8. LA COMPLICADA FINANCIACION DEL POSTCONFLICTO Luego

8. LA COMPLICADA FINANCIACION DEL POSTCONFLICTO
Luego de la firma difinitiva del acuerdo que resulte de las negociaciones del
gobierno colombiano con las FARC-EP, en la fase que se ha denominado de postacuerdo,
se espera que el país entre en unas dinámicas económicas, sociales y políticas que
vendrán a alterar el equilibrio de las alianzas políticas y económicas que caracterizan al
estado colombiano, desde que iniciaron las reformas neoliberales de los 90s, combinadas
con la Constitución de 1991, una carta de carácter ecléctico que por un lado le apunta al
desarrollo del estado social de derecho y por el otro abre el camino para la
implementación de las reformas derivadas al llamado Consenso de Washington.
Las sucesivas reformas constitucionales realizadas en Colombia, han apuntado a
fortalecer las políticas económicas ortodoxas caracterizadas por la búsqueda obsesiva del
equilibrio fiscal, la apertura comercial, la reducción de la inflación a todo costo y el
desarrollo de una agenda sistemática de privatización del estado colombiano, además del
establecimiento de un sistema de regulación que por lo general ha favorecido al sector
privado extranjero y nacional.
Dentro de esa concepción, las negociaciones en La Habana fueron abordadas
desde el principio, bajo la premisa que el modelo económico no sufriría cambios,
limitándose a la incorporación de las FARC-EP como partido, a un proceso político de
carácter legal.
Sin embargo, al examinar los puntos acordados, puede concluirse que su
desarrollo implica un compromiso de gasto público que pareciera imposible de abordar
desde la óptica de las políticas macroeconómicas de equilibrio fiscal y restricción
monetaria como las establecidas en la política de inflación objetivo y la regla fiscal,
elevada esta última a reforma constitucional.
La dimensión de las tareas planteadas en los acuerdos de la Habana son de una
magnitud tal, que es poco probable que se puedan cumplir dentro de los parámetros del
modelo económico colombiano vigente.
En efecto, en marco del posconflicto para el cual el Gobierno Nacional debe
orientar sus inversiones en 368 municipios y 15 millones de colombianos, de los cuales
dos tercios corresponde a población rural, las inversiones deben estar acompañadas de
tres pilares fundamentales los cuales son: Construcción de ciudadanía,
Instituciones estatales locales, y Equidad e inclusión.
Lo anterior implica llevar la
presencia estatal con todas sus organizaciones e instituciones a la tercera parte de la
población colombiana, hoy excluida de la presencia del Estado, proceso de construcción
que será difícil y costoso.
El proceso de paz, si bien encuentra al país en un ambiente económico complejo,
no debe ser visto meramente como un costo, sino como una inversión que causará
dividendos tanto económicos como sociales para el país. Para esto se necesita una política
macroeconómica flexible y más heterodoxa, con el fin de recibir el posconflicto en un
ambiente que permita la generación de ingresos y de empleo para hacer sostenible el
proceso de paz.
En efecto, la estrategia fiscal del mediano plazo del Gobierno Nacional en
el nivel central, 2014-2026, permite prever un escenario causado por la desaceleración
económica debido a la caída de los precios del petróleo y el estancamiento de la
economía mundial, con la excepción del moderado crecimiento económico de los Estados
Unidos. Ello exige un fortalecimiento de la gestión tributaria del corto plazo por parte del
gobierno de forma que se combata la evasión y se evite la contractilidad de los ingresos,
para apenas sostener los escenarios institucionales actuales. De esta manera, para el
mediano plazo, serán necesarios ingresos adicionales, por lo que el Gobierno conformó
la Comisión de Expertos para la Equidad y Competitividad Tributaria encargados de
establecer la estructura tributaria deseable para tales recursos. No obstante, para el
periodo 2018-2026 se prevé una reducción de ingresos de origen del petróleo y su
agresiva disminución en el precio del barril. (Ministerio de Hacienda, 2015)
Según los estimativos más recientes, el total de las inversiones del postconflicto
alcanzarían los $93 billones de pesos en los próximos 10 años. Aquí se incluyen el costo
de fortalecer las instituciones mínimas que garanticen justicia y seguridad pública;
regulación de la propiedad, uso y explotación de la tierra; servicio civil, y capacidad
administrativa, financiera y de planeación local, tributación local y capacidad fiscal; e
inversiones cuantiosas en salud, educación, vías, agua, electrificación, vivienda y
desarrollo rural. Ello permitiría que Colombia podría duplicar su PIB en 8 años,
por la mejora de su tasa de crecimiento del PIB per cápita. Sin paz, nos tomaría 18 años
lograrlo. (Lopez, 2014)
A pesar de estos estimativos, las limitaciones de semejante esfuerzo de gasto
público en materia fiscal se hacen evidentes cuando el Ministerio de Hacienda en la voz
de Mauricio Cárdenas en los 40 años del Consejo Profesional de Economía nos dice que
“la verdad es que no hay una cifra, no hay una cifra de cuál va a ser el costo del postconflicto porque simple y llanamente no se sabe cuál va a ser el costo del post-conflicto.
Que el post-conflicto tendríamos que financiarlo de una manera que sea consistente,
acorde con la sostenibilidad fiscal, no podemos desordenarnos fiscalmente, tenemos que
lograr armonizar el post-conflicto y armonizar con el buen y sano manejo de nuestras
finanzas. Lo primero que es natural y obvio es que el post conflicto seguramente va a
generar nuevas prioridades dentro de la administración pública y dentro de la
asignación del presupuesto, se invierte más en las áreas del post-conflicto y se in
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menos en otras áreas, entonces repriorización de objetivos en el presupuesto, eso libera
unos recursos en unos sectores para aplicarlos a las tareas del post-conflicto”
Lo señalado por el Ministro de Hacienda evidentemente revela las limitaciones
legales de la actual política fiscal pues la regla de la sostenibilidad fiscal materializada
por la existencia de la Regla Fiscal le limita al Estado colombiano las herramientas para
este esfuerzo extraordinario. De lo anterior surge la duda de ¿en qué medida el país está
dispuesto a endeudarse con el fin de financiar el necesario proceso de paz? ¿O hasta
donde es sostenible para el gobierno perder la “reputación” internacional por nuestro
buen manejo de las finanzas? O más simple aun, ¿qué tan más importante es la paz que
las finanzas públicas controladas que maneja el país? Queda claro aquí que los procesos
de gasto que implica el postconflicto, presionan la cuadratura del círculo en la cual está
encerrada la política fiscal y monetaria colombiana.
Los ahorros del postconflicto
El postconflicto no solo debe verse en la vía del gasto, sino que también presenta ahorro
en diversos ámbitos. Resaltemos dos escenarios claves donde tendremos ahorros
presupuestales significativos como lo es el gasto militar y el aspecto ambiental.
Para empezar, tenemos el tema ambiental el cual está altamente involucrado con el
conflicto armado, a través de la deforestación, contaminación de las aguas, derrames de
petróleo, desaprovechamiento y disminución de la productividad de tierras fértiles. Sin
conflicto armado interno, se estaría produciendo en 110.000 hectáreas de tierra
adicionales, generando cerca de 700.000 toneladas más de alimentos (Pinilla y Duran,
2013).
Por otro lado, la plantación de minas anti personas, la siembra de cultivos ilícitos,
la minería ilegal y el abandono de tierras son factores fundamentales que traban el
crecimiento económico del agro. En un escenario libre de conflicto podríamos tener un
ahorro presupuestal grande en la protección y restauración del medio ambiente. Así, en
cifras del Departamento Nacional de Planeación reveladas en el Foro 'Dividendos
Ambientales de la Paz' .tendremos ahorros por "…$1,2 billones por costos evitados en
recuperación de hectáreas deforestadas, $262.000 millones por emisiones de CO2,
$96.000 millones por pérdida evitada de bosque, $516.000 millones por costos en salud
por el uso del mercurio y $636.000 millones por costos evitados de limpieza, pérdida de
petróleo y servicios sistemáticos"
En promedio, los municipios en medio del conflicto se deforestan 6,5 hectáreas
por cada 1.000 hectáreas de bosque, diferencia sustancial con los municipios en los que
no está presente el conflicto, cuya cifras son 2,6 hectáreas; es decir, se deforesta casi tres
veces más en municipios de conflicto. Simon Gaviria afirma que “ En un escenario
donde la paz ayude a reducir la deforestación, la contaminación por mercurio y el
derrame de petróleo, Colombia ahorraría $7,1 billones en daños ambientales por año”. (
Foro 'Dividendos Ambientales de la Paz'. 2016)
Esta suma de 7,1 billones de pesos anuales representa el 1,9% del Producto
Interno Bruto, ahorro no despreciable.
A lo anterior, se le debe añadir el apoyo
internacional, el cual es clave para financiar proyectos de índole ambiental durante el
postconflicto, como el caso de
"Visión Amazonía" cuya finalidad es mitigar por
completo la deforestación de aquí a 2020 en el Amazonas; esto con el apoyo de
Alemania, Noruega y el Reino Unido quien aportara US$100 millones bajo el
compromiso de Colombia de velar por sus bosques.
Siguiendo en la línea de la estimación de ahorros presupuestales, nos encontramos
con el rubro del gasto militar, tal vez el más importante, pues el creciente gasto en
defensa revela cifras preocupantes ya que en dos años el presupuesto se ha duplicado,
pues el país pasó de invertir $12,6 billones de pesos en gastos de defensa en el 2012 a
$27,7 billones en 2014. Anualmente el PIB agropecuario disminuye 3,1% a causa del
conflicto armado. (Pinilla y Duran, 2013).1
Sin embargo, el panorama en 2015 cambió cuando el gasto en educación superó el
gasto en defensa por primera vez en Colombia, lo cual es indicativo de a qué le está
apostando el gobierno y reordenando las prioridades de la nación frente un posible cese
de conflicto armado. Si bien el porcentaje del PIB invertido en gasto militar llegó a ser
del 3,5%, un escenario de paz pretende disminuir sustancialmente este rubro, y el hecho
de que la educación esté representando 3,6% del PIB da muestra de la determinación,
esperanzas y confianza que se tiene en el proceso de paz.
Por otro lado, la evidencia internacional nos muestra una efectiva reducción del
gasto en defensa después de firmada la paz, ya que "dos años antes de finalizar el
conflicto el gobierno salvadoreño, destinaba el 4.2% de su PIB para la seguridad y la
defensa de la nación, ahora vemos que tras la firma de los acuerdos de paz en 1992 la
tendencia del presupuesto en el postconflicto se ha redujo paulatinamente hasta llegar a
mantenerse en alrededor del 0.1% hasta 2001. Hoy en día El Salvador destina el 1.1% del
PIB para la mantener la paz, la tranquilidad y seguridad pública de la nación." (Banco
Mundial, 2014). Del caso de El Salvador hay mucho que aprender y rescatar en su
experiencia postconflicto, si bien el gasto militar ha de disminuir esto no quiere decir que
las fuerzas militares vayan a desaparecer o debilitarse hasta tal punto que perdamos
nuestra capacidad militar, pues el tema del posconflicto es delicado, y debemos
apoyarnos en la historia para no cometer los mismos errores, pues más allá del dinero se
1
Hay que tener claro que al comienzo del postconflicto, el gasto en seguridad no puede reducirse
abruptamente debido a que lo usual es que se dispare la criminalidad común y grupos criminales intentan
llenar los espacios libres dejados por la guerrilla de las Farc. La experiencia centroamericana así lo
demuestra.
necesitan otras condiciones para que se pueda implementar la paz de la manera
esperada.
En síntesis, en cuanto a gasto militar, la reducción del presupuesto debe garantizar
dos cosas: primero que nuestra seguridad pública no se verá afectada, es decir que la
reducción presupuestal no reflejará una menor seguridad ciudadana, y segundo, que
estos dineros que se dejen de invertir en defensa se vean reflejados tanto en asuntos de
reparación de víctimas o de reincorporación ciudadana, como en educación e
infraestructura necesaria para contribuir al máximo al postconflicto.
Los Gastos del Postconflicto
Con el fin de examinar los gastos en torno a los puntos del acuerdo es necesario examinar
qué se necesita en cada caso. En primer lugar, tenemos el tema agrario, el cual demanda
una reforma con el fin de mitigar la inequidad y la alta concentración de la tierra,
garantizando el acceso y uso de la tierra, formalización de la propiedad, una frontera
agrícola y la protección de zonas de reserva.
La reforma agraria que le hará frente al posconflicto está contenida “Hacia un
Nuevo campo colombiano: Reforma Rural Integral” según Ministerio de Justicia, (2014).
para lo cual, si bien no existen cifras exactas según MinHacienda (2012),
“se ha
estimado entre $25 billones y $40 billones el costo de la Ley de Víctimas y Restitución de
Tierras (Ley 107 de 2010). Dicho monto será asumido en 98% por el gobierno central”.
Los preliminares y condiciones que la reforma agraria presenta, incluyen
inversiones y proyectos que nunca se habían mencionado para el sector agropecuario,
buscando una transformación estructural que, de fondo, mejore las condiciones de vida
del sector rural y a dignifique la condición del campesino. Debe tenerse en cuenta que lo
pactado en el primer punto de la Habana, obliga a compromisos presupuestales aun
mayores para acometer las reformas y el desarrollo de la infraestructura de bienes
públicos del campo colombiano.
El gobierno se comprometió a trabajar por la erradicación de la pobreza y la
satisfacción de las necesidades de los campesinos, esto resumido en cuatro puntos
fundamentales: acceso y uso de la tierra, programas especiales para el desarrollo con
enfoque territorial, planes nacionales sectoriales y sistema especial de seguridad
alimentaria y nutricional. Lo anterior abarca la creación de un fondo de tierras
de distribución gratuita para campesinos que no tengan tierras o no las suficientes, y que
cuenten con sistema de riego, créditos y asistencia técnica, a su vez la facilidad para
formalizar su situación laboral y fortalecer mercados regionales y nacionales con el fin de
garantizar la comercialización de estos bienes. Ello con la finalidad de incorporar las
áreas rurales, que se encuentran altamente aisladas y sumergidas en el conflicto, a los
sectores productivos del país y generar aumentos en el PIB del sector agropecuario
En cuanto a la justicia transicional, ésta tiene como pilares fundamentales la
verdad, la justicia y la reparación integral en cómo atender las reclamaciones de justicia
presentadas por las víctimas, para evitar la vuelta al conflicto y consolidar una paz
verdadera con base en la equidad, el respeto y la inclusión, lo que implica reformas
institucionales.
La evidencia internacional de países que han incorporado en sus postconflictos
una justicia transicional han mostrado resultados positivos, usando la justicia transicional
se ha logrado reparar a la victimas a través de la verdad y se ha empleado un mínimo de
justicia con el fin de castigar en la cuantía necesaria los crímenes. La implementación de
estos tribunales y numerosos jueces, será una carga presupuestal adicional al
desfinanciado sistema judicial colombiano.
Por otro lado, existen costos vinculados a la seguridad para los ex combatientes,
variable delicada en las zonas de concentración. Sin embargo, más allá de los costos
inmediatos, es fundamental que exista seguridad para las personas que se desmovilicen e
inicien su proceso jurídico y social de reintegración. Tras tanto tiempo de negociaciones
es el pre requisito más importante para las FARC-EP, quien cuenta con unos 8100
hombres2. Al momento de dejar las armas, los guerrilleros pasan a ser responsabilidad del
gobierno nacional, quien debe velar para que la justicia no sé de por cuenta propia de los
ciudadanos ni de bandas criminales.
La entidad principal encargada de este tema es la Agencia Colombiana de
Reintegración. Según dicha agencia desde 2006 han sido invertido $ 670 millones de
2
Es posible que este número se amplíe por la incorporación de las milicias urbanas.
dólares para la reintegración de desmovilizados de grupos a margen de la ley,
alegándose que estas inversiones han generado resultados positivos. Alejandro Eder
Garcés, director general de la Agencia Colombiana de Reintegración (ACR), dice “la
entidad está preparada para asumir los retos que se deriven de las negociaciones de paz
que se adelantan en La Habana, Cuba.” (Garces, 2016).
La ARC da ejemplo del carácter institucional desde la esfera del Estado, que se ha
de tener con el fin de enfrentar el posconflicto, pues en este caso con todo lo que tiene
que ver con reinserción de desmovilizados y de su seguridad, ello exige organizaciones
públicas modernas que no teman al cambio y estén dispuestas a ajustarse a las
necesidades que demande el postconflicto.
Luego de abordar la seguridad necesaria para los excombatientes es pertinente
hablar de los costos globales de reinserción de los futuros exguerrilleros, la cual implica
pasar por un proceso que dura en promedio seis años por cada individuo. Durante ese
tiempo reciben atención sicosocial, formación académica, formación para el trabajo, y
deben también cumplir con requisitos de carácter social.
La literatura existente habla sobre la reinserción histórica de desmovilizados en el
país, aunque no se cuenta aún con la información suficiente para saber si el proceso se
seguirá dando como en los últimos 11 años donde se han desmovilizados cerca de 55.000
personas de los cuales 17.000 son combatientes de las FARC-EP o si en el marco de la
justicia transicional existirán diferentes canales para la reinserción a la sociedad.
Estos procesos de reintegración le cuestan al país cerca de $5 millones de pesos
anuales por persona y se brinda un proceso integral de acompañamiento a la misma, lo
cual contrasta con un proceso normal en el que la persona va a la cárcel, pues la última le
cuesta al país entre $12 y $14 millones por año y la tasa de reincidencia criminal se
remonta al 76%. En este contexto es necesario saber que los excombatientes no reciben
un salario de parte del Estado, se da un apoyo económico que no supera los $480.000
mensuales el cual depende de la fase del proceso en que estén y este solo es entregado
después de la verificación de su proceso de reintegración con lo que se quiere sea una
incursión sostenible e integral a la vida económica y social.
El promedio mensual de desmovilizados de los 33.000 que hoy trabajan
en la legalidad, sector formal e informal, es de 25.000 personas, un poco menos de 7.000
en el sector formal y el resto en el sector informal gracias a la operación de la ACR que
cuesta cerca de $32.000 millones al año la cual no incluye el subsidio mensual que recibe
cada desmovilizado. Según proyecciones de la ACR, si todas las FARC-EP se
desmovilizan y quieren re incursionar a la vida civil, sus costos de funcionamiento
podrían incrementarse en unos $164.000 millones anuales, suma que es manejable.
En general los costos de reinserción de las FARC-EP a la sociedad civil llegan a
ser entre $1,8 billones y 2,7 billones de pesos (a precios constantes de 2013) según la
Contraloría General de la República, lo cual si bien puede verse como una cifra
elevada, es necesario reflexionar sobre los costos de combatir estos guerrilleros
versus el costo de incorporarlos a la sociedad. Los dividendos y beneficios de
invertir en estos desmovilizados se esperan ser más grandes que el gasto en defensa.
Por otro lado, existen costos relacionados con mejorar el sistema democrático
y la transparencia, componente indispensable para afrontar el postconflicto,
tenemos que el 60 o el 70% de los acuerdos de paz firmados en el siglo XX decayeron
por una mala implementación de las políticas acordadas, por falta de institucionalidad. El
país debe ser capaz de cumplir todo lo pactado con el fin de hacer sostenible y real la paz,
ya que, para manejar los problemas del agro, la reparación de víctimas y reintegración de
los movilizados es necesaria la solidez y transparencia institucional de todas las entidades
nacionales.
Al haber nuevas fuerzas políticas de oposición, la veeduría sobre la
eficiencia del gasto público y la corrupción, puede permitir ingentes ahorros públicos que
pueden representar el 4% de participación del PIB, según estimación de la Sociedad
Colombiana de Economistas (SCE) (ver http://www.urnadecristal.gov.co/gestiongobierno/cuanto-le-cuesta-corrupcion-al-pais).
BIBLIOGRAFIA
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Lopez. Colombia debe invertir $93 billones en el postconflicto | Claudia López.
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El PNUD en Colombia. El Gobierno de Colombia y las Naciones Unidas lanzan
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Ministerio de Justicia. informe conjunto de la mesa de negociacion habana. 2014
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Garces. Van invertidos $1,3 billones en los reinsertados: ACR. 2016