EL PROCESO HACIA LA EUROPEIZACIÓN DE LA ORDENACIÓN

EL PROCESO HACIA LA EUROPEIZACIÓN DE LA ORDENACIÓN
TERRITORIAL Y EL URBANISMO.
1. Premisas.
¿Es posible hablar en propiedad de una ordenación territorial de ámbito europeo,
o si prefiere, comunitario? ¿Es el urbanismo una materia igualmente de la competencia
europea o comunitaria?
Ambas preguntas tienen una respuesta negativa, o lo que es igual ni la
ordenación del territorio ni el urbanismo son, hoy por hoy, competencias o políticas
comunitarias o europeas, con independencia de que podamos – esto sí- hallar
innumerables acciones, programas, documentos o iniciativas de trascendencia y
relevancia en ambos órdenes.
En otras palabras, lo que llamamos ordenación territorial y urbanismo (dos
títulos competencias y/o constitucionales, dos materias o sectores ordinamentales, en la
mayoría de los ordenamientos nacionales –en Italia recientemente refundidos en uno:
gobierno del territorio), y que diferenciamos –con mayor o menor claridad- del medio
ambiente o de otras materias análogas, es una competencia propia y exclusiva de los
Estados miembros y no una política o competencia transferida a las instituciones
comunitarias. En España, ya lo adelanto, al igual que en Europa, estas competencias ni
siquiera son estatales, sino autonómicas (17 ordenamientos territoriales y 17
ordenamientos urbanísticos), dándose por otra parte las mismas circunstancias que
comento a continuación sobre la realidad comunitaria.
Este hecho no impide reconocer y constatar –con claridad-:
1º) que las instituciones comunitarias sí tienen algunas competencias de
carácter territorial, e incluso que es previsible que en un futuro muy próximo, asuman
también esta competencia, lo que vamos a tratar de explicar en una breve exposición
sobre la Evolución constitucional –los Tratados constitutivos CE-. De ahí que,
ciertamente, no pueden encontrarse normas (Reglamentos, Directivas, Decisiones) que
contengan un cuerpo dispositivo (esto es, de carácter normativo o de eficacia vinculante
para los Estados miembros como lo es propio de las competencias comunitarias, ya sean
éstas exclusivas, compartidas o complementarias)
2º) que las instituciones comunitarias sí tienen distintas competencias propias
con cualquiera de esos alcances (exclusivos, compartidos, etc.) –que llamaremos
competencias sectoriales- con enorme y gran trascendencia sobre la ordenación
territorial y en cierta medida –por derivación de ésta- sobre el urbanismo de cada
uno de los Estados miembros. Me refiero, como habrá de ocasión de ver, sobre todo a
las competencias en materia de: a) medio ambiente, b) recursos naturales (agua); c)
transporte, d) política agraria, e) redes transeuropeas, f) derecho de la competencia
(ayudas a zonas, fondos estructurales, etc.), g) política energética, h) cohesión economía
y social, entre otras. En estos casos, sí encontrarnos aquel tipo de normas propiamente
comunitarias que los Estados deben respetar y cumplir o incluso implementar, si es el
caso.
3º) que, al margen de las instituciones comunitarias, pero al doble nivel: de
países miembros del Consejo de Europa, o de países miembros de la UE, exista un
1
conjunto de documentos (cartas, acuerdos, conferencias de Ministros, formales o
más bien informales) que asumidos posteriormente por los Estados internamente,
tienen una extraordinaria relevancia sobre la OT y el urbanismo, y puedan
conceptuarse como pseudonormativos o prenormativos, o de soft law, con la
excepción (a nivel europeo) del Convenio Europeo del Paisaje. Conviene, pues, retener
este aspecto y tener en cuenta además ese doble origen. Al respecto, es evidente que la
UE se inclina, al menos de momento, por la opción de facilitar que sean los Estados
miembros quienes lleven a cabo la tarea política de reforzar la cooperación entre ellos,
probablemente teniendo en cuenta la diversidad de los Estados y las diferencias
existentes, más aún tras la ampliación.
2. Evolución comunitaria en el ámbito de la Ordenación Territorial.
2.1. Al máximo nivel originario –los Tratados-.
El Tratado de la Comunidad Europea (hoy una parte del TUE), desde su primera
reforma en profundidad, incluye en su Primera Parte, dentro de los Principios, en el art.
2, la misión comunitaria de promover –mediante la realización de las políticas y
acciones contempladas en los arts. 3 y 4- (entre otros objetivos) un desarrollo
armonioso, equilibrado y sostenible de las actividades económicas en el conjunto de la
Comunidad, así como un alto nivel de protección y de mejora de la calidad del medio
ambiente, la elevación del nivel y de la calidad de vida, y la cohesión económico y
social entre los Estados miembros.
Entre esas políticas y acciones, el art. 3, incluye: 1.e) y f) una política común en
los ámbitos de la agricultura y de la pesca y una política común en el ámbito de los
transportes, k) el fortalecimiento de la cohesión económica y social, l) una política en
el ámbito del medio ambiente; o) el fomento de la creación y del desarrollo de redes
transeuropeas (reparar en la sustantivación de cada una de ellas, donde no es indiferente
la competencia para fortalecer o fomentar -la competencia- y para establecer una
política, por ejemplo).
El art. 3 C (en la versión consolidada actual es el art. 6) se concreta que las
exigencias de la protección del medio ambiente deberá integrarse en la definición y en
la realización de las políticas y acciones de la Comunidad a que se refiere el art. 3, en
particular con objeto de fomentar un desarrollo sostenible.
En el art. 7 D (actual art. 16), cabe reparar que se menciona la cohesión
territorial, a pesar de no estar mencionada entre las políticas anteriores. En efecto,
dicho artículo se refiere a los servicios de interés económico general (servicios
públicos), para enfatizar que ocupa un lugar (relevante) entre los valores comunes de
la Unión y resaltar su papel en la promoción de la cohesión social y territorial,
encomendando a la Comunidad y a los Estados miembros que con arreglo a sus
respectivas competencias velen porque dichos servicios actúen con arreglo a principios
y condiciones que les permitan cumplir su cometido.
La irrelevancia de ese precepto a los efectos que nos ocupan, lo pone en
evidencia el Título XIV (ahora Título XVII) titulado Cohesión económica y social, cuyo
art. 130 A (ahora art. 158) dispone que a fin de promover un desarrollo armonioso del
conjunto de la Comunidad, ésta desarrollará y proseguirá su acción encaminada a
reforzar su cohesión económica y social, y en particular propondrá reducir las
diferencias entre los niveles de desarrollo de las diversas regiones y el retraso de las
regiones o islas menos favorecidas, incluidas las zonas rurales.
2
Ahora bien, donde se aprecia un paso tímido pero en cualquier caso
mínimamente significativo se produce en relación con la política de la Comunidad en
materia de medio ambiente, con la modificación debida a la reforma del Tratado
aprobado en Niza el 26 de febrero de 2001. Esa materia se halla incluida en el Título
XVI (ahora es el XIX), en particular en los arts. 130 R (ahora art. 174) y 130 S (ahora
art. 175). El primero no sufre alteración y mantiene lo siguiente (lo abrevio):
1. La política de la Comunidad en el ámbito del medio ambiente contribuirá a
alcanzar los siguientes objetivos:
-la conservación, la protección y la mejora de la calidad del medio ambiente;
-la protección de la salud de las personas;
-la utilización prudente y racional de los recursos naturales;
-el fomento de medidas a escala internacional destinadas a hacer frente a los
problemas regionales o mundiales del medio ambiente.
2. La política de la Comunidad en el ámbito del medio ambiente tendrá como
objetivo alcanzar un nivel de protección elevado, teniendo presente la diversidad de
situaciones existentes en las distintas regiones de la Comunidad. Se basará en los
principios de cautela y de acción preventiva, en el principio de corrección de los
atentados al medio ambiente, preferentemente en la fuente misma, y en el principio de
quien contamina paga.
(…)
3. En la elaboración de su política en el área del medio ambiente, la Comunidad
tendrá en cuenta:
-los datos científicos y técnicos disponibles;
-las condiciones del medio ambiente en las diversas regiones de la Comunidad;
-las ventajas y las cargas que puedan resultar de la acción o de la falta de
acción;
-el desarrollo económico y social de la Comunidad en su conjunto y el
desarrollo equilibrado de sus regiones.
Por su parte, el segundo, que regula el procedimiento para decidir las acciones a
emprender, en su apartado 2, prevé –como excepción- que el Consejo, por unanimidad,
a propuesta de la Comisión y previa consulta al Parlamento Europeo, al Comité
Económico y Social y al Comité de las Regiones, adoptará:
-(…)
-medidas de ordenación territorial y de utilización del suelo con excepción
de la gestión de los residuos y las medidas de carácter general, así como medidas
relativas a la gestión de los recursos hídricos;
(…)
El Consejo, en las condiciones previstas en el primer párrafo, podrá definir las
materias mencionadas en el presente apartado sobre las cuales las decisiones deban
ser tomadas por mayoría cualificada.
Ese apartado en negrita es la gran novedad, significando de seguro una
incipiente línea de apropiación de la competencia, con independencia de:
-ser medidas que no han de tener carácter general,
-y que han de tener como finalidad alcanzar los objetivos del art. anterior.
2.2. El fracasado Proyecto de Tratado por el que se establece una Constitución
para Europa.
De haber prosperado este Proyecto, esta cuestión estaría ya algo más clara, pues
la Constitución Europea incluiría una competencia normativa sobre Ordenación
3
territorial, como propia de la Comunidad. Puede verse –siguiendo el mismo esquemacuáles serían las disposiciones fundamentales a nuestros efectos.
En la Parte I, Título I De la definición y los objetivos de la Unión, entre estos
últimos, el art. 3.3. dispondría La Unión fomentará la cohesión económica, social y
territorial y la solidaridad entre los Estados miembros.
En el Título II destinado a fijar las competencias de la Unión, el art. 14,
establece como competencia compartida (entre la Unión y los Estados), los siguientes
ámbitos principales: (…), c) la cohesión económica, social y territorial; (…) e) el medio
ambiente, (…) g) los transportes; h) las redes transeuropeas; i) la energía (…).
En la Parte III, De las políticas y del funcionamiento de la Unión, destacamos
los siguientes preceptos:
Art. 119, Las exigencias de la protección del medio ambiente deberán integrarse
en la definición y ejecución de las políticas y acciones contempladas en la presente
Parte, en particular con objeto de fomentar un desarrollo sostenible.
Art. 220.A fin de promover un desarrollo armonioso de la Unión, ésta
desarrollará y proseguirá su acción encaminada a reforzar su cohesión económica,
social y territorial
(Más contenido en este mismo artículo y en los arts. 221 a 224, con los objetivos
para desarrollar esa política).
Art. 233 mantiene el texto básico en materia de medio ambiente.
Art. 234.2, que sustituiría al art. 175, dispondría:
2. No obstante lo dispuesto en el apartado 1 y sin perjuicio del art. 172, el
Consejo adoptará por unanimidad leyes o leyes marco europeas1 que establezcan:
(…)
b) medidas que afecten:
i) a la ordenación del territorio:
ii) a la gestión cuantitativa de los recursos hídricos o, directa o indirectamente,
a la disponibilidad de dichos recursos;
iii) a la utilización del suelo, con excepción de la gestión de los residuos.
El Consejo podrá adoptar por unanimidad, a propuesta de la Comisión, una
decisión europea para que pueda aplicarse al procedimiento legislativo ordinario a los
ámbitos mencionados en el primer párrafo.
En todos los casos, el Consejo se pronunciará previa consulta al Parlamento
Europeo, al Comité de las Regiones y al Comité Económico y Social.
3. La ley europea establecerá programas de acción de carácter general que fijen
los objetivos prioritarios que hayan de alcanzarse. Dicha Ley se adoptará previa
consulta del Comité de las Regiones y al Comité Económico y Social.
Las medidas necesarias para la ejecución de dichos programas se adoptarán de
conformidad con las condiciones contempladas en los apartados 1 o 2, según proceda.
1
Este Proyecto, en el art. I-33 incluía entre los Actos Jurídicos de la Unión: la ley europea (acto
legislativo de alcance general, obligatorio en todos su elementos y directamente aplicable en cada Estado
miembro); ley marco europea (acto legislativo que obliga al Estado miembro destinatario en cuanto al
resultado que debe conseguirse, dejando, sin embargo, a las autoridades nacionales la competencia de
elegir la forma y los medios); reglamento europeo (acto no legislativo de alcance general que tiene por
objeto la ejecución de actos legislativos y de determinadas disposiciones de la Constitución, que podrá
bien ser obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en cada Estado miembro, o bien
obligar al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que deba conseguirse, dejando, sin
embargo, a las autoridades nacional la competencia de elegir la forma y los medios); la decisión europea
(acto no legislativo obligatorio en todos sus elementos. Cuando designe destinatarios, sólo será
obligatoria para éstos); recomendaciones y dictámenes (que no tendrán carácter vinculante).
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4. Sin perjuicio de determinadas medidas adoptadas por la Unión, los Estados
miembros tendrán a su cargo la financiación y la ejecución de la política
medioambiental.
En pocas palabras, la Constitución Europea de mantenerse su texto habilita ya
expresamente, tanto vía la política de cohesión como –quizás en particular- a través de
la política de medio ambiente a establecer –de forma compartida- una política de
ordenación territorial, análoga aunque no exactamente con el mismo alcance, que la que
la Unión ya ostenta en otras vertientes medio ambientales.
Ese es el actual estadio de la cuestión y es presumible que lo siga siendo hasta
que se haga efectiva una reforma de los Tratados, que presumiblemente iría en la línea
ya avanzada del Proyecto de Constitución Europea (competencia compartida), y
sustentado en los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, más que por la vía de
las competencias complementarias (menos frecuente aunque ampliamente utilizada en
los Tratados).
3. La ordenación territorial en la dimensión europea.
Conforme hemos adelantado, el interés y la preocupación europea y comunitaria
en relación con el territorio, tiene un origen temprano y se ha plasmado en multitud de
acuerdos, cuya importancia ya hemos destacado. Conviene ahora identificar esos
documentos, subrayar su naturaleza y constatar en qué medida han sido ya
recepcionados en el derecho interno (en particular en el Derecho español) y con qué
efectos.
Es de interés resaltar, por un lado, que esa actividad se ha desplegado en paralelo
por dos frentes, uno el Consejo de Europa, el otro, los países miembros de la UE con
la participación de instituciones comunitarias; y por otro lado, que los documentos de
ambos han tenido una influencia recíproca entre sí, como se comprueba fácilmente en
las múltiples referencias que se hacen unos a otros.
Al mismo tiempo un tercer frente lo constituyen la Conferencia Europea de
Pueblos y Ciudades Sostenibles, que agrupa a las autoridades locales y regionales de
toda Europa que voluntariamente se han asociado, y que tiene una estrecha conexión
con la implementación del Programa o Agenda Local 21 aprobado en la conferencia de
NN.UU. en Río de Janeiro (1992) y a la posterior Agenda Hábitat (Estambul, 1996). En
este contexto se han aprobado:
-La Carta de Aalborg, o carta de las ciudades europeas hacía la sostenibilidad, 27
de mayo de 1994.
-La Carta de Lisboa, 1996
-La Declaración de Hannover, con ocasión de la 3ª conferencia, 2000
-La ratificación de la visión común de un futuro sostenible de nuestras
Comunidades en la reunión de Aalborg+10, titulada Inspiración para el futuro.
Así como, otro tipo de Conferencias, como la Conferencia de Regiones
Periféricas Marítimas de Europa, de cuyo seno procede el Dictamen La dimensión
territorial de las orientaciones estratégicas comunitarias: Un modelo para 2007 y para
después de 2013, acordada en su Asamblea General celebrado en Murcia el 26-27
octubre de 2006.
3.1. En el seno del Consejo de Europa.
Los países miembros de este Consejo, en el año 1970 constituyeron la
Conferencia Europea de Ministros responsables de ordenación territorial (CEMAT,
5
abreviatura en francés de amánegement du territoire), en la ciudad de Bonn. Desde
entonces se reúnen periódicamente (cada tres años), conformando un importante foro de
discusión sobre el desarrollo territorial del continente.
Esta Conferencia ha adoptado como principales documentos los que a
continuación relaciono, exponiendo brevemente ciertas consideraciones en torno a
alguno de ellos:
(i) La Carta Europea del suelo, de 30 de mayo de 1970.
Primer documento que contiene una declaración fundamental sobre el suelo
como recurso limitado y fácil de destruir, que constituye uno de los bienes más
apreciados de la humanidad en tanto permite la vida de los vegetales, los animales y las
personas, siendo utilizado por la sociedad industrial para la agricultura, la industria y
otros fines.
En él se demanda:
-una política de ordenación del territorio que debe concebirse en función de las
propiedades del suelo y de las políticas de la población actual y futura
-un desarrollo urbano organizado de manera que cause el menor daño posible a
las áreas vecinas,
-una utilización racional del recurso suelo que requiere un esfuerzo de
investigación científica y colaboración interdisciplinar,
-que los gobiernos y las autoridades impulsen la planificación y administración
racional de los recursos del suelo.
(ii) La Carta Europea de Ordenación del Territorio, de 20 de mayo de 1983,
aprobada en Torremolinos.
Destacamos de ella:
A) Carácter
Documento jurídico no vinculante
B) Noción de OT
Expresión espacial de la política económica, social, cultural y ecológica de toda
la sociedad.
C) Naturaleza de la OT
-Disciplina científica / Técnica administrativa / Política concebida con un
enfoque interdisciplinario y global.
D) Objetivos de la Carta
-Establecimiento de principios comunes tendentes a:
-Reducir las desigualdades regionales y alcanzar:
-Desarrollo socioeconómico equilibrado de las regiones
-Mejora de la calidad de vida
-Gestión responsable de los recursos naturales y la protección del medio
ambiente
-Utilización racional del territorio.
E) Influencia
La destacan distintas leyes autonómicas, como la de OT de la Comunidad
Valenciana (Ley 6/1989) hoy derogada.
(iii) Los Principios Directores para el desarrollo territorial sostenible del
continente europeo, adoptados en Hannover, septiembre 2000.
Este documento concreta un Programa de 10 puntos para aumentar la integración
de las regiones europeas, y tiene un carácter programático general, que tal vez ha
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impedido verlo concretado después con citas expresas en cuanto a su influencia en la
legislación española. Con todo, es evidente que esos principios están recogidos hoy, con
una formulación análoga o similar en las leyes autonómicas territoriales.
Los 10 principios son los siguientes:
1º. Promoción de la cohesión territorial mediante un desarrollo socioeconómico
más equilibrado y de la mejora de la competitividad.
2º. Fomento del desarrollo generado por las funciones urbanas y las relaciones
campo-ciudad.
3º. Promoción de una accesibilidad más equilibrada.
4º. Desarrollo del acceso a la información y el conocimiento.
5º. Reducción de las agresiones al medio ambiente.
6º. Valoración y protección de los recursos y del patrimonio natural.
7º. Valoración del patrimonio cultural como factor de desarrollo.
8º. Desarrollo de los recursos energéticos y mantenimiento de la seguridad.
9º. Promoción de un turismo de calidad y sostenible.
10º. Limitación preventiva de los efectos de las catástrofes naturales.
(iv) Declaración de Liubliana sobre la Dimensión Territorial del Desarrollo
sostenible, de 2003.
(v) Declaración de Lisboa sobre Redes para el desarrollo territorial
sostenible del continente europeo: Puentes a través de Europa. 2006.
(vi) Al margen, debe destacarse sin duda el Convenio Europeo del Paisaje,
hecho en Florencia el 20 de octubre de 2000, por los Estados miembros del Consejo de
Europa, y ratificado por España el 6 de noviembre de 2007 (BOE 5 febrero de 2008).
Este Convenio alienta a las autoridades a adoptar políticas y medidas a las
distintas escalas (local, regional, nacional e internacional) para proteger, planificar y
gestionar los paisajes con vistas a conservar y mejorar su calidad y reconocer el valor y
la importancia del paisaje. El concepto amplio de paisaje (natural, rural, urbano o
periurbano), comporta unas evidentes exigencias para los poderes públicos, exigiendo la
integración de los paisajes en las políticas de ordenación territorial, así como en las
políticas económicas, sociales, culturales y ambientales.
En aplicación expresa del mismo, la Comunidad Autónoma valenciana ha sido
pionera en su transposición a través de la Ley de Ordenación del Territorio y Protección
del Paisaje (ley 4/2004, de 30 de junio)2. Asimismo, recientemente a través de la Ley
42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, establece el
Estado las medidas y los instrumentos que demanda el Convenio.
3.2. En el seno de la Unión Europea.
Los principales referentes serían los siguientes:
(i) Estrategia Territorial Europea, Postdam 1999.
a) Origen
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Vid. en particular, al margen de su Exposición de Motivos, los arts. 25 a 36. Además, estos preceptos
han sido desarrollados por el Decreto 120/2006, de 11 de agosto, del Consell que aprueba el Reglamento
de Paisaje de la C.V.
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-Conferencia informal de Ministros (CEMAT)
-Preocupación UE centrada en la orientación de las políticas sectoriales con
trascendencia supranacional.
- Visión completa del espacio para la toma de decisiones sectoriales.
- Evitar el incremento de las desigualdades regionales
-Análisis de la realidad territorial, tendencias y desafíos.
-Diagnósticos
b) Alcance
-Documento jurídico no vinculante
-Alcance programático: trascendencia indirecta pero relevante sobre la política
territorial de los Estados.
-Marco político para mejorar la cooperación entre las distintas políticas
comunitarias con efectos territoriales importantes, entre los Estados miembros, sus
regiones y ciudades.
-Mantiene sin alteración las competencias actuales de las instituciones
comunitarias.
-Contiene modalidades de cooperación voluntaria que pueden garantizar su
aplicación en la práctica por las instituciones comunitarias y las autoridades nacionales,
a quienes se dirigen diversas recomendaciones, la primera de las cuales es la de evaluar
sistemática y periódicamente los efectos territoriales de las políticas sectoriales.
c) Objetivos
-Efectos territoriales en las políticas comunitarias
-Fija objetivos de desarrollo territorial a aplicar en las políticas sectoriales
-de competencia
-redes transeuropeas de transporte, telecomunicaciones y energía
-política agrícola común
-medio ambiente
-investigación y desarrollo tecnológico, etc.
-Promoción o limitación de zonas territoriales según criterios.
-Mejorar la coordinación de las políticas sectoriales
-Estudiar y evaluar sistemáticamente los efectos territoriales de las mismas.
-Cohesión económica y social
-Conservación de los recursos naturales y del patrimonio cultural
-Competitividad equilibrada del territorio europeo.
d) Directrices
1ª) Desarrollo territorial policéntrico y equilibrado:
-Propuesta y exigencias:
-Configuración de ciudades y regiones urbanas dinámicas, atractivas,
competitivas, basadas en mecanismos de cooperación y complementariedad
-Conformación de espacios rurales diversificados, con capacidad de desarrollo
endógeno,
-Relación equitativa entre el campo y la ciudad, evitando crecimiento disperso
de urbanización, la segregación social y la falta de calidad de vida en las ciudades,
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teniendo además en cuenta la interdependencia de los espacios urbanos, la variedad de
tendencias de desarrollo y los cambios agrícolas, así como las rentas agrarias.
2ª) Acceso equivalente, eficaz y sostenible a las infraestructuras y al
conocimiento.
-Propuestas y exigencias:
-Infraestructuras indispensables de conexión, desarrollo de redes policéntricas.
-mediante redes de transporte integrados (circulación de personas,
mercancías, experiencias, innovación y conocimiento
-corrigiendo déficit de accesibilidad y desequilibrios al respecto.
3ª) Desarrollo sostenible, gestión inteligente y protección de la naturaleza y
del patrimonio cultural.
-Medidas de protección de los patrimonios natural y cultural (conservación,
incremento y mejora de la gestión…)
-frenar la perdida de biodiversidad
-utilización sostenible de los recursos hídricos
-proteger los paisajes
-evitar la degradación de las ciudades históricas como consecuencia del
turismo masivo, la contaminación, la especulación, etc.
-potenciación de la silvicultura, reducción de la erosión…
e) Aplicación
-Nivel comunitario: principio de subsidiariedad
-Observatorio Europeo de OT (ESPON-ORATE): programa de
cooperación destinado a mejorar el conocimiento de la realidad territorial, sus
tendencias e impactos, y facilitar el desarrollo de las políticas territoriales.
-Nivel nacional: colaboración y cooperación transnacional, mediante Programas
de desarrollo de estructuras administrativas y financieras, Iniciativa INTERREG III
(destinada a facilitar la cooperación transnacional), y adopción del Esquema de
desarrollo del espacio comunitario (SDEC) para una parte importante de los Estados.
-Nivel regional y local: base fundamental de aplicación.
f) Influencia real
Muchos años ha tardado en ejercer influencia este documento en nuestro país. A
nivel estatal ha tenido que esperarse a la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, la cual
en su Exposición de Motivos, evidencia que la historia del urbanismo español
contemporáneo es una historia desarrollista, volcada sobre todo en la creación de
nueva ciudad. Sin duda, el crecimiento urbano sigue siendo necesario, pero hoy parece
asimismo claro que el urbanismo debe responder a los requerimientos de un desarrollo
sostenible, minimizando el impacto de aquel crecimiento y apostando por la
regeneración de la ciudad existente. La Unión Europea insiste claramente en ello, por
ejemplo, en la Estrategia Territorial Europea o en la más reciente Comunicación de
la Comisión sobre una Estrategia Temática para el Medio Ambiente Urbano, para lo
que propone un modelo de ciudad compacta y advierte de los graves inconvenientes de
la urbanización dispersa o desordenada: impacto ambiente, segregación social e
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ineficiencia económica por los elevados costes energéticos, de construcción y
mantenimiento de infraestructuras y de prestación de los servicios públicos (…)
Antes, entre otras la LOTPP valenciana ya citada (2004), en su Exposición de
Motivos, revela que los estados miembros de la Unión Europea, con la adopción de la
Estrategia Territorial Europea, han acordado unos modelos y objetivos territoriales
comunes para el futuro desarrollo. Las políticas de desarrollo territorial pretenden
conseguir un desarrollo equilibrado y sostenible del territorio europeo. Para ello se
establecen unos objetivos comunes que deben alcanzarse por igual en todas las
regiones de la Unión Europea. La Comunidad Valenciana asume el reto de definir su
propia estrategia territorial de acuerdo con los objetivos comunitarios de procurar la
cohesión social y económica, la conservación de los recursos naturales y del
patrimonio cultural, y la competitividad más equilibrada de su territorio.(…)
Ante estos planteamientos, indicadores de la nueva realidad, se formula una
regulación que establece el marco donde tiene cabida la armonización de las distintas
políticas sectoriales con incidencia territorial de forma que, tal y como establece la
Estrategia Territorial Europea, se creen nuevas formas de colaboración institucional
con el fin de contribuir a que, en el futuro, las distintas políticas sectoriales que afectan
a un mismo territorio, que hasta ahora actuaban de forma prácticamente
independiente, formen parte de una actuación integrada coherente con las claves de la
Estrategia Territorial de la Comunidad Valenciana3.
(ii) La Agenda Territorial Europea, acordada con ocasión de la reunión
informal de Ministros sobre desarrollo urbano y cohesión territorial en Leipzig, mayo de
2007. Titulada Hacia una Europa más competitiva y sostenible de regiones diversas,
tiene como objetivo reforzar la cohesión territorial, asumiendo el desafío de reforzar al
tiempo las identidades regionales y hacer un mejor uso de la diversidad territorial. Las
prioridades territoriales para el desarrollo de la UE se sustentan en los tres objetivos
principales de la ETE, a saber: a) desarrollo de un sistema urbano equilibrado y
policéntrico y una nueva asociación urbano rural; b) asegurar la paridad del acceso a las
infraestructuras y al conocimiento, y c) desarrollo sostenible, gestión prudente y
protección del patrimonio natural y cultural; así como en los Principios directores para
el desarrollo territorial sostenible del continente europeo, ya citados.
Con ese punto de partida se efectúan las siguientes propuestas:
1. Reforzar el desarrollo policéntrico y la innovación a través de redes de
regiones urbanas y ciudades.
2. Encontrar nuevas formas de asociación y gobernanza territorial entre áreas
rurales y urbanas.
3. Promover agrupaciones (clusters) regionales para la competencia e innovación
en Europa.
4. Apoyar el fortalecimiento y la extensión de las redes transeuropeas
5. Promover la gestión transeuropea de riesgos incluyendo los impactos del
cambio climático.
6. Requerir el fortalecimiento de las estructuras ecológicas y los recursos
culturales como valor añadido para el desarrollo.
Al tiempo que se formulan estas seis prioridades territoriales, se compromete a
realizar distintas acciones para su puesta en práctica entre 2007 y 2011:
a) Sugiere acciones a llevar a cabo por las instituciones comunitarias.
3
Esta Estrategia Territorial valenciana (ETCV) en estas fechas (y desde junio de 2008) se halla en fase de
exposición e información pública.
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b) Sugiere acciones para la cooperación entre la Comisión Europea y los Estados
miembros de la UE
c) Propone acciones para reforzar la cohesión territorial entre los Estados
miembros
d) Concreta actividades conjuntas de los Ministros.
Su influencia en nuestro país es prácticamente inexistente, hasta el punto de
carecer de cualquier concreción en la política española, con mayor razón por ello,
carece de reflejo expreso en iniciativas normativas estatales o autonómicas.
(iii) La Carta de Leipzig sobre Ciudades Europeas Sostenibles, 2 de mayo
de 2007.
(iv) Iniciativas estrictamente comunitarias.
Entre las múltiples iniciativas acordadas por las instituciones comunitarias,
citamos las siguientes:
A) Parlamento Europeo.
-Informes de la Comisión de Política Regional y Ordenación del Territorio sobre
una política comunitaria de ordenación del territorio, de fecha 3 de octubre de 1990 y 10
de julio de 1992.
B) Parlamento Europeo y Consejo
-Decisión 1411/2001, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio,
relativa a un marco comunitario de cooperación para el desarrollo sostenible en el
medio urbano.
C) Consejo
-Decisión 144/2006, del Consejo, de 20 de febrero de 2006, sobre las directrices
estratégicas comunitarias de desarrollo rural.
D) Comisión Europea
-Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo (2005), 658
de 13 de diciembre, revisión de la Estrategia para un desarrollo sostenible.
-Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo (2005), 670,
de 21 de diciembre, sobre una Estrategia temática4 sobre el uso sostenible de los
recursos naturales.
-Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo (2006), 718,
de 11 de enero, sobre una Estrategia temática para el medio ambiente urbano.
- Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo (2006) 216
de 22 de mayo, Detener la pérdida de biodiversidad para 2010.
-Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo (2006) 231
de 22 de septiembre, Estrategia temática para la protección del suelo.
-Comunicación de la Comisión sobre “La contribución de las Ciudades al
crecimiento y al empleo en las Regiones”…….
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Estas estrategias previstas en los Programas de Acción comunitario en materia de medio ambiente (vid.
art. 4) tienen como fin considerar la gama de opciones e instrumentos que se requieren para responder a
una serie de temas complejos que exigen un enfoque amplio y multidimensional, y sirven para proponer
las actuaciones necesarias, con la participación, en su caso, del Parlamento Europeo y del Consejo.
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Todo este arsenal de documentos dan por sentado la conveniencia cuando no la
necesidad de que la Unión Europea y sus instituciones sean el motor o promuevan
decididamente una ordenación territorial europea, ya para alcanzar la cohesión social y
económica con la territorial, ya para mejorar la utilización de los recursos naturales y el
desarrollo sostenible.
4. Las competencias sectoriales de la Unión Europea y su afectación sobre la
ordenación territorial y el urbanismo de los Estados miembros.
1. La macropolítica de ordenación territorial y la necesidad de compatibilizar con
los impactos territoriales de las políticas sectoriales.
La transversalidad u horizontalidad de la ordenación territorial (al igual que la
política de medio ambiente), demanda unas fórmulas de cooperación entre aquella
política y todas aquellas otras políticas sectoriales con incidencia territorial, al igual que
con las políticas económicas, financieras y sociales. Esto que es claramente exigible y
exigido en el ámbito nacional o regional (y local) de cada Estado miembro, lo es
asimismo a nivel comunitario y no sólo para las obvias implicaciones transfronterizas
(cooperación por ejemplo entre España y Portugal en infraestructuras) sino por la propia
conformación del conjunto o integrado de las políticas trasnacionales.
Esta llamada cooperación horizontal fundamental para hacer realidad la
política de ordenación territorial, es perfectamente compatible con la cooperación
vertical, o lo que es igual exigiendo una organización según la cual las autoridades
regionales y/o locales adapten su ordenación a las medidas decididas en el nivel
superior y, al tiempo, que el nivel superior adapte sus decisiones teniendo en cuenta los
planes y proyectos del nivel regional y/o local (principio de reciprocidad).
Esto es, el nivel nacional concentraría fundamentalmente los retos estructurales
de relevancia transnacional, nacional e interregional, mientras que el nivel regional ha
de garantizar el carácter sostenible y la coherencia de la evolución territorial en
colaboración con las colectividades locales.
El principio de subsidiariedad y el de reciprocidad en la ordenación territorial
sólo pueden funcionar correctamente si a escala regional se ostentan las competencias
adecuadas, competencias que los entes regionales y locales tienen garantizadas tanto en
la Carta Europea de autonomía local, como en el proyecto de Carta europea de
autonomía regional.
Pues bien, ya hemos adelantado las distintas competencias sectoriales que
ostenta la UE y que tienen una clara afectación sobre la ordenación territorial, y ello se
comprueba especialmente en la propia ETE. Como resultaría inagotable prestar atención
a todas esas políticas sectoriales, creo que podemos resumirlas en las principales (sobre
todo medio ambiente y cohesión económica y social).
4.2. La incidencia de las principales políticas sectoriales.
A) Medio Ambiente.
Es evidente las limitaciones que a la ordenación territorial de los Estados
miembros impone la normativa medio ambiental, muy en particular las Directivas de
espacios naturales y de protección de la flora y de la fauna. En concreto, la red de
espacios que integra Natura 2000, conforme a las previsiones de la Directivas 79/409,
de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres, y 92/43, de 21 de
12
mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora
silvestres.
Condenando a los Estados miembros que no adoptaron las medidas de
protección exigidas por esas Directivas, cabe citar las SSTJCE de 2 de agosto de 1993
(Reino de España), de 25 de noviembre de 1999 (República Francesa), 7 de diciembre
de 2000, 6 de marzo de 2003 (Finlandia), 27 de febrero de 2003 (Reino de Bélgica) o 20
de marzo de 2003 (República italiana).
No menor relevancia para la planificación territorial y el planeamiento
urbanístico tiene la Directiva 2991/42, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de
junio de 2001, relativa a la Evaluación de los efectos de determinados planes y
programas en el medio ambiente. Más conocida como Evaluación Ambiental
Estratégica, ha tardo muchos en transponerse al ordenamiento nacional, mediante la Ley
9/2006, de 28 de abril. En tanto la Ley del Suelo ya citada, establece en el art. 15 ciertos
requisitos complementarios en relación con la evaluación y seguimiento de la
sostenibilidad del desarrollo urbano.
Por otra parte, muy posiblemente en un plazo corto vea la luz la Directiva marco
del Parlamento Europeo y del Consejo, para la protección del suelo, seguramente
siguiendo la propuesta al respecto de la Comisión (COM (2006), 232, de 22
septiembre), cuyo objetivo es la protección y la preservación de su capacidad para
realizar cualquiera de las funciones ambientales, económicas, sociales y culturales que
describe, y en cuyo art. 3 requiere que en la elaboración de las políticas sectoriales que
puedan agravar o reducir los procesos de degradación, los Estados miembros
determinarán, describirán y evaluarán los impactos de estas políticas en tales procesos,
especialmente en lo que se refiere al urbanismo y la ordenación del territorio (…) entre
otros.
Significativo es, asimismo la incidencia que deparan los Programas de Acción
Comunitario en Materia de Medio Ambiente. Al respecto, el actual Sexto programa,
aprobado por la Decisión 1600/2002, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de
julio, subtitulado Medio ambiente 2010: el futuro está en nuestras manos.
El Programa constituye un marco de la política comunitaria en la materia,
destinado a garantizar un elevado nivel de protección, teniendo en cuenta el principio de
subsidiariedad y la diversidad de situaciones en las distintas regiones, pretendiendo
asimismo lograr una disociación entre presiones ambientales y crecimiento económico.
Es igualmente una base de la dimensión medio ambiental de la estrategia de la UE para
un desarrollo sostenible, contribuyendo a la integración de las preocupaciones
ambientales en todas las políticas comunitarias, en particular al establecer prioridades
ambientales para la estrategia.
Entre los planteamientos estratégicos para alcanzar los objetivos en materia de
medio ambiente (art. 3) conforme a los principios y metas generales (art. 2), se halla el
de alentar y fomentar una utilización y gestión efectivas y sostenibles del territorio, que
tengan en cuenta consideraciones ambientales, para lo que se requiere, además de
respetar plenamente el principio de subsidiariedad:
-fomentar las mejores prácticas en relación con la ordenación sostenible del
territorio, que tengan en cuenta las circunstancias específicas regionales, prestando
una atención especial al Programa de Gestión Integrada de las Zonas Costeras,
-fomentar las mejores prácticas y apoyar redes que faciliten el intercambio de
experiencias sobre desarrollo sostenible, incluidas zonas urbanas, marítimas, costeras,
zonas de montaña, humedales y otras zonas sensibles (…)
-alentar a los Estados miembros a que estudien la utilización de la ordenación
territorial regional como un medio para asegurar al ciudadano una mayor protección
13
medio ambiental y fomentar el intercambio de experiencias sobre desarrollo territorial
sostenible, en particular en zonas urbanas y densamente pobladas.
También entre los objetivos prioritarios de actuación sobre el medio ambiente y
la salud y la calidad de vida (art. 7) se halla el uso sostenible y la calidad elevada del
agua, y en particular trabajar en la completa aplicación de la Directiva 200/60, de 23 de
octubre, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la
política de aguas.
B) Cohesión económica y social.
La Unión Europea maneja distintos fondos o aportaciones para desarrollar la
política regional, pero dentro de los FONDOS ESTRUCTURALES, el FONDO
EUROPEO DE DESARROLLO REGIONAL (FEDER) es el que persigue el objetivo
de la cohesión económica y social.
Ahora bien, específicamente los objetivos de la política estructural desde el
punto de vista de la ordenación territorial, cuentan con la iniciativa INTERREG, que
adopta un enfoque integrado de desarrollo territorial, así como la iniciativa URBAN de
regeneración económica y social de las ciudades y los barrios en crisis con el objetivo
de promover un desarrollo urbano sostenible.
El acceso a los fondos de estas Iniciativas o Programas, extraordinariamente
frecuente en relación a nuestro país en los pasados 20 años, con la finalidad de corregir
la desigualdad en su desarrollo con los más avanzados, requería el acomodo y respeto
de los proyectos presentados a las distintas políticas y acciones del derecho comunitario,
en particular, las medioambientales.
En esa misma línea, cabe consignar las redes transeuropeas. El Tratado de la
Unión obliga a la Comunidad a contribuir al establecimiento y al desarrollo de redes
transeuropeas en los sectores de las infraestructuras de transporte, de
telecomunicaciones y de energía, lo que conlleva directamente la necesidad de
acomodar la ordenación territorial y urbanística de los Estados a las exigencias
europeas, por ejemplo en relación con los 14 proyectos prioritarios de la red
transeuropea de transporte.
5. La jurisprudencia comunitaria y nacional en relación con la ordenación
territorial a través del medio ambiente.
5.1. Jurisprudencia comunitaria.
La ya citada anteriormente.
5.2. Jurisprudencia nacional.
Selección de alguna decisión del TS y del TSJCV en relación con la materia, por
ejemplo en relación con la sostenibilidad de los planes o programas y con la previa
disposición de recursos hídricos para el abastecimiento de las futuras poblaciones.
Podría añadir algún supuesto de aplicación, si lo hay, del delito de ordenación
territorial (TS, TSJ, AP).
6. La ordenación territorial española ante el Parlamento Europeo. Un caso
singular.
14
6.1 El Informe de la Comisión de Peticiones del Parlamento Europeo de
diciembre de 2005 (Informe Fourtou).
Aunque este Informe tiene una problemática muy amplia que excede con mucho
a nuestros efectos, lo traigo a colación por la implicación que tiene en relación con la
ordenación territorial y el medio ambiente y, en particular, también en relación con los
recursos hídricos.
Este informe surge de la presión ciudadana y de la presentación, según consta
oficialmente, de más de 15.000 denuncias de ciudadanos españoles y europeos
(residentes en España) –propietarios de terrenos afectados por planes urbanísticos- ante
el Parlamento Europeo. La trascendencia de estas denuncias, motivaron que ya en mayo
2004 una delegación investigadora del Comité de Peticiones del Parlamento se
desplazase a Valencia para estudiar la aplicación y los supuestos abusos de su
legislación urbanística, y que se emitiese un informe previo el 6 de julio de 2004, que se
remitió al Presidente del Gobierno y a otras autoridades regionales, muy en particular al
Presidente de la Generalitat Valenciana, además de a la propia Comisión de Peticiones.
En ese informe previo de la delegación comunitaria del Parlamento, consta el
desarrollismo urbanístico que sufre la Comunidad Valenciana, y entre otros defectos de
nuestra legislación, evidencia la necesidad de respetar las directivas comunitarias sobre
el medio ambiente, así como de justificar la actividad urbanística por razones de interés
general, dado que en gran medida “los planes de desarrollo parecían exceder en mucho
cualesquiera necesidades locales realistas en materia social, de infraestructuras o de
servicios locales”, en tanto “Las autoridades locales se escudan con frecuencia tras los
conceptos engañosos de “utilidad pública o interés social, (con lo) que colocan
cualquier actuación urbanística fuera del alcance de todo recurso legal, sin necesidad
alguna de definir qué se entiende por tales términos. (…)”
Como “Cuestiones destacadas”, el Informe recoge, entre otras, las siguientes:
“Se plantea también la cuestión acerca de la medida en que las compañías
inmobiliarias, los urbanizadores y los agentes inmobiliarios han aplicado las directivas
comunitarias concebidas para proteger a los consumidores. La Comisión habrá de
investigar esta cuestión con más detenimiento, así como el uso de fondos de cohesión en
tales actuaciones urbanísticas. La delegación tiene fotografías y vio ejemplos de casos
en que se estaban usando claramente fondos comunitarios en apoyo de actuaciones
urbanísticas y, de hecho, subvencionando al urbanizador”. ¡Se aducen normas
comunitarias de forma totalmente espuria como argumento para sostener que las
carreteras han de tener doce metros de ancho y estar adecuadamente iluminadas de
noche¡ Bastarían en cualquiera caso unas carreteras más pequeñas, pero también las
ganancias serían mucho más pequeñas.”
“Las repercusiones que han tenido en el medio ambiente costero del
mediterráneo tantos proyectos de urbanización han sido desastrosas. Dejando aparte
toda la cuestión del abastecimiento de agua de la región, que consideraremos en la
segunda parte del presente trabajo, vastas extensiones de terreno anteriormente
cubiertas de bosques de pino así como gran número de pequeños cursos de agua y gran
cantidad de vegetación han quedado cubiertos por el asfalto y el cemento. Se han
eliminado las vistas sobre el mar, al haberse construido bloques de apartamentos a lo
largo de la costa. Los chalés y las cosas adosadas se desparraman en oleadas sobre las
colinas costeras conforme los municipios se expanden”.
“No cabe duda de que la demanda de construcción de nuevas viviendas es
elevada. Al mismo tiempo, sorprende que las autoridades hagan tan poco para
15
mantener el proceso de urbanización dentro de normas aceptables desde el punto de
vista ambiental que respeten asimismo los legítimos derechos de propiedad. En vez de
esto, toda la región se ha visto inmersa en un experimento de desarrollo de carácter
darwiniano, (…).
No son sólo personas concretas las que resultan perdedoras, sino comunidades
rurales enteras que están perdiendo su identidad en el proceso. Los planes urbanísticos
muy raramente tiene algo que ver con las necesidades o exigencias sociales, por no
mencionar el desarrollo rural sostenible (…).
Entre las “Conclusiones” a las que llega, cabe citar:
“Sean cuales sean las decisiones que adopten las autoridades de Valencia,
deben tomarse en consideración con particular seriedad…los siguientes elementos:
. Debe decretarse una moratoria sobre toda nueva actuación urbanística
propuesta en la región valenciana hasta que la legislación vigente se adapte y sea
conforme con la legislación comunitaria y los derechos fundamentales de los
ciudadanos europeos con respecto a sus propiedades.
Este Informe previo, serviría de base para el llamado Informe Fourtou,
adoptado primeramente por la Comisión de Peticiones (el 23.11.2005, con 22 votos a
favor, 0 en contra y 1 abstención), y elevado luego al Pleno del Parlamento Europeo que
lo aprobó el día 13 de diciembre de 2005 por 550 favor a favor, 45 en contra y 25
abstenciones, con el título Resolución al Parlamento Europeo sobre “las alegaciones
de aplicación abusiva de la Ley Reguladora de la Actividad Urbanística (LRAU) y
sus repercusiones para los ciudadanos europeos”.
Toma como bases jurídicas los arts. 6 y 7 del TUE, las Directivas 92/50 y 93/37,
sobre contratos públicos, las Directivas 85/337, 97/11 y 2001/42 sobre la evaluación del
impacto en el medio ambiente, y la Directiva 2000/60, sobre la política del agua.
En su Exposición de Motivos, advierte de que se han presentado graves
acusaciones sobre el respeto de los procedimientos de adjudicación de contratos
públicos, el respeto de las normas ambientales y –lo que es peor- sobre casos de
corrupción. Hay que subrayar que la responsabilidad, tanto jurídica como política, de
esta situación y de los proyectos futuros corresponde a las tres entidades siguientes:
1. El Gobierno español, por lo que se refiere a la Ley del Suelo.
2. La Comunidad Valenciana, por lo que se refiere a la legislación local relativa
a las normas de urbanismo.
3. Los municipios que, apoyándose en la legislación española y de la Comunidad
Autónoma, establecen los programas que consideran legítimos.
Reconoce, asimismo, el limitado papel de Europa en este problema, toda vez
que la intervención europea sólo puede basarse en el Derecho comunitario y, en el caso
que nos ocupa, en una posible infracción de la Directiva que regula los contratos
públicos. Sobre la cuestión ambiental, resulta más complejo y difícil actuar en este
asunto porque el desarrollo urbanístico no forma parte de las competencias actuales de
la Unión (Veáse la Comunicación de la Comisión COM (2004)6, de 11 de abril de
2004)…y el medio ambiente no figura entre las competencias exclusivas de la UE
(veáse los arts. I-13 y I-14).
Por último, en cuanto al respeto de los derechos humanos propiamente dichos,
la Carta de los Derechos Fundamentales no tiene fuerza vinculante, por lo que sólo
podemos aconsejar se recurra el Tribunal de Estrasburgo.
Ello no es obstáculo, sin embargo, para que dada la gravedad del problema el
Parlamento Europeo se limite a recomendar urgentemente a la Comunidad Valenciana a
fin de que ésta adopte las medidas que corrijan la situación denunciada, y entre esas
16
recomendaciones se halla la de que en los proyectos urbanísticos en curso se tengan en
cuenta los derechos ambientales, tan importantes para el conjunto de la UE.
En particular, por cuanto:
-“algunos planes de urbanización parecen tener un impacto desastroso en el
medio ambiente y la ecología de numerosas zonas costeras y, más en concreto, en las
condiciones futuras de abastecimiento de agua, una cuestión que preocupa a la Unión
Europea”,
- La Directiva 2001/42/CE requiere que se lleve a cabo una evaluación
estratégica del impacto ambiental en relación con todos los planes y programas que se
elaboren, entre otras cosas, con respecto al “turismo, la ordenación del territorio
urbano y rural o la utilización del suelo” (…),
-La Directiva 2000/60/CE por la que se establece un marco comunitario de
actuación en el ámbito de la política de aguas exige a los Estados miembros, entre otras
cosas, que eviten el deterioro de las “aguas superficiales continentales, las aguas de
transición, las aguas costeras y las aguas subterráneas”, y los obliga a garantizar una
política coordinada para “la demarcación hidrográfica en su conjunto”,
-La Confederación Hidrográfica del Júcar ha presentado como mínimo
alegaciones contra 30 nuevas urbanizaciones en la Comunidad Valenciana, y que la
Comisión ha remitido un dictamen motivado a España debido a la transposición
inadecuada de la Directiva marco del agua,
Insta, pues, a la Comunidad Valenciana a modificar su legislación (…) y a que
los proyectos de urbanismo integren con especial cuidado las preocupaciones sobre el
desarrollo sostenible, el medio ambiente y la ecología, que son objeto de políticas
fundamentales de la Unión”,
- Insta, igualmente, a las autoridades valencianas y españolas competentes a
que garanticen que los planes generales de desarrollo y urbanización que puedan tener
un impacto ambiental significativo y establezcan el marco para la futura autorización
de proyectos de desarrollo urbanístico, estén sujetos a una evaluación estratégica de
impacto ambiental…; recordando que las autoridades competentes nacionales están
obligadas a realizar una evaluación de impacto ambiental respecto a las actividades
correspondientes a una de las categorías incluidas en el Anexo I de la Directiva 85/337
modificada por la Directiva 97/11
Y, también insta a las autoridades valencianas y españolas competentes a que
garanticen que toda decisión sobre futuros desarrollos urbanísticos sea compatible con
los requisitos que establecen la Directiva 2000/60 …en lo que se refiere a la prudencia
en el uso y a la protección de los recursos hídricos, y, en particular, a que garanticen la
coordinación de las medidas adoptadas en la cuenca del río Júcar para la consecución
de los objetivos ambientales que establece el art. 4 de la mencionada Directiva,
Por último, ante la preocupación por los riesgos que implica el desarrollo de
proyectos que ya están aprobados pero no se han iniciado todavía insiste con urgencia
en la necesidad de una moratoria respecto a la aprobación de nuevos proyectos y
planes de desarrollo urbanístico en suelo no urbanizable en tanto no entre en vigor la
normativa revisad.,
No olvida el Informe recordar que la UE se basa en los principios de libertad,
democracia, respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales, así
como del Estado de Derecho – principios que son comunes a los Estados miembros-; y
que el art. 7 del TUE contempla el derecho de iniciativa del PE con respecto al
procedimiento de constatación por el Consejo de un riesgo manifiesto de violación
grave de estos principios, y que la Comisión o un tercio de los Estados miembros
17
pueden iniciar el procedimiento de sanción de un Estado miembro en el caso de que
persista dicha violación.
La actuación del Parlamento Europeo no ha quedado aquí. Las nuevas peticiones
de ciudadanos con las mismas quejas y demandas, han motivado que esta institución y
este Comité haya dictado una Resolución, de 21 de julio de 2007 (DO C 146 E, de 12
de junio de 2008), sobre los resultados de la misión de investigación en las
Comunidades autónomas de Andalucía, Comunidad Valenciana y Comunidad de
Madrid. En ella se puede leer, que el Parlamento europeo:
- Expresa su más enérgica condena y oposición a los macroproyectos de
urbanización emprendidos por empresas constructoras y promotores inmobiliarios,
proyectos que no responden en absoluto a necesidades reales de las ciudades y los
pueblos afectados, son insostenibles en el plano ambiental y tienen un impacto
desastroso en la identidad histórica y cultural de las zonas afectadas. (…)
- Considera imperativo tomar medidas adecuadas que garanticen la correcta
aplicación y el adecuado respecto de la Directiva marco del agua, en lo que se refiere a
los grandes proyectos urbanísticos. (…)
-Insta a las autoridades locales a que consulten a sus ciudadanos y los
impliquen en los proyectos urbanísticos, con el fin de fomentar un desarrollo
urbanístico aceptable y sostenible en aquellos lugares en que sea necesario en interés
de las comunidades locales, y no únicamente en función de los intereses de los
promotores inmobiliarios (…)
Por otra parte, existe ya elaborado (a falta de aprobación) el Proyecto de
Informe sobre las deliberaciones de la Comisión de Peticiones durante el año
parlamentario 2007 (DOC 2008/2028), de 11 de junio de 2008, que revela:
- el aumento considerable de denuncias y quejas de ciudadanos europeos ante el
Parlamento (aumento no motivado únicamente por la ampliación del número de
Estados miembros)
-aumento especialmente significativo de las procedentes de ciudadanos
españoles o que residen en España (en particular, más de un tercio de las peticiones
relativas al medio ambiente procedieron de España),
-centradas prioritariamente en el medio ambiente y su protección, incluidas las
deficiencias de la Directivas sobre la EIA, la Directivas sobre un marco comunitario de
actuación por la política de aguas, la Directiva sobre la calidad del agua destinada a
consumo humano, las Directivas sobre residuos, las Directivas sobre hábitats y aves
(…)
Y, en curso de elaboración se halla por esta Comisión el trabajo 2008/2249,
titulado Impacto de la urbanización extensiva en España en los derechos
individuales de los ciudadanos europeos, en el medio ambiente y en la aplicación
del derecho comunitario.
Hay que decir, sin embargo, que la mayoría de las peticiones que llegan en este
sentido al Parlamento Europeo, y que requieren antes de ser respondidas que la
Comisión informe sobre las denuncias, se ven rechazadas y no prosperan ante la
posición que, de acuerdo con el derecho comunitario, adopta la Comisión (por cierto, el
Parlamento crítica reiteradamente esta posición en sus Informes generales). Así, a título
de ejemplo podemos citar:
-Comunicación de la Comisión de Peticiones, de 17 de abril de 2008,
señalando en ella la Comisión:
-que según el principio de subsidiariedad, los Estados miembros son
responsables de determinar sus propias normas de gestión del suelo al mismo tiempo
que respetan la legislación comunitaria en materia de medio ambiente.
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-que conforme a los hechos presentados, no es posible determinar si se ha
infringido la legislación comunitaria en materia de medio ambiente, y en particular:
-la Directiva de EAE, (pues) la ordenación del territorio urbano y rural y
los planes de gestión de utilización del suelo normalmente requieren que se efectúe una
EAE si se cumplen las condiciones específicas en los arts. 2 y 3 y su primer acto
preparatorio fue posterior al 21 de julio de 2004;
-la Directiva de EIA (pues) los trabajos de ordenación urbana están
incluidos en el Anexo II, hay que realizar esta evaluación si es probable que el proyecto
tenga repercusiones importantes sobre el medio ambiente, pero la competencia básica
para determinar si se da esta circunstancia recae en el Estado miembro de que se trate,
-la Directiva 92/43, cuando cualquier plan o proyecto pueda afectar de
forma apreciable a un lugar Natura 2000, deberá someterse a una evaluación de sus
repercusiones en el lugar con vistas a los objetivos de conservación del mismo (…) y
las autoridades nacionales competentes sólo se declararán de acuerdo con dicho plan o
proyecto tras haberse asegurado de que no causará perjuicio a la integridad del lugar.
En el caso de que las conclusiones de la evaluación sean negativa, el plan o proyecto
sólo podrá llevarse a cabo a falta de soluciones alternativas, por razones imperiosas de
interés público de primer orden y tomando cuantas medidas compensatorias fuesen
necesarias para garantizar que la coherencia global de Natura 2000 quede protegida.
-en cuanto a la posible escasez de recursos hídricos, debe explicarse que
la Directiva marco sobre agua 2000/60 deja amplio margen a la lucha contra la
escasez de agua y las sequías, especialmente a través del establecimiento de
instrumentos apropiados basados en el mercado. Esta Directiva obliga a hacer una
planificación detallada del uso de los recursos hídricos a fin de evitar soluciones no
sostenibles y un daño irreversible al medio ambiente, mediante el desarrollo de planes
hidrológicos de cuenca. Según esa Directiva, el primer plan hidrológico deberá
publicarse antes de diciembre de 2009. A partir de ese año, cualquier plan o programa
que tenga repercusiones sobre los recursos hídricos o sobre la calidad del agua tendrá
que ser coordinado con lo establecido en el plan hidrológico de cuenca para que
puedan cumplirse los objetivos ambientales de la Directiva.
Cabe señalar asimismo que, antes de conceder la autorización a un
proyecto, o antes de la adopción de un plan, compete a las autoridades nacionales
garantizar la correcta aplicación de la legislación europea en materia de medio
ambiente. Deben asegurarse de que se tienen en cuenta todos los efectos adversos
vinculados a cualquier infraestructura adicional de suministro de agua.
-La Comisión por último reitera que la ordenación territorial es competencia de
los Estados miembros, y que no constatado (en el caso objeto de la denuncia) ninguna
vulneración de la legislación medioambiental comunitaria en estos momentos.
Por el contrario, en la Comunicación de 7 de marzo de 2008 (asunto sobre la
ampliación de la carretera M-501), la afectación de las Directivas comunitarias 92/43 y
79/409, la Comisión requirió en octubre de 2006 a las autoridades españoles
competentes para que el proyecto en cuestión cumpla con la Directiva EIA y esas otras
citadas, y con fecha 30 de enero de 2008, decidió paralizar los trámites para iniciar el
procedimiento de infracción ante el TJCE, a condición de que las autoridades españolas
ejecutaran por completo y dentro de los plazos convenidos su propuesta.
……………
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