Tema 5: La política fiscal en España

Universidad Carlos III de Madrid
ECONOMÍA ESPAÑOLA. Tema 5
Tema 5: La política fiscal en España
1 Las cuentas del Sector Público
2 El impacto de la actividad económica en el saldo del Sector Público
3 El impacto de la política fiscal en la actividad económica
4 La sostenibilidad de la deuda pública
5 Evaluación de las intervenciones públicas
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¿Por qué es importante estudiar el Sector Público?
1. La política fiscal (impuestos/gastos) influye en la evolución cíclica, la
eficiencia económica y la distribución de la renta.
2. Objetivo: Crecimiento sostenido y equilibrado mediante “calidad de las
finanzas públicas”:
servicios públicos eficientes,
gasto orientado a aumentar la productividad y la eficiencia económica
global,
y asume los efectos desincentivadores del sistema impositivo y de
prestaciones sociales sobre oferta y demanda de trabajo.
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1 Las cuentas del Sector Público
Impactos de la política fiscal sobre la actividad económica:
directo: por el consumo y la inversión pública
indirecto: por el efecto de impuestos y transferencias sobre la renta
disponible
En el SEC-95, se consideran dentro del sector institucional “Administraciones
Públicas” (AAPP): Administración Central, CC.AA., Corporaciones Locales y
Administraciones de la Seguridad Social.
La CUENTA DE OPERACIONES NO FINANCIERAS de las AAPP refleja de forma
resumida la actividad del sector.
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CUENTA DE OPERACIONES NO FINANCIERAS de las AAPP 2003
Recursos
Impuestos s/ Producción e Importaciones
Impuestos corrientes s/ Renta y Patrimonio
Cotizaciones sociales
Otros ingresos corrientes
Recursos de capital (de los que: Impuestos)
Empleos
Consumo final (de los que: RA)
Prestaciones sociales en efectivo
Intereses efectivos pagados
Subvenciones y otras transferencias corrientes
Empleos de capital (de los que: FBK)
Capacidad / Necesidad Financiación
Administración Central
Seguridad Social
Comunidades Autónomas
Corporaciones Locales
Fuente: Servicio de Estudios del BE (2005)
4
% PIB
40,4
12,0
10,6
13,7
3,4
0,8
40,1
18,0
12,2
2,5
2,5
4,9
0,3
-0,3
1,0
-0,3
-0,1
Estructura %
(0,4)
(10,4)
(3,7)
100,0
29,6
26,2
33,8
8,3
2,1
100,0
45,0
30,4
6,3
6,3
12,1
(1,0)
(26,0)
(9,1)
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La previsión de la evolución económica necesita una predicción de estas partidas
fiscales. Dos tipos de variables fiscales a predecir:
1.
Exógenas: inversión pública, ingresos procedentes UE. Su estimación se
realiza a partir de los presupuestos y normas oficiales.
2.
Endógenas: ingresos impositivos, prestaciones por desempleo. Su
estimación se realiza estimando la elasticidad de la partida respecto a
variables macroeconómicas mediante un procedimiento iterativo:
• Paso 1: estimación variables macro
• Paso 2: predicción variables endógenas
• Paso 3: Repetir 1-2 hasta convergencia
Elasticidades de algunas partidas fiscales
Partida
Impuestos Rentas Trabajo (sector privado)
Gastos relacionados con el desempleo
Variables Macro
Empleo, sector privado
RA, sector privado
Número de desempleados
Fuente: Servicio de Estudios del BE (2005)
5
Elasticidad
1,0
1,5
1,0
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2 Impacto de la actividad económica en el saldo del Sector Público
El Saldo del Sector Público (Ingresos – Gastos) refleja la política fiscal del
gobierno.
Sin embargo, para analizar el grado de consolidación de las finanzas públicas
debe tenerse en cuenta que ni los efectos del ciclo de negocios ni el pago de
los intereses de deuda previamente contraída están directamente
relacionados con la política fiscal actual. Dos conceptos relevantes:
• saldo estructural: saldo público descontando el efecto del ciclo
económico.
• saldo estructural primario: saldo estructural neto del pago de los
intereses de la deuda.
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¿Cómo se estima el componente cíclico del saldo? Se calcula en dos etapas:
1.
Se obtiene una estimación del ciclo (producto observado – producto
potencial)
2.
Se calcula el impacto del ciclo económico sobre los componentes del
saldo público usando elasticidades estimadas:
Partida
Componente cíclico Saldo Público Total
Variable Macro
PIB – PIB potencial
Estimación Elasticidad
0,4
Fuente: Servicio de Estudios del BE (2005)
Una mejora del 1% del PIB por encima del PIB potencial mejora el saldo
estructural público en un 0,4%.
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DESCOMPOSICIÓN DEL SALDO DE LAS AA.PP.
VARIACIÓN EN EL SALDO (∆(I-G))
Por ∆ saldo estructural primario(a)
Por cambios ingresos estructurales
Por cambios gastos estructural primario
Por cambios Pagos de intereses
Por Efectos cíclicos
SALDO DE LAS AAPP (I – G)
Componente cíclico
Saldo estructural
Saldo estructural primario
PRO MEMORIA
Saldo primario
Pagos de intereses
Crecimiento del PIB real
Output gap(b)
FUENTE: Banco de España.
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 1998-2004
0,1
1,9
0,3
0,4
0,2
0,6 -0,6
2,7
-0,8
0,7
-0,3
0,3
0,2
0,4 -0,8*
0,7
-0,7
-0,1
0,4
0,4
-0,2
-0,1
0,2
0,1
0,8
-0,6
0,1
0,3
0,2
*
-1,0
2,5
-0,8
0,5
0,5
-3,0
-0,1
-3,0
1,3
0,7
0,4
-1,2
0,3
-1,5
2,1
0,2
0,3
-0,9
0,6
-1,5
1,8
0,2
-0,1
-0,5
0,5
-1,0
2,1
0,3
-0,3
-0,3
0,2
-0,5
2,4
0,3
-0,1
0,3
0,0
0,3
2,8
0,3
-0,2
-0,3
-0,1
-0,2
2,0
2,1
0,0
1,2
4,3
4,3
-0,2
2,4
3,5
4,2
0,6
2,4
3,3
4,4
1,7
2,6
3,2
2,8
1,3
2,6
2,9
2,2
0,5
2,8
2,5
2,5
0,1
1,9
2,2
2,7
0,1
a. Un signo positivo denota una orientación contractiva de la política fiscal y una mejora del saldo
estructural primario.
b. Output gap = (PIB - PIB tendencial) / PIB tendencial (%) en términos reales.
* Dato afectado por la asunción (puntual) de la deuda de RENFE por el Estado (0,7% PIB)
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Entre 1998 y 2004 se ha producido un incremento acumulado en los saldos
públicos de 2,7 puntos porcentuales del PIB.
Está determinado principalmente por el descenso de la carga financiera y
por la variación de los saldos estructurales primarios. Esto indica una
mejora estructural de las finanzas públicas.
Los ingresos y los gastos han contribuido de manera similar a este
resultado.
El cambio en la posición cíclica (expansión inicial y luego contracción)
tuvo una contribución neutral.
Por tanto, las finanzas públicas españolas cumplen desde 2002 el requisito
del Pacto de Estabilidad y de Crecimiento: saldos estructurales con un déficit
máximo del 0,5% del PIB.
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¿Son consistentes estas estimaciones con las medidas presupuestarias de este
período?
Ingresos: la reducción de la presión fiscal en el IRPF y la congelación de los
impuestos especiales tuvieron un efecto negativo en la recaudación, mientras
que la ausencia de ajuste por inflación de los tramos de los tipos impositivos y
deducciones del IRPF tuvo un efecto positivo en la recaudación.
Gastos: tras un recorte inicial del gasto corriente primario, se producen medidas
expansivas (subidas en las pensiones mínimas y de viudedad).
La menor recaudación por IRPF se compensó con un fuerte aumento de los
ingresos por imposición indirecta y cotizaciones sociales (ambos
componentes incluidos en el componente estructural estimado).
Si estos incrementos fueron producto de la afloración de actividades en la
economía sumergida (difícil de evaluar), estarían incluidos al menos en parte
erróneamente en el componente estructural. Por tanto, se habría
sobrevalorado el ajuste fiscal realizado.
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3 El impacto de la política fiscal en la actividad económica
• Mediante el cálculo de indicadores sintéticos: permiten valorar la
orientación de la política fiscal, pero no cuantificar su impacto.
o Impulso fiscal: se obtiene como diferencia entre:
• Déficit presupuestario (-saldo presupuestario) corriente en un año
• Déficit presupuestario que se habría obtenido ese año si la ratio de ingresos
fiscales a PIB y la ratio de gastos fiscales al PIB potencial fuesen las de un
año base
Un valor positivo se interpreta como una expansión de la política fiscal discrecional.
o Variación en el déficit público primario ajustado al ciclo: Un valor positivo cuando el
PIB está por debajo del PIB potencial se interpreta como una política fiscal
contracíclica.
• Mediante simulaciones con modelos econométricos: permiten cuantificar
el impacto de la política fiscal. Se compara el resultado observado (o
previsto) tras el cambio de política fiscal con el que resultaría sin
cambio. Los resultados dependen de los supuestos del modelo.
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La reforma del IRPF de 2003 consistió fundamentalmente en reducción de
del tipo impositivo efectivo ex ante de alrededor de 1,5 puntos
porcentuales.
Simultáneamente:
• El consumo y la inversión públicas crecieron a tasas elevadas.
• Los tipos implícitos de la imposición indirecta y de las cotizaciones
sociales crecieron.
Las conclusiones de los indicadores sintéticos sugieren una orientación
restrictiva de la política fiscal pero, ¿cuál fue el efecto de la reforma del
IRPF?
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LA REFORMA DEL IRPF EN 2003
INDICADOR
Impulso Fiscal
SIMULACIÓN
%PIB (2004)
-0,5
(Desviación acumulada del crecimiento 2003-2004 respecto escenario base)
Renta Real Bruta Disponible de las familias
Gasto en Consumo Final de los Hogares
Formación Bruta Capital Fijo
Importaciones de Bienes y Servicios
Exportaciones de Bienes y Servicios
Producto Interior Bruto
0,9
0,8
0,5
0,8
-0,0
0,4
Fuente: Servicio de Estudios del Banco de España (2005)
El modelo econométrico indica que la reforma provocó efectos indirectos
expansivos sobre la actividad económica a pesar de la orientación restrictiva
de la política fiscal.
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4 La sostenibilidad de la deuda pública.
Sean
Bt : Deuda Pública;
D Pt : Déficit Primario (Gastos - Ingresos - Pagos por Intereses)
PI t : Pagos por intereses de la deuda
Entonces:
Bt = Bt −1 + ( DPt + PIt )
Si el tipo de interés real es rt y el crecimiento de los precios es πt entonces
Bt = Bt −1 + DPt + [ (1 + rt )(1 + π t ) − 1] Bt −1 = DPt + [ (1 + rt )(1 + π t )] Bt −1
Dividiendo ambos lados de la igualdad por el PIB nominal:
Bt
DPt
B
=
+ [ (1 + rt )(1 + π t )] t −1
PIBt PIBt
PIBt
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Por otro lado:
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PIBt = [ (1 + gt )(1 + π t )] PIBt −1
donde gt es el crecimiento real del PIB. Sustituyendo esta expresión en el
segundo término de la derecha nos queda:
 Bt

 PIBt
  DPt
=
  PIBt
  (1 + rt )   Bt −1 
+


(1
+
g
)
PIB
t 
t −1 
 
Redefiniendo:
Bt
DPt
≡ bt ;
≡ dpt
PIBt
PIBt
y restando bt-1 en ambos lados de la igualdad obtenemos la ecuación
dinámica de la deuda:
 (rt − gt ) 
bt − bt −1 = dpt + 
 bt −1
 (1 + gt ) 
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VARIACIONES DE LA DEUDA PÚBLICA (% PIB)
1992:1996 1994 1999:2004
DEUDA PÚBLICA
59,9
61,3
56,2
Variación de la deuda pública
5,2
2,2
-2,5
Contribuciones del:
Déficit Primario
0,9
1,5
-2,3
Diferencial Interés Real - Crecimiento
1,7
1,9
-1,0
Ajuste
2,6
-1,1
0,8
2004
48,9
-2,5
-1,3
-1,9
0,7
Fuente: Servicio de Estudios del Banco de España (2005)
(El ajuste incluye transacciones financieras y ajustes de valoración entre el déficit y la deuda públicos)
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Rasgos fundamentales:
• En el periodo 1992-1996 crece intensamente la deuda pública como
resultado en un 80% del diferencial entre el tipo de interés real y la tasa
de crecimiento de la economía y un crecimiento elevado de los activos
financieros del balance del Sector Público.
• En el periodo 1996-1999 decrece la deuda pública como resultado del
ajuste presupuestario para cumplir los criterios de la convergencia
nominal (no mostrado)
• En el periodo 1999-2004 decrece considerablemente la deuda pública
sobre todo por la caída del déficit primario y, en menor medida, por el
diferencial entre el crecimiento de la economía y los tipos de interés.
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¿Son sostenibles los niveles de deuda pública actual teniendo en cuenta el
envejecimiento de la población? No:
2003
2050
Deuda
50,8
81,5
bt
Saldo Primario observado
-2,9
3,6
dpt
Tasa interés real
1,7
2,6
rt
Tasa de crecimiento real
3,3
3,3
gt
Saldo Primario requerido
d
0,8*
2,5**
Brecha de sostenibilidad***
• España
d- dpt
d- dpt
d- dpt
• Francia
• Alemania
3,7
-2,1
-2,8
-1,1
---
g t − rt
bt − 1
1 + gt
** Ratio sobre el PIB de gastos menos ingresos que mantenido constante garantiza la restricción
presupuestaria intertemporal a largo plazo teniendo en cuenta el envejecimiento de la población.
*** Un valor positivo indica la política fiscal es sostenible.
*
d =
Fuente: Servicio de Estudios del Banco de España (2005)
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5 Evaluación de las intervenciones públicas.
¡No hay muchos estudios sobre calidad de finanzas públicas!
• Existe evidencia de que la inversión pública en capital físico tiene un
impacto positivo sobre el crecimiento que proviene principalmente de la
inversión en infraestructuras, aunque el impacto presenta rendimientos
marginales decrecientes. También se han encontrado impactos positivos
en el crecimiento por gastos públicos en educación y en I+D.
• Hay evidencia de que la productividad de las empresas con titularidad
pública es menor en el sector manufacturero (altamente competitivo)
que las empresas de titularidad privada pero no es diferente en el de la
energía (sector altamente regulado).
• Hay evidencia de que las prestaciones por desempleo pueden reducir
hasta la mitad las tasas de salida del paro de los individuos.
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