esta carga aunque está por debajo de la media de los
países de América Latina, es relativamente alta para estos sectores de población.
Palabras clave y Clasificación JEL
Palabras clave: Gasto público, bienes públicos, tributación, carga fiscal
Clasificación JEL: H21, H22, H41, H44
Introducción
La Constitución Política de Colombia, en su artículo 363, establece que “el sistema tributario
se funda en los principios de eficiencia, equidad y progresividad”. Diversos analistas han
señalado que el código tributario vigente (anterior y posterior a la Ley 1607 de 2012), no
cumple satisfactoriamente los dos primeros criterios y en el tercero se retrocedió al poner el
peso de los impuestos en la clase media. La economía política de la tributación, que no es
más que el reflejo de la actitud de distintos grupos de interés frente a la equidad, la
eficiencia y la progresividad del sistema tributario y en particular de la reciente reforma, se
orientó finalmente del lado de los poderosos grupos de presión, y de nuevo, como las clases
media y popular no tiene dolientes en el congreso, la carga tributaria con base en sus dos
principales impuestos (renta e IVA) amplía e incrementa su base tributaria a más
contribuyentes de estos sectores de población, eliminando además las exenciones y
deducciones que les era favorable.
La carga tributaria es la relación que existe entre el impuesto de renta que paga un
contribuyente y el total de sus ingresos netos. La carga fiscal = T/R, donde T es impuesto
que soporta una persona y R es la renta total de esa persona. Cuando la carga fiscal o el
cociente en la relación es mayor en el caso de los ricos que en los pobres se denomina
progresivo, en caso contrario se denomina regresivo; si el cociente es igual para todas las
personas se denomina proporcional. Por lo tanto, la carga fiscal se refiere al impacto que el
impuesto tiene en el contribuyente individual.
Un impuesto se considera regresivo cuando la tarifa efectiva de tributación (impuesto a
cargo como proporción de los ingresos) cae conforme aumenta el nivel de ingreso. Es decir,
en un sistema regresivo, la proporción del ingreso destinada al pago de impuestos es más
alta en trabajadores con bajos ingresos en relación con aquélla que hacen los trabajadores
de más altos ingresos
La carga tributaria también se determina respecto a la economía de cada país, en la relación
de los ingresos fiscales con el producto interno bruto. En general, se toma como base el
recaudo total de los diferentes impuestos, puesto que la referencia es el total de ingresos
fiscales que percibe el país y se divide entre el PIB del año. Es la parte del producto social
generado que toma el Estado, mediante los impuestos nacionales, departamentales y
municipales. Se mide comparando el total de ingresos fiscales (IF), o el total recaudado en
cada impuesto con el valor del Producto Interno Bruto (PIB): Carga Fiscal =IF/PIB. En este
documento de ponencia se trabaja este segundo mecanismo de medición.
El objetivo del documento es analizar la carga fiscal en a partir del gasto público en general
y el gasto público en particular orientado a atender la provisión de los denominados bienes
públicos puros y los bienes mixtos y privados por el Estado en Colombia, y la financiación
del mismo a través de la tributación nacional, departamental y municipal, para finalmente
establecer su proporción en relación con el PIB nacional.
El método de indagación utilizado se fundamenta en tres tipos de estudios: descriptivo,
correlacional y explicativo. Un estudio descriptivo permite especificar las propiedades y
características más importantes del fenómeno a estudiar (la carga fiscal en la provisión de
bienes públicos), para luego medir, evaluar y analizar las relaciones entre el gasto público y
la financiación a través de los ingresos fiscales y su proporción en relación con el PIB que
permita establecer la carga fiscal en Colombia.
Los estudios correlaciónales tienen como propósito medir el grado de relación entre dos o
más conceptos o variables, para después analizar la correlación entre las mismas; es decir
los bienes de provisión estatal con el monto del gasto público y la financiación del mismo.
Los estudios explicativos van más allá de la descripción de conceptos y de las relaciones
entre conceptos o variables. Esencialmente se centra en explicar por qué y cómo ocurre un
fenómeno; y en este caso, la carga fiscal como respuesta a la tributación y monto del gasto
público.
Para abordar esta problemática, el trabajo se divide en tres secciones, el gasto público en
bienes (públicos puros, mixtos y privados de provisión estatal en Colombia), la tributación
como mecanismo de financiación y, finalmente la carga fiscal. Se cierra el documento con
unas conclusiones.
1 El gasto público en bienes públicos, mixtos y privados suministrados por el Estado
en Colombia
Se abordan tres remas en esta sección, la aproximación a la teoría de los bienes públicos
(privados y mixtos), los bienes de provisión gubernamental en Colombia, las formas de
financiación de estos bienes a través del principio de capacidad de pago (impuestos
directos) y de consumo (IVA) o del principio del beneficio (tasa, multas contribuciones y
tarifas), y el monto del gasto público (y del gasto social).
1.1 Aproximación a la literatura de los bienes y servicios públicos (taxonomía de
bienes) y su financiación
La historia de los bienes públicos, y de la economía pública en general, refleja el progreso
de la economía como disciplina. En otros términos, los desarrollos de la economía pública
fueron ideados por grandes teóricos generales de la economía –Adam Smith, Ricardo, J. S.
Mill, Dupuit, Wicksell, Lindahl, Edgeworth, Marshall, Pigou, Keynes y Samuelson, entre
otros–.
La diferencia entre bienes públicos y privados radica en la indivisibilidad de los bienes
públicos; diferencia que identifica a los autores del análisis marginalista de las finanzas
públicas: Pantaleoni y Mazzola, de la escuela italiana de las finanzas públicas, Emil Sax,
profesor de Wicksell, y Wicksell (1896) y su discípulo Lindahl (1919 y 1928) –a quien se le
reconoce como el autor de la más completa exposición durante muchos años de la teoría del
cambio voluntario–, de la escuela de Estocolmo. Esta literatura permaneció ignorada en los
países anglosajones hasta que Musgrave (1939, 1958)1, Bowen (1943) y posteriormente
Samuelson (1954) retomaron el concepto de bien público (Silva 2011).
Los economistas y estudiosos de las finanzas públicas de Europa continental elaboraron
una perspectiva, diferente a la anglosajona, que se convertiría en la base del análisis de la
problemática de los bienes públicos. Desde tal perspectiva, la satisfacción de las
necesidades públicas, al igual que las necesidades privadas, se seleccionan y ordenan en
función de la utilidad marginal –las necesidades públicas también deben ordenarse por su
valoración marginal para los diferentes individuos–. La utilidad marginal que genera la
satisfacción de las necesidades públicas debe igualar a la desutilidad marginal de su pago.
El enfoque de esta teoría proclama el carácter individualista de las necesidades públicas y,
al igual que en los bienes privados, las necesidades totales se consideran como producto de
las necesidades individuales.
Los principios marginalistas fueron utilizados por el enfoque económico proveniente de la
Europa continental para suministrar, con apoyo en la nueva teoría subjetiva del valor, un
fundamento racional a la actividad financiera pública. Los impuestos para la satisfacción de
las necesidades públicas, de manera paralela, vienen a considerarse como los precios que
los individuos pagan por la adquisición de bienes privados; es decir, precios-impuesto. El
enfoque continental trata de buscar un cambio voluntario de bienes públicos contra
impuestos, por lo cual no es pertinente separar las dos partes que componen toda la
actividad financiera: los ingresos públicos (impuestos) y el gasto público. Esta aproximación
se conoce como teoría del cambio voluntario.
Para Wicksell existen, en esencia, dos principios básicos opuestos: “tributación de acuerdo
con el beneficio” y “tributación según la capacidad de pago”. Sin embargo, Wicksell, con
base en los conceptos de utilidad marginal y valor subjetivo, defiende el principio del
beneficio; de manera específica para el caso de servicios públicos como el agua potable,
energía, recolección de basuras.
Según Wicksell, existen dos zonas de la actividad pública. En la primera zona se puede
aplicar el principio del beneficio y corresponde a los denominados servicios públicos; en la
otra, se hace más pertinente el principio de capacidad de pago –necesario también cuando
existen consumidores de escasos recursos– y corresponde a las funciones básicas del
Estado –funciones denominadas más adelante como bienes públicos puros–. De otra parte,
Wicksell defiende el principio de tributación de acuerdo con el beneficio porque, a su juicio,
1
Musgrave y Peacock (1958) editaron en “Classics in the Theory of Public Finance” los trabajos que estos
autores adelantaron en relación con los problemas de la tributación y la imposición.
el principio del beneficio se puede y se debe aplicar a todas aquellas actividades del Estado
que envuelven el problema de una delimitación racional de los gastos estatales
independientes; es decir, para el caso de un servicio público el principio del beneficio es
completamente apropiado al caso marginal.
La discusión acerca del método del beneficio disminuyó entre los años 1850 y 1880 y, en
cambio, creció el interés por el método de capacidad de pago. A partir de la década de los
años 1880 entró en decadencia la discusión del método de capacidad de pago y comenzó
un renacimiento del método del beneficio. Mientras los autores clásicos habían postulado la
imposición de acuerdo con el beneficio como una norma de justicia, la nueva teoría
económica marginalista interpretaba la regla del beneficio como una condición de equilibrio.
Los impuestos eran considerados como pagos más o menos voluntarios prestados por los
individuos a cambio de servicios proporcionados por el gobierno de acuerdo con la
valoración individual (subjetiva) de los servicios públicos. Esto constituía un cambio
fundamental en el método, en la construcción de un modelo normativo de economía pública,
en términos de cambio voluntario.
El análisis de los planteamientos de Mazzola, le permite concluir a Wicksell que “es correcto
decir que la eficiencia exige una aproximada igualdad entre utilidad marginal y precio (o
impuesto pagado)”. No obstante, “el alcance real del servicio público no se determina por la
valoración de un solo individuo, sino por la de todos los miembros del grupo (o por lo menos
de todos los que voten). La igualdad entre la utilidad marginal de los bienes públicos y su
precio, por tanto, no se puede establecer por el individuo aislado, sino que se tiene que
lograr por consultas entre él y otros individuos, o sus delegados” (1896, 82). Para Wicksell,
“Esto es evidentemente una dificultad teórica, que se tiene que resolver si ha de haber
alguna ciencia de las finanzas públicas en el verdadero sentido de la palabra […] la
tributación en el Estado moderno cada vez más depende de la asamblea legislativa, la cual
no es nada si no es representativa de los intereses de los contribuyentes” (1896, 77).
Para el citado autor, tanto el ejecutivo como el legislativo se consideran como órganos de la
colectividad, aunque los límites de sus respectivas esferas de autoridad no están todavía
claramente trazados en lo relacionado con las finanzas públicas.
Wicksell considera que los miembros del cuerpo representativo, en su mayor parte, están
interesados en el bienestar general de sus electores como en ellos mismos. En el mejor de
los casos, se constituyen en representantes de una mayoría dentro de la población y las
decisiones se toman por una mayoría dentro de la misma legislatura. “En todo caso, las
decisiones se toman regularmente en contra de la voluntad de las mayorías o minorías de la
población; lo cual significa necesariamente sobrecargar a esos grupos con los impuestos”
(1896, 87).
Para superar los problemas de las mayorías y minorías, Wicksell piensa que los impuestos
deben descansar en el principio del consentimiento voluntario y de la unanimidad; por ello,
para su realización práctica se requiere, en primer lugar, que ningún gasto público sea
aprobado por el voto sin la determinación simultánea de los medios para atender su costo.
Se hace necesario, en consecuencia, que los gastos y los medios de financiarlos se
aprueben de manera simultánea. Sin embargo, reconoce Wicksell que “se ha señalado
varias veces que el principio de unanimidad aproximada en la aprobación de los impuestos
no se puede aplicar en todos los casos” (1896, 108).
En la literatura más reciente se considera inoperante la exigencia de la unanimidad por los
requerimientos de tiempo y recursos para su aplicación. Según Musgrave, el principal aporte
de Wicksell a la discusión consiste en su insistencia en la naturaleza política del problema:
“Prefiere el método del beneficio al de la capacidad de pago, no sólo porque se ajusta más
al análisis económico, sino porque constituye un índice del espíritu de la moderna sociedad
democrática. Dado que esta sociedad está basada sobre la libertad del individuo, sería
injusto obligar a nadie a contribuir a servicios públicos que no desea” (1958, 73). Más
adelante, agrega: “Estamos de acuerdo con Wicksell en que la determinación
presupuestaria es un proceso político y no un proceso de mercado” (Musgrave, 1958, 73).
Al respecto, Samuelson (1969, 199), encuentra ingenua la creencia de Wicksell de que la
votación simultánea sobre el gasto y los impuestos promoverá un óptimo. “Su exigencia de
‘unanimidad’, que lamentablemente degenera en una exigencia de ‘unanimidad aproximada’
(!) tiene algo de patético (¿qué tiene una mayoría de dos tercios que no tenga una de tres
cuartos? Menos improbabilidad. Según tal criterio, vamos deslizándonos hacia la noción de
la mayoría simple, con sus paradojas”. Encuentra, además, que la simultaneidad es un
engaño. “Si solamente hubiera una configuración óptima de Pareto, se podría demostrar que
un voto unánime permitiría obtenerla […] El óptimo de Pareto es una definición y no un
destino inevitable” (1969, 199).
Lindahl (1919) mostró la existencia de un equilibrio con la introducción de “precios
personalizados”. El modelo de Lindahl contempla bienes públicos y bienes privados. Con
bienes privados, diferentes personas pueden consumir diferentes paquetes de bienes; pero,
en equilibrio, todos pagan los mismos precios. Con bienes públicos, todos deben consumir
la misma cantidad; pero, en equilibrio de Lindahl, pueden pagar diferentes precios de
acuerdo con su valoración (Alluch, 2008). El equilibrio de Lindahl presenta más de una
prescripción normativa para la asignación de bienes públicos que una descripción positiva
del mecanismo del mercado. La razón de esto radica en el hecho de que el aspecto
individual de los precios personalizados en equilibrio de Lindahl socava el supuesto
comportamiento de tomadores de precios de los mercados competitivos. Un agente aprende
rápidamente a ocultar sus verdaderas preferencias con el fin de tomar ventaja de la
provisión de bienes públicos (Alluch, 2008).
Desde la perspectiva de la Economía del Bienestar –análisis normativo–, Samuelson (1954)
toma el concepto de bien público como punto central para una nueva “teoría del gasto
público” y la tributación. Y al lado de Richard Musgrave, la otra figura de las finanzas
públicas, convierten la teoría de los bienes públicos en uno de los programas de
investigación más importantes –la cual alcanzaría su punto más alto en la Conferencia de
Biarritz organizada por la International Economic Association en 1966–.
El modelo de Samuelson pretende, integrar los bienes públicos en un modelo de equilibrio
general competitivo que permita conducir a un óptimo social medido a través de un óptimo
de Pareto: encontrar la cantidad de bien público que maximice el bienestar de un ciudadano
y que deje intacto el bienestar de los demás. A juicio de Samuelson, la imposibilidad para
construir un modelo de equilibrio general que incluya bienes públicos se debe a la dificultad
de conseguir que la gente revele sus preferencias con exactitud; es más, tal revelación se
realiza a través de un proceso político de por sí imperfecto. En última instancia, el precio de
un bien público se torna político.
Los bienes públicos se reconocen como una de las fallas de mercado que culmina en la
conocida regla de Samuelson2, condición o regla que se basa en el uso de impuestos de
suma-fija3. Samuelson utiliza el principio del beneficio y los precios Lindahl. De este modo se
posibilita una correspondencia entre los precios de mercado y los impuestos (de suma fija).
Por eso, los precios Lindahl ocupan un papel central en la formalización de su modelo de
2
La regla de Samuelson define el óptimo en la provisión de los bienes públicos en el punto donde la suma de las
relaciones marginales de sustitución (de los individuos) coincide con la relación marginal de transformación.
3
El monto del impuesto de suma fija no se basa en el ingreso o riqueza de los individuos sino en los costos de los
bienes o servicios públicos por suministrar.
bienes públicos, en tanto que se tienen unos precios de cuasimercado para financiar el bien
público. Sin embargo, los impuestos empleados en el mundo real son impuestos
distorsionantes, pues conllevan un costo en eficiencia y se convierten en una limitante a la
hora de determinar el gasto o los bienes y/o servicios públicos proveídos por parte de un
gobierno –así como en una sociedad moderna resulta casi imposible establecer impuestos
de suma fija por inequitativos, tampoco existen impuestos neutrales porque nadie recibe
exactamente lo aportado–.
La formulación del modelo de Samuelson surge como respuesta a la búsqueda de una
solución normativa desde la Economía del Bienestar a los problemas de asignación
(eficiencia) y distribución de recursos (equidad) mediante el gasto público y la tributación
(teoría del beneficio y tributación óptima). En otros términos, Samuelson busca una solución
integral del gasto público y la tributación, y de la eficiencia (asignación) y la distribución
(equidad); solución que pretende alcanzar mediante el principio del beneficio (más cercano a
la eficiencia que a la equidad).
Así, en realidad, cuando comenzó a plantearse la necesidad de tratar de manera simultánea
los ingresos (tributación) y los gastos en el presupuesto público, tanto en Wicksell (1896)
como en Lindahl (1919) y posteriormente en Samuelson (1954, 1955) la idea subyacente era
la de contener el crecimiento del tamaño del Estado por cuanto, al tratar de manera
separada en el parlamento los gastos y la correspondiente tributación para financiarlos, no
se valoraba la dimensión ni la disposición a la contribución por parte de los ciudadanos. En
este propósito, el principio de beneficio tiene la ventaja de poner en relación directa los
costos del servicio, la disposición a pagar y la demanda del usuario; es decir, desde esta
perspectiva se pretende contribuir a una mejor asignación de recursos y a una aproximación
a la revelación de preferencias de los usuarios. Sin embargo, la limitante del principio de
beneficio se constituye en su escaso aporte a la redistribución de recursos, lo cual es más
satisfactorio con el principio de capacidad de pago.
La idea consistía en desmontar la financiación con fondos públicos de algunos gastos en
servicios públicos y financiarlos mediante el principio del beneficio (tasas, tarifas y peajes)
que implica para los usuarios contribuir a su financiación de acuerdo con el beneficio
recibido; los demás bienes públicos (puros) se debían financiar con impuestos óptimos. Y
esto implica volver al Estado liberal mínimo de la economía clásica: financiar con fondos
públicos tan solo los denominados bienes públicos puros.
Una de las críticas a la definición de bienes públicos puros de Samuelson consiste en que
tales bienes no son tan comunes en el mundo real como sí lo son los denominados bienes
públicos impuros o mixtos. Musgrave, a diferencia de Samuelson, plantea una “taxonomía”
de bienes, la cual rechaza Samuelson (1966), aunque termina por reconocer que existen
algunos bienes públicos como educación, carreteras, puentes y agua potable que no caen
en los extremos de bienes privados puros y de bienes públicos puros. Ostrom muestra y
estudia otra clase de bienes: los bienes comunes (Silva 2008).
Una aproximación a esta taxonomía se centró en las características de los bienes públicos
(excluibilidad y no rivalidad en el consumo). En el cuadro 1 se identifican cuatro categorías
de bienes y se muestran algunos ejemplos de bienes, pero sucesivamente puede ocurrir con
bienes similares (Cullis y Jones, 1998).
La utilidad de la técnica empleada en esta taxonomía para los bienes públicos impuros
puede ser cuestionada, incluso para el mismo bien puede fallar en una categoría u otra por
un conjunto de circunstancias (Peston, 1972; citado por Cullis y Jones, 1998). Aun así,
dentro de las categorías se hace posible desarrollar los requerimientos de eficiencia en la
provisión. Quizá, el mejor ejemplo se da el de la categoría C. Buchanan (1965) desarrolló
una teoría de los clubs y, de igual manera, las condiciones para el output óptimo y socios.
Los bienes club consisten en acuerdos de acciones de consumo para proveer bienes cuyo
consumo puede ser excluido, pero para el cual el consumo efectuado por un socio puede no
ser rival con el consumo de otro socio –según el límite de capacidad–.
Cuadro 1: Una taxonomía de bienes
Rival
No rival
Excluible
A
Bienes privados
(pan, vestuario, etc.)
C
Bienes club
(club, puente, carretera)
No excluible
B
Recursos o bienes comunes
(ríos, lagos, pesca, bosques)
D
Bienes públicos puros
(defensa nacional, justicia, etc.)
Fuente: Elaboración propia con base en Cullis y Jones, 1998.
¿Por qué la literatura económica ortodoxa considera la educación, salud y los servicios
públicos domiciliarios (agua potable, gas y electricidad), entre otros, como bienes privados?
Los denominados bienes públicos impuros o mixtos, es un caso en los que un bien tiene una
propiedad pero no la otra. El costo marginal de que una persona más encienda un televisor
y vea un programa es cero, pues no reduce el número de veces que puede verlo otra
persona. Pero la exclusión es posible (aunque tiene costos) por medio de codificadores,
como lo demuestra la televisión por cable. Aunque fuera posible la exclusión, cuando un
bien no es rival, no tiene sentido la exclusión desde el punto de vista de la eficiencia
económica. Cobrando un precio por un bien no rival se impide que algunas personas
disfruten de él, aun cuando el consumo del bien no tenga ningún costo marginal. Por lo
tanto, cobrar por un bien no rival es ineficiente porque provoca subconsumo. El beneficio
marginal es positivo, el costo marginal (de la persona adicional que ve el programa) es cero.
El subconsumo es un tipo de ineficiencia. Pero si se cobra por un bien no rival, no habrá
ningún incentivo para suministrarlo. En este caso, la ineficiencia adopta la forma de
suministro insuficiente (Stiglitz 2000: 151).
Por lo tanto, hay dos tipos básicos de fallo del mercado relacionados con los bienes
públicos: el subconsumo y el suministro insuficiente. En el caso de los bienes no rivales, la
exclusión no es deseable porque provoca subconsumo. Pero sin exclusión, el suministro es
insuficiente (Stiglitz 2000: 151).
Un bien público puro es un bien público en el que los costos marginales de suministrarlo a
una persona más son estrictamente cero y en el que es imposible impedir que la gente
reciba el bien. Ejemplo la defensa nacional (Stiglitz 2000: 155).
Sin embargo, muchos bienes suministrados por el Estado no son bienes públicos puros en
este sentido. El costo que una persona más utilice una autopista poco transitada es
pequeñísimo, pero no cero, y es posible, aunque relativamente caro, impedir que la gente la
utilice (o cobrarle por utilizarla). Pero el costo de una autopista congestionada es alto para
los individuos (tiempo y consumo de combustible), y como solución, o bien se construye o
amplia la autopista lo cual implica altos costos y/o se cobra peajes para racionar el uso de la
misma (Stiglitz 2000: 155).
Según Stiglitz (2000: 159), los bienes suministrados por el Estado cuyo costo marginal de
suministrarlos a más personas es alto se denominan bienes privados suministrados por el
Estado (gráfico 1). Aunque el costo de administrar un mercado (costo de transacción)
constituye uno de los argumentos a favor de la provisión pública de algunos de estos
bienes, no es el único y ni siquiera el más importante.
A veces cuando el Estado suministra un bien privado (agua, salud, educación) permite
simplemente a los individuos consumir tanta como deseen sin costo alguno. Recuérdese
que en el caso de estos bienes cada unidad consumida tiene un costo marginal. Cuesta
dinero purificar el agua y llevarla desde la fuente a la casa de una persona. Si un bien
privado se suministra gratuitamente, es probable que su consumo sea excesivo. El
consumidor como tiene que pagarlo, demanda hasta el punto en el que el beneficio marginal
que le proporciona es cero, a pesar de que su provisión tenga un costo marginal real. En
algunos casos como el agua, es posible que el consumidor se sacie rápidamente, por lo que
la distorsión no sea demasiado grande (Stiglitz 2000: 159).
Dadas las ineficiencias que plantea el consumo excesivo cuando no se cobra por los bienes
privados suministrados por el Estado, los Gobiernos suelen tratar de encontrar alguna
manera de limitar el consumo. Cualquier método que restrinja el consumo de un bien se
denomina sistema de racionamiento. Uno de ellos es el sistema de precios (tasa por el uso –
peaje-), provisión uniforme y colas (Stiglitz 2000: 163).
1.2 Bienes públicos puros, mixtos y privados suministrados por el Estado en
Colombia
Los gobiernos colombianos desde los años 1930 han sido “juiciosos” en la aplicación de los
principios económicos ortodoxos. A mediados de los años treinta del siglo XX, siguiendo los
principios y preceptos del “Estado del Bienestar”, se creó y amplio la producción, suministro
y financiación de algunos bienes y servicios sociales de manera directa por parte del Estado,
como fue el caso de la educación superior oficial (universidades nacionales,
departamentales y municipales), educación básica y media (colegios oficiales), salud y
seguridad social (hospitales oficiales, seguro social –pensiones en años posteriores-),
dotación de infraestructura básica (carreteras y puentes) e infraestructura de las principales
ciudades. La particularidad en Colombia, es que estos nuevos servicios oficiales o la
reorganización y ampliación de los existentes no sustituye a la producción, suministro y
financiación privada sino que coexistieron las dos formas (oficial y privada -generalmente
prestados por organizaciones confesionales o religiosas-).
La prestación oficial de estos servicios mínimos se caracterizaron por ser universales, es
decir, no excluyentes para ricos o pobres. Con la migración del campo a las ciudades en la
década de los años cincuenta (siglo XX), se incrementa la demanda por servicios públicos, y
la ampliación de los mismos se hizo con suministro y financiación oficial y privada, pero aun
así, con una cobertura baja.
En los años 1970, siguiendo la política y preceptos del Banco Mundial y del Fondo
Monetario internacional, y posteriormente la del “Consenso de Washington” y el “modelo de
Apertura Económica” para América Latina, el gobierno nacional financia con impuestos
directos (renta y otros tributos menores) los denominados bienes públicos puros (defensa y
seguridad interna y externa, justicia, nómina gubernamental o burocracia nacional y algunas
obras de carácter nacional). Con el proceso de descentralización a partir del año 1983, los
departamentos y municipios deben atender los bienes y servicios públicos locales con
recursos propios (Ley 14 de 1983), y con los recursos de las transferencias (Ley 12 de 1986,
cesión de recursos del IVA) de la nación a los departamentos y municipios se financian los
servicios de salud, educación, agua potable, recreación y propósito general.
La Constitución Política de Colombia del año 1991 (reformas a las constituciones en
América latina inducidas por el Consenso de Washington y la denominada Apertura
Económica), abrió las puertas para la privatización de los bienes y servicios públicos, a
cargo hasta entonces de los diferentes niveles de gobierno. A la reforma constitucional del
año 1991, le siguieron las leyes de regulación, que fueron la antesala de los procesos de
privatización a gran escala que no paran desde el año 1994. En efecto, se expidieron la Ley
30 de 1992 (regula el sistema de educación superior), Ley 100 de 1994 (regula la salud),
Ley 115 de 1994 (regula la educación básica y media), Ley 142 de 1994 (regula los servicios
públicos domiciliarios –agua potable, alcantarillado, recolección de basuras y desechos,
energía y gas domiciliario, telecomunicaciones). La cobertura de los anteriores bienes y
servicios públicos descansa en buena parte en el sector privado. Las grandes obras de
infraestructura que requiere el país para atender los ahora tratados de libre comercio, se
financian y construyen por el sector privado por contratos de concesión (la inversión se
recupera a través de peajes y con impuestos a la gasolina), lo mismo sucede con la
exploración de petróleo y la explotación de la minería (contratos de concesión con empresas
multinacionales y algunas nacionales).
1.3 El gasto público y el gasto social público en Colombia
En el cuadro 1 se puede observar los ingresos y gastos del gobierno nacional central
correspondiente al periodo 1992-2012, así como el desfase entre los ingresos y gasto
público (déficit fiscal) y la forma de financiación del mismo en la cual ha predominado la
financiación interna; es decir, que parte de los ingresos fiscales se destinan para la banca y
fondos de pensiones nacional.
Cuadro 1. Gobierno Nacional Central. Cifras oficiales ($ miles de millones, base 2005)
Año
Ingresos
Gastos 2/
Intereses
Déficit o
Financiamiento
Superávit (+)
Interno
1992
4.207,7
4.858,0
407,4
-650,2
485,2
1993
5.907,6
6.283,7
582,4
-376,1
637,1
1994
7.700,5
8.627,7
780,2
-927,2
807,7
1995
9.599,9
11.461,0
1.036,1
-1.861,1
1.638,8
1996
11.534,9
15.417,0
1.878,5
-3.882,0
2.801,7
1997
15.282,7
19.806,8
2.462,6
-4.524,1
3.440,3
1998
16.880,1
23.820,8
3.937,0
-6.940,8
4.239,5
1999
20.164,2
29.032,5
4.974,2
-8.868,3
5.623,8
2000
23.196,7
33.541,6
7.100,7
-10.344,9
6.670,7
2001
28.941,8
40.111,4
8.340,1
-11.169,6
2.423,1
2002
31.459,1
42.594,2
8.751,4
-11.135,1
11.154,2
2003
35.798,8
46.927,1
10.309,2
-11.128,3
5.528,7
2004
40.629,2
52.111,5
10.834,0
-11.482,3
8.036,1
2005
46.255,5
60.513,3
10.355,3
-14.257,8
15.337,1
2006
57.134,2
68.887,5
13.658,2
-11.753,2
6.352,5
2007
65.853,5
77.787,7
15.293,7
-11.934,3
12.809,5
2008
76.462,0
84.770,3
14.153,1
-8.308,4
5.806,3
2009
77.957,4
96.867,0
14.719,0
-18.909,7
9.668,1
2010
74.940,3
94.208,5
14.243,1
-19.268,3
16.294,3
2011
94.230,5
106.877,5
15.637,0
-12.647,0
9.234,2
2012 (pr) 107.067,2 119.421,7
16.076,2
-12.354,5
11.462,8
Fuente. Elaborado con base en las Estadísticas del Banco de la República
Bancario
No Bancario
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
485,2
637,1
807,7
1.638,8
2.801,7
3.440,3
4.239,5
5.623,8
6.670,7
2.423,1
11.154,2
5.528,7
8.036,1
15.337,1
6.352,5
12.809,5
5.806,3
9.668,1
16.294,3
9.234,2
11.462,8
Financiamiento
Externo
165,0
-261,0
119,5
222,3
1.080,3
1.083,8
2.701,2
3.244,5
3.674,2
8.746,4
-19,1
5.599,6
3.446,2
-1.079,2
5.400,8
-875,2
2.502,0
9.241,6
2.973,9
3.412,8
891,6
Para el año 2013, el presupuesto de gastos es de $185.525 miles de millones de 2013,
distribuidos como se muestra en el cuadro 2: funcionamiento (13,5% del PIB), cuyo rubro
más alto es el de las transferencias al SGP (salud, educación y propósito general) con el
3,9% del PIB, a ejecutar por municipios y departamentos; otro rubro importante de
funcionamiento son los gastos de personal del gobierno central con un 2,8% del PIB. La
deuda pública representa la cuarta parte del presupuesto general de la nación y un 6,5 del
PIB, de los cuales se destina el 3,8% para el pago de la deuda y el 2,8% del PIB para el
pago de la deuda con la banca nacional y los fondos de pensiones. Quedando para la
inversión una cantidad inferior a la deuda (5,7% del PIB).
Cuadro 2. Composición Presupuesto General de la Nación 2012-2013,
Miles millones de pesos
Concepto
I. Funcionamiento
- Gastos de personal
- Gastos generales
- Transferencias
SGP (Sistema General de Participaciones)
Pago de Mesadas Pensionales sin SGP
Universidades sin pensiones
Fondo Prestaciones Magisterio sin pensiones
FONPET
Resto de transferencias
Operación comercial
II. Deuda
Amortizaciones de la deuda
Intereses de la deuda
III. Inversión
Total
2012
89.879
18.895
6.299
63.070
26.000
22.905
2.118
2.337
207
9.503
1.615
38.715
1 9.613
1 9.102
36.808
165.402
2013
97.810
20.462
6.432
69.321
28.242
24.881
2.194
2.569
213
11.221
1.594
46.967
27.449
19.518
40.748
185.525
% PIB
12,6
2,8
0,9
9,5
3,8
3,4
0,3
0,4
0,0
1,4
0,2
5,8
3,0
2,9
5,5
24,9
% PIB
13,5
2,8
0,9
9,7
3,9
3,5
0,4
0,4
0,0
1,6
0,2
6,5
3,8
2,8
5,7
25,7
Fuente: Dirección General del Presupuesto Público Nacional
En relación con el gasto público social, según Cardona (2011: 1), “para el documento
CONPES 020/93 el Gasto Público Social (GPS) es aquella parte del gasto público que
cumple con dos condiciones: 1) se refiere a bienes y servicios en cuya distribución aplican
los mecanismos de mercado y existe, por algún motivo, exclusión y rivalidad, y 2) tiene un
efecto directo sobre el nivel de vida de los hogares”.
La anterior definición, le permite concluir a Cardona (2011:1) que, “tal definición excluye el
gasto en bienes públicos puros de libre acceso a los que no aplica el criterio de exclusión y
bienes cuya limitación de acceso es su ubicación espacial. La definición también distingue
los gastos dirigidos al apoyo de actividades empresariales no familiares o a promover el
desarrollo regional económico general. Así las cosas, el GPS afecta el bienestar y la
redistribución del ingreso y de la riqueza por la manera heterogénea de su asignación y por
su proporcionalidad con la contribución fiscal”.
De conformidad con lo establecido en el “Estatuto Orgánico del Presupuesto” (decreto 111
de 1996), artículo 41: “Se entiende por gasto público social aquel cuyo objetivo es la
solución de las necesidades básicas insatisfechas de salud, educación, saneamiento
ambiental, agua potable, vivienda, y las tendientes al bienestar general y al mejoramiento de
la calidad de vida de la población, programados tanto en funcionamiento como en inversión”.
La definición al no ser precisa le permite a los gobiernos mostrar más ejecución en gasto
social que la realmente destinada a la solución de necesidades de la población y reducción
de la pobreza, y en el mejoramiento de la calidad de vida y el bienestar cabrían rubros
sociales como la seguridad social, capacitación laboral, nutrición, saneamiento básico,
recreación, cultura, familias en acción, redistribución de tierras, etc.
Con la salvedad por la ambigüedad de la definición del gasto social público, y por la
inconsistencia en la metodología de las cifras del GPS entre las entidades públicas que
manejan las mismas (Contraloría General de la Republica, GNR; Contabilidad General de la
Nación, GNC; Ministerio de Hacienda y el Departamento Nacional de Planeación, DNP), en
el cuadro 3, se muestra la “Evolución del gasto público por componentes” para los años
2000 a 2009 y las cifras del gasto público social, con base en las cifras obtenidas por
Cardona (2011) de la Contaduría General de la Nación, donde se puede apreciar que los
rubros que más han crecido son las transferencias y el gasto público social.
Cuadro 3. Evolución del gasto público total por componentes, Colombia 2000 – 2009
($ miles de millones)
Administración
Operación
Provisiones, agotamiento,
depreciaciones y amortiz.
Transferencias
Operaciones interinstitucionales
Otros gastos
Gasto social
2000
17.981,5
11.247,5
14.055,0
2001
18.381,6
5.180,6
9.859,8
2002
21.129,8
5.577,9
12.146,0
2003
22.650,1
7.792,1
11.131,4
2004
22.525,5
9.081,5
15.496,2
2005
27.274,4
11.159,8
12.764,6
2006
27.787,5
12.210,5
19.362,5
2007
26.904,4
16.148,7
8.900,2
2008
21.653,7
16.056,2
11.864,1
2009
24.067,0
16.937,0
10.199,5
10.317,1
646,4
24.976,5
2.179,6
12.871,4
106,8
14.798,5
2.848,8
14.129,0
121,4
29.125,0
3.020,9
15.809,2
387,1
22.167,0
3.862,9
16.352,7
314,1
30.193,2
6.318,3
16.359,8
185,1
25.074,5
5.999,6
19.908,5
208,2
39.808,4
7.296,5
24.568,6
191,8
49.033,0
11.346,0
31.744,8
202,6
58.944,8
15.647,5
39.871,9
558,6
59.336,0
14.752,1
Fuente: Cardona 2011, con base en datos de la CGN. Rediseño del autor.
De acuerdo con la definición de gasto público social y con los componentes que contempla
el artículo 41 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, el componente al que se ha asignado
más recursos de manera sostenida en el periodo 2009-2009 es al de salud (cuadro 4),
seguido de los subsidios asignados (para los servicios públicos domiciliarios entre otros),
desarrollo comunitario y bienestar social, y en menor escala para educación.
Cuadro 4. Gasto social público por componentes, Colombia 2000 – 2009 ($ miles de millones)
Subsidios asignados
Medio ambiente
Desarrollo Comunitario y bienestar social
Cultura
Recreación y deporte
Vivienda
Agua potable y saneamiento básico
Salud
Educación
2000
1.340,5
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,1
839,0
0,0
2001
670,4
0,0
13,9
0,0
0,1
2002
456,2
0,0
116,8
0,0
0,0
0,1
1.920,7
10,4
0,0
1.820,4
12,4
2003
582,6
0,0
248,4
0,0
0,0
0,0
0,0
2.022,4
76,2
2004
881,3
0,0
293,7
0,0
0,0
5,1
1,1
2.466,8
34,7
2005
997,7
0,0
424,0
0,0
0,0
3,7
2,5
2.973,1
23,2
2006
876,9
0,0
517,9
0,0
0,0
4,4
0,8
3.021,6
34,9
2007
3.353,9
522,5
1.384,8
40,8
63,3
16,0
339,1
4.990,9
634,6
2008
6.731,2
687,9
1.943,1
54,2
89,6
29,5
344,1
5.073,3
694,6
2009
3.695,1
621,8
2.751,9
65,3
130,1
31,4
274,9
6.693,0
488,6
Fuente: Cardona 2011, con base en datos de la CGN. Rediseño del autor.
2 Los recursos de tributación (impuestos) destinados a la financiación de los bienes
y servicios públicos
De acuerdo con el diagnóstico del informe de la “Comisión de reforma tributaria” del año
1969, a cargo del profesor Richard Musgrave, desde mediados de la década de los años
sesenta se hizo evidente en Colombia una crisis del modelo de desarrollo y de la
administración central del Estado para impulsar el crecimiento, mejorar el ingreso per cápita
y prestar servicios públicos. Se hizo notoria la carencia de una clara definición de funciones
y de competencias propias de los gobiernos subnacionales. Esto derivó en el impulso de
una serie de reformas en la estructura de ese modelo (Misión Musgrave, 1969).
Entre los pasos dados en el ámbito tributario, se decidió iniciar el proceso de
descentralización mediante la cesión de varios impuestos nacionales a los municipios y
departamentos: licores, espectáculos públicos y consumo de cerveza de producción
nacional, entre otros.
Estas tendencias se fortalecieron con la Reforma Constitucional del año 1968. El Acto
legislativo No.5 de 1968 creó el situado fiscal, la Ley 33 de 1968 cedió el 10% del impuesto
a las ventas a los departamentos y al Distrito de Bogotá a partir del año 1969 y desde 1971
el 30%, se distribuiría así: un 30% en partes iguales y el resto, según sus habitantes. Los
departamentos debían destinar el 50% a los municipios en proporción al número de
habitantes –a la capital de departamento con más de 100.000 habitantes no le podía
corresponder más del 10% de participación municipal, salvo que representará más del 55%
de la población del departamento–.
En la Ley 46 de 1971 se reglamentó el situado fiscal y estableció que las transferencias se
destinaran a competencias. Es decir, que los recursos fueran destinados a la prestación de
servicios por parte de los entes territoriales: en la Ley de presupuesto el 15% mínimo y el
25% máximo de los ingresos ordinarios de la nación debía destinarse a cubrir los gastos de
funcionamiento de educación primaria y salud pública. Este monto se denominó situado
fiscal, del cual el 30% se distribuyó entre los departamentos, intendencias y comisarías y el
Distrito Especial de Bogotá en proporciones iguales y el 70% en función de su respectiva
población. Sumados los montos debería destinarse un 74% para educación y el 26% para
salud.
En el periodo comprendido entre 1968 y 1982 se contrataron dos misiones distintas con un
mismo objetivo: revisar el sistema tributario y el gasto público de la nación, los
departamentos y municipios con miras a adaptarlos a las necesidades del desarrollo
económico y social del país: la misión Musgrave creada en 1968 y la misión Bird-Wiesner en
1978.
Además del análisis de los problemas de la tributación, a la misión Musgrave se le solicitó
revisar la distribución de la prestación de servicios por parte del gobierno nacional, los
departamentos y los municipios. “Esto es de una importancia especial en un país como
Colombia donde existe una marcada diferencia entre una región y otra, y las unidades
gubernamentales subnacionales tienen un papel muy importante en la conducción de los
asuntos públicos” (Musgrave 1969, p. 195).
La Misión Richard Bird (1981: 123-124) mostró la misma preocupación cuando afirmó en
1981 que “uno de los temas recurrentes en la discusión pública en Colombia es el desarrollo
regional (...). El concepto de disparidad regional, que subyace a lo que se denomina el
problema regional, tiene significados muy diversos”. En ese mismo sentido, dos décadas
más adelante, la misión Wiesner (1992) concluyó, de manera similar, que la
descentralización sí puede contribuir al desarrollo económico.
Los resultados del diagnóstico, en especial los relacionados con la recomendación de
política tributaria de la misión Bird-Wiesner, se constituyeron en la expresión jurídica y
origen de la Ley 14 de 1983. La citada ley reformó los impuestos locales y se considera
como el primer “estatuto de ingresos territoriales”, orientada a realizar un nuevo arreglo
institucional que modificara esa dispersión y heterogeneidad en las bases tributarias del
nivel territorial.
La Ley 12 de 1986 cambia el mecanismo de distribución de competencias y reafirma la
política de mantener y reforzar la dependencia de los ingresos territoriales en relación con
las transferencias de recursos del gobierno nacional. Reorganizó la participación de los
municipios en los ingresos de la nación al determinar un aumento progresivo de la cesión
del IVA, del 30% hasta alcanzar el 50% en 1992, de acuerdo con el tamaño poblacional de
los departamentos y municipios y una parte adicional para municipios con menos de
100.000 habitantes. Condicionó así la cesión a que el 74.2% de los recursos debería
destinarse a gastos de inversión –obras de infraestructura– y el otro porcentaje de libre
disponibilidad, según criterio de los gobiernos municipales.
La Ley 44 de 1990 intentó de manera tímida reducir el número de gravámenes en el ámbito
territorial al crear el impuesto predial unificado: agregó los impuestos predial, parques y
arborización, la sobretasa de levantamiento catastral y la contribución de desarrollo
municipal; asimismo, generó la opción del autoavalúo, como mecanismo para lograr la
actualización de la base gravable e incrementarla anualmente, según el índice de inflación.
La Constitución Política de 1991 marcó el inicio de un periodo caracterizado por cambios
profundos y contradictorios en la formulación de políticas respecto de las finanzas públicas
territoriales. El caso más discutido tiene relación con las transferencias y, en particular, con
el mecanismo inflexible que determina su monto. Este mecanismo automático se convirtió
en uno de los factores que pudo contribuir al deterioro de las finanzas del gobierno central
nacional. La dinámica que tomaron estos recursos explica cerca de una tercera parte del
gasto de este nivel de gobierno.
La Constitución Política de 1991 y, posteriormente, sus normas reglamentarias en
descentralización fiscal incrementaron el volumen de transferencias del gobierno central
hacia los departamentos y municipios. Redefinieron y aumentaron, además, las funciones y
responsabilidades de los distintos niveles de gobierno. Los artículos 356 y 357 de la
Constitución establecieron el marco general de asignación de funciones entre los gobiernos
subnacionales y la distribución de las transferencias del gobierno nacional hacia las
entidades territoriales.
El mecanismo de las transferencias, de nuevo, se acogió como el instrumento para
profundizar el proceso de la descentralización en Colombia. Estas transferencias se
incrementaron del 2.4% al 4.4% del PIB entre los años 1991 y 2000, las transferencias
representan un 25% de los gastos totales del presupuesto general de la nación.
El problema del déficit fiscal del gobierno central ha sido atribuido en gran parte a las
transferencias a los departamentos y municipios; en particular, después de la Constitución
Política del año 1991. En general el país entró en un círculo vicioso: el problema del déficit
en buena parte se origina en las transferencias y, por la misma inflexibilidad del modelo, al
incrementar los ingresos tributarios del orden nacional para solucionar el déficit, se
incrementa el monto de las transferencias y el mismo déficit. Además, sin desconocer que
hasta el año 2008 el principal componente del gasto público del gobierno central lo
constituye la deuda pública en cerca del 40% del presupuesto general de la nación.
En desarrollo de la Constitución, la Ley 60 de 1993 reformó el sistema de transferencias y
estableció las participaciones y el situado fiscal como porcentaje de los ingresos corrientes
de la Nación. Se complementa esta política con la ley 29 de 1989 –distribución de
competencias en educación–, ley 10 de 1990 –distribución de competencias en salud–, ley
142 de 1994 –sectorial de servicios públicos–, ley 30 de 1992 de educación superior –
financiación educación superior–, ley 100 de 1994 –sistema de seguridad social– y ley 115
de 1994 General de educación.
Dos reformas al sistema de participaciones, mediante Actos legislativos de reforma a la
Constitución Política (artículos 356 y 357) se presentaron entre los años 2001 y 2007. El
Acto Legislativo 01 de 2001 (julio 30), presentado por el gobierno nacional, se fundamentó
en que parte del déficit fiscal se atribuía a los artículos 356 y 357 de la Constitución política,
en tanto que las transferencias estaban atadas a la evolución de los ingresos corrientes de
la nación. El gobierno argumentó que cualquier reforma tributaria que pretendiera
incrementar los ingresos tributarios se veía contrarrestada por la obligación de transferir ese
esfuerzo fiscal a las entidades territoriales. La Ley 617 de 2000 –saneamiento fiscal
territorial– y la Ley 715 de 2001 –reforma al sistema de participaciones o de redistribución
de competencias– que derogó la Ley 60 de 1993, se constituyen en el complemento y
desarrollo del Acto Legislativo 01 de 2001.
La Ley 617 de 2000 fue la manifestación de la concepción centralista en el manejo de las
finanzas públicas y, por lo tanto, de mayor dependencia fiscal y de menor autonomía. Esta
Ley fijó límites a los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales y señaló los
requisitos para la creación de municipios. Finalmente, autorizó a la Nación la posibilidad de
otorgar garantía al endeudamiento de las entidades territoriales para contratar créditos
nuevos, sólo si se destinaban a efectuar programas de ajuste fiscal.
La Ley 715 de 2001 (artículo 3) establece el Sistema General de Participaciones transferencias intergubernamentales–: destinación específica –condicionada y equivalente–
para salud, educación y propósito general, 10% adicional por eficiencia administrativa. Por
tanto, las transferencias intergubernamentales en Colombia son de tipo condicionadas y, en
parte, equivalentes. El cuadro 5 relaciona las normas iniciales del régimen de
participaciones a partir de la Constitución Política de 1991 y la ley 60 de 1993, así como las
dos reformas al sistema general de participaciones: el Acto Legislativo 01 de 2001 por el
cual se reformo la Constitución y que se desarrolló mediante la Ley 715 del mismo año, y el
Acto Legislativo 04 que dio origen a la ley 1176 de 2007, y finalmente la forma del cálculo de
los recursos de participación según los tres tipos de normatividad.
Vigencia
1994-2000
2001-2005
2006-2007
2008-2009
2010
2011-2016
2017
Cuadro 5. Dos reformas al sistema de participaciones
Normatividad
Participación
Forma de cálculo
Artículos 356 y 357
de la Constitución
Política
Ley 60 de 1993
Acto legislativo 01
de 2001
Ley 715 de 2001
Acto Legislativo
04 de 2007
Situado fiscal
% de los ICN (ingresos corrientes de la nación)
Participación en los
Ingresos Corrientes
de la Nación
% de los ICN
Sistema General
de Participaciones
Ley 1176 de 2007
Decreto
2008
028
de
Inflación causada + 2% adicional
Inflación causada + 2.5% adicional
Inflación causada + 4% adicional + 1.3% adicional
para Educación + $ Crecimiento Económico > al 4%
Inflación causada + 3.5% adicional + 1.6% adicional
para Educación + $ Crecimiento Económico > al 4%
Inflación causada + 3% adicional + 1.8% adicional
para Educación + $ Crecimiento Económico > al 4%
Crecimiento prom edio de la variación porcentual de
los ICN de los últimos cuatro años.
Fuente: DNP, 2007. Ajustes elaborados por el autor.
El Acto Legislativo 04 de 2007 señala que el Gobierno debe definir una estrategia de
monitoreo, seguimiento y control integral al gasto ejecutado por las entidades territoriales
con recursos del Sistema General de Participaciones para asegurar el cumplimiento de
metas de cobertura y calidad. La estrategia deberá fortalecer los espacios para la
participación ciudadana en el control social y en los procesos de rendición de cuentas. Este
Acto Legislativo de reforma a los artículos 356 y 357 de la Constitución Política, y se
desarrolla a través de la Ley 1176 de 2007.
Diferentes estudios y análisis de la descentralización fiscal en Colombia (2006) muestran
como resultado la concentración fiscal en unos cuantos municipios y departamentos. En tres
ciudades de Colombia se concentra el 55.39 del total del recaudo tributario de los 1.098
municipios: Bogotá (38.27%), Medellín (9.85%) y Cali (7.27%). A su vez, en tres
Departamentos de un total de 32, se concentra la mitad del recaudo tributario (50.6%):
Antioquia (24.1%), Cundinamarca (15.7) y Valle (10.8).
La fuerte concentración del ingreso tributario es un reflejo de las disparidades de desarrollo
económico y social de las localidades y las regiones colombianas. Veinte grandes ciudades
concentran a su vez la mayor parte de la población y de la actividad económica; por eso, su
nivel de recaudo es más elevado que el de los municipios de categorías tres a seis.
Los principales tributos del orden nacional son el Impuesto a la Renta, el Impuesto al Valor
Agregado (IVA), el Gravamen a los Movimientos Financieros (GMF), el Impuesto al
Patrimonio, los Aranceles y el impuesto a la gasolina, y como estos recursos no alcanzan
para financiar el gasto público, cada gobierno de turno hace una o dos reformas tributarias.
Este tema que se trata con más detalle en el apartado siguiente.
3 La carga fiscal (tributaria) en la provisión de bienes públicos en Colombia
La carga tributaria es la relación que existe entre los impuesto que paga un contribuyente y
el total de sus ingresos netos. Carga fiscal = T/R, donde T es impuesto que soporta una
persona y R es la renta total de esa persona. Cuando la carga fiscal o el cociente en la
relación es mayor en el caso de los ricos que en los pobres se denomina progresivo, en
caso contrario se denomina regresivo; si el cociente es igual para todas las personas se
denomina proporcional. Por lo tanto, la carga fiscal se refiere al impacto que el impuesto
tiene en el contribuyente individual.
La carga tributaria también se determina respecto a la economía global de cada país, caso
en el cual corresponde a la relación resultante entre los ingresos fiscales frente al producto
interno bruto del país. La carga tributaria de un país, por lo general se toma como base el
recaudo total de los diferentes impuestos, puesto que la referencia es el total de ingresos
fiscales que percibe el país. Es la parte del producto social generado que toma el Estado,
mediante los impuestos nacionales, regionales y municipales, así como los derechos,
productos y aprovechamientos para cumplir con sus funciones. Se mide comparando el total
de ingresos fiscales (IF) con el valor del Producto Interno Bruto (PIB), Carga Fiscal =IF/PIB.
Cuadro 6. Países de América Latina y de la OCDE
Ingresos tributarios con Seguridad Social (% del
PIB)
País
Cuba
Argentina
Brasil
Uruguay
Bolivia
Costa Rica
Chile
Ecuador
Nicaragua
Colombia
Panamá
Perú
Paraguay
Honduras
El Salvador
Guatemala
República Dominicana
Venezuela
México
Países OCDE
(% del PIB)
38,8
34,9
34,8
26,5
22,1
22
20,2
20,1
19
18,1
17,8
17
16,1
15,8
15,5
12,8
12,8
12,5
11,4
33,8
Fuente. CEPAL, 2012, seminario Santiago de Chile
La carga fiscal, ante la dificultad de medir el ingreso real de las personas o contribuyentes,
generalmente se mide sobre el monto de impuestos recaudado en relación con el PIB.
Según la CEPAL (2012), mientras el promedio de carga tributaria de América latina para el
año 2012 fue de 18.4%, en Colombia la carga tributaria alcanzo el 18.1%. El cuadro 7
muestra la carga tributaria de Colombia comparada con la de países de América Latina y de
la OCDE.
El cuadro 7 muestra los ingresos fiscales consolidados de las entidades territoriales
(impuestos departamentales y municipales) y su comportamiento entre los años 2000 a
2009. En este periodo los ingresos tributarios han crecido en tan solo 0.3 puntos en
porcentaje del PIB al pasar de 2.3% al 2.6%, mientras las transferencias de la nación (salud,
educación y propósito general) aumentaron en 1.5 de porcentaje del PIB. Cifras que
confirman la dependencia de las entidades territoriales de las transferencias, y la
denominada “pereza fiscal” en el recaudo sus propios recursos fiscales.
Cuadro 7. Ingresos fiscales - consolidado entidades territoriales, 2000 - 2009
(Cifras en miles de millones de pesos)
Año
Predial y
Complementarios
Industria y Comercio
Cerveza
Cigarrillos
Licores
Otros
Total tributarios
% Pib
No Tributarios
Total Transferencias
% Pib
De Capital
Total recursos
% Pib
Tributarios
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
960
1.058
1.224
1.348
1.557
1.763
1.981
2.175
2.308
2.533
1.199
1.271
1.468
1.893
2.186
2.505
2.914
3.424
3.860
4.086
615
632
732
847
935
1.074
1.194
1.435
1.402
1.512
233
246
293
301
311
318
363
380
362
343
616
648
723
540
655
695
740
779
636
730
1.177
1.309
1.483
1.873
2.223
2.514
2.905
3.254
3.378
3.734
4.801
5.164
5.925
6.802
7.866
8.867
10.097
11.447
11.946
12.938
2,3
2,3
2,4
2,5
2,6
2,6
2,6
2,7
2,5
2,6
917
687
972
1.466
1.505
1.818
2.103
2.561
3.003
3.234
7.605
9.343
11.137
13.105
14.778
16.710
18.262
19.863
22.994
25.590
3,6
4,1
4,5
4,8
4,8
4,9
4,8
4,6
4,8
5,1
381
227
352
219
143
287
457
836
680
992
13.703
15.420
18.387
21.592
24.291
27.682
30.918
34.707
38.623
42.753
6,6
6,8
7,5
7,9
7,9
8,1
8,1
8,1
8,0
8,5
Fuente. Elaborado con base en las estadísticas Banco de la República
En el cuadro 8 se relacionan los gastos de las entidades territoriales, donde los gastos de
funcionamiento (personal y gastos generales de las administraciones centrales de los
departamentos y municipios, así como el pago del personal de salud, educación y demás
gastos de estos sectores) es el rubro más alto, seguido de la inversión y de los intereses por
la deuda pública. Todos los gastos han crecido en porcentaje del PIB. Las transferencias
internas son entre entidades territoriales (departamentos a municipios o entre estas y sus
entidades descentralizadas).
Cuadro 8. Gastos de las entidades territoriales 200 – 2009 (Cifras en miles de millones de pesos)
Corrientes
Año
Funcionamiento
% Pib
Intereses
Transferencias
2000
9.666
4,6
796
914
2001
10.923
4,8
596
941
2002
12.371
5,0
641
1.005
2003
14.730
5,4
608
854
2004
16.744
5,4
631
953
2005
19.381
5,7
609
1.086
2006
22.399
5,8
605
1.216
2007
25.314
5,9
593
1.197
2008
27.061
5,6
745
1.660
2009
31.369
6,2
533
1.801
Fuente. Elaborado con base en las estadísticas Banco de la República
% Pib
0,44
0,42
0,41
0,31
0,31
0,32
0,32
0,28
0,35
0,36
Total
11.377
12.460
14.017
16.192
18.327
21.076
24.220
27.105
29.467
33.703
% Pib
5,5
5,5
5,7
5,9
6,0
6,2
6,3
6,3
6,1
6,7
De Capital
Total
Gastos
% Pib
3.920
2.912
4.074
4.786
4.083
6.257
8.086
9.974
7.680
10.060
15.297
15.372
18.092
20.977
22.410
27.333
32.306
37.079
37.146
43.763
7,3
6,8
7,4
7,7
7,3
8,0
8,4
8,6
7,7
8,7
Los recaudos de los impuestos a nivel del gobierno del gobierno nacional central se
relacionan en el cuadro 9 para el periodo 2000-2009. El impuesto a la renta es el impuesto
de mayor recaudo en todos los años del periodo, 6.9% del Pib en el año 2012. El IVA es el
segundo recaudo más alto (4% del Pib para el año 2012). El tercer impuesto en recaudo
corresponde a los impuestos a las exportaciones e importaciones y remesas con 2.56% del
Pib para 2012. El total de impuestos recaudados para el año 2012 ascendió a 14.9% del Pib.
Cuadro 9. Ingresos fiscales del Gobierno Nacional Central 2000 – 2012 (Cifras en miles de millones de pesos)
Años
Renta y
Complem.
% PIB
IVA
%
PIB
Timbre
Nacional
%
PIB
G.M.F
%
PIB
Patrimonio
% PIB
Actividad
Externa
%
PIB
Total imptos
Gob central
%
PIB
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
7.526.964
10.261.225
10.859.993
12.541.673
15.955.334
18.538.970
22.419.113
24.741.645
26.666.889
30.693.656
28.115.446
34.820.072
45.729.042
3,61
4,54
4,43
4,61
5,18
5,45
5,84
5,74
5,55
6,08
5,16
5,60
6,88
5.789.589
7.322.402
7.951.042
9.672.157
11.010.806
12.184.699
14.129.093
17.059.745
18.857.401
19.454.512
21.664.560
25.106.967
26.544.725
2,78
3,24
3,24
3,55
3,58
3,58
3,68
3,96
3,93
3,86
3,98
4,04
3,99
402.693
420.749
433.977
511.537
574.710
673.406
791.208
863.928
809.376
646.812
357.159
123.923
58.973
0,19
0,19
0,18
0,19
0,19
0,20
0,21
0,20
0,17
0,13
0,07
0,02
0,01
1.036.744
1.437.359
1.408.101
1.621.500
2.237.595
2.401.226
2.668.946
2.989.522
3.199.639
3.121.278
3.224.922
5.069.606
5.468.351
0,50
0,64
0,57
0,60
0,73
0,71
0,70
0,69
0,67
0,62
0,59
0,82
0,82
1.250.722
1.227.934
454.012
474.219
536.233
1.232.681
3.320.867
2.238.618
2.235.367
4.447.798
4.391.723
0,51
0,45
0,15
0,14
0,14
0,29
0,69
0,44
0,41
0,72
0,66
4.505.081
5.406.024
5.635.980
6.690.430
7.544.123
9.285.242
12.260.112
13.335.911
14.142.438
12.727.672
14.562.873
16.939.565
16.992.007
2,16
2,39
2,30
2,46
2,45
2,73
3,19
3,09
2,95
2,52
2,67
2,73
2,56
19.295.107
24.869.759
27.553.394
32.285.250
37.865.071
43.591.600
52.824.361
60.241.854
67.032.816
68.910.781
70.190.193
86.568.640
99.226.458
9,3
11,0
11,2
11,9
12,3
12,8
13,8
14,0
14,0
13,7
12,9
23,9
14,9
Fuente. Estadísticas de impuestos recaudados, DIAN.
El resumen de los recaudos correspondiente a los impuestos del Gobierno Central, de los
gobiernos locales y la seguridad social se evidencian en el cuadro 10, en porcentaje del PIB,
donde los ingresos del gobierno central cargan con el peso de la financiación de los bienes
públicos: defensa y seguridad, justicia, educación para los pobres, administración,
infraestructura básica y el gasto social en salud, educación, subsidios para los servicios
públicos domiciliarios y para la cultura, recreación y bienestar social.
Cuadro 10. Ingresos fiscales por nivel de gobierno (% del PIB)
Niveles
Gobierno Central
Gobiernos locales
Seguridad Social
Total
2005
12.4
2.0
2.3
16.7
2006
13.4
2.0
2.2
17.6
2007
13.4
2.1
2.2
17.7
2008
13.4
2.0
2.0
17.4
2009
12.9
2.0
2.0
17.0
2010
12.3
2.0
2.1
16.4
2011
13.6
2.0
1.7
17.3
2012
14.8
1.9
1.1
17.8
Fuente: DIAN, DNP, MHACP
En el grafico 1 se sintetiza el comportamiento de los impuestos nacionales y territoriales en
porcentaje del PIB entre los años 2000 y 2012. La diferencia con los datos de la CEPAL
(2013) se pude deber a la inconsistencia en la consolidación de las cifras que existe entre
las diferentes entidades públicas responsables de las mismas.
El gráfico 2 representa el gasto total público (GNC y entidades territoriales) en porcentaje del
PIB. El gasto total (25.4%, año 2009) supera a los ingresos totales (17.1% para el mismo
año).
El comportamiento de los diferentes componentes y el total del gasto social público (salud,
educación, seguridad social y vivienda, están resumidos en porcentaje del PIB en el gráfico
3. La seguridad social (pensiones y subsidios) es el componente más alto del gasto social,
seguidos de los gastos en educación, salud y vivienda.
Finalmente, el gráfico 4 permite la comparación entre el gasto público total (GNC más
entidades territoriales) con los ingresos totales. La diferencia corresponde al déficit fiscal
nacional, el cual se financia en alto porcentaje con deuda pública interna.
4 Conclusiones
La estructura tributaria colombiana cuenta con tributos del orden nacional y del orden
territorial (departamentos y municipios). Los principales tributos del orden nacional son el
Impuesto a la Renta, el Impuesto al Valor Agregado (IVA), el Gravamen a los Movimientos
Financieros (GMF), el Impuesto al Patrimonio, los Aranceles y el impuesto a la gasolina. A
nivel territorial los departamentos son los encargados de los impuestos a las bebidas
alcohólicas y el tabaco, el impuesto al deporte y una proporción de la sobretasa a la
gasolina. A cargo de los municipios quedan el impuesto predial, el impuesto de industria y
comercio, la plusvalía urbana, el impuesto al degüello de ganado mayor y el ICA, y las
contribuciones.
El Estado debe proveer bienes públicos puros como la defensa y la seguridad, la
administración de justicia, los servicios de cancillería y la administración pública en los tres
niveles de gobierno. Provee también bienes mixtos como la infraestructura básica y las
mega-obras se financian con contribuciones, peajes y el impuesto a la gasolina. Finalmente,
financia algunos bienes privados como la educación, salud y seguridad social (pensiones), a
través del gasto social público, que adicionalmente cubre programas de vivienda, familias en
acción, cultura y recreación y el bienestar general de la población.
La carga tributaria es relativamente baja en Colombia en comparación con los países de
región (América Latina), pero alta internamente porque descansa en las clases media y
popular. La carga tributaria en Colombia para el año 2012 es del 17.8% del PIB, frente a una
media de América Latina del 18.4%, pero lejos de países como la Argentina (34.9% del PIB).
5 Referencias bibliográfica
Banco de la República. Cifras estadísticas históricas sobre finanzas públicas
Cardona, Alberto (2011). Gasto público social, Colombia 200-2010. Bogotá, DNP.
Cullis, Joan and Jones, Philip (1998). Public Finance and Public Choice. New York, Oxford
University Press (3 Public Goods).
Departamento Nacional de estadística, DANE. Estadísticas y metodologías sobre el PIB.
Escobar, Andrés y Olvera, Mauricio (2013). Gasto público, movilidad y equidad social.
Bogotá, CEDE, Universidad de los Andes.
Contaduría General de la Nación. Estadísticas
Contraloría General de la República. Estadísticas sobre tributación y gasto público.
Departamento Nacional de Planeación. Estadísticas sobre gasto público y tributación
Lindahl, Erik (1919). Just Taxation a Positive Solution. Reproducido en Musgrave y Peacock
(1958).
Lindahl, Eric (1928). Some controversial Question in the Theory of Taxation. Reproducido en
Musgrave y Peacock (1958)
Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la DIAN. Estadísticas históricas sobre impuestos
recaudados.
Musgrave, R., and PEACOCK, A. (eds.) (1958). Classics in the Theory of Public Finance.
Edit. St. Martin Press, New York.
Musgrave, Richard (1959). Teoría de la Hacienda Pública. Versión en Español en: Aguilar
S.A., 1969.
Musgrave, Richard (1969). Provision for Social Goods. En: Margolis J. and Guitton H. (eds.).
Public Economics, McMillan.
Musgrave, Richard; SHOUP, Carl (1959). Ensayos sobre economía Impositiva. México:
Fondo de Cultura Económica, 1975.
Musgrave, Richard (1970). Sistemas Fiscales. Madrid: Ediciones Aguilar. (1973).
Musgrave, R. y Musgrave, P. B. (1973). Hacienda Pública Teórica y Aplicada. México,
MacGraw Hill (1992).
Musgrave Richard (1987). Public Finance. In: The New Palgrave a Dictionary of Economics.
Edited by: EATWELL, John; MILGATE, Murray; NEWMAN; Peter. The Macmillan Press
Limited, London.
Samuelson, Paul (1954). The Pure Theory of Public Expenditure. Review Economics and
Statistics, vol. 36, noviembre.
Samuelson, Paul (1955). Diagramatic Exposition of a Theory of Public Expenditure. Review
Economics and statistics, vol. 37, noviembre.
Samuelson, Paul (1958). Aspectos de las teorías de los gastos públicos. Versión en Español
en: Revista de Hacienda Pública Española, No. 5, 1970.
Samuelson, Paul (1969 –Biarritz 1966-). Pure Theory of Public Expenditure and Taxation.
En: Margolis J. and Guitton H. (eds.). Public Economics, McMillan.
Wicksell, K. (1896). A New Principle of Just Taxation. Reproducido en Musgrave y Peacock
(1958).
Stiglitz, Joseph (2000). La Economía del sector Público. Barcelona, Antoni Bosch editores,
2000.