ROADMAP (Template)

Consejo de la
Unión Europea
Bruselas, 26 de abril de 2016
(OR. en)
7676/16
ADD 5
Expediente interinstitucional:
2016/0105 (COD)
FRONT 166
VISA 92
CODEC 392
COMIX 269
NOTA DE TRANSMISIÓN
De:
secretario general de la Comisión Europea,
firmado por D. Jordi AYET PUIGARNAU, director
Fecha de recepción: 7 de abril de 2016
A:
D. Jeppe TRANHOLM-MIKKELSEN, secretario general del Consejo de la
Unión Europea
N.° doc. Ción.:
SWD(2016) 116 final
Asunto:
DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN
RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO
que acompaña al documento Propuesta de REGLAMENTO DEL
PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO por el que se establece un
Sistema de Entradas y Salidas (SES) para registrar los datos de entrada y
salida y de la denegación de entrada de los nacionales de terceros países
que cruzan las fronteras exteriores de los Estados miembros de la Unión
Europea, se determinan las condiciones de acceso al SES con fines
coercitivos y se modifican el Reglamento (CE) n.º 767/2008 y el
Reglamento (UE) n.º 1077/2011
Propuesta de REGLAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL
CONSEJO por el que se modifica el Reglamento (UE) 2016/399 en lo que
respecta a la utilización del Sistema de Entradas y Salidas
Adjunto se remite a las Delegaciones el documento – SWD(2016) 116 final.
Adj.: SWD(2016) 116 final
7676/16 ADD 5
mjs
DG D 1A
ES
COMISIÓN
EUROPEA
Bruselas, 6.4.2016
SWD(2016) 116 final
DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN
RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO
que acompaña al documento
Propuesta de REGLAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO
por el que se establece un Sistema de Entradas y Salidas (SES) para registrar los datos
de entrada y salida y de la denegación de entrada de los nacionales de terceros países
que cruzan las fronteras exteriores de los Estados miembros de la Unión Europea, se
determinan las condiciones de acceso al SES con fines coercitivos y se modifican el
Reglamento (CE) n.º 767/2008 y el Reglamento (UE) n.º 1077/2011
Propuesta de REGLAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO
por el que se modifica el Reglamento (UE) 2016/399 en lo que respecta a la utilización
del Sistema de Entradas y Salidas
{COM(2016) 194 final}
{COM(2016) 196 final}
{SWD(2016) 115 final}
ES
ES
Ficha resumen
Evaluación de impacto de la propuesta modificada de Reglamento por el que se establece un Sistema de
Entradas y Salidas de la UE y de Reglamento por el que se modifica el Código de fronteras Schengen
[Reglamento (CE) n.º 562/2006]
A. Necesidad de actuar
¿Por qué? ¿Cuál es el problema que se aborda?
Ámbito de la evaluación de impacto: nacionales de terceros países (NTP) que tienen derecho a entrar para una
estancia de corta duración de hasta 90 días dentro de un período de 180 días, o sobre la base de un visado
itinerante.
Problemas abordados y factores principales: 1) el creciente número de pasos fronterizos de entrada y salida del
espacio Schengen (se estima que para el año 2025 aproximadamente 300 millones de NTC cruzarán las
fronteras), que da lugar a retrasos en los controles fronterizos; 2) el actual control de la duración de la estancia
autorizada de los NTP es proclive a errores, lento y no se aplica de manera sistemática (complejidad y lentitud
del cumplimiento de la actual obligación de sellado de documentos de viaje); 3) el actual proceso de control
fronterizo no puede identificar e informar acerca de las personas que han sobrepasado la duración de su
estancia sistemáticamente, con facilidad y de manera fiable, lo que da lugar a una falta de información fiable
sobre la inmigración irregular y a problemas para el retorno (falta de tecnologías y medios modernos); y 4) la
necesidad de reforzar aún más la lucha contra la delincuencia internacional, el terrorismo y otras amenazas
para la seguridad.
Partes interesadas: principalmente los NTP que cruzan las fronteras Schengen, los guardias de fronteras, las
autoridades de inmigración y visados y las compañías aéreas.
¿Qué objetivo espera alcanzar esta iniciativa?
Los objetivos generales del Sistema de Entradas y Salidas (SES) son:
1) Mejorar la gestión de las fronteras exteriores.
2) Reducir la migración irregular, abordando el fenómeno del rebasamiento de la duración de la estancia
autorizada.
3) Contribuir a la lucha contra el terrorismo y los delitos graves y garantizar un alto nivel de seguridad interior.
El SES facilitará el cruce de fronteras de los viajeros legítimos y, al mismo tiempo, aumentará la posibilidad de
identificar a las personas que rebasan la duración de su estancia y a los inmigrantes irregulares, y facilitará la
ejecución de las decisiones de retorno. También garantizará una mejor identificación de los nacionales de
terceros países y permitirá detectar a las personas que utilizan varias identidades.
¿Cuál es el valor añadido de la actuación a nivel de la UE?
La ausencia de fronteras interiores en el espacio Schengen exige una buena gestión de las fronteras exteriores
en la que cada país ha de controlar la frontera exterior en nombre de los otros Estados Schengen. Por
consiguiente, ningún Estado miembro (EM) puede hacer frente por sí solo a la inmigración irregular. Una
persona puede entrar en el espacio Schengen por un paso fronterizo de un Estado miembro en el que se utilice
un registro nacional de entrada y salida, pero salir por otro en el que no se utilice dicho sistema. El seguimiento
del cumplimiento de las normas de la UE sobre las estancias autorizadas, por tanto, no puede ser realizado por
los Estados miembros por sí solos. En un espacio sin fronteras interiores, las medidas contra la inmigración
irregular deben emprenderse en común. Por otra parte, una mejor información sobre los flujos transfronterizos
de NTP a escala de la UE permitiría establecer una base fáctica para desarrollar y adaptar la política de
migración de la UE. Considerando todo lo anterior, la UE está en mejores condiciones que los Estados
miembros para adoptar las medidas oportunas.
B. Soluciones
¿Cuál es la opción política preferida? ¿Por qué motivo?
Las opciones preferidas para la implementación del SES tienen las siguientes características:
1) Habrá un único sistema: el SES. La interoperabilidad entre el SES y el Sistema de Información de Visados
(VIS) se establece a nivel central. Las comunicaciones con los Estados miembros se realizan a través de
una interfaz nacional uniforme que será la misma para todos los Estados miembros.
2)
Los identificadores biométricos para el SES son 4 impresiones dactilares utilizadas en combinación con la
imagen facial. Esta opción cumple tanto los objetivos de identificación suficientemente precisa como de
facilitación del cruce de fronteras.
3) El enfoque de facilitación se basa en la aplicación de sistemas de autoservicio, utilizados por los NTP para
iniciar el proceso de paso de fronteras que se completará aportando información adicional a petición de la
guardia de fronteras. Podrán establecerse programas nacionales de registro de viajeros sobre una base
voluntaria. Esta es la opción preferida, ya que combina muchos impactos positivos, se dirige a un amplio
grupo de viajeros y tiene la mayor relación entre coste y beneficio.
4) El período de conservación de 5 años de los datos almacenados reduce la frecuencia de reinscripción y
será beneficioso para todos los viajeros, permitiendo a la guardia de fronteras realizar el análisis de riesgos
2
5)
necesario exigido por el Código de fronteras Schengen.
Desde el principio de las operaciones, las autoridades policiales de los Estados miembros y Europol
tendrán acceso al SES, bajo condiciones estrictamente definidas y de conformidad con las normas
pertinentes de protección de datos. Facilitar el acceso a los datos a las autoridades policiales desde el
principio es coherente con el Reglamento VIS.
¿Quién apoya cada opción?
Los Estados miembros respaldan en general las opciones de la solución preferida. Existen divergencias entre
los servicios de inmigración que se inclinan por la introducción de pocos datos biométricos (como se propone) y
los servicios policiales, que se inclinan por introducir amplios datos biométricos. Algunos Estados miembros
pueden alegar que el SES debería registrar las entradas y salidas de los titulares de una tarjeta o un permiso de
residencia.
El Parlamento Europeo (PE) valora positivamente la interoperabilidad entre el SES y el VIS, los datos
biométricos limitados, el presupuesto reducido en comparación con la propuesta de 2013, y el hecho de que la
facilitación no requiera tanto presupuesto como el sistema general. Parte del PE y el SEPD impugnarán el
período de conservación de los datos y el acceso al SES por parte de las fuerzas y cuerpos de seguridad.
C. Impacto de la opción preferida
¿Cuáles son las ventajas de la opción preferida?
Impacto social: Impacto positivo en tiempo de cruce de fronteras para los viajeros de entrada utilizando los
quioscos de autoservicio. Ventajas para los agentes de la guardia de fronteras en términos de reducción de la
carga de trabajo. Impacto positivo para las autoridades policiales.
Coste económico: Para determinadas categorías de viajeros, la inscripción en el SES generará una carga de
trabajo adicional, mientras que la utilización de soluciones de autoservicio aligerará la carga de trabajo. Ello
explica que al principio los beneficios sean escasos, ya que todos los nacionales de terceros países no sujetos
a la obligación de visado deberán inscribirse con su imagen facial y 4 impresiones dactilares. Además, el SES
aumentará la posibilidad de identificar a las personas que rebasan la duración de su estancia y a los migrantes
irregulares, y contribuirá a la ejecución de las decisiones de retorno.
Con los beneficios que pueden cuantificarse, el valor actual neto del SES pasará a ser positivo cuatro años
después del inicio de las operaciones, y los beneficios acumulados a lo largo de diez años serán más de 2,5
veces los costes acumulados durante el mismo período.
¿Cuáles son los costes de la opción preferida?
Impacto social: Impacto ligeramente negativo en el tiempo de cruce de fronteras a la entrada de los viajeros no
sujetos a la obligación de visado, en la primera inscripción (tiempo adicional estimado de 40 segundos), aunque
atenuado por el uso de aceleradores del procesos tales como quioscos de autoservicio (véase más arriba).
Coste económico: El coste de desarrollo del SES con cargo al presupuesto de la UE asciende a 394,77 millones
EUR a lo largo de los tres años que se requieren para construir el sistema. El primer año de funcionamiento, el
presupuesto de la UE soportaría un coste total de operaciones de 45,47 millones EUR. Los cambios necesarios
para el VIS y el SIS se han estimado en 40 millones EUR de costes de desarrollo y ningún coste operativo
adicional. Los gastos con cargo al presupuesto de la UE ascienden a 480,2 millones EUR a lo largo de 4 años
(3 años de desarrollo y 1 año de operaciones).
Los costes de aplicación para los Estados miembros serían, respectivamente, de 57,0 millones EUR una sola
vez por la instalación de los nuevos procesos y la mejora de las infraestructuras, y de 109,5 millones EUR del
coste de los equipos, y ambos deberán sufragarse durante el período de desarrollo de 3 años. El coste de
mantenimiento anual de las inversiones será de 11 millones EUR.
¿Cómo se verán afectadas las empresas, las pymes y las microempresas?
El SES tendrá un efecto positivo para los transportistas, ya que facilita la ejecución de su obligación legal de
comprobar que los NTP que transportan a la frontera Schengen están en posesión de los documentos de viaje
exigidos para entrar.
El SES reducirá la oferta de trabajo informal en la UE al abordar el fenómeno del rebasamiento de la duración
de estancia autorizada.
El impacto del SES en el turismo y las PYME se considera insignificante.
¿Se producirá un impacto significativo en los presupuestos nacionales y las administraciones?
El SES tendrá un impacto positivo y significativo en la manera en que los guardias fronterizos efectúan sus
controles (por ejemplo, se les exime de la lectura manual de los sellos de entrada y de salida y del cálculo de la
duración autorizada de la estancia).
El SES no crea ninguna carga administrativa adicional a las organizaciones privadas o públicas, ya que todas
las obligaciones de información se obtendrán a partir de los informes elaborados por el sistema.
¿Se producirán otros efectos significativos?
1) Derechos fundamentales: (véase la sección 6.1.4 de la evaluación de impacto por lo que respecta a las
repercusiones en la protección de datos personales y la sección 6.1.5 por lo que respecta al impacto en
otros derechos fundamentales). El SES almacena una pequeña cantidad de datos personales, pero incluye
datos biométricos de un gran número de personas. No obstante, el conjunto mínimo de datos se conserva
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2)
3)
durante el período mínimo, que también aporta beneficios para el viajero. El acceso a los datos solo se
permite a autoridades específicas.
Autoridades policiales (véase la sección 6.4.3 de la evaluación de impacto). Las autoridades policiales
tienen acceso a los datos del SES bajo estrictas condiciones destinadas a garantizar que el acceso está
relacionado con un caso y es relevante.
Relaciones internacionales (véase la sección 6.5 de la evaluación de impacto). Algunos países no sujetos a
la obligación de visado podrían oponerse a que se tomen impresiones dactilares de sus nacionales en la
primera entrada en el espacio Schengen.
D. Seguimiento
¿Cómo se efectuará el seguimiento y evaluación?
La Comisión garantizará el establecimiento de sistemas para supervisar el funcionamiento del Sistema de
Entradas y Salidas y los evaluará en relación con los principales objetivos estratégicos. Dos años después de
que el SES inicie sus operaciones y, posteriormente, cada dos años, euLISA deberá presentar al Parlamento
Europeo, al Consejo y a la Comisión un informe sobre el funcionamiento técnico del sistema. Por otra parte, dos
años después de que el SES inicie sus operaciones y, posteriormente, cada cuatro años, la Comisión elaborará
una evaluación global del sistema.
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