El universo es el límite - Universidad del Rosario

El universo es el límite
El futuro de la política exterior de Colombia
El universo es el límite
El futuro de la política exterior de Colombia
Guillermo Fernández de Soto
Colección Ciencia Política y Gobierno, y Relaciones Internacionales
© 2010 Editorial Universidad del Rosario
© 2010 Universidad Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario,
Facultades de Ciencia Política y Gobierno y de Relaciones Internacionales,
Centro de Pensamiento en Estrategias Competitivas (CEPEC)
© 2010 Guillermo Fernández de Soto
© 2010 Juan Manuel Santos, por el Prólogo
© 2010 Hans-Peter Knusen, por la Presentación
ISBN: 978-958-738-162-7
Primera edición: Bogotá D. C., noviembre de 2010
Coordinación editorial: Editorial Universidad del Rosario
Corrección de estilo: Gustavo Patiño Díaz
Imágenes de cubierta y páginas internas: Verónica Uribe
Diseño de cubierta: David Reyes
Diagramación: Precolombi EU-David Reyes
Impresión: Javegraf
Editorial Universidad del Rosario
Carrera 7 No. 13-41, of. 501 • Tel: 297 02 00, ext. 7724
Correo electrónico: [email protected]
Todos los derechos reservados. Esta obra no puede ser reproducida sin el permiso
previo escrito de la Editorial Universidad del Rosario
Fernández de Soto, Guillermo
El universo es el límite. El futuro de la política exterior de Colombia
/ Guillermo Fernández de Soto; presentación de Hans-Peter Knudsen y
prólogo de Juan Manuel Santos, presidente de La República de Colombia.
—Facultades de Ciencia Política y Gobierno y de Relaciones Internacionales,
Universidad Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario. Bogotá: Editorial
Universidad del Rosario, 2010.
152 p.:il. —(Colección Ciencia Política y Gobierno, y Relaciones
Internacionales)
ISBN: 978-958-738-162-7
Colombia – Política Exterior / Colombia – Relaciones Exteriores / Política
Exterior – Colombia / I. Knudsen, Hans-Peter / Ii. Santos, Juan Manuel /
Iii. Título. / Vi. Serie.
327.861
SCDD 20
Impreso y hecho en Colombia
Printed and made in Colombia
Contenido
Presentación
Hans-Peter Knudsen
13
Prólogo
Juan Manuel Santos
19
Introducción
27
Capítulo I. Tendencias recientes de la globalización
1. Un momento de inflexión
en la economía global
2. Las expresiones del malestar social 3. Los movimientos estratégicos
de la geopolítica global
En síntesis
31
31
34
35
40
Capítulo II. Impactos de las tendencias globales
sobre América Latina
1. La transición de las relaciones hemisféricas
2. El déficit en desarrollo y gobernabilidad
democrática
3. Vigencia de América Latina
en las tendencias globales
En síntesis
Capítulo III. Estado actual de la integración
regional y sus perspectivas futuras
1. Los retos de la nueva integración
2. La necesidad de un nuevo enfoque:
el regionalismo interdependiente
3. Los ejes de la nueva integración
Capítulo IV. Recomendaciones en torno
a los principios orientadores de la política
exterior colombiana
1. Respice omnia: mirar al universo,
mirar al conjunto
2. Consenso interno alrededor de la defensa
de los intereses nacionales
3. Visión integral de las negociaciones
internacionales
4. La buena vecindad
5. Preservar la opción por la cooperación
y la no confrontación
43
43
48
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59
60
62
65
71
71
74
74
75
77
6. Profesionalización y coordinación
del sistema nacional de política exterior
Capítulo V. Consideraciones estratégicas
y recomendaciones sobre los escenarios
regionales y hemisféricos de inserción
de Colombia
1. Los escenarios multilaterales regionales
y hemisféricos
2. Reflexiones sobre algunas relaciones
diplomáticas en el hemisferio Capítulo VI. Recomendaciones en torno a los
actuales mecanismos de carácter binacional
1. El papel de las zonas de integración
fronteriza (ZIF)
2. El Plan Nacional de Fronteras:
el complemento necesario
78
81
82
117
125
129
131
Capítulo VII. Reflexiones finales
135
Referencias bibliográficas y documentales
149
Cartografía de la distancia. Serie: Carta en blanco. Acrílico sobre lienzo, 60 x 73 cms., 2008.
Mi especial agradecimiento al
Dr. Enrique García, Presidente Ejecutivo
de CAF, por el invaluable apoyo brindado
en la realización de este proyecto.
Firmamento # 7, serie: Firmamentos. Acrílico sobre lienzo, 42 x 42 cms., 2009.
Presentación
L
a Universidad del Rosario acoge con gran complacencia este libro que sintetiza las reflexiones de los
últimos dos años del ex canciller Guillermo Fernández
de Soto en torno a los desafíos de la política exterior
colombiana, en el contexto de las actuales tendencias
globales, hemisféricas y regionales.
Los análisis derivados de este testimonio excepcional resultan de gran interés para los sectores académico,
político y empresarial de nuestro país, y se sustentan en
una aguda visión de los hechos más recientes de la economía y la geopolítica mundial, así como de su influencia sobre el desempeño próximo de América Latina y
de Colombia, de cara a sus aspiraciones a una inserción
relevante en el escenario internacional.
Destaca el ex canciller colombiano el papel de la
integración regional, en medio del panorama aún desael universo el es límite
13
fiante de la reciente crisis económica global, del avance
hacia un mundo más multipolar y de la difícil transición que hoy viven las relaciones hemisféricas. Pero, al
mismo tiempo, se muestra exigente cuando reclama de
esa integración alternativas diferentes a las del pasado,
una vez hecho el balance entre los logros obtenidos y las
tareas pendientes.
Comparto plenamente con Fernández de Soto su
concepción de la integración regional y hemisférica
como un proyecto político que trasciende el ámbito
económico y comercial. Solo de esta manera será posible
una sólida proyección de nuestro país en el hemisferio
americano, bajo la óptica de lo que él denomina el “regionalismo interdependiente” y en el marco de la llamada
“agenda multidimensional”, que guían las disertaciones
centrales del libro.
Para quienes ven con algún escepticismo el papel
de Colombia en las relaciones hemisféricas y globales,
la aproximación sugerida por el ex canciller Fernández
de Soto debería llamar la atención sobre un enfoque
novedoso, como el que aquí se expone, que invita a una
visión más integral de la inserción internacional del
país. Esta aproximación, a todas luces esclarecedora, se
resume muy bien en el principio de respice omnia (mirar
al conjunto, mirar al universo), que a juicio del autor debería convertirse en el criterio orientador de la política
exterior colombiana en los próximos años.
La agenda de la nueva integración regional —que
demanda desde estas páginas un renovado liderazgo de
el universo es el límite
14
Colombia— debería incluir como temas prioritarios los
mencionados en las reflexiones interiores: la articulación
de la agenda de la seguridad y la agenda de inclusión social en las Américas; el avance con realismo en las tareas
pendientes del acceso a los mercados regionales, en un
momento de gran sensibilidad en torno a los asuntos del
libre comercio; el mejoramiento de la infraestructura regional como condición de conexión eficiente de los mercados; la construcción de una agenda de transformación
productiva entre nuestros países, que siente sobre bases
firmes su competitividad en los mercados mundiales; la
defensa del agua y de la biodiversidad como patrimonio
colectivo de la región y la construcción de una posición
común frente al cambio climático; así como la integración energética, aspecto en el cual Colombia cumplirá
un papel central en los próximos años.
El futuro de nuestra región y del mundo, de acuerdo con las tendencias analizadas en este libro “no será
en 20 años lo que era a principios de este siglo”. Resulta
prioritario, por lo tanto, redimensionar la política exterior colombiana. Por eso compartimos el llamado de la
experiencia, que avala al ex canciller Fernández de Soto, para invitar a un ejercicio pragmático de la política
exterior, que garantice la necesaria convergencia entre
los intereses nacionales y los compromisos adquiridos
frente a la comunidad internacional.
Bajo la guía del sugerente criterio de respice omnia,
ya mencionado, el texto se ocupa de señalar los principios que deben regir la política exterior colombiana en
p r e s e n ta c i ó n
15
la próxima década, entre los cuales se encuentra la necesidad de construir un sólido consenso interno alrededor
de la defensa de los intereses nacionales; la adopción de
una visión integral de las negociaciones internacionales; la práctica de la buena vecindad, que adquiere una
inusitada vigencia en las actuales circunstancias; la opción por la cooperación y no por la confrontación; y la
profesionalización y coordinación del sistema nacional
de política exterior, como base de la arquitectura institucional que debe ser conducida por nuestra Cancillería.
De vital importancia resultan también las consideraciones en torno a los espacios multilaterales de inserción con los cuales cuenta el país en el ámbito regional
y hemisférico, las propuestas sobre la relación con países
estratégicos para nuestra política exterior y las sugerencias específicas sobre los instrumentos binacionales con
naciones fronterizas. Se trata de recomendaciones que
serán de gran ayuda para el actual gobierno, gracias a la
actualidad de las propuestas allí contenidas.
Para quienes actuamos desde la academia, con la
convicción de que la universidad debe ser pertinente
y está en obligación de ajustarse, en todo momento,
a las necesidades del entorno en el cual se inscribe su
agenda de conocimiento e investigación, son especialmente provocadoras las reflexiones que nos ofrece el ex
ministro Fernández de Soto en el último capítulo de
este libro. Allí es posible encontrar sanas advertencias
y sabios consejos sobre las prioridades de la política exterior colombiana en los próximos años, que adquieren
el universo es el límite
16
especial relevancia por provenir de uno de los cancilleres
de más grata recordación. No solo por su inteligencia
diplomática, hoy ampliamente reconocida, sino, además, por la efectividad de sus intervenciones, cuando le
correspondió actuar como coordinador de las relaciones
internacionales de nuestro país.
Hans-Peter Knudsen
Rector
Universidad del Rosario
p r e s e n ta c i ó n
17
Cartografía de colocación, serie: Carta en blanco. Acrílico sobre lienzo, 170 x 170 cms., 2008.
Prólogo
E
n un texto claro, conciso, iluminador, el ex canciller de Colombia Guillermo Fernández de Soto nos presenta una diáfana radiografía del escenario internacional
en que se mueve nuestro país, y aporta interesantes ideas
y propuestas sobre los parámetros dentro de los cuales
debe encauzarse la política exterior colombiana para lograr una adecuada y exitosa inserción en las tendencias
globales que hoy dominan nuestro planeta, y que afectan, inevitablemente, la forma como nos relacionamos
con los otros Estados, en particular con las naciones de
nuestra región.
No podría estar más de acuerdo con sus planteamientos, y no me asombra. Con Guillermo Fernández
de Soto no sólo nos une una vieja amistad, sino también
una profunda coincidencia sobre la visión de una Colombia progresista, moderna, democrática, respetada
el universo el es límite
19
y respetuosa, que ejerza un positivo liderazgo internacional.
Recuerdo muy bien que, hace ya casi dos décadas,
cuando el doctor Fernández de Soto ejercía la presidencia de la Cámara de Comercio de Bogotá —y era, además, presidente del Comité Colombiano del Consejo
Económico de la Cuenca del Pacífico (PBEC)— y yo
me estrenaba en la vida pública nacional como el primer
ministro de Comercio Exterior del país —luego de haber sido elegido por el Senado como el último designado
a la Presidencia de la República—, recibí su invitación
para que lo acompañara, en representación del Gobierno
colombiano, a la Asamblea Anual del PBEC, en Kuala
Lumpur. Fuimos juntos a Malasia, donde nos reunimos
con el primer ministro, Mahathir bin Mohamad, y tuve
oportunidad de dirigirme al pleno de la Asamblea, trayendo de vuelta al país la formalización del ingreso de
Colombia al PBEC.
Desde entonces comprobé aquella coincidencia de
visiones y aproximaciones al tema internacional a que
me referí al comienzo. Una coincidencia que se hizo
mayor en el cuatrienio del presidente Andrés Pastrana
(1998-2002), cuando Guillermo desempeñó una exitosísima labor como ministro de Relaciones Exteriores,
que pude atestiguar personalmente, como su compañero
de gabinete durante los últimos dos años de dicha administración.
Colombia venía de una situación internacional muy
complicada, en la que los problemas internos nos habían
el universo es el límite
20
obligado a mantener una política internacional de bajo
perfil y a la defensiva, con énfasis en aspectos policiales,
que pretendía demostrar al mundo —como si eso fuera
necesario— el compromiso de nuestro país frente al
combate al negocio de las drogas ilícitas.
Durante los cuatro años en que Guillermo Fernández de Soto estuvo al frente de la Cancillería colombiana
se desarrolló una política exterior proactiva, a la que se
llamó diplomacia por la paz —de acuerdo con los esfuerzos de paz que entonces desarrollaba el Gobierno—, y
se promovió, con un excelente esfuerzo de persuasión, la
tesis de la responsabilidad compartida para enfrentar lo
que pasó a llamarse “el problema mundial de las drogas”.
Se puso en marcha el Plan Colombia para la cooperación
en este aspecto fundamental, y se logró que Estados Unidos y la Unión Europea reconocieran la condición de
terroristas de los grupos armados ilegales que operaban
en nuestro país, incluyéndolos en sus respectivas listas.
Así describe Fernández de Soto este periodo, en la
introducción de su libro La ilusión posible —cuya lectura recomiendo—, en el que dio cuenta de lo que fue
la política exterior colombiana durante el mencionado
cuatrienio:
La Diplomacia por la Paz fue nuestra guía. La recuperación de las relaciones con los Estados Unidos,
nuestra clave maestra. La integración subregional,
nuestro anhelo. Las buenas relaciones con los vecinos, nuestra obsesión. La solidaridad de Europa y del
prólogo
21
Asia Pacífico, un desafío permanente. Y la presencia
en los foros multilaterales, un instrumento propicio
para la defensa del interés nacional.
Después de cuatro años al frente de la Cancillería, la
actividad internacional siguió siendo la constante en
la vida de Fernández de Soto. Fue secretario general de la
Comunidad Andina y embajador de Colombia ante los
Países Bajos, desde donde coordinó la defensa de los intereses nacionales en la Corte Internacional de La Haya
y asumió la representación del país en la recientemente
creada Corte Penal Internacional.
No es de extrañar que, después de este recorrido
destacable, hoy tengamos el privilegio de tener en nuestras manos una nueva obra de Guillermo Fernández de
Soto, con el sugestivo título de El universo es el límite.
No se trata esta vez del recuento analítico de una obra
de gobierno, sino de un tratado prospectivo que profundiza en las tendencias internacionales —globales,
hemisféricas y regionales— en las que se ve envuelto
nuestro país al comenzar la segunda década del siglo
XXI y que presenta una propuesta integral sobre la forma en que nuestra política exterior debería conformarse
a dichas tendencias, para lograr una inserción armoniosa
y exitosa.
Cuando Fernández de Soto dice que “el universo
es el límite”, establece —como ha sido una constante en
su teoría de la política exterior colombiana— nuevos
horizontes a las relaciones de nuestro país. Después del
el universo es el límite
22
respice polum (mirar al norte) que propuso a comienzos
del siglo pasado el presidente Marco Fidel Suárez, que
privilegiaba las relaciones con los Estados Unidos, como la estrella polar de nuestro continente; después del
respice similia (mirar a nuestros semejantes, a nuestros
vecinos) que promovió Alfonso López Michelsen a fines
de los sesenta, cuando era canciller del presidente Lleras
Restrepo, Fernández de Soto nos viene hablando, desde
cuando él mismo era canciller, de un nuevo concepto,
con el que comulgamos completamente: respice omnia
(mirar al universo, mirar el conjunto).
El mundo globalizado del siglo XXI no nos permite
concentrarnos únicamente en la potencia hemisférica o
en los vecinos, sino que nos exige —sin descuidar las relaciones con los anteriores— mirar el conjunto, levantar
los ojos de nuestro propio ombligo —abandonar para
siempre ese ensimismamiento en que vivió Colombia
durante varias décadas de los siglos XIX y XX— y otear
el horizonte más allá de nuestras montañas y nuestras
playas. Ahí está el gran Pacífico, el inmenso Pacífico,
que nuestro país no ha descubierto ni aprovechado en
debida forma, que en los últimos diez años —según nos
recuerda el autor— ha aportado el 70% del crecimiento
global. Es urgente que miremos hacia allá, hacia Oceanía
y Asia, hacia el litoral Pacífico de América, y por eso estimamos tan importante la Iniciativa de la Cuenca del
Pacífico Latinoamericano (ARCO) y desplegaremos
nuestra fuerza diplomática para ingresar a la Asociación
de Países de la Cuenca del Pacífico (APEC).
prólogo
23
La diversificación política y económica de nuestras
relaciones es un imperativo de los tiempos que no podemos eludir. En esa dirección, mantendremos el énfasis
en tener las mejores relaciones bilaterales con nuestros
vecinos y las naciones del mundo; seguiremos participando con respeto y credibilidad en organismos mundiales, como las Naciones Unidas; hemisféricos, como
la Organización de Estados Americanos, y regionales y
subregionales, como la Cumbre de Estados de América
Latina y del Caribe, la Aladi, la Unasur, la Comunidad
Andina, la Asociación de Estados del Caribe, el Proyecto de Integración y Desarrollo de Mesoamérica (antes
Plan Puebla Panamá) y la Organización del Tratado de
Cooperación Amazónica, entre otros, sobre los cuales
Fernández de Soto hace atinados y actualizados comentarios en este nuevo libro.
Queremos también hacer parte de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico
­(OCDE), una asociación de países comprometidos con
la responsabilidad económica y las buenas prácticas de
gobierno, estándares que queremos mantener y elevar
en nuestra Nación.
No podría coincidir más con el autor cuando indica
la importancia de mantener las mejores relaciones con
los vecinos, administrando y no profundizando las dificultades y diferencias y concediendo especial trascendencia al buen manejo y desarrollo de las áreas limítrofes,
mediante la implementación de zonas de integración
fronteriza y la continuidad y fortalecimiento del Plan
el universo es el límite
24
Nacional de Fronteras. La gira que tuve oportunidad
de realizar, como presidente electo, por cuatro países
de Europa y ocho de nuestra región; mi primera visita
oficial al Brasil, y luego a México; el restablecimiento de
relaciones con Venezuela y el buen cumplimiento que
estamos dando a la hoja de ruta para restablecer plenamente, a nivel de embajadores, las relaciones con Ecuador, dan fe de nuestro compromiso y nuestra voluntad de
tener relaciones armónicas con el mundo, y en particular
con nuestra propia región.
Tal como lo proclamé el 7 de agosto del 2010, día
de mi posesión como presidente, “el respeto, la cooperación y la diplomacia serán los ejes de nuestras relaciones
internacionales”.
Qué bueno constatar que las coincidencias de siempre entre el autor de este interesante documento —que
une a la profundidad y actualidad de sus planteamientos la virtud de la concisión— y quien hoy encabeza el
Gobierno de Colombia siguen más vigentes que nunca.
Estamos convencidos, con Guillermo Fernández
de Soto, de que el universo es el límite, y con esa fe, con
reflexiones como las suyas iluminando nuestro camino,
seguiremos avanzando hacia unas relaciones internacionales más constructivas, más diversas, más dinámicas,
para bien de Colombia y de los colombianos, y para bien
del mundo del que formamos parte.
Juan Manuel Santos
Presidente de la República de Colombia
prólogo
25
Firmamento # 10, serie: Firmamentos. Acrílico sobre lienzo, 42 x 42 cms., 2009.
Introducción
E
l país tiene la obligación de hacer el balance adecuado entre sus intereses estratégicos —que demandan
el consenso interno— y las necesidades de una inserción
competitiva, relevante e incluyente en el mundo. Este debe ser el criterio que guíe la política exterior colombiana
en los próximos años.
En esta dirección se orientan los análisis y recomen­
daciones del presente libro, que tiene el propósito de
ofrecer algunas consideraciones sobre las tendencias
de la globalización y su incidencia en la ejecución de la
política exterior colombiana en los próximos años. No
se trata, por lo tanto, de una evaluación detallada de la
conducción de los asuntos externos del país, sino de
una reflexión sobre sus desafíos futuros, con referencia
específica a los escenarios regionales y hemisféricos de
integración.
el universo el es límite
27
En este contexto, conviene recordar que Colombia
es una sociedad polifacética que da lugar a múltiples
miradas. Se trata de un país variado, con una excelente
posición geográfica en la mitad de América, que lo hace
ribereño del Caribe, el Pacífico y el Amazonas. Es un
país andino con todo lo que ello implica en variedad de
climas y montañas; rico en recursos hídricos y mineroenergéticos, y que posee una biodiversidad que lo ubica
entre los primeros del mundo.
Es cuna de grandes artistas, científicos, intelectuales
y estadistas, pero también es un país que ha vivido largos
períodos de violencia desde cuando surgió como nación
independiente hace 200 años.
En las últimas tres décadas del siglo XX, las drogas
ilícitas irrumpieron en la historia del país nutriendo los
graves problemas de la sociedad colombiana; contaminaron la vida política, económica y social; permearon
a las guerrillas; ayudaron al paramilitarismo, e hicieron
aún más compleja la naturaleza del conflicto interno. De
esta manera, terminaron afectando nuestras relaciones
con la comunidad internacional.
Si nos atenemos sólo a las afiliaciones ideológicas
de tipo internacional, se debería concluir que se trata
de un conflicto propio de la Guerra Fría ya superada. La
persistencia confiere al conflicto colombiano una faceta
arcaica. Lo cierto es que estos grupos se fortalecieron
durante décadas y aun crecieron en el ámbito de la incapacidad del Estado colombiano para hacer presencia
efectiva en su extenso territorio.
el universo es el límite
28
La Colombia de hoy es una sociedad mucho más
moderna y urbana de lo que era hace medio siglo. Adicionalmente, alrededor de tres millones y medio de
colombianos viven en el exterior, por lo que este tema
se ha convertido en uno de los asuntos prioritarios en la
agenda estatal. Al mismo tiempo, se han logrado avances significativos en la contención del narcotráfico, que
jamás podrá derrotar a la democracia, menos aún si se
cuenta con la solidaridad de la comunidad internacional.
Ninguna nación ha sufrido tanto por el auge y la
demanda de drogas durante esta última generación. Pero en vez de caer víctima de esta amenaza, el país la ha
enfrentado con grandes sacrificios. El narcotráfico no
es un asunto propio ni exclusivo de Colombia. Nadie
discute esta realidad. De allí que ante un problema de
tan inmensas proporciones, sea innegable la aceptación
de la responsabilidad compartida, la cual, en la práctica,
implica la obligación de cada Estado de atacar los factores del problema, pero, en el mismo grado, la necesidad
de una cooperación internacional para enfrentarlos.
A la luz de estas realidades el país debe hacer un
cuidadoso balance entre la política exterior y las políticas
internas, como criterio orientador de cara a una mayor
pertinencia, legitimidad y eficacia en la conducción
de sus asuntos internacionales. Espero que el ejercicio
analítico que ahora emprendo pueda aportar en este
propósito.
introducción
29
Cartografía de cruce, serie: Carta en blanco. Acrílico sobre lienzo, 40 x 50 cms., 2008.
Capítulo I. Tendencias
la globalización
recientes de
E
n los últimos diez años se configuró una serie de
tendencias de largo plazo, tanto en la economía global
como en la geopolítica mundial, que tendrán una gran
influencia en el desempeño próximo de América Latina
y de Colombia, así como en sus aspiraciones a una inserción relevante en el escenario internacional.
1. Un momento de inflexión
en la economía global
Asistimos a la aceleración de los cambios que
ocurren en los patrones de producción y distribución de
bienes y servicios a escala mundial, caracterizados por
una amplia difusión de la innovación y que se sustentan
en las profundas transformaciones científicas y tecnológicas propiciadas por la economía informacional.
el universo el es límite
31
Se trata de un proceso que ha hecho posible el acceso de
nuevos actores, gracias al cúmulo de oportunidades que
se han generado y que estimulan la competencia entre los
países por la atracción de firmas globales, crecientemente integradas en cadenas de valor. Pero al mismo tiempo,
se ha consolidado un paradigma tecno-económico, que
resulta muy excluyente de aquellos países, territorios y
grupos sociales que presentan dificultades para acceder
a las nuevas fuentes de la productividad y la competitividad.
La producción económica y las relaciones de intercambio también se han modificado significativamente.
La “aldea global” que se previó hace algunos años no es
especulación futurista, sino realidad concreta. Y esta
tendencia se ha hecho aún más evidente en la rápida gestación de la reciente depresión económica global, como
consecuencia de la crisis de los mercados financieros, que
tuvo un impacto casi inmediato sobre el flujo de bienes
en todo el mundo.
Este ambiente de recesión que se vivió durante el
2009 —menos 0,6% de variación en el PIB mundial—,
que se sintió especialmente en Estados Unidos y en Europa y, en menor medida, en las economías emergentes,
no ha resultado finalmente en una crisis de las dimensiones inicialmente previstas, gracias a la configuración
de varios motores en la economía global.
Es cierto que una recuperación sostenida aún dependerá, en gran parte, del ritmo que adquiera la economía estadounidense durante los próximos dos años, pero
el universo es el límite
32
en el presente se ha evitado una recesión más profunda
como resultado del buen desempeño de China y de la
India y, en general, del grupo de países asiáticos, que
hoy se ha convertido en la gran locomotora mundial. A
ellos deberían incorporarse también Brasil y Rusia en los
próximos años. De hecho, el Fondo Monetario Internacional (FMI) ha ajustado sus previsiones estimando
un crecimiento aproximado de la economía mundial
alrededor del 4,6% para el 2010, a partir de una evaluación del ritmo de actividad durante el primer semestre
del año. Sin embargo, la crisis griega y su incidencia en
la lenta recuperación de la economía europea llaman al
realismo en torno a la sostenibilidad del crecimiento en
el conjunto de las economías desarrolladas.
La interdependencia económica y financiera entre
las grandes potencias será una característica determinante del futuro próximo. Se habla ya de que las potencias
se verán menos como rivales excluyentes y más como
socios estratégicos, con lo cual iríamos hacia un mundo
más multipolar en la toma de decisiones alrededor de la
conducción de la economía y la política global.
No obstante, es previsible que persistan en el corto
plazo presiones proteccionistas que podrían afectar las
negociaciones de libre comercio. Y, en todo caso, es muy
probable que la actual coyuntura contribuya a extender
las dificultades que se han hecho evidentes en la Ronda
de Doha en torno a una convergencia en acuerdos multilaterales dentro la Organización Mundial del Comercio.
t endenci as r eci ent es de l a globaliz ación
33
2. Las expresiones del malestar social
En medio de las tendencias recientes de la economía, resultan poco estimulantes los indicadores de
cohesión e inclusión social en un numeroso grupo
de países en desarrollo. La lenta recuperación del empleo
en la mayoría de ellos —en un ambiente de reducción
del margen de maniobra fiscal—, así como la persistencia de patrones de exclusión propios de la economía del
conocimiento, no permiten gran optimismo sobre la
distribución de las oportunidades a lo largo y ancho de
la geografía global. En consecuencia, es muy probable que
en los próximos años se sigan acumulando las demandas
sociales, especialmente en los países de menor desarrollo
relativo, las cuales imponen retos de gran magnitud a sus
estrategias de desarrollo y a sus procesos democráticos
e institucionales. A todo ello hay que agregar la preocupación creciente por la incidencia de largo plazo de
los procesos productivos modernos y los programas
de recuperación económica de la presente coyuntura
sobre el cambio climático y su impacto en la sostenibilidad del desarrollo humano en los próximos 50 años.
En América Latina, en particular, estos procesos
han culminado con la reactivación de tentaciones populistas en algunos países, que, en cierta medida, son
expresión del desencanto de las poblaciones locales con
la incapacidad de la democracia formal para responder
a expectativas de mayor equidad y mejores condiciones
de vida, en el contexto de una creciente apertura de estas
economías a los influjos de la globalización. Pero, al misel universo es el límite
34
mo tiempo, las reflexiones frente a las nuevas tendencias
se expresan en otras visiones, más constructivas, que
apuntan a revalorizar el papel del Estado democrático
en la necesaria articulación entre políticas económicas y
sociales, así como en la preservación de espacios para la
cooperación y la integración, con el fin de hacer posible
la construcción de bienes públicos que atiendan necesidades comunes de los países y que no pueden ser provistos de manera exclusiva por la economía de mercado.
3. Los movimientos estratégicos
de la geopolítica global
Los hechos del 11 de septiembre del 2001 enfocaron la tensión mundial en la seguridad e incrementaron los niveles de riesgo en el sistema internacional,
como resultado de la temeraria conexión de las redes
del terrorismo a escala planetaria. Por tal razón, frente
a la necesidad de garantizar la seguridad internacional,
los criterios políticos han retomado su importancia.
Entre tanto, los movimientos geoestratégicos de los
últimos años le han dado proyección a un nuevo tipo
de aspiraciones nacionales y de alianzas internacionales
que se inscriben —pero no se agotan— en el escenario
posterior al 11 de septiembre. En este contexto parece
emerger un escenario de “paz fría” que tiene que ver con
la reaparición de confrontaciones abiertas y disfrazadas,
por influencia de poder estratégico en ámbitos geográficos pertenecientes a las derivaciones de la Guerra Fría.
t endenci as r eci ent es de l a globaliz ación
35
De manera simultánea, la paulatina consolidación
de nuevos actores en la economía mundial también se
ha visto reflejada en las negociaciones políticas en torno
al “nuevo orden mundial” que podría emerger de la presente coyuntura internacional. En efecto, hoy asistimos
a esfuerzos de aproximación colectiva de las naciones en
temas en los que hasta hace sólo unos meses imperaba
una visión unilateral. Entre esos aspectos se pueden
citar el medio ambiente, la lucha contra el terrorismo,
la promoción y defensa de los derechos humanos, así
como la lucha contra la pobreza, un nuevo tratamiento
para las migraciones y la atención de los desastres naturales. Las fuertes preocupaciones de varios países por
las consecuencias del cambio climático y su impacto en
los ecosistemas refrendarían esta tendencia a un debate,
con un mayor equilibrio de actores, frente al futuro de
la humanidad.
Como resultado de los movimientos geoestratégicos descritos, la correlación de fuerzas en el “tablero
global” ha cambiado de manera notable al concluir la
primera década del siglo XXI. En este nuevo panorama —que será de gran importancia para la inserción
global de Colombia— conviene caracterizar de forma
somera el rol que previsiblemente cumplirán los diversos actores.
Estados Unidos preservará su rol hegemónico, con
significativos niveles de poder político, económico y,
principalmente, militar. Ello, a pesar de la crisis que ha
sobrevenido con la reciente depresión mundial, al igual
el universo es el límite
36
que con el debilitamiento de algunas de sus alianzas,
derivado de la política exterior de la administración de
Bush. Estas realidades han llevado al país norteamericano, durante el primer año de la administración del
presidente Obama, a redefinir con buen criterio su rol
dentro del concierto de las naciones.
China consolidará su poder económico y político.
Este es el fruto de una estrategia institucional de largo
plazo fundamentada en un eficaz pragmatismo que, al
tiempo que le ha garantizado hacer una inserción sui
generis en la economía de mercado, le ha permitido
obtener una importante influencia en los escenarios
multilaterales. Así lo evidencia, además, su liderazgo en
el proceso de integración asiático, que busca fortalecer
las aspiraciones de este bloque de tener una mayor presencia en las corrientes del comercio, la inversión y la
política internacional.
Por esta misma razón, no resulta gratuito el interés
de Estados Unidos en hacer causa común con los países
de América Latina que tienen costas sobre el Pacífico. La
Asociación de Países de la Cuenca del Pacífico (APEC)
representa, sumados sus países miembros, el escenario
de mayor peso en la economía mundial. Para Colombia
el ingreso a la APEC deberá ser una de las prioridades
de su política exterior.
La Unión Europea, a pesar de la delicada crisis financiera y fiscal por la que han atravesado algunos de sus
miembros en los últimos meses, fortalecerá su importancia política y económica sobre la base de factores como
t endenci as r eci ent es de l a globaliz ación
37
el tamaño del mercado, la fuerza laboral altamente calificada, la moneda única y su consolidación como bloque
comercial. Este grupo enfrenta en la actualidad el reto
de consolidar su proceso ampliado de integración y desarrollar el Tratado de Lisboa, un acuerdo comunitario
esencial que busca crear más herramientas institucionales para asumir las realidades y desafíos en la búsqueda
de una “prosperidad común”.
La visita de Juan Manuel Santos al Reino Unido,
Francia, Alemania y España —en calidad de presidente electo— indica la voluntad del nuevo gobernante
colombiano por construir una alianza transatlántica
fundada en valores históricos compartidos, como la
democracia, los derechos humanos y el bienestar económico, que hoy adquieren especial vigencia en los
acercamientos bilaterales o multilaterales con los países
miembros de la Unión Europea.
Rusia ha vuelto al primer plano de la política mundial como consecuencia de la decisión adoptada para
recuperar un mayor balance en las relaciones de poder
con Estados Unidos, China y la Unión Europea, en el
escenario de “paz fría” que ya he descrito. Su transición
actual de la “promesa liberal” posterior a la caída del
Muro de Berlín, hacia una afirmación nacionalista con
proyecciones en la geografía mundial, apunta a la franca
recuperación de su protagonismo económico, político
y militar, en medio de las tensiones que ya se han empezado a generar por esta aspiración.
el universo es el límite
38
Algo similar ocurre con la India, cuyo potencial
económico y político adquiere hoy un reconocimiento
renovado, a pesar de los profundos contrastes internos y
de la complejidad cultural en que se desarrolla su inserción en la política internacional y en la economía global
del conocimiento.
Brasil, por su parte, cimentado en la continuidad de
sus dinámicas institucionales durante cerca de 16 años,
tanto en la política interna como en la externa, ha salido
fortalecido de la actual transición política, económica
y social en que se desenvuelve la actual fase de la globalización1. Esto le ha permitido afianzar su liderazgo en
Suramérica, para conducir un proceso de redefinición
de las relaciones del continente con Estados Unidos,
impulsar la consolidación de un bloque diferenciado en
la economía y en la política y promover la diversificación
de las alianzas con otros países y bloques de poder.
No resulta una coincidencia que Brasil haga presencia
en varios grupos, atendiendo a temas e intereses diversos: el G-20,
que representa el espacio económico ampliado del G-8; los BRIC
(Brasil, Rusia, China e India), que aglutina a los países con protagonismo económico reciente; el G-4 (conformado por Alemania,
India, Japón y el mismo Brasil), que agrupa a los países con interés
en obtener un puesto permanente en el Consejo de Seguridad de
Naciones Unidas, y el Grupo IBSA (India, Brasil y Sudáfrica), que
agrupa a potencias emergentes del Tercer Mundo. A todo ello hay
que agregar sus acercamientos con la Liga Árabe de Naciones.
1
t endenci as r eci ent es de l a globaliz ación
39
En síntesis
La crisis económica global y las tensiones descritas en la geopolítica parecen incidir en la conformación
de un escenario que podríamos llamar de “globalización
moderada” y que apuntaría al fortalecimiento o a la revitalización de los bloques regionales, como bien se puede
ejemplificar en los casos de Europa y Asia. Esta ha sido la
respuesta frente a las dificultades de convergencia multilateral hacia una “globalización profunda” en valores y
prioridades compartidos. Dicha reacción, en todo caso,
resultaría compatible con un escenario de posibles alianzas transatlánticas o transpacíficas en aspectos de interés
común. De hecho, en el mundo más multipolar que nos
espera, los bloques serán múltiples y superpuestos. No
habrá, por lo tanto, escenarios excluyentes2. Las intensas
negociaciones que se han desatado en el presente alrededor de un nuevo orden en la política y en la economía
mundial prometen generar amplios debates en los foros
multilaterales para adecuar las instituciones globales a
los cambios por venir. Colombia debe estar presente en
este proceso que se avecina.
Guillermo Fernández de Soto (2003). La nueva integración andina. Lima: Secretaría General de la Comunidad Andina
de Naciones (CAN); p. 101.
2
el universo es el límite
40
Firmamento # 12, serie: Firmamentos. Acrílico sobre lienzo, 150 x 170 cms., 2009.
Cartografía del desconcierto, serie: Carta en blanco. Acrílico sobre lienzo, 100 x 150 cms, 2008.
Capítulo II. Impactos
de las
tendencias globales sobre
América Latina
L
as tensiones que hoy caracterizan a la globalización se hacen sentir con toda su fuerza en la región andina y en el resto de Latinoamérica. Conviene, entonces,
revisar el panorama en esta dirección.
1. La transición de las relaciones
hemisféricas
Las tendencias geopolíticas evaluadas han creado un panorama lleno de oportunidades en el devenir de
las relaciones hemisféricas, en las que Colombia puede
desempeñar un papel central. A ello ayuda, paradójicamente, la ausencia de una agenda de Estados Unidos para
América Latina durante la era del presidente Bush. Y esta
tendencia podría confirmarse en la era del presidente
el universo el es límite
43
Obama, si es que Washington se decide a desarrollar
conceptos estratégicos para la región que se ajusten a
las características de cada nación y que permitan guiar
políticas razonables basadas en intereses comunes3.
El primer año de la actual administración marcó,
al menos en el plano de la retórica, un nuevo énfasis en
la política exterior de Estados Unidos, tal como quedó
evidenciado en la Cumbre de las Américas celebrada en
Trinidad y Tobago en abril del 2009. En esta cumbre,
fue posible comprobar que América Latina no necesariamente se había constituido en una gran prioridad
para la administración del presidente Obama, pero sí se
pudo advertir un cambio de actitud de Washington que
reclamaba, además, una posición más activa de América
Latina en la construcción de una agenda común.
No obstante, las enormes expectativas generadas
con la llegada de Obama a la Casa Blanca podrían revertirse en una nueva frustración para América Latina,
si la concentración del presidente en las prioridades de
la agenda interna de su país y en la atención a las nuevas
amenazas que se ciernen sobre el liderazgo estadounidense empieza a reducir su margen de maniobra para
adoptar una política clara frente a nuestra región, como
en efecto puede estar ocurriendo. Colombia, en particular, debe ser consciente de esta realidad.
Michael Shifter. “Más allá de los rótulos ideológicos en
América Latina”. EL Tiempo. 17 de enero del 2010.
3
el universo es el límite
44
Algunos hechos de los últimos meses han contribuido a crear dificultades adicionales en las aproximaciones
entre Estados Unidos y América Latina. Uno de ellos
es la reactivación en el último año de prácticas proteccionistas que dejaron poco espacio para profundizar el
Tratado de Libre Comercio de Norteamérica (NAFTA,
por su nombre en inglés: North American Free Trade
Agreement), especialmente con México, y aplazaron la
firma de nuevos tratados de libre comercio con países
del resto del continente. Pero también debe destacarse el
distanciamiento que produjo con un grupo importante
de países de la región, el manejo que Estados Unidos y
Colombia le dieron al Acuerdo para la Cooperación y
Asistencia Técnica en Defensa y Seguridad4, así como
El 17 de agosto del 2010, la Corte Constitucional de
Colombia declaró que este acuerdo no puede surtir efecto en el
ordenamiento interno colombiano hasta tanto cumpla con el trámite constitucional previsto para los tratados, en forma solemne, de
conformidad con lo establecido en su Carta Política. Al cerrar este
texto no se conoce aún el fallo de la Corte, y son diversos los análisis
que se hacen sobre la decisión que finalmente adopte el Gobierno
nacional de llevar o no el Acuerdo para su aprobación al Congreso
de Colombia. La opción que parece más apropiada es examinar si
a la luz de los acuerdos vigentes, la asistencia militar se puede mantener en los términos actuales, o si es necesario renegociar algunas
cláusulas del Acuerdo. El autor prefiere no pronunciarse por ahora
sobre tan delicada materia.
4
i m pa c t o s d e l a s t e n d e n c i a s g l o b a l e s s o b r e a m é r i c a l at i n a
45
el tratamiento que Washington le dio al desenlace de la
crisis hondureña5.
Es necesario reconocer, además, que el avance en
las tareas de un desarrollo compartido en el hemisferio
americano, estará muy condicionado por los profundos desacuerdos ideológicos que se hicieron palpables
en la Cumbre de las Américas en aspectos de vital importancia, como la concepción de la democracia, los
derechos humanos, la función del Estado y el papel del
libre comercio.
Probablemente, el discurso de la secretaria de Estado, Hilary Clinton, ante la Asamblea General de la
Organización de Estados Americanos (OEA) el 7 de
junio del 2010 en Lima, es la presentación estratégica
más clara de la nueva política exterior de Estados Unidos
en relación con el hemisferio. En esta reunión Clinton
señaló: “Bajo el liderazgo del presidente Obama hemos
reactivado nuestra participación en una robusta diplomacia multilateral y apoyamos a la Organización de los
Estados Americanos como la organización multilateral
emblemática del hemisferio”. Agregó que es mucho el
trabajo por hacer para fortalecer la institución, y precisó
que los objetivos de la OEA de fortalecer la institucionalidad democrática, proteger los derechos humanos,
promover el desarrollo inclusivo y mejorar la seguridad
Peter Hakim. “El difícil año de Obama en América Latina”. El Universal (México), 7 de enero del 2010.
5
el universo es el límite
46
multidimensional son hoy más importantes que nunca.
Así mismo, conceptuó que los mecanismos establecidos
por la OEA —como la Convención Interamericana
contra la Corrupción y la Convención Interamericana
de Derechos Humanos— proporcionan herramientas
críticas que contribuyen a mejorar los gobiernos y el
respeto por las garantías públicas.
Clinton también señaló como temas prioritarios los
objetivos de ampliar la inclusión social y las oportunidades económicas, garantizar la seguridad de nuestros
ciudadanos, encontrar fuentes de energía limpias, proteger el medio ambiente y crear instituciones eficaces de
gobierno democrático y responsable, en un ambiente
de pluralismo, tolerancia y diversidad. Finalmente, precisó que Estados Unidos está comprometido a fortalecer
los mecanismos alternativos de resolución de disputas
de nuestro hemisferio para promover las condiciones de
paz duradera. Y apostó a la reducción de la tensión entre los países, para buscar maneras de reducir los gastos
excesivos en armamento, liberar recursos para mejorar
nuestra competitividad económica y ampliar nuestras
oportunidades. El mensaje de la secretaria de Estado
resulta esperanzador.
En el curso del debate de la Asamblea General de
las Naciones Unidas, el presidente Santos y el presidente Barack Obama se reunieron el día 24 de septiembre
de 2010. En este encuentro se acordó trabajar por encontrar una relación diplomática mas simétrica, mas
integral, menos enfocada en los temas de seguridad,
i m pa c t o s d e l a s t e n d e n c i a s g l o b a l e s s o b r e a m é r i c a l at i n a
47
lucha contra la droga y comercio, y mas orientada hacia
la construcción de una alianza de estratégica, a partir de
una nueva hoja de ruta en las relacione bilaterales.
Un mes después de este primer acercamiento entre
los dos mandatarios, exactamente el día 24 de octubre, una
delegación de alto nivel encabezada por el Subsecretario
de Estado de los Estados Unidos, James ­Steinberg, visitó
Bogotá. En efecto, en esta reunión, se acordó una nueva
agenda de trabajo binacional que incorpora asuntos como
el buen gobierno, los derechos humanos, ­energía, ciencia
y tecnología, sin abandonar, por ­supuesto, los asuntos de
cooperación en la lucha contra la droga y el terrorismo,
el comercio y la inversión. Es evidente que empieza así
una etapa con énfasis distintos, menos “narcotizada”, para
decirlo en términos coloquiales, pero que tengo la esperanza permitirá obtener resultados más integrales como
lo exigen las circunstancias del momento presente.
2. El déficit en desarrollo y
gobernabilidad democrática
La recesión experimentada por las economías
estadounidense y europea contribuyó al fin de una etapa
de auge de la demanda mundial y derivó en un menor
crecimiento de la región, que fue -1,8% en el 2009 y que
probablemente será del 4% para el 20106. Se trata de
Fondo Monetario Internacional (2009). Perspectivas de
la economía mundial. Nueva York: FMI.
6
el universo es el límite
48
cifras ligeramente inferiores al crecimiento promedio
del 5%7 de la economía de América Latina y el Caribe
(ALC) en el período 2003-2008, que fue un comportamiento similar al de la economía mundial.
De esta manera, llegó también a su fin un período de crecimiento sostenido de las exportaciones de
ALC, que habían manifestado un dinamismo notable:
alrededor del 16,8%8 anual para el período 2002-2008.
Este desempeño no fue suficiente para introducir cambios de fondo en sus patrones de inserción internacional,
así como en la calidad de su crecimiento y de su empleo
productivo. La caída del 24%9 en el valor exportado
por la región, al comparar el año completo 2008 con
el 2009, señalan claramente un punto de quiebre en el
desempeño de las ventas externas de la región en los
últimos ocho años.
Vistos en perspectiva, los resultados de América Latina en el largo plazo manifiestan una pérdida de impor-
Comisión Económica para América latina y el Caribe
(CEPAL) (2009). Sistema de consulta virtual CEPALSTAT, disponible en www.eclac.org/estadisticas/.
7
International Trade Centre (2009). Sistema de consulta
virtual Trade Map: Trade Statistics for International Business Development, disponible en www.trademap.org.
8
Comisión Económica para América Latina y el Caribe
(CEPAL) (2009). Panorama de la inserción internacional de América Latina y el Caribe 2008-2009: Crisis y espacios de cooperación
regional. Santiago de Chile: CEPAL.
9
i m pa c t o s d e l a s t e n d e n c i a s g l o b a l e s s o b r e a m é r i c a l at i n a
49
tancia relativa en el contexto económico internacional,
al comparar la situación actual de la región con la de hace
25 años. De acuerdo con Enrique García, presidente de
la Corporación Andina de Fomento (CAF):
En términos de ingreso per cápita en paridad de poder de compra, América Latina que representaba el
35% del ingreso per cápita de los países de la OCDE
[Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económicos], hoy significa el 25%; en materia comercial, las exportaciones de América Latina, que
constituían el 16% de las exportaciones mundiales,
ahora están alrededor del 6%; y, en términos de inversión extranjera, la región dejó de ser el principal
destino del capital externo en el mundo emergente10.
El repunte de la economía de la región en los siete
años anteriores a la crisis global tampoco fue suficiente
ni sostenido para incidir de manera notable sobre los
principales indicadores sociales. De hecho, los índices
de pobreza relativa en el continente crecieron en el 2009
como consecuencia del ingreso de 9 millones de personas a esta condición durante el último año, según las
cifras de la Comisión Económica para América Latina y
el Caribe (CEPAL). En este sentido, Colombia, a pesar
Enrique García. “Los retos del desarrollo de América
Latina después de la crisis”. Santo Domingo, 9 de abril del 2010.
10
el universo es el límite
50
de los importantes avances obtenidos en la anterior década, presenta una condición muy particular: continúa
mostrando un alto índice comparativo de población en
condiciones de pobreza (45%) en relación con naciones como Brasil (25,8%), Chile (15,1%), Costa Rica
(16,4%), México (34,8%) y Perú (36,2%).11
Entre tanto, la tasa de desempleo, en el período
2002-2008, disminuyó en casi todos los países, pero en
medio de una fuerte persistencia de la informalidad,
baja calidad del empleo y coberturas insuficientes en
seguridad y protección social12. Después de una leve
caída en la ocupación promedio, como consecuencia de
la crisis del 2009, la visible recuperación de la mayoría
de países durante el 2010 se ha traducido en una nueva
reducción del desempleo, con la notable excepción de
Colombia, que mantiene uno de los más altos índices
de desocupación en el continente. Si bien las expectativas
de un mejor desempeño económico de la región para el
presente y el próximo año deben ser acogidas como un
buen augurio, su sostenibilidad dependerá en gran medi-
Las cifras más recientes calculadas por la CEPAL corresponden al 2008 para Brasil, Costa Rica, México y Perú. Las cifras
para Chile y Colombia se ajustaron para el 2009, con base en los
cálculos oficiales, y coinciden, en ambos casos, con la metodología
utilizada por aquel organismo.
11
Comisión Económica para América Latina y el Caribe
(2009). Panorama económico y social de América Latina y el Caribe.
Santiago de Chile: CEPAL.
12
i m pa c t o s d e l a s t e n d e n c i a s g l o b a l e s s o b r e a m é r i c a l at i n a
51
da de los aumentos de productividad y de la creación de
mejores condiciones para la distribución del ingreso, tal
como lo confirman los últimos análisis de la CEPAL13.
El cumplimiento de este doble propósito adquiere
aún mayor urgencia en la actualidad porque, como lo
señala el primer Informe de Desarrollo Humano para
la región, según el coeficiente de Gini (que calcula la
concentración del ingreso), los países de América Latina tienen alrededor del 65% más de desigualdad que
los países avanzados, más del 36% frente a los países del
este asiático y más del 18% en comparación con el África
subsahariana. Esta es la consecuencia directa de contar
con diez de los países más desiguales del mundo, entre
los cuales se encuentra Colombia.14
Adicionalmente, los indicadores asociados a la
ciencia, la tecnología y la innovación, como factores
determinantes del desarrollo de ALC y de su inserción
en la economía global del conocimiento, permiten
concluir que los esfuerzos de la región en este frente
Comisión Económica para América Latina y el Caribe
(2010). La hora de la igualdad. Brechas por cerrar, caminos por
abrir. Trigésimo tercer período de sesiones. 30 de mayo al 1º de
junio. Santiago de Chile: CEPAL.
13
Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD). “Informe Regional de Desarrollo Humano para América Latina y el Caribe (2010). Actuar sobre el futuro. Romper la
transmisión intergeneracional de la desigualdad”. Washington:
PNUD.
14
el universo es el límite
52
aún son bastante limitados. Los índices de acceso de la
población a las tecnologías de la información y la comunicación (TIC) son muy inferiores al promedio de
los países desarrollados, con impactos negativos en los
índices de inclusión y cohesión social. Entre tanto, la
baja participación de las exportaciones con medio y alto
componente tecnológico en el total de las exportaciones industriales —con excepción de México y Brasil—
pone en evidencia el lento proceso de transición de las
economías latinoamericanas hacia sectores productivos
más modernos.
Este panorama económico y social de América
Latina, de acuerdo con las mediciones frecuentes que
realiza el Latinobarómetro, no ha permitido revertir
de manera considerable los índices de insatisfacción
ciudadana con el funcionamiento de la democracia y
tampoco ha resultado propicio para alejar las amenazas
sobre la estabilidad y la gobernabilidad de nuestros países. De hecho, los índices de apoyo de los ciudadanos
a la democracia apenas presentan una variación de tres
puntos porcentuales entre el 2000 y el 2009.15
Latinobarómetro, 2009. El índice de apoyo a la democracia pasó del 56% en el 2002 al 59% en el 2009. Aún así, al indagar
sobre la democracia, este informe en su última versión encuentra
actitudes y opiniones que no resultan consistentes: “Las personas
tienen actitudes democráticas y no democráticas. Es así como una
buena parte de la población acusa algún tipo de actitud no democrática, como negar la necesidad de los partidos o el congreso. Es
15
i m pa c t o s d e l a s t e n d e n c i a s g l o b a l e s s o b r e a m é r i c a l at i n a
53
3. Vigencia de América Latina
en las tendencias globales
Las proyecciones sobre demanda mundial de
energía, que ofrecen estimaciones optimistas para los
próximos 25 años, ratifican el papel de América Latina
como jugador relevante en la provisión de energía y gas.
Esta tendencia es especialmente importante en el caso
de los países de la región andina (Venezuela, Colombia,
Ecuador, Perú y Bolivia) y Brasil, que representan más
del 90% de las reservas existentes en la región, cifras clave
en la convergencia suramericana.
Entre tanto, el informe del Programa de Naciones
Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) para el
2007 señalaba a América Latina como la región más rica
del planeta en biodiversidad16. En un ambiente de incertidumbre global sobre la disponibilidad futura de agua,
la región concentra en la Amazonía el 20% de la oferta
mundial de agua dulce y el 50% de la biodiversidad del
planeta, lo cual la posiciona como actor decisivo del desarrollo sostenible de la humanidad en los más diversos
por ello que muchos han denominado las democracias latinoamericanas como ‘democracias electorales’ ya que casi nadie niega las
elecciones como condición de la democracia. Sin elecciones no hay
democracia, dicen los latinoamericanos, pero la puede haber sin
congreso y partidos”.
PNUMA (2007). Perspectivas del medio ambiente
mundial. GEO 4. Medio ambiente para el desarrollo. Nueva York:
­PNUMA.
16
el universo es el límite
54
foros internacionales. Conocidos los resultados de la
Conferencia de Copenhague (2009) es claro que los
líderes del mundo deben avanzar en la búsqueda de un
acuerdo pragmático y no retórico sobre el calentamiento
global. Y América Latina deberá cumplir un papel central en la orientación de estas decisiones. Para Colombia,
esta realidad es ciertamente ineludible.
A todo lo anterior es necesario agregar la paulatina
vinculación de varios países —entre ellos Brasil, Chile
y México— como economías emergentes con gran
potencial de desarrollo y que pueden liderar la incorporación del conjunto de las naciones del continente
en las tendencias más dinámicas de la economía global
del conocimiento. Y a ello, sin duda, vendrán a sumarse
importantes liderazgos políticos que propiciarán las
alianzas hemisféricas y globales, más allá de los cánones
recientes de un mundo que parecía demasiado hegemónico y unipolar.
Dentro de este panorama, la creación de la Comunidad Suramericana de Naciones —hoy llamada Unión
de Naciones Suramericanas (Unasur)—, a pesar de sus
múltiples diferencias internas, podrá eventualmente
marcar la aparición de un nuevo centro de poder regional, constituido sobre la base de una alianza estratégica
entre los países miembros de la CAN, el Mercado Común del Sur (Mercosur), Chile, Venezuela, Guyana y
Surinam, alrededor de temas de interés común, como la
energía, la biodiversidad, la seguridad y la cooperación
contra el narcotráfico, todos ellos de especial relevancia
i m pa c t o s d e l a s t e n d e n c i a s g l o b a l e s s o b r e a m é r i c a l at i n a
55
para nuestro país. La eventual consolidación de este foro de concertación puede coadyuvar a la reafirmación
del papel de Brasil como fuerza motora del esquema de
integración política, económica y comercial del continente suramericano. Esta alianza representa, además,
una oportunidad excepcional para contribuir a la cimentación de alianzas transatlánticas y transpacíficas
que hagan posibles relaciones más equitativas en los escenarios multilaterales y, en todo caso, a la consolidación
de la tendencia deseable de un mundo más multipolar,
con una presencia relevante del continente.
Debe destacarse, así mismo, el papel creciente de
México en el concierto internacional, en aspectos de interés compartido con Colombia, así como el papel relevante que adquieren Centroamérica y el Caribe dentro
del ámbito regional en temas que toman también dimensión estratégica para el país, frente a los desafíos y
oportunidades que plantean las tendencias más recientes
de la globalización.
La visita de Juan Manuel Santos a México, Costa
Rica, Panamá, República Dominicana, Haití, Argentina, Chile y Perú, justo antes de iniciar su mandato, y
la visita de Estado a Brasil, su primer viaje presidencial,
marcan los énfasis de la política exterior con la región
en los inicios de su gobierno.
En síntesis
Tanto para América Latina, como para Colombia, sus grandes retos en el panorama de la globalización
el universo es el límite
56
estarán relacionados con el fortalecimiento de la gobernabilidad democrática, la recuperación del crecimiento
económico sostenible, la construcción de capacidades
competitivas, la lucha contra la pobreza y la inequidad
y el combate contra el narcotráfico y el terrorismo organizado, para lo cual será indispensable rediseñar los
mecanismos de seguridad hemisférica.
Nuestra región corre el riesgo de quedar marginada
de las dinámicas globales a menos que logre articular
sus acciones y fortalecer su gobernabilidad mediante la
integración de uno o más bloques.
i m pa c t o s d e l a s t e n d e n c i a s g l o b a l e s s o b r e a m é r i c a l at i n a
57
Firmamento # 21, serie: Firmamentos. Acrílico sobre lienzo, 140 x 140 cms., 2009.
Estado actual
de la integración regional y sus
perspectivas futuras
Capítulo III.
L
as nuevas realidades del entorno global, aun en
medio de los factores de incertidumbre, otorgan una
vigencia renovada a la integración regional por tres razones fundamentales. Primera, porque la integración
es un instrumento único que permite a los países estar
mejor equipados para enfrentar los desafíos globales y
construir un marco común de acciones colectivas para
tratar con ellos. Segunda, porque muchas de las tareas
pendientes del desarrollo competitivo de América
Latina sólo pueden ser abordadas de manera exitosa
con acciones colectivas y con instrumentos de carácter
regional. Y tercera, porque la gestión de aquellos aspectos en los cuales el continente es jugador relevante en el
panorama mundial requiere mucho trabajo conjunto
el universo el es límite
59
entre los países para sacar el máximo provecho de esa
condición o defender sus intereses comunes frente a
otros bloques regionales.
1. Los retos de la nueva integración
No obstante, también es necesario enfatizar que
las dinámicas que hoy ocurren en el panorama hemisférico y regional sugieren al menos cuatro grandes desafíos
para la integración, que deben ser atendidos con realismo para evitar, en todo caso, que sobrevengan nuevas
frustraciones:
a) Existe escepticismo sobre la posible convergencia hemisférica alrededor de un escenario
de “globalización moderada” al que apuestan
otras regiones y que se expresa en una evidente
falta de sintonía entre Estados Unidos y América Latina para enfrentar conjuntamente las
tendencias del actual entorno económico y
político global.
b) Son crecientes las divergencias en las relaciones
políticas entre los países miembros de los diferentes acuerdos subregionales, como expresión
de agendas no necesariamente convergentes
en la concepción de las tareas del regionalismo
latinoamericano y la existencia de enfoques
diferentes en los modelos de desarrollo y de
inserción internacional.
el universo es el límite
60
c) Se presentan sensibilidades alrededor del libre
comercio, que van desde el fuerte debate ideológico, hasta el escepticismo de los ciudadanos
en este aspecto, percibido en ciertos sectores
como la única dimensión de la integración que
ha operado hasta el presente, sin efectos visibles
en el mejoramiento de su calidad de vida.
d) Han surgido, además, dificultades para la profundización de esquemas institucionales propios de los acuerdos subregionales de primera
generación. Algunas naciones consideran poco
flexibles esos acuerdos en la perspectiva de sus
negociaciones con terceros, que involucran metas ambiciosas en materia de acceso a mercados
y protección de inversiones, pero sin incursionar en esquemas institucionales vinculantes.
Las opciones de inserción regional y global de los
países de América Latina resultan más bien diversas:
algunos apuestan por fortalecer su alianza con Norteamérica, en un marco de equilibrio que les evite aislarse
de la región, como es el caso de México y algunos países
de Centroamérica; otros apuestan por diversas plataformas de cooperación regional e internacional, por la vía
multilateral y bilateral, como ocurre con Chile; algunas
naciones han enfatizado en el relacionamiento bilateral,
como se puede observar en las actuaciones más recientes
de Perú y Colombia; un grupo importante de países,
bajo el liderazgo de Brasil, apunta a la consolidación de
e s ta d o a c t ua l d e l a i n t e g r a c i ó n r e g i o n a l …
61
un escenario de convergencia suramericana; mientras
que Venezuela —que también apuesta por este foro de
concertación— impulsa un proyecto como la Alianza
Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (Alba),
que claramente se orienta a la expansión de su proyecto
bolivariano.17
2. La necesidad de un nuevo enfoque:
el regionalismo interdependiente
La integración en el hemisferio se encuentra
en la actualidad en la obligación de ofrecer alternativas
diferentes a las del pasado, teniendo en cuenta el balance de los logros obtenidos y las tareas pendientes. Las
realidades exigen adoptar un enfoque más robusto para
la integración, sustentado en la búsqueda de “mínimos
comunes” en torno a la función del Estado, la economía
de mercado, el papel del sector privado y de la sociedad
civil y los valores que inspiran la democracia en nuestro
continente. Y, por supuesto, también obligan a explorar los mejores caminos con que cuentan los países para
abordar en forma conjunta el complejo panorama que
se pronostica para la economía y la política mundial en
los próximos años.
Saúl Pineda (2009). “Propuestas para fortalecer la integración regional en el actual contexto hemisférico y global”. Inédito
[Documento preparado para la Red LATN, Lima].
17
el universo es el límite
62
Hoy, tal vez como en pocas oportunidades, resulta decisivo que nuestro país entienda la integración
regional y hemisférica como un proyecto político que
trasciende el ámbito económico y comercial, en el marco de un renovado concepto, que podemos denominar
“regionalismo interdependiente”, sustentado en una
agenda multidimensional innovadora que presenta las
siguientes características:
a) Surge de la convicción de que no existen plataformas excluyentes de inserción internacional.
En consecuencia, encuentra compatibles los
esfuerzos para estimular las corrientes de cooperación, comercio e inversión dentro de la
región, que aún presentan un alto potencial de
crecimiento, con las acciones orientadas a la
construcción de una plataforma común para
contribuir a una inserción global relevante y
eficaz de los países, en otros ámbitos mundiales
de integración.
b) Concibe la integración como espacio natural
para consolidar la región como un actor político y económico con identidad propia, en un
ambiente de respeto al pluralismo y a la diversidad.
c) Sugiere abordar los acuerdos institucionales con
mayor flexibilidad que en el pasado. Por lo tanto,
promueve criterios realistas, que hagan posible la
convergencia en una agenda multidimensional
e s ta d o a c t ua l d e l a i n t e g r a c i ó n r e g i o n a l …
63
que tendría “distintas velocidades” en aquellas
prácticas y disciplinas de más difícil consenso,
y compromisos vinculantes en aquellas áreas
donde los intereses de los países coincidan.
d) Otorga un papel central a los empresarios como actores clave en el alcance real de la nueva
integración. Amplios grupos empresariales
están dispuestos a avanzar en las apuestas integracionistas cuando encuentran reglas de juego
precisas y estables, en aspectos cada vez menos
asociados a las regulaciones arancelarias —temas en los cuales han sido evidentes los avances
de la integración— y cada vez más vinculados
con decisiones ágiles alrededor de las infraestructuras de transporte, el adecuado funcionamiento de las aduanas, la eliminación de trabas
en los pasos de frontera y reglas estables para las
inversiones.
e) Encuentra en la activa presencia de las organizaciones de la sociedad civil una condición fundamental para dotar de mayor legitimidad los
procesos regionales de integración. Para estas
organizaciones, la integración adquiere mayor
legitimidad cuando ofrece mecanismos expeditos de consulta y participación de los agentes
sociales, o cuando encuentra que la integración
tiene impacto directo en la calidad de vida, en el
desarrollo humano o en la libre circulación de
los ciudadanos en el espacio regional.
el universo es el límite
64
El regionalismo interdependiente reconoce que
una integración enfocada sólo en la remoción de las
barreras comerciales y en las disciplinas complementarias, conduciría simplemente a nuevas frustraciones. El
regionalismo interdependiente que propongo —y cuyos
preceptos fundamentales tendrían que ser liderados por
Colombia— debe apostar por el realismo y la “geometría
variable”, para evitar metas irrealizables en los aspectos
político, económico y comercial que puedan conducir a
los dilemas que en el pasado reciente han enfrentado los
diferentes procesos de integración subregional.
3. Los ejes de la nueva integración
Para el regionalismo interdependiente los ejes
de la integración regional, que podría impulsar nuestro país, deberían incluir como temas prioritarios los
siguientes:
a) Articulación de la agenda de seguridad y de
prosperidad común. Colombia tiene hacia el
futuro inmediato la tarea de hacer compatibles
estos dos conceptos en el propósito de su inserción regional y, particularmente, de su relación
con los países vecinos.
b) Avance con realismo en las tareas de un espacio
de libre comercio latinoamericano. En medio de
las sensibilidades actuales, la propuesta de convergencia debe partir de criterios pragmáticos,
que permitan los acercamientos bilaterales y,
e s ta d o a c t ua l d e l a i n t e g r a c i ó n r e g i o n a l …
65
cuando sea posible, las aproximaciones multilaterales, para adelantar las metas tendientes a
la conformación de una zona de libre comercio
latinoamericana.
c) Mejoramiento de la infraestructura como condición de conexión eficiente de los mercados.
Los espacios de la nueva integración deben darle la prioridad requerida a las tareas pendientes
de una plataforma común en materia de infraestructura física y facilitación del comercio, tanto
en la perspectiva de los mercados regionales
como de los destinos globales.
d) Construcción de una agenda de transformación productiva. Existe amplio espacio para el
trabajo conjunto de las naciones en temas como la generación de capacidades competitivas,
especialmente en los sectores de las pequeñas
y medianas industrias urbanas y rurales, o en
áreas como la promoción de las exportaciones,
la incorporación de la ciencia, la tecnología y la
innovación y la elevación de estándares técnicos
y fitosanitarios.
e) Defensa del agua, la biodiversidad y la construcción de una posición común frente al cambio
climático. Este es, sin duda, un ámbito en el
cual la integración tiene un amplio espacio de
acción, con el propósito de identificar intervenciones conjuntas para detener el deterioro
de la diversidad biológica, defender las fuentes
el universo es el límite
66
de agua dulce y negociar en bloque frente a
grupos de interés y ante países desarrollados
que han mostrado escaso compromiso con el
desarrollo sostenible.
f ) La integración energética como elemento
central en la convergencia latinoamericana.
La integración puede y debe cumplir un papel
estratégico en la construcción de una alianza
sostenida para el desarrollo, con base en el
inmenso potencial energético, que constituye en la actualidad un eje en el acercamiento
entre nuestros países —debido a los riesgos
de desabastecimiento en un grupo de ellos—
y un elemento clave en la negociación frente
a terceros países, que claramente reconocen a
América Latina como un actor significativo en
este frente.
g) La seguridad alimentaria. La región ha sustentado su inserción internacional, en gran medida,
en la provisión de alimentos que hoy presentan
grandes restricciones de oferta en otras latitudes. El continente tiene ahora la posibilidad de
ser un jugador principal, a escala mundial, en
la ejecución de políticas de seguridad alimentaria. La definición de una matriz productiva
continental que incorpore la agricultura no
depredatoria, la agroindustria alimenticia y el
manejo sustentable de los recursos forestales,
es una tarea de vastas proporciones que podría
e s ta d o a c t ua l d e l a i n t e g r a c i ó n r e g i o n a l …
67
abordarse con mayor eficiencia si se asume
como parte de un nuevo eje estratégico de la
integración regional
Esta agenda temática de especial relevancia para
Colombia debe contribuir a definir prioridades de su
política exterior, para articular de manera adecuada sus
intereses estratégicos nacionales y las necesidades de
preservar buenas relaciones con sus vecinos, en temas
comunes frente a los desafíos y oportunidades de la
globalización.
el universo es el límite
68
Firmamento # 19, serie: Firmamentos. Acrílico sobre lienzo, 150 x 170 cms., 2009.
Cartografía de orientación, serie: Carta en blanco. Acrílico sobre lienzo,
170 x 340 cms. (díptico), 2008.
Capítulo IV. Recomendaciones
en torno a los principios
orientadores de la política
exterior colombiana
E
l proceso de globalización ha estrechado cada
vez más para Colombia la relación entre la política internacional y la nacional. Con este criterio y a la luz de
las tendencias globales y regionales, se sugiere un marco
general de principios que tienen el carácter de orientaciones estratégicas para afrontar la complejidad en que
ocurre la inserción internacional del país.
1. Respice omnia: mirar al universo,
mirar al conjunto
Los retos que tiene la conducción de las relaciones exteriores de un país latinoamericano, en un marco
de globalización como el antes señalado, exigen criterios
el universo el es límite
71
de participación internacional mucho más audaces que
los del pasado. Colombia no es una excepción y, por lo
tanto, la dinámica de sus relaciones internacionales no
puede formularse en un contexto distinto.
De esta manera, la política exterior en la actual
coyuntura debería estar orientada por el principio de
“mirar al universo”, “mirar al conjunto” (respice omnia)18.
Este principio recoge con realismo las tendencias presentes de actuación en la escena internacional, que se
inscribe en un ambiente de interdependencia con los
foros multilaterales, con los países de la región y con
los demás países en el mundo.
Por ello, es importante construir hoy una nueva visión de Colombia que la diferencie en el concierto regional y que al mismo tiempo facilite la promoción de una
agenda más dinámica e integral. En ese sentido, aspectos
como nuestra localización geográfica, nuestro apego a la
democracia, la riqueza de nuestra biodiversidad, nuestra inserción en las corrientes de comercio e inversión,
La aproximación propuesta sugiere un nuevo énfasis en
la inserción internacional del país, como en su momento lo expresaron, en otras condiciones del relacionamiento internacional de
Colombia, los principios del respice polum —mirar a la estrella del
norte— que formuló el presidente Marco Fidel Suárez (1918-1922)
y del respice similia —mirar a los semejantes— que acuñó el presidente Alfonso López (1974-1978), en momentos en que oficiaba
como Canciller del gobierno del presidente Carlos Lleras Restrepo
(1966-1970).
18
el universo es el límite
72
son potencialidades que nos distinguen y ayudan para
fortalecer la presencia y capacidad negociadora en los
distintos ámbitos internacionales en los años por venir.
La activa presencia del país en el diseño de la agenda
global, que emerge de las nuevas realidades mundiales,
podrá contribuir a la construcción de confianza con las
naciones vecinas, diversificar los lazos externos, ampliar
las opciones de relacionamiento bilateral, mejorar los
vínculos internacionales tanto estatales como no gubernamentales y fortalecer la capacidad de negociación.
Estas consideraciones coinciden con los planteamientos hechos por la Misión de Política Exterior:
Colombia debe impulsar una nueva política exterior
que busque una diversificación de interlocutores
en el escenario internacional, una ampliación de su
agenda temática en sus relaciones con el mundo, y
un fortalecimiento decidido de los instrumentos
para lograrlo. […] Esa diversificación permitiría
que Colombia pueda aprovechar las opciones que
se abren en la transformación del escenario global
y regional, así como las crecientes oportunidades
que representarán sus recursos estratégicos a medida que avance el siglo.19
Misión de Política Exterior de Colombia (2010: 19).
19
r e c o m e n d a c i o n e s e n t o r n o a l o s p r i n c i p i o s o r i e n ta d o r e s …
73
2. Consenso interno alrededor de la
defensa de los intereses nacionales
La política internacional debe ser de unidad
nacional, y en ningún caso debe usarse para dirimir
controversias políticas internas. El consenso en política
exterior es fundamental para fortalecer la defensa de los
intereses nacionales y para evitar que en ausencia de este
consenso otros actores puedan sustentarse en las controversias internas para fijar posiciones que, eventualmente,
vulneren las aspiraciones estratégicas del país. Este consenso ampliado es clave para que la nación se convierta
en un actor relevante del proceso globalizado. Colombia debe definir con rigor la naturaleza y la calidad de
sus vínculos internacionales. Sólo así puede mejorar su
poder de negociación y tramitar divergencias, encontrar
aliados y lograr coincidencias en asuntos esenciales con
distintos interlocutores.
3. Visión integral de las negociaciones
internacionales
Una aproximación estratégica a las dinámicas
globales deberá contemplar, como punto de partida,
la construcción de una visión integral de la agenda de
negociaciones internacionales, con el fin de establecer
con realismo las prioridades de intervención en los principales escenarios de negociación. Al mismo tiempo,
deberá identificar las oportunidades y riesgos que estas
alternativas representan para determinar las estrategias conjuntas con otros países. En esta agenda deben
el universo es el límite
74
considerarse los espacios regionales de integración, los
mecanismos de concertación informal, los acuerdos de
complementación económica (ACE) en el continente,
la OMC (con las dificultades ya conocidas), la nueva
etapa de las relaciones con Estados Unidos, la agenda política y económica con Europa, el interés creciente en las
aproximaciones con los países asiáticos, las conferencias
ambientales, los desafíos actuales del Sistema Interamericano y la agenda de las Naciones Unidas, entre otras.
4. La buena vecindad
Para Colombia la buena vecindad es una de las
prioridades de su política exterior, precisamente por
las dificultades que con frecuencia deben enfrentarse
para cumplir este propósito. El fortalecimiento de los
instrumentos que ponen en valor la “buena vecindad”
debe partir del criterio práctico de que es necesario preservar los intereses de la seguridad nacional del país, sin
perder de vista las expectativas y realidades de nuestros
vecinos. En esta perspectiva, las medidas de confianza
mutua encuentran en los mecanismos binacionales de
cooperación un espacio natural para la práctica de un
enfoque más integral de la seguridad regional.
Los esfuerzos de integración binacional con los
países vecinos son inseparables de la dinámica que han
seguido los procesos políticos en cada uno de ellos,
particularmente en el período reciente. Estos esfuerzos
para lograr el cumplimiento de las agendas binacionales, especialmente en las fronteras, han chocado con
r e c o m e n d a c i o n e s e n t o r n o a l o s p r i n c i p i o s o r i e n ta d o r e s …
75
los afanes coyunturales y las prioridades internas de los
gobiernos. Por otro lado, el énfasis casi exclusivo en
los problemas de seguridad se ha convertido en uno
de los principales escollos para obtener avances en los
proyectos comunes en territorios de frontera.
Por lo tanto, esos instrumentos de “buena vecindad” deben fundamentarse en un enfoque multidimensional de la seguridad hemisférica y regional. Vale la pena
recordar que los ministros de relaciones exteriores, reunidos en Bridgetown con ocasión del XXXII período
ordinario de sesiones de la Asamblea General de la OEA,
señalaron: “La seguridad en el hemisferio abarca aspectos políticos, económicos, sociales, de salud y ambientales” y, por tal razón, decidieron incluir en su agenda el
enfoque multidimensional de la seguridad hemisférica.
Las medidas de confianza en las fronteras deben
aplicarse no sólo en el ámbito militar y policial, sino
también en el de los asuntos políticos, económicos y
sociales, con el fin de prevenir y combatir problemas
como el narcotráfico, el terrorismo, el incremento de la
delincuencia, el deterioro del medio ambiente, las catástrofes naturales y otros riesgos que afectan el bienestar
y el desarrollo humano de las poblaciones fronterizas.
En la Constitución colombiana de 1991, las Comisiones de Vecindad se constituyeron en un instrumento
de gran utilidad porque, al tiempo que reconocen la dinámica de las zonas de frontera y buscan incluir a todos
los sectores involucrados con los temas de desarrollo de
estas regiones, han sido mecanismos que favorecen la
el universo es el límite
76
creación de medidas de confianza con los países vecinos. Estas medidas involucran acciones con las naciones
fronterizas (Venezuela, Brasil, Ecuador, Perú y Panamá),
pero también contemplan acercamientos con Jamaica,
que ha sido un espacio privilegiado para fortalecer la
política exterior de Colombia hacia el gran Caribe.
En las zonas de frontera no puede tomarse en consideración, de manera exclusiva, la concepción tradicional
centrada en la seguridad y el control de la soberanía. Esta
es una premisa insuficiente para impulsar la presencia
estatal. Una visión más integral del desarrollo fronterizo
es lo que asegura un mejor nivel de vida de sus habitantes
y coadyuva en la generación de una dinámica binacional
en lo económico, social, cultural y ambiental. Los factores de inseguridad y la existencia de situaciones irregulares, presentes en la frontera, han sido en buena parte una
expresión, no tanto de la falta de instrumentos, como
de la omisión en la aplicación eficaz de los mecanismos
existentes en la legislación nacional y de aquellos que
han sido concertados con los países vecinos.
5. Preservar la opción por la
cooperación y la no confrontación
Es necesario reafirmar la opción del país por la
cooperación en las relaciones internacionales, y no por
la confrontación. Debe enfatizarse, por lo tanto, la importancia de preservar los principios que han orientado
la política exterior de Colombia, entre ellos, el respeto
al derecho internacional y a la no intervención en los
r e c o m e n d a c i o n e s e n t o r n o a l o s p r i n c i p i o s o r i e n ta d o r e s …
77
asuntos internos de los Estados, el apego a la solución
pacífica de las controversias y la defensa de los ideales
democráticos.
También debe reconocerse la necesidad de actualizar estos principios a la luz de las tendencias regionales
y globales actuales, para avanzar con éxito en la integración con países vecinos.
6. Profesionalización y coordinación
del sistema nacional de política exterior
La defensa de los intereses nacionales y su adecuada gestión en los escenarios multilaterales y bilaterales impone la necesidad de fortalecer la estructura
institucional del Estado colombiano y, en particular, de
su Cancillería, con el propósito de que pueda responder
con mayor eficacia a los retos señalados. Todos los esfuerzos que se puedan hacer para garantizar la profesionalización del servicio exterior colombiano serán decisivos
para sentar sobre bases firmes la adecuada representación
de Colombia, así como la consolidación en el largo plazo
de esquemas de cooperación exitosos.
Desde hace dos años el Gobierno estableció, con
acertado criterio, el Sistema Administrativo Nacional
de Política Exterior, el cual coordina, por medio del
Consejo de Política Exterior, las actividades dentro
del mismo Gobierno. Por medio de esta coordinación
se organizan también actividades con la sociedad civil.
Se trata de una iniciativa útil que requiere un periodo
más largo para evaluar su bondad.
el universo es el límite
78
Cartografía de ubicación, serie: Carta en blanco. Acrílico sobre lienzo,
170 x 340 cms. (díptico), 2008
Firmamento # 14, serie: Firmamentos. Acrílico sobre lienzo, 40 x 50 cms., 2009.
Capítulo V. Consideraciones
estratégicas y recomendaciones
sobre los escenarios regionales
y hemisféricos de inserción
de Colombia
E
n los últimos años Colombia ha enfatizado,
de manera pragmática, la búsqueda de acercamientos
bilaterales en sus relaciones regionales, hemisféricas y
globales. Esta decisión ha estado motivada, en buena
medida, por tres razones fundamentales: a) el fracaso
de las aproximaciones para la construcción del Acuerdo de Libre Comercio en las Américas (ALCA), b) las
dificultades para profundizar los acuerdos en la Comunidad Andina y c) la profundización de las diferencias
entre algunos países de América Latina en los enfoques
el universo el es límite
81
del desarrollo, la defensa de la democracia, los alcances
de la integración y las bondades de la globalización, que
han dificultado el encuentro de Colombia con algunos
de sus vecinos.
Sin perjuicio del actual énfasis en el bilateralismo
comercial, que empieza a cosechar resultados, Colombia
no debe perder de vista su condición de actor político
importante en el continente. Es una nación andina,
caribeña y amazónica, y forma parte de la cuenca del
Pacífico, al tiempo que se reconoce su rol en diversos
escenarios suramericanos y latinoamericanos. Esta característica múltiple hace de Colombia una nación clave
para el equilibrio regional.
En el marco previamente descrito, se presentan
algunas consideraciones en torno a los espacios multilaterales de inserción con los cuales cuenta el país en el
ámbito hemisférico; se hacen algunas recomendaciones
sobre el relacionamiento con países del hemisferio, sin
que tengan un carácter excluyente y se ofrecen recomendaciones alrededor de los instrumentos binacionales con
países fronterizos.
1. Los escenarios multilaterales
regionales y hemisféricos
El país tiene presencia en una decena de espacios de integración regional en los que históricamente
el universo es el límite
82
ha tenido una participación activa20. En la coyuntura
actual, es prioritario que Colombia revise, a la luz de
las tendencias analizadas, el alcance de su permanencia
en estos espacios y defina objetivos temáticos de interés
para el país, con el fin de afianzar su presencia en ellos
o redefinir su grado de compromiso con plena claridad
de las metas que razonablemente es posible alcanzar en
estos ámbitos de integración.
En el campo multilateral, incluidos los mecanismos informales de concertación, debe señalarse que las
dificultades que ofrecen algunos de estos mecanismos
en la actualidad se originan en la precaria utilización de
su potencial. Colombia debe hacer esfuerzos, dentro
de las orientaciones de su estrategia diplomática, para
contribuir a devolverles a estos escenarios el propósito
El 23 de febrero de 2010, en la Cumbre de Presidentes del
Grupo de Río y CARICOM llevada a cabo en Cancún, se anunció
el propósito de crear un nuevo mecanismo de concertación político para la región. El acuerdo señala que hasta cuando culmine el
proceso de constitución del nuevo mecanismo, la Cumbre de la
Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños se mantendrá como un foro unificado que preserve al Grupo de Río y a
la Asociación de Estados del Caribe (AEC) con sus respectivos
métodos de trabajo, prácticas y procedimientos. No es el momento
de evaluar su posibilidad de éxito sino de señalar que este hecho
político, refuerza, aún más, las consideraciones estratégicas sobre
los escenarios regionales y hemisféricos de inserción de Colombia
formuladas en el presente documento.
20
c o n s i d e r a c i o n e s e s t r at é g i c a s y r e c o m e n d a c i o n e s …
83
para el que fueron creados, ajustándolos a sus reales posibilidades de acción.
1.1. La Comunidad Andina (CAN)
El Acuerdo de Cartagena, al cual pertenece Colombia desde 1969, atravesó por crisis sucesivas, cuya
superación fue posible gracias a la voluntad decidida de
los países miembros para enfrentar de manera conjunta
las dificultades, asociadas casi siempre a la percepción
de los agentes públicos y privados sobre la eficacia de
la integración y, específicamente, en torno a los pocos
avances en el logro de un “desarrollo equilibrado y armónico entre los Países Miembros”, que había sido el
objetivo consignado en el artículo 1º del Acuerdo.
Después de los altibajos presentados por el proceso
a lo largo de la década de los ochenta, la Cumbre de Galápagos en 1989 relanzó el proyecto integracionista con
renovada voluntad. Esta decisión contribuyó, al lado de
una nueva fase de crecimiento económico y consolidación de la democracia en la región, al afianzamiento de
las relaciones comerciales y de la cooperación política
entre los países, que dio lugar en el ámbito institucional
a la creación de la Comunidad Andina y al Sistema Andino de Integración (1996), y en el ámbito comercial,
al período de mayor auge del intercambio intracomunitario (1991-1998).
En el nuevo arreglo institucional, la Comunidad
Andina se afianzó como un espacio idóneo para la cooperación política alrededor de la corresponsabilidad
el universo es el límite
84
global en la lucha contra las drogas, especialmente
durante el período 1998-2002, con un gran liderazgo
de Colombia en esta materia. En efecto, alrededor de
los desafíos del narcotráfico y sus problemas conexos se
presentó durante estos años un diálogo andino muy fecundo con Estados Unidos, que fructificó en agosto del
2002 con la renovación de las preferencias arancelarias
concedidas por esa nación a los países andinos comprometidos en la lucha contra las drogas.
La crisis asiática de 1997 y su “efecto dominó” sobre las economías emergentes golpeó de manera drástica las economías andinas y afectó los flujos de comercio
entre los países miembros, especialmente en el período
1999-2002. La posterior recuperación de las economías regionales y su impacto positivo sobre los flujos
del comercio intrarregional, así como las directrices de
los presidentes en la Cumbre de Quirama, en el 2003,
en busca de acuerdos básicos en torno a una agenda
multidimensional para la integración, se convirtieron
en una nueva oportunidad para fortalecer el proceso
en un ambiente de respeto al pluralismo político y a las
diferencias de enfoque en materia de inserción internacional de los países.
Sin embargo, desde mediados del 2005 se gestó la mayor crisis de la Comunidad Andina, aún sin
superación en el presente, como consecuencia del recurrente aplazamiento de los consensos para profundizar la integración comercial y, al mismo tiempo, de
la creciente polarización de los países en torno a los
c o n s i d e r a c i o n e s e s t r at é g i c a s y r e c o m e n d a c i o n e s …
85
alcances de un TLC con los Estados Unidos —finalmente firmado por Perú y Colombia— y su impacto en
el proceso de integración, que derivó en la denuncia del
Acuerdo de Cartagena por parte de Venezuela en abril
de 2006.
A pesar de las dificultades descritas deben destacarse tres hechos que han marcado el trabajo conjunto de
los países andinos en la última década:
– La firma del Acuerdo de Complementación
Económica para la conformación de una zona
de libre comercio el 16 de diciembre del 2003
entre Argentina, Brasil, Uruguay, Paraguay
(Estados miembros del Mercosur), Colombia,
Ecuador y Venezuela (países miembros de la
CAN). Bolivia y Perú ya habían firmado acuerdos de libre comercio con el Mercosur; Perú,
el 17 de diciembre de 1996, y Bolivia, el 25 de
agosto del 2003.
– El trabajo conjunto y el liderazgo reconocido
de los países andinos en la construcción de una
agenda ambiental que profundiza en acuerdos
alrededor de la defensa de los ecosistemas estratégicos regionales y el uso sostenible de la biodiversidad, así como la búsqueda de mecanismos
para luchar contra la biopiratería y garantizar la
protección del conocimiento tradicional de los
pueblos indígenas.
el universo es el límite
86
– Los esfuerzos realizados desde el 2002, en el
marco de los sucesivos encuentros entre la
Unión Europea y la CAN, para buscar aproximaciones bloque a bloque con el fin de fortalecer la cooperación política y económica, y avanzar hacia la firma de un acuerdo de asociación
que incluya el libre comercio. En este marco,
debe destacarse la suscripción del Acuerdo de
Diálogo Político y Cooperación suscrito el 15
de diciembre del 2003 en Roma entre la Comunidad Andina y la Unión Europea, como
antesala para dar inicio a las negociaciones conjuntas de un acuerdo de asociación. Este proyectado acuerdo, ante las dificultades políticas de la
CAN, finalmente derivó en los tratados de libre
comercio de la Unión Europea con Colombia
y con Perú. Este acuerdo fue suscrito el 19 de
mayo del 2010, con ocasión de la Cumbre de
Madrid, y espera su ratificación en el Congreso
colombiano y en el Parlamento Europeo en el
curso de los próximos meses.
Los países miembros de la CAN tendrán que tomar
decisiones sobre el futuro del proyecto de integración
y de su nuevo diseño estratégico. Mi contacto permanente con expertos internacionalistas e integracionistas
durante los dos últimos años, me ha permitido confirmar la percepción, cada vez más generalizada, en torno
a la profunda crisis que hoy presenta este escenario de
c o n s i d e r a c i o n e s e s t r at é g i c a s y r e c o m e n d a c i o n e s …
87
integración regional, dada la ausencia de “masa crítica”,
como consecuencia de las discrepancias ideológicas de
los países miembros y por el bajo monto de los intercambios comerciales entre las naciones como porcentaje de
su intercambio con el mundo y con otros países latinoamericanos, que se ha hecho especialmente visible a partir
de la denuncia de Venezuela del Acuerdo de Cartagena.
La región andina está desordenada. La política se
privilegia sobre lo económico, y el sistema regional ya
no opera sobre la base de los tradicionales procesos de
integración. No se trata de una crisis pasajera. La característica es el retorno al nacionalismo y a las políticas
de poder en algunos de los países. El antiguo orden
regional, preservado hasta hace algunos años por la
Comunidad Andina, no ha sido sustituido por uno que
restablezca el equilibrio de poder.
En la actualidad resulta evidente que, frente a las
dificultades estructurales que hoy presenta la CAN, el
país se encuentra en la obligación de definir con precisión cuál es su nivel de ambición en este escenario de
integración y ponderar, en particular, cuál puede ser el
costo político que representaría un eventual abandono
de este proceso. En todo caso, mientras esta decisión se
adopta, es necesario que el país promueva en este organismo otros temas de la agenda multidimensional que
se han venido trabajando en los últimos años y que es
necesario impulsar con el liderazgo de Colombia.
el universo es el límite
88
1.2. La Unión de Naciones Suramericanas
(Unasur)
La idea de la realización de una cumbre suramericana surge con la propuesta hecha en 1999 por el presidente de Bolivia, Hugo Banzer, de crear un “Mecanismo
de Diálogo y Concertación Política para la Integración
Suramericana”, por medio del cual se establecieran las
condiciones políticas para impulsar y dinamizar la integración entre el Mercosur y la CAN.
Esta iniciativa empezó a tomar cuerpo en el 2000,
cuando el presidente de Brasil, Fernando Henrique
Cardoso, aprovechó el quinto centenario del descubrimiento de su país para reunir en Brasilia a los 12 mandatarios de la región e impulsar la Unión Sudamericana,
un propósito que ha sido sostenido por Ignacio “Lula”
Da Silva desde su primera posesión en enero del 2003.
Para algunos observadores, se trata de un proyecto
que responde a los deseos de Brasil de liderar la integración regional y convertirse en el interlocutor y conductor “natural” de las aproximaciones de la región con
los Estados Unidos. Tal vez por estas razones, México
—principal promotor del ingreso de los centroamericanos al Grupo de Río— tuvo alguna reticencia con que
Brasil convocara a la creación de un foro que cumpliera
con las mismas funciones de G-Río y, además, en el
que no se contemplara la participación de su Estado. La
posterior invitación a México y a Panamá como observadores del proceso fue la reacción de los países surameri-
c o n s i d e r a c i o n e s e s t r at é g i c a s y r e c o m e n d a c i o n e s …
89
canos para neutralizar un mayor grado de confrontación
en torno a la iniciativa subregional.
Para otros analistas, los esfuerzos de Brasil por crear
un bloque diplomático suramericano —que por definición excluye a México y Centroamérica— tendrían
como propósito contar con el firme apoyo de los países
vecinos a su candidatura como miembro permanente
del Consejo de Seguridad ante una eventual reforma de
las Naciones Unidas.
A la reunión de Brasilia en el 2000 asistió la totalidad de los países convocados: los cuatro países del Mercosur (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay), los cinco
de la Comunidad Andina (Bolivia, Colombia, Ecuador,
Perú y Venezuela), Chile, Guyana y Surinam. México
asistió en calidad de observador. El comunicado de los
presidentes y jefes de Estado contempla cinco áreas alrededor de la democracia, el comercio, la infraestructura
de integración, las drogas ilícitas y los delitos conexos, así
como la información, el conocimiento y la tecnología.
Con el presidente Lula la decisión política de
avanzar hacia la Comunidad Suramericana se expresó
con mayor claridad, e incluso llegó a asumir los costos
inevitables que un liderazgo comporta. Prueba de ello
fue que las negociaciones comerciales CAN-Mercosur,
que se iniciaron en 1995, estuvieron bloqueadas hasta
mediados del 2003, cuando se destrabaron con Perú, y
hasta el final del 2003, con el resto de los países andinos.
el universo es el límite
90
El 8 de diciembre del 2004, en Cusco, se conformó la Comunidad Suramericana de Naciones con el
objetivo de
…desarrollar un espacio sudamericano integrado
en lo político, social, económico, ambiental y de
infraestructura que fortalezca la identidad propia
de América del Sur y que contribuya, a partir de una
perspectiva subregional y en articulación con otras
experiencias de integración regional, al fortalecimiento de América Latina y el Caribe y le otorgue
una mayor gravitación y representación en los foros
internacionales.
De acuerdo con los lineamientos presidenciales de
esta cumbre, son seis los procesos por impulsar para la
construcción progresiva de la Comunidad Suramericana: a) concertación en las relaciones externas regionales; b) profundización de la convergencia Mercosur,
CAN y Chile, por medio del perfeccionamiento de la
zona de libre comercio y su evolución a fases superiores de la integración económica, social e institucional;
c) integración física, energética y de comunicaciones;
d) armonización de políticas que promuevan el ­desarrollo
rural y alimentario; e) cooperación en ­ámbitos de tecnología, ciencia, educación y cultura; f ) interacción entre
empresas y la sociedad civil en el espacio suramericano.
c o n s i d e r a c i o n e s e s t r at é g i c a s y r e c o m e n d a c i o n e s …
91
La I Cumbre de la Comunidad Suramericana se
realizó en septiembre del 2005 en Brasilia. En ella, la
Declaración Presidencial definió la “Agenda Prioritaria”
y el “Programa de Acción” de la Comunidad. Este programa sirvió para sentar las bases del proceso y a partir
de éste se elaboró el actual Plan de Acción de Unasur.
Al mismo tiempo, se aprobaron la “Declaración sobre la
Convergencia de los Procesos de Integración de América del Sur” y la “Declaración sobre la Integración en el
Área de Infraestructura”, entre las más importantes. En
los meses siguientes, los organismos suramericanos de
integración prepararon importantes propuestas sobre el
proceso de convergencia en un espacio de libre comercio
suramericano y sobre el tratamiento de las asimetrías en
este ámbito.
En la II Cumbre de la Comunidad Suramericana de
Naciones, celebrada en Bolivia en diciembre del 2006,
se creó una Comisión de Altos Funcionarios para hacer
seguimiento a los trabajos de la Comisión Estratégica
de Reflexión sobre el Proceso de Integración Sudamericano —creada en diciembre del 2005— y concretar
propuestas en cinco áreas específicas: educación, financiamiento, infraestructura, integración energética
y políticas sociales.
En la Cumbre de Brasilia de mayo del 2008 se
aprobaron el Tratado Constitutivo de Unasur, el Plan
de Acción y los lineamientos para el funcionamiento
transitorio de la Secretaría General de Unasur. Igualmente, se discutió sobre la creación del Consejo Surael universo es el límite
92
mericano de Defensa. Colombia formó parte del Grupo
de Trabajo para la conformación de este consejo y puso
tres condiciones para su participación: a) consenso en
las decisiones, b) reconocimiento sólo a las fuerzas institucionales consagradas por la Constitución de cada
uno de los países signatarios y c) rechazo total a grupos
violentos, cualquiera que sea su origen. Finalmente, en el
marco de la Cumbre Iberoamericana de Bahía, convocada por el presidente Lula para el 16 y el 17 de diciembre
del 2009, con el fin de propiciar la coordinación de los
diferentes movimientos de integración de Iberoamérica, se presentó el Estatuto que dio origen al Consejo de
Suramericano de Defensa, del cual Colombia hace parte
en la actualidad.
La Unión Suramericana obtuvo su mayor resonancia política con ocasión de la cumbre extraordinaria celebrada en Santiago, el 15 de septiembre del 2008, en la
cual los presidentes expresaron su más pleno y decidido
respaldo al gobierno constitucional del presidente de la
República de Bolivia Evo Morales, cuyo mandato fue
ratificado con un referéndum por una amplia mayoría.
Si bien no existe un amplio acuerdo sobre la pertinencia y los verdaderos alcances del proyecto suramericano, tal como se abre camino en la actualidad, expertos
consultados coincidieron en señalar la importancia que
hoy adquiere la Unión Suramericana como un escenario de concertación política de la mayor trascendencia
para el país, en su propósito de fortalecer los principios
del regionalismo interdependiente. De igual manera,
c o n s i d e r a c i o n e s e s t r at é g i c a s y r e c o m e n d a c i o n e s …
93
señalaron la trascendencia de este escenario como un
ámbito pertinente para la construcción de acuerdos con
los países de la región en torno a temas estratégicos de
interés nacional, tales como: cooperación en materia
de seguridad, comercio, energía, infraestructura, seguridad alimentaria, medio ambiente, agua y defensa de
la biodiversidad. Los expertos consideraron de gran
prioridad los acercamientos bilaterales del país con
Brasil en el contexto de la construcción de este espacio
de convergencia suramericana.
A mi juicio, la presencia activa de Colombia en este
mecanismo de concertación es esencial para evitar su
aislamiento de la región, y para conservar por la vía multilateral canales de convergencia con los países vecinos
en temas de la agenda común antes referidos. Las deliberaciones de este organismo, con ocasión de la reciente
crisis en las relaciones colombo-venezolanas, deben llamar la atención sobre la importancia que ha adquirido
este espacio suramericano como foro de aproximación
multilateral. De allí la necesidad de consolidar alianzas
con aquellas posiciones más equilibradas en el seno de
Unasur, con el fin de facilitar la construcción de consensos duraderos, sobre la base de un profundo respeto a la
diversidad de enfoques y a las discrepancias ideológicas.
El país debe pasar a una posición más proactiva en
este foro de concertación. Esta actitud supone anticipación para explicar decisiones de su política de defensa
que puedan encontrar algunas sensibilidades en sus
vecinos; pero también, liderar iniciativas específicas
el universo es el límite
94
en el campo de las medidas de confianza y la seguridad
común. Así mismo, el país debe impulsar esfuerzos
conjuntos en la lucha contra el narcotráfico y la criminalidad transnacional, así como alrededor de acciones
para facilitar la libre circulación de los ciudadanos y de
los empresarios en el espacio suramericano, entre otros.
1.3. El Grupo de Río
Como resultado de la tarea del Grupo de Contadora y del Grupo de Apoyo a la búsqueda de una
solución auténticamente latinoamericana a la crisis de
Centroamérica, el 18 de diciembre de 1986, los cancilleres de Argentina, Brasil, Colombia, México, Panamá,
Perú, Uruguay y Venezuela acordaron instituir al Grupo
de Río como un mecanismo de consulta y concertación
política fundado sobre la vigencia de los valores democráticos.21
En el seno del Grupo, el fortalecimiento de la democracia en América Latina ha permitido, como lo
señala la Declaración Constitutiva de Río de Janeiro de
1986, un intenso diálogo político en el que se reafirma
En la actualidad, el Grupo de Río está conformado por
todos los países de América del Sur y de Centroamérica, México,
República Dominicana y los miembros de Caricom, representados
en forma rotativa por el presidente de turno de esa organización.
Con ocasión de la Cumbre Iberoamericana de Brasil del mes de
diciembre de 2008, Cuba ingresó formalmente a este foro de concertación latinoamericana.
21
c o n s i d e r a c i o n e s e s t r at é g i c a s y r e c o m e n d a c i o n e s …
95
la necesidad de conjugar esfuerzos y capacidades para
encontrar soluciones propias a nuestras dificultades e
impulsar el desarrollo independiente y sostenido de la
región. Desde entonces el foro ha reunido a los países en
torno al propósito de fortalecer la democracia a partir
de un vigoroso desarrollo económico y social, basado
en un creciente proceso de cooperación e integración en
América Latina.
Uno de los hechos más visibles de la relevancia adquirida por el país a través de su presencia multilateral
es la habilidad de la diplomacia colombiana para aprovechar la legitimidad alcanzada por el Grupo de Río
como un espacio excepcional de apoyo al proceso de paz
en Colombia y, posteriormente, como foro adecuado
para generar un consenso latinoamericano en torno a
la decisión del gobierno colombiano de defender la democracia y fortalecer su lucha contra las drogas ilícitas
y el terrorismo, a propósito de la conclusión del proceso
de paz en el 2002.
El Grupo de Río cumplió en su Cumbre de Santo
Domingo, en abril del 2008, un papel destacado, con
ocasión de la crisis surgida entre Colombia, Ecuador y
Venezuela, que demostró la importancia de contar con
un mecanismo de diálogo informal de esta naturaleza.
El Grupo de Río ha representado para Colombia la
oportunidad de abrir espacios de concertación, reflexión
y discusión sobre temas importantes de la agenda hemisférica; así mismo, se ha convertido en un foro útil
de proyección de sus intereses nacionales y de su agenda
el universo es el límite
96
multilateral en el ámbito de América Latina y el Caribe. Ha sido, igualmente, lugar de encuentro con otros
bloques mundiales.
La paulatina consolidación del liderazgo de la
Unión de Naciones Suramericanas en los temas centrales
del diálogo político regional, le ha restado protagonismo
al Grupo de Río, que sigue siendo, a pesar de todo, el
único lugar de debate con una visión latinoamericana y
que ahora se enriquece —aunque también adquiere mayor complejidad temática— con la presencia de Cuba.
Colombia debe ponderar con todo rigor cuál de estos escenarios resulta prioritario para su política exterior,
a partir de consideraciones específicas sobre el papel de
estos mecanismos de concertación.
1.4. La Asociación de Estados del Caribe
(AEC)
El Caribe ha sido, desde una perspectiva histórica, el cruce de caminos más importante en la historia de
América, el punto de unión para el intercambio comercial con los principales puertos de la región. A lo largo de
los siglos XVI al XVIII, fue territorio privilegiado para
el intercambio de ideas y conocimientos, tan útil para la
generación de los fundadores de la nación, de principios
del siglo XIX.22
Para un mayor desarrollo temático, véase la introducción
que realiza el historiador cartagenero y ex embajador de Colom22
c o n s i d e r a c i o n e s e s t r at é g i c a s y r e c o m e n d a c i o n e s …
97
Hoy, el Caribe se constituye en una plataforma estratégica para lograr una mejor inserción de Colombia
en la región y en el mundo. Por ello, cuando en 1994 se
firmó el Convenio Constitutivo de la Asociación de Estados del Caribe (AEC), en Cartagena de Indias, el país
inició un proceso conducente a impulsar el nacimiento
de una nueva era del Caribe, caracterizada por el fortalecimiento de la integración23.
La AEC es un mecanismo multilateral de consulta,
concertación y cooperación en el Gran Caribe, que permite profundizar las relaciones bilaterales de Colombia
con todas las naciones de la región, así como impulsar
iniciativas que cumplan con los objetivos fundacionales de esta organización. Las iniciativas giran en torno
a temas como la promoción de un esquema de libre co-
bia en Jamaica, Alfonso Múnera, a las Memorias de la Comisión
de Vecindad Colombia-Jamaica, publicadas por el Ministerio de
Relaciones Exteriores de Colombia, 2002.
La Asociación cuenta en la actualidad con 25 miembros
plenos y con numerosos miembros asociados, observadores y actores sociales. En ella se integran México, Colombia, Venezuela que
hasta hace unos años conforman el G-3; Costa Rica, El Salvador,
Guatemala, Honduras y Nicaragua, hoy unidos en un Sistema de
Integración Centroamericana; los 15 países miembros del Caricom;
y, aquellos Estados ribereños de la cuenca que no se encuentran vinculados a esquemas de integración subregional, como lo son Cuba,
República Dominicana y Panamá.
23
el universo es el límite
98
mercio, la coordinación de políticas frente a terceros y la
cooperación funcional en las áreas de interés.
En los primeros años de su creación, la AEC experimentó un rápido proceso de crecimiento e institucionalización que le ha brindado una personalidad y un
peso propios en el escenario internacional. En la actualidad, la AEC enfrenta el reto de alcanzar una mayor
consolidación e impacto geopolítico y geoeconómico
en la región, que le asegure una intensificación de los
vínculos políticos de cooperación entre los miembros, el
fortalecimiento de las relaciones comerciales, una mayor
participación en las inversiones globales y un amplio reconocimiento de su labor a escala hemisférica y mundial.
Al asumir la Presidencia de la AEC a comienzos del
2009, Colombia presentó una estrategia de cooperación
con los países de la cuenca del Caribe centrada en cinco
áreas de trabajo conjunto, que responden a necesidades
compartidas de los países del Caribe. Estas áreas son:
seguridad alimentaria y nutrición, enseñanza del idioma extranjero y promoción del bilingüismo, movilidad
académica, formación técnica profesional y prevención
y atención de desastres.
Colombia deberá continuar trabajando hacia el Caribe para alcanzar un mayor y más efectivo acercamiento, tanto en el plano bilateral como en el multilateral, y
contribuir a los procesos de integración, cooperación
y concertación política en curso. Descuidar esta asociación no es una opción realista, dada la trascendencia
c o n s i d e r a c i o n e s e s t r at é g i c a s y r e c o m e n d a c i o n e s …
99
geopolítica que para el país presenta la proyección hacia
el gran Caribe.
1.5. La Organización de los Estados
Americanos (OEA)
Colombia ha cumplido un destacado papel
desde cuando Bogotá fue la sede de la IX Conferencia
Interamericana, en 1948, en la que se aprobó la Carta
constitutiva de la Organización, a la postre el instrumento ideal para regular las relaciones entre nuestros Estados
bajo el imperio de las normas, la paz y el respeto mutuo.
Desde mediados de los años noventa, la OEA ha
desempeñado un papel fundamental en el desarrollo y
la implementación de la nueva agenda de las relaciones
interamericanas, particularmente a partir de la primera
Cumbre de las Américas, celebrada en Miami en 1994,
cuando los presidentes de los 34 países de la OEA
acordaron una ambiciosa agenda común, encaminada
a fortalecer la democracia en la región, el desarrollo
sostenible y la integración económica.
La Carta Democrática Interamericana, aprobada el
11 de septiembre del 2001, también ha sido reconocida
como un paso notable en la tarea de promover, preservar
y defender la democracia en el hemisferio americano.
Esta define la democracia como un derecho de los pueblos de las Américas, establece sus elementos esenciales,
apoya la democracia participativa como una práctica
que refuerza y profundiza la democracia representativa
y convoca el fortalecimiento de los partidos políticos.
el universo es el límite
100
Así mismo, incorpora un capítulo relacionado con
el necesario mejoramiento y ampliación del sistema de
protección de los derechos humanos. Dedica, igualmente, otro aparte al desarrollo integral y al combate contra
la pobreza. Finalmente, contiene un fuerte compromiso
del sistema interamericano con la formación de una cultura democrática. Sin embargo, en las últimas dificultades que ha enfrentado la democracia en el continente,
ha quedado en evidencia que a este valioso instrumento
le hacen falta mecanismos vinculantes para el cumplimiento eficaz de sus objetivos.
En los años recientes, las acciones de la OEA le han
dado un especial impulso a sus organismos especializados, como la Comisión y la Corte Interamericana de
Derechos Humanos, la Comisión para el Control del
Abuso de Drogas (CICAD) y el Consejo Interamericano para el Desarrollo Integral, a través del cual se canalizan las iniciativas de los países miembros en materia
económica, social y cultural.
Hoy resulta evidente que el avance de la globalización hace imperativo redimensionar los alcances y las
responsabilidades de las instituciones regionales. Por
tal razón, estoy convencido de la necesidad de un regionalismo que armonice sus propósitos con los de las
Naciones Unidas, para profundizar su contribución a
la gobernabilidad democrática, a la seguridad colectiva
y a la integración en el hemisferio. Todo ello, sin perder
de vista que la Carta de la OEA, a diferencia de la de las
c o n s i d e r a c i o n e s e s t r at é g i c a s y r e c o m e n d a c i o n e s …
101
Naciones Unidas, no establece la figura del veto, a la que
se opuso en su momento Colombia con sobrada razón.
El Sistema Interamericano constituye un valioso
patrimonio del continente que Colombia está en la obligación de ayudar a preservar y proyectar hacia el futuro.
Para el país, esta organización —con la cual tiene un
compromiso histórico— ha facilitado la aplicación de
un principio rector de su política exterior, que ha sido
la defensa del multilateralismo para resolver controversias y generar consensos en torno a temas comunes
de la agenda hemisférica. Así mismo, la OEA presenta
fortalezas en la institucionalidad creada para la defensa
y protección de los derechos humanos y para la promoción de la democracia.
La vigencia de la OEA en el panorama interamericano ha sido puesta a prueba en razón de los desencuentros
políticos hoy existentes entre varios de sus miembros,
como quedó en evidencia en las crisis de los países andinos y de Honduras, así como de las relaciones entre
Colombia y Venezuela. Sin embargo, considero que su
consolidación como foro político interamericano debe
pasar por una reflexión colectiva para trazarle nuevos
rumbos, en asuntos como la revisión o actualización de
la Carta Democrática Interamericana, o los instrumentos jurídicos relativos a la seguridad colectiva.
Recientemente, el Secretario General de la OEA
expuso en la Asamblea General de Lima cuáles serán
las prioridades que orientarán la acción de la Secretaría
el universo es el límite
102
General en su segundo período. Entre los lineamientos
más destacados se encuentran:
– Desarrollar un multilateralismo amplio, moderno e inclusivo, cuyo principal instrumento no
sean las sanciones, las exclusiones ni las divisiones, sino el diálogo y los acuerdos para resolver
los problemas que puedan obstaculizar nuestro
común objetivo democrático.
– Fortalecer la gobernabilidad democrática, promoviendo el respeto al Estado de derecho y a
las instituciones, una justicia independiente y
eficaz, la plena libertad de expresión de todos
los ciudadanos y la transparencia y rendición de
cuentas de los poderes públicos.
– Potenciar nuestro sistema de derechos humanos, promoviendo el respeto y acatamiento de
sus decisiones, la ratificación de todos los países
de la Convención Interamericana de Derechos
Humanos y la lucha contra toda forma de discriminación.
– Buscar un mayor equilibrio entre nuestras tareas
de construcción democrática y de promoción
del desarrollo integral, focalizando nuestra
acción en los mandatos de la Cumbre de la
Américas en los temas de pobreza y empleo
decente, migración, competitividad, energía,
medioambiente y cambio climático, desarrollo
c o n s i d e r a c i o n e s e s t r at é g i c a s y r e c o m e n d a c i o n e s …
103
tecnológico y educación, coordinados con los
demás organismos del sistema interamericano.
– Contribuir a la seguridad multidimensional
dando prioridad a la grave crisis de seguridad
pública generada por el narcotráfico, el lavado
de dinero, el crimen organizado, el tráfico de
armas y la trata de personas.
En el impulso de estas tareas Colombia deberá seguir cumpliendo una función de primer orden, de cara
al redimensionamiento del sistema interamericano.
Como es de conocimiento público, recientemente
Colombia llevó a una sesión especial del Consejo Permanente de la OEA sus preocupaciones en relación con
la presencia de los grupos guerrilleros en territorio venezolano. Es claro que en la normalización de las relaciones
diplomáticas con el vecino país, los temas de seguridad
nacional deberán estar presentes para encontrar fórmulas que permitan la cooperación con el fin de superar las
dificultades actuales. La OEA puede prestar su concurso
en esta materia, gracias a su larga experiencia.
1.6. La Asociación Latinoamericana
de Integración (ALADI)
El Tratado de Montevideo de 1960 instituyó
la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio
(ALALC), con el objetivo de constituir un área de libre
comercio en un plazo de 12 años. El proceso llevado a
cabo por la ALALC no prosperó, y fue reemplazado
el universo es el límite
104
por la creación de la Asociación Latinoamericana de
Integración (ALADI) en 1980, la cual ofrecía plazos
más flexibles para la remoción de las tarifas aduaneras
y beneficios para sus miembros con base en acuerdos
preferenciales.
La decisión de conformar un espacio de libre comercio fue consecuencia de la situación crítica en que
se encontraba la ALADI al comenzar el presente siglo.
En su informe del 2000, la Secretaría puso de relieve
el escaso dinamismo de la integración en el ámbito regional y la tendencia de los países miembros a utilizar
preferentemente la vía de establecer zonas de libre comercio y uniones aduaneras, como en su momento se lo
propusieron el Mercosur y la CAN. En una dirección
similar quería avanzar el G‑3. Adicionalmente, la puesta
en marcha de los Acuerdos Parciales y de los Acuerdos de
Complementación Económica (ACE) bilaterales, hizo
que se debilitara su institucionalidad y que la ALADI
careciera en los hechos de un objetivo definido24.
En consecuencia, la Resolución 59 (XIII) del
Consejo de Ministros de ALADI, de octubre del 2004,
aprobó las bases de un programa para la conformación
Gustavo Magariños. Estudio sobre el espacio de libre comercio en la ALADI. Julio de 2007. Estudio realizado por el autor
a solicitud de la Secretaría General de la ALADI y en el marco del
Proyecto de Cooperación Técnica Regional ALADI-BID (ATN/
SF-9749-RG), “Recomendaciones Técnicas para la creación del
Espacio de Libre Comercio”.
24
c o n s i d e r a c i o n e s e s t r at é g i c a s y r e c o m e n d a c i o n e s …
105
progresiva de un espacio de libre comercio (ELC), dispuso continuar la actual estrategia negociadora e instruyó profundizar los acuerdos de libre comercio (ALC) ya
suscritos, y promover las negociaciones en curso o las
que se emprendan en el futuro para suscribir un ALC
entre los países que aún tengan acuerdos de preferencias
fijas (APF). Este programa contempla, además, la armonización e incorporación de las disciplinas y normas
necesarias para el libre comercio, incluyendo aquellas
materias que complementan y potencian el ELC.
La Resolución 60 (XIII) definió el rol de la ALADI
y su funcionamiento para el desarrollo y consolidación
del proceso de integración regional, a partir de las bases
del ELC y las decisiones que tomen con esa finalidad los
países miembros. Además, encomendó al Comité de Representantes impulsar la cooperación, la coordinación,
el intercambio de información y acciones comunes entre
los países miembros para lograr, entre otros objetivos,
una mayor participación y compromiso de los sectores
empresarial y laboral, así como de otros sectores de la
sociedad civil, en el proceso de integración.
Por su parte, la Resolución 61 (XIII) ordenó al
Comité de Representantes la adopción de una serie de
medidas para incrementar la participación de los países
de menor desarrollo económico relativo (PMDER) en
los flujos del comercio intrarregional, facilitando de
ese modo su acceso al mercado de los países miembros.
el universo es el límite
106
Para apoyar esas actividades, la Secretaría General
de ALADI ha contado con la cooperación técnica regional del Banco Interamericano de Desarrollo (BID),
que permitió realizar diversos estudios ya presentados:
normas y regímenes de origen, solución de diferencias
y regímenes de salvaguardias, acceso a los mercados,
asimetrías, participación de los sectores sociales y empresariales en el ELC e impactos de la liberación comercial
sobre el empleo.
A mi juicio, acometer una propuesta demasiado
neutra que no ofrezca un aporte sustantivo al spaghetti
bowl vigente en la ALADI (sin cláusula de nación más
favorecida, sin acumulación de origen, con normas esencialmente bilaterales, o remitidas a la OMC), arrojaría
una propuesta cercana al statu quo que haría inocua
la intencionalidad de la convergencia en una zona de
libre comercio en América Latina. Este escenario no
respondería al encargo de las resoluciones de ALADI
ni aportaría un valor agregado relevante a la integración
regional.
En un ambiente de notorias sensibilidades, como
las ya descritas, el tratamiento de las asimetrías en el
espacio latinoamericano no puede ser concebido como un simple formalismo para facilitar el comienzo de
las negociaciones. En esta dirección, considero que el
aporte realizado por los organismos de la integración
suramericana en torno a un nuevo tratamiento de las
c o n s i d e r a c i o n e s e s t r at é g i c a s y r e c o m e n d a c i o n e s …
107
asimetrías25 contiene una propuesta integral, que va
más allá de los instrumentos clásicos del Trato Especial
y Diferenciado (TED) y que podría ser orientador para
abordar temas de naturaleza similar en el ámbito más
amplio de América Latina.
No obstante, si bien los propósitos ratificados por
la ALADI para avanzar en su objetivo fundacional
resultan loables, no es posible soslayar el hecho de que
la actual coyuntura mundial será una fuente de nuevas
presiones sobre prácticas proteccionistas y medidas de
defensa comercial que podrían atentar contra el cronograma para la convergencia de los países en un ELC
latinoamericano.
A ello debe agregarse, además, el escepticismo de
algunos de los expertos internacionales consultados
sobre la capacidad de convocatoria de la ALADI en las
actuales circunstancias, dado lo que algunos conocen como la ruptura del “consenso liberal” de los años noventa
y conocidas las dificultades institucionales de un organismo que durante los últimos años se ha enfrentado a
múltiples trabas por parte de los países miembros para
avanzar en los objetivos trazados desde 1980.
En estas condiciones, creo que los esfuerzos orientados a la conformación de un ELC deben partir de
ALADI, CAN, MERCOSUR, SELA, OTCA, CEPAL
y CAF. Un nuevo tratamiento de las asimetrías en la integración
sudamericana. Lima – Montevideo 2006.
25
el universo es el límite
108
un profundo realismo político para evitar nuevas frustraciones. Así, por ejemplo, intentar aproximarse a los
estándares obtenidos en los TLC de algunos países de la
ALADI con terceros, con el fin de reducir “parámetros
discriminatorios” o efectos disociadores originados en
esas negociaciones no parece viable ni realista como parte de la primera fase de las negociaciones. Más propicia
parece la alternativa de avanzar con mucho sentido común en un ELC, con normas y disciplinas mínimas para
todos los países, y un paquete de disciplinas adicionales
para el que decida acogerse a ellas, pero con el criterio de
un ELC de “distintas velocidades”, de tal manera que el
que vaya llegando lo haga también en un marco de compromisos vinculantes con el programa de convergencia
al cual se acoja. Esta opción es aún más importante en el
contexto actual de polarización de los países, que tiende
a hacer muy sensible el abordaje de un conjunto muy
amplio de normas y disciplinas. Es importante, entonces, que el modelo de ELC que se proponga tenga una
alta flexibilidad, para tratar de responder a expectativas
e intereses muy diversos.
1.7. La Organización del Tratado
de Cooperación Amazónica
El Tratado de Cooperación Amazónica (TCA)
fue suscrito el 3 de julio de 1978 por Bolivia, Brasil,
Colombia, Ecuador, Guyana, Perú, Surinam y Venezuela con el fin de promover acciones conjuntas para el
desarrollo armónico de la cuenca amazónica. Los países
c o n s i d e r a c i o n e s e s t r at é g i c a s y r e c o m e n d a c i o n e s …
109
miembros asumieron entonces el compromiso común
con la preservación del medio ambiente y la utilización
racional de los recursos naturales de la Amazonía. En
1995, las ocho naciones decidieron crear la Organización del Tratado de Cooperación Amazónica (OTCA)
para fortalecer e implementar los objetivos del TCA. La
enmienda al TCA fue aprobada en 1998 y la Secretaría
Permanente fue establecida en Brasilia en diciembre del
2002.
Como espacio de cooperación que involucra a ocho
de los doce países suramericanos, la OTCA sirve de
puente en los acercamientos políticos entre Mercosur
y la CAN, al tiempo que facilita la integración de Guyana y Surinam, países tradicionalmente alejados de las
agendas regionales.
El plan estratégico de la Organización para el
período 2004-2012 incluye cuatro ejes estratégicos:
a) conservación y uso sostenible de los recursos naturales, b) generación y gestión del conocimiento sobre la
realidad regional, c) integración y competitividad regional, d) fortalecimiento institucional. Entre los temas
específicos considerados dentro estos ejes se encuentran:
transporte, comunicación, infraestructura y turismo,
salud y asuntos indígenas.
A pesar de las dificultades financieras e institucionales, que han sido limitantes para una actuación más
relevante, la OTCA ha presentado algunos avances en
el propósito de articular la agenda ambiental a las nuevas realidades de la integración regional. En particular,
el universo es el límite
110
debe destacarse el esfuerzo por una mayor relación con
la Iniciativa para la Infraestructura Regional de Suramericana (IIRSA), con la cual se contemplan proyectos
complementarios para promover el desarrollo sostenible
sobre los “Ejes de Integración y Desarrollo”.
La OTCA desarrolla en la actualidad un programa
de cooperación con la CAN en tres áreas prioritarias:
agua, biodiversidad y manejo, conservación y uso sustentable de los bosques. Busca también promover acciones
en materia de biocomercio, área en la cual los países
de la CAN tienen avances importantes, así como en el
combate a la biopiratería. El propósito es trabajar en la
vigilancia conjunta y en la creación de un régimen internacional que regule el acceso a los recursos genéticos
y dar especial énfasis a la protección del conocimiento
tradicional de los pueblos indígenas.
Colombia, que ha tenido una presencia influyente en este escenario, debería lograr consensos con sus
socios amazónicos y priorizar la búsqueda de acuerdos
en torno a temas de la agenda ambiental dentro de este
organismo, dada la clara convergencia de intereses con
Brasil y con los demás países andinos. La condición de
países megadiversos que comparten los miembros del
OTCA debe ser entendida como una oportunidad de
cara a la construcción de alianzas sólidas para exigir la
corresponsabilidad global en la defensa de la biodiversidad regional y, particularmente, de sus fuentes de agua
dulce, que constituye el tema de mayor relevancia para el
c o n s i d e r a c i o n e s e s t r at é g i c a s y r e c o m e n d a c i o n e s …
111
desarrollo sostenible de la humanidad en los próximos
50 años.
A la luz de las tareas que quedaron pendientes de
la Cumbre de Copenhague (2009), Colombia debe
participar intensamente en los foros multilaterales para
encontrar un compromiso global sobre esta materia.
Las buenas intenciones deben traducirse en acciones
concretas. Para nuestro país, incorporar este tema en los
asuntos prioritarios de su política internacional resulta
urgente y beneficioso.
1.8. El Proyecto de Integración
y Desarrollo de Mesoamérica
(antes Plan Puebla Panamá)
El Plan Puebla Panamá (PPP)-2001 (hoy Proyecto de Integración y Desarrollo de Mesoamérica) se
originó como mecanismo de concertación y cooperación en el área de la infraestructura y la facilitación del
comercio, con un enfoque subregional que hoy se enriquece con otras dimensiones del desarrollo.
Desde el 19 de noviembre del 2004, Colombia
participó en el PPP en calidad de observador. En julio
del 2006, en la VIII Cumbre del Mecanismo de Tuxtla,
el país fue aceptado como miembro de pleno derecho,
convirtiéndose así en el noveno país miembro. En octubre del 2006 se firmó el Convenio de Adhesión de
Colombia a este espacio de cooperación.
El 9 y 10 de abril de 2007, el presidente de México,
Felipe Calderón, convocó a sus homólogos de Centroel universo es el límite
112
américa y Colombia a una Cumbre extraordinaria en
Campeche, México, a fin de avanzar en la identificación
de acciones conjuntas para lograr una reforma encaminada al fortalecimiento y consolidación del PPP, como
motor del desarrollo e integración de la región mesoamericana.
La X Cumbre del denominado Mecanismo de
Diálogo y Concertación de Tuxtla, se realizó el 28
de junio del 2008 en Villahermosa, Tabasco, México.
Durante dicha Cumbre se determinó que el PPP ahora
se denominará Proyecto de Integración y Desarrollo de
Mesoamérica, el cual representará un espacio político
de alto nivel que articulará esfuerzos de cooperación,
desarrollo e integración de nueve países (Belice, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras,
México, Nicaragua y Panamá), facilitando la gestión y
ejecución de proyectos orientados a mejorar la calidad
de vida de los habitantes de Mesoamérica. En la actualidad, Colombia lidera la Iniciativa de Turismo y el tema
de biocombustibles.
Este mecanismo tiene una importancia estratégica
para Colombia, si se tiene en cuenta la vecindad con
Centroamérica y sus históricas relaciones con México,
así como la necesidad de defender sus intereses geopolíticos, mejorar la conectividad logística y de infraestructura y consolidar las relaciones comerciales y de
cooperación económica con la región.
c o n s i d e r a c i o n e s e s t r at é g i c a s y r e c o m e n d a c i o n e s …
113
1.9. La Iniciativa de la Cuenca del Pacífico
Latinoamericano (Iniciativa del Arco
del Pacífico)
Esta iniciativa busca una mayor articulación
comercial y de inversión de los países latinoamericanos
de la cuenca del Pacífico, explorar mecanismos que permitan un mayor acercamiento con los países asiáticos de
esa misma cuenca y constituir un núcleo con una dinámica comercial y económica más integrada. La cuenca
del Pacífico representa un centro de enorme potencial
productivo y tecnológico que ha adquirido gran peso en
la economía mundial.
Debe precisarse que la llamada región APEC (Asociación de Países de la Cuenca del Pacífico), el escenario inmediato de inserción de los países agrupados en
la Iniciativa del Arco del Pacífico, es la más dinámica
del mundo. En los últimos diez años ha aportado el
70% del crecimiento global. En el mismo período, las
exportaciones de la región aumentaron en un 113%, la
inversión extranjera creció en un 210%, y en un 475%
en las economías de menor desarrollo. Las 21 economías
miembros reúnen más de 2.600 millones de personas,
registran un producto interno bruto (PIB) de casi 20
trillones de dólares (un 60% del PIB del mundo) y representan casi el 50% del comercio mundial26.
Sus miembros son: Australia, Brunei Darussalam, Canadá, Chi-
26
le, República Popular China, Hong Kong, Indonesia, Japón, Corea del Sur,
el universo es el límite
114
En la actualidad la iniciativa del Arco del Pacífico
opera como mecanismo informal de concertación y
consulta entre los países de América Latina con costa en
el Pacífico (México, Guatemala, El Salvador, Honduras,
Nicaragua, Costa Rica, Panamá, Colombia, Ecuador,
Perú y Chile) con miras a profundizar la relación política, comercial y de cooperación y lograr un acercamiento
con los Estados de Asia-Pacífico, abrir canales de interlocución con estos países o sus bloques de integración y,
en este sentido, aumentar su proyección en dicha región.
Dentro de las principales conclusiones de los encuentros realizados, deben destacarse: a) la activa participación de agentes públicos y privados, como condición
de éxito en la profundización de esquemas de cooperación y fortalecimiento del intercambio comercial;
b) la identificación de áreas en las cuales es posible establecer afinidades que generen un relacionamiento más
dinámico entre los integrantes del foro y con los países
del Asia-Pacífico; y c) la creación de grupos de trabajo
sobre convergencia comercial e integración, facilitación
del comercio, infraestructura y logística, promoción y
protección de inversiones y cooperación económica
y técnica para la competitividad.
Malasia, México, Nueva Zelanda, Papúa Nueva Guinea, Perú, Filipinas,
Rusia, Singapur, China, Taipéi, Tailandia, Estados Unidos de América y
Vietnam.
c o n s i d e r a c i o n e s e s t r at é g i c a s y r e c o m e n d a c i o n e s …
115
Así mismo, se constituyó el Grupo de Reflexión,
encargado de evaluar los medios más apropiados para
institucionalizar el Foro del Pacífico Latinoamericano,
incluyendo su posible estructura, la periodicidad y nivel de los encuentros, así como la eventual creación de
mecanismos de seguimiento, respetando su naturaleza
flexible y su carácter de foro de diálogo político y concertación; también se encarga de intercambiar experiencias
en materia de fortalecimiento institucional para el desarrollo, en particular en lo que respecta a la identificación de prioridades en políticas públicas y fomento de
la transparencia y el buen gobierno.
La perspectiva del ingreso de Colombia en la APEC
como miembro de pleno derecho —que se fortaleció
en la Cumbre de Lima de noviembre de 200827— hace
muy pertinente el esfuerzo que hoy adelanta el país en
el marco de la iniciativa Arco Pacífico como mecanismo
de concertación entre los países de América Latina con
costas en el océano Pacífico. Por lo tanto, es necesaria
la continuidad de las acciones para darle a este mecanismo una mayor formalización, dado el potencial que
representa para impulsar la inserción internacional de
Colombia en el Pacífico.
En esta cumbre se aplazó hasta 2010 la consideración en
torno al levantamiento de la moratoria para recibir nuevos países
miembros.
27
el universo es el límite
116
2. Reflexiones sobre algunas relaciones
diplomáticas en el hemisferio
Las nuevas realidades internacionales demandan
una visión renovada de las relaciones hemisféricas en
la que Estados Unidos no puede estar ausente, sino ser
socio activo. Es necesario fortalecer puntos de convergencia e impulsar un renovado esquema de cooperación.
La administración de Obama tiene la oportunidad de
desarrollar una agenda hemisférica para el futuro que
permita construir una buena vecindad, en la que la
diversidad sea entendida como un elemento positivo y
creador para la consolidación de la libertad, la democracia y el progreso social de nuestros pueblos.
La coyuntura de transición política en las Américas
favorece esta iniciativa. No se trata de una alianza entre
ricos y pobres, sino de revitalizar la presencia norteamericana en la región y, a su vez, producir un interés genuino en los problemas hemisféricos, para evitar que otros
actores globales ganen un espacio o una influencia que
no siempre resulta la más aconsejable para los comunes
intereses estratégicos.
En la búsqueda de este propósito, la no aprobación
del TLC con Colombia resulta injusta y envía una señal
equivocada para los colombianos y los latinoamericanos
que quieren encontrar una agenda más integral que la
de reciente época.
También una consideración especial merecen en esta coyuntura las relaciones de Colombia con Venezuela.
Es necesario reconocer con realismo que no es posible
c o n s i d e r a c i o n e s e s t r at é g i c a s y r e c o m e n d a c i o n e s …
117
ofrecer una solución inmediata y para siempre a todos
los problemas de dos naciones con extenso lindero común y una nutrida agenda binacional. Las dificultades
se “administran”, a ellas se les da un tratamiento y se les
busca un desenlace favorable. Pero no es procedente pensar en una solución permanente porque la condición de
una “frontera viva” y de una relación plural así lo impone.
Corresponde exclusivamente a los venezolanos
crear los espacios de interlocución para resolver de manera autónoma el destino que quieran para su nación.
La diplomacia colombiana no podría sino de manera
muy desafortunada incurrir en el grave error histórico
de pretender entrometerse en los asuntos internos del
vecino país.
En el trasfondo de la ruptura de relaciones, anunciada de manera unilateral por el presidente Chávez
en julio del 2010, después de las denuncias hechas por
Colombia ante el Consejo Permanente de la OEA, lo
que existe es una profunda discrepancia ideológica alrededor de temas esenciales para la integración binacional.
En la medida en que Colombia sea percibida como un
obstáculo para el proyecto expansionista del gobierno
bolivariano, las relaciones diplomáticas pueden sufrir
tropiezos periódicos. Al mismo tiempo, como lo ha señalado la Misión de Política Exterior de Colombia: “Las
tensiones se han derivado también del interés del gobierno de Hugo Chávez de incidir en el conflicto de Colombia, país al que considera decisivo para la consolidación
del proceso bolivariano, por ser su mayor vecino, el más
el universo es el límite
118
grande país andino y el más cercano a Washington”28.
De esta manera, se crea una dinámica que hace aún más
complejas las relaciones con el vecino país.
Los mecanismos institucionales con Venezuela
no funcionaron durante una década: ni la cooperación
militar —especialmente la Comisión Bilateral Fronteriza (Combifron)— ni los instrumentos creados para la
convergencia en materia de información e inteligencia.
Esa ausencia de trabajo conjunto llena la frontera de
criminalidad. Allí han venido ocurriendo hechos graves
y la falta de cooperación binacional no contribuye a la
solución.
Los acercamientos entre los dos países, propiciados
por el presidente Santos, y que dieron sus frutos sólo tres
días después de su posesión, son una muestra fehaciente de que el camino correcto es perseverar en la actitud
diplomática de “administrar” las relaciones. Y en esta
dirección me han parecido auspiciosos los esfuerzos
por restablecer los canales institucionales, como quedó
previsto en la Declaración de Principios de Santa Marta
del 10 de agosto del 2010, en la cual se acordó impulsar
programas conjuntos en materia social y económica y
crear cinco comisiones de trabajo que examinarán el
pago de la deuda y la reactivación de las relaciones comerciales, negociarán un acuerdo de complementación
económica que sustituya la normativa andina en razón
Misión de Política Exterior de Colombia (2010: 68).
28
c o n s i d e r a c i o n e s e s t r at é g i c a s y r e c o m e n d a c i o n e s …
119
del retiro de Venezuela de la CAN y desarrollarán un
plan de inversión social en la zona de frontera, para adelantar obras de infraestructura, al tiempo que analiza los
temas de seguridad.
Así mismo, se estableció un mecanismo de cooperación entre ministros de relaciones exteriores para
diseñar una estrategia conjunta sobre las problemáticas
de frontera en materia social, económica y de seguridad,
con el fin de prevenir la presencia o acción de grupos al
margen de la ley.
En este nuevo ambiente generado por los presidentes, es necesario insistir en acercamientos por la vía bilateral y multilateral, sobre la base de certezas para ambos
países, que contribuyan de manera firme y duradera en
el proceso de restablecimiento de la confianza. En este
sentido, coincido con la recomendación hecha por la
Misión de Política Exterior, en su sección sobre fronteras terrestres, países vecinos e integración: “El gobierno
debe reafirmar frente a Venezuela que Colombia respeta
la decisión soberana de su pueblo y garantiza que desde
suelo nacional no habrá jamás interferencia al proyecto
bolivariano. Al mismo tiempo, debe reafirmar que exige
que el gobierno venezolano no interfiera en los asuntos
internos de Colombia, no incida en el conflicto interno,
ni trate de imponer su proyecto en el país”.29
Misión de Política Exterior de Colombia (2010: 77).
29
el universo es el límite
120
Elevar el perfil de las relaciones diplomáticas con
Brasil, en todos los órdenes, es hoy una opción de alta
prioridad en la agenda de la política internacional de
Colombia. La condición de jugador global que hoy se le
reconoce a ese país y el liderazgo económico y político
obtenido por esta nación en América Latina, le permitirán a Colombia sacar muy buen provecho de una
relación más privilegiada, pero también más simétrica
que aquella que, por diversas circunstancias, no existía
en el pasado.
Para Colombia, la relación con Ecuador es de crucial valor. Los dos países tienen una historia en común.
Son aliados comerciales y han sido socios políticos en
múltiples escenarios. Las relaciones fronterizas son,
además, muy dinámicas. El desafío con este país radica
en la forma de superar visiones encontradas en torno a
sus agendas de seguridad y darle continuidad a la “hoja
de ruta” que las dos cancillerías han trazado, con acierto,
para restablecer las relaciones diplomáticas.
En la actual encrucijada andina y regional, Colombia ha estrechado sus vínculos tradicionales con Perú.
En tal sentido, considero prioritario que los dos países
avancen en la iniciativa de preservar por la vía bilateral
los logros alcanzados en la CAN en los aspectos políticos, económicos y comerciales, al tiempo que profundicen sus intereses comunes de inserción en el Pacífico.
En el marco de la buena vecindad y dentro de los
principios estratégicos que deben guiar la política exterior colombiana, continuará teniendo un papel central
c o n s i d e r a c i o n e s e s t r at é g i c a s y r e c o m e n d a c i o n e s …
121
las relaciones con Panamá, un aliado clave de Colombia,
con el cual existe convergencia de intereses en la inserción dentro del Proyecto de Integración y Desarrollo
Mesoamericano, y se comparten desafíos de seguridad
y desarrollo sostenible en la frontera común.
Dentro de los países de la región con los cuales
resulta prioritaria una activa diplomacia se encuentran
México, Chile y Argentina, cuya presencia se ha fortalecido en los ámbitos latinoamericano y suramericano. En
esta dirección han avanzado los acercamientos iniciales
del Presidente Santos. En el caso de México, además de
unos renovados vínculos comerciales, nos unen los desafíos comunes en la lucha contra el narcotráfico y los
asuntos migratorios, entre otros, mientras que con Chile
será posible —y deseable— establecer nuevas aproximaciones para trabajar conjuntamente en enfoques
más equilibrados y promisorios en la construcción del
espacio suramericano de integración, en el contexto de
las auspiciosas relaciones comerciales y de inversión que
hoy desarrollan los dos países.
el universo es el límite
122
Cartografía del mundo, serie: Carta en blanco. Acrílico sobre lienzo, 40 x 50 cms., 2008.
Firmamento # 20, serie: Firmamentos. Acrílico sobre lienzo, 140 x 140 cms., 2009.
Recomendaciones
en torno a los actuales
mecanismos de carácter
binacional
Capítulo VI.
L
os mecanismos de carácter binacional constituyen la forma práctica como se desarrollan los principios
que deben orientar la agenda del país basada en una visión multidimensional de la seguridad, especialmente en
el tratamiento de los desafíos comunes en las fronteras
terrestres o marítimas.
Las zonas de frontera deben concebirse como polos de desarrollo para consolidar la buena vecindad, en
beneficio del interés nacional y el mejoramiento de las
condiciones de vida de las comunidades allí asentadas.
Considero que la integración fronteriza debe preservarse
como eje de la política exterior colombiana, a partir del
cual se reconozca su importancia geoestratégica. En tal
el universo el es límite
125
sentido, cualquier iniciativa debe ser consecuente, no
sólo con las necesidades coyunturales y estrictamente nacionales de estas regiones, sino también con los desafíos
compartidos, que surgen de la convivencia propia en las
líneas imaginarias que separan los Estados.
Teniendo en cuenta la situación que se ha vivido
en relación con algunos vecinos, se hace indispensable
un esfuerzo estratégico para recuperar e incrementar la
confianza.
Al abordar acciones conjuntas, a través de las comisiones de vecindad, es pertinente identificar, por razones
políticas, dos grupos: Brasil, Perú y Panamá, y Venezuela
y Ecuador. La historia reciente aconseja conservar por el
momento estas dos categorías.
En el caso del primer grupo de naciones, conviene
fortalecer la política de buena vecindad sustentada en
la continuidad y efectiva ejecución de los acuerdos, así
como de los proyectos contemplados en las agendas que
hoy cuentan con una comunicación fluida y que buscan
preservar la confianza y promover mayor desarrollo.
En el caso de Ecuador y Venezuela, adquiere especial relevancia la reactivación de los canales diplomáticos, que han sido parte fundamental de la tradición
colombiana, para impulsar mecanismos de confianza
y lograr, como un aspecto decisivo, las reciprocidades
necesarias, para que los mecanismos operen con pleno
vigor. Sin perjuicio de esta gestión diplomática directa,
la cancillería colombiana podría explorar la alternativa
de involucrar activamente a terceros actores, cuando las
el universo es el límite
126
circunstancias así lo aconsejen. Se trata, en la práctica, de
estimular la presencia de agentes territoriales que puedan contribuir a la profundización o al restablecimiento
de la confianza, mediante su activa participación en el
desarrollo de proyectos conjuntos. Los habitantes de las
fronteras son los que viven y sienten más directamente
las consecuencias en los momentos de crisis.
Los organismos multilaterales (CAF, CAN, BID,
OEA) resultan útiles en el tratamiento político de las
relaciones diplomáticas y en la financiación de proyectos
emblemáticos. En cualquier caso, es indispensable desarrollar las diferentes posibilidades que puede ofrecer un
esfuerzo diplomático integrador para evitar situaciones
de “no retorno” o largos periodos de distanciamiento.
Es también conveniente diseñar un plan especial
de actividades culturales en las regiones fronterizas, que
resalte los elementos comunes y que procure visibilidad
a la capacidad de nuestros nacionales de interactuar con
sus vecinos.
En las relaciones con Ecuador hay que producir
ejercicios similares, pero probablemente con la presencia
de otros actores que conservan fuertes lazos en medio de
las dificultades. La reciente reunión de cancilleres abrió
canales que favorecen el camino hacia la normalidad y
facilitan el cumplimiento de la hoja de ruta acordada
para superar los problemas binacionales.
Las comisiones de vecindad son, en esencia, mecanismos de construcción y preservación de confianza
para lograr acercamientos cruciales en las relaciones bir e c o m e n d a c i o n e s e n t o r n o a l o s a c t ua l e s m e c a n i s m o s …
127
laterales. Su importancia radica, entre otras razones, en
las siguientes: a) los proyectos de cooperación fronteriza
permiten aumentar el “poder blando” de Colombia —es
decir, la capacidad del país para hacer presencia activa en
la frontera— porque procuran bienestar a los habitantes
de la región; b) constituyen un punto de encuentro regular entre las altas autoridades, lo que facilita el diálogo y
la cooperación con los países vecinos, y c) son escenarios
en los que participan los poderes local y departamental
y las organizaciones de la sociedad civil.
Considero que para el fortalecimiento de las medidas de confianza con aquellos países con los cuales
Colombia tiene frontera terrestre, resultaría muy conveniente hacer un esfuerzo como lo ha señalado la canciller
María Ángela Holguín, para lograr la rápida ejecución
de “proyectos emblemáticos” —algunos ya en curso—
cuya conclusión puede tener importantes repercusiones
para la buena vecindad.
Por otra parte, el mensaje del presidente Santos
desde el día de su posesión a la opinión pública del vecindario ha sido que Colombia quiere una cooperación
basada en el diálogo y la concertación, frente a la percepción que existía en torno a un país con prioridades
muy marcadas en los temas de seguridad.
Evaluaciones recientes de observadores y analistas
de las dinámicas que ocurren en la frontera enfatizan,
en todo caso, el papel determinante que deben y pueden
desempeñar los actores locales a uno y otro lado.
el universo es el límite
128
Después de una década de frustraciones en las estrategias de integración fronteriza, es un buen momento para sacar a relucir las lecciones aprendidas.
Estas señalan, por ejemplo, que no bastará con el
“voluntarismo” y el pragmatismo, que se aprecian
con frecuencia, para poner en marcha proyectos
largamente evaluados. Se requiere, como condición
esencial en el desarrollo de las estrategias y proyectos, la presencia activa de gobiernos, empresarios y
comunidades locales fortalecidos en su capacidad
de trabajo conjunto entre ellos y con las autoridades locales e instituciones internacionales. Parte
importante de las dificultades en la presente década
para sacar adelante múltiples proyectos estuvieron
asociadas a esta omisión.30
1. El papel de las zonas de integración
fronteriza (ZIF)
Las zonas de integración fronteriza (ZIF) son los
ámbitos territoriales adyacentes de países miembros de
la CAN para los que se adoptarán políticas y ejecutarán
Saúl Pineda (2008). “Ecuador y Colombia: integración
fronteriza en el marco de una agenda de convergencia binacional”. Ponencia presentada a consideración del Foro “Reencuento
Ecuador-Colombia para el desarrollo binacional”. Quito, Ecuador,
8 y 9 de septiembre. [Esta ponencia fue posteriormente publicada
en: Jaramillo, Grace (comp.) (2009). Construyendo puentes entre
Ecuador y Colombia. Quito: OEA-Flacso-PNUD].
30
r e c o m e n d a c i o n e s e n t o r n o a l o s a c t ua l e s m e c a n i s m o s …
129
planes, programas y proyectos que permitan impulsar
el desarrollo sostenible y la integración fronteriza de
manera compartida, coordinada y orientada a obtener
beneficios mutuos, en correspondencia con las características de cada uno de ellos.
Dentro de las alternativas para una agenda con los
países vecinos, debe tener un lugar central la implementación de las ZIF y la ejecución de los planes correspondientes de desarrollo.
Es indispensable avanzar en los siguientes aspectos, hoy evidentemente deficitarios: coordinación de
los servicios de migración, aduana, policía, tránsito,
transporte, sanidad agropecuaria, turismo y salud, entre
otros; planeación binacional conjunta para el desarrollo
fronterizo; simplificación de la documentación y tramitación en frontera; identificación de un portafolio binacional de proyectos con prioridad en la infraestructura;
mayor compromiso e involucramiento de las instituciones nacionales; más participación y coordinación con
la sociedad civil.
La puesta en marcha de los mecanismos de cooperación existentes en la frontera, de manera directa o en
el marco de las ZIF, se constituye además en una oportunidad excepcional para estimular la interlocución entre
los actores locales de uno y otro lado, alrededor de estrategias de desarrollo territorial. Se trata, en la práctica, de
un ejercicio de democratización de la política exterior,
sobre la base de una estrecha coordinación entre las cancillerías y las autoridades de las zonas fronterizas. Es muy
el universo es el límite
130
importante contribuir a la creación de un tejido social
común que confirme la clara intención de Colombia de
mantener una actitud sostenida de buena vecindad y que
reconozca que, en la mayoría de los casos, opera mejor en
frontera la relación directa entre los alcaldes, los gobernadores, las instituciones académicas y las autoridades
de policía, para el desarrollo de iniciativas conjuntas.
Estas iniciativas podrían ser apoyadas desde los
gobiernos centrales y desde los organismos multilaterales, teniendo como referente experiencias como las de
la Unión Europea, cuyas políticas estructurales para el
desarrollo de regiones fronterizas pueden ser adaptadas
a la luz de las realidades institucionales y financieras de
nuestros países.
2. El Plan Nacional de Fronteras:
el complemento necesario
El énfasis en una estrategia diplomática y la activación de los instrumentos fronterizos resultan decisivos
en el actual panorama de las relaciones con los vecinos.
Sin embargo, esta estrategia y estos instrumentos deben
contar con un complemento nacional indispensable
para lograr una mayor eficiencia en el acercamiento
bilateral con esos países. Ese complemento es el Plan de
Fronteras31, que coordina directamente la Cancillería
El Plan Fronteras es una estrategia nacional, coordinada
por el Ministerio de Relaciones Exteriores desde 2003. Bajo las di31
r e c o m e n d a c i o n e s e n t o r n o a l o s a c t ua l e s m e c a n i s m o s …
131
de la República y que representa un mecanismo útil para
que los proyectos tengan el mayor impacto posible.
El Plan de Fronteras, actualmente en ejecución, se
concentra en tres tipos de actividades generales: primero, la concertación con las comunidades de frontera
sobre las necesidades más apremiantes que tengan soluciones de corto y mediano plazo; segundo, la definición
de compromisos por parte de las entidades centrales
y regionales en cuanto a las necesidades previamente
concertadas, y tercero, la ejecución y seguimiento permanente de tales acciones.
Es necesario destacar lo ejecutado hasta hoy, sobre
todo desde el punto de vista del significado que adquiere la presencia de la Cancillería, como representante
del Gobierno central, para entrar en contacto con las
realidades fronterizas y ofrecer respuestas directas a las
necesidades de las poblaciones, así como efectuar la evaluación constante del ambiente que se percibe en el lindero común. Debe enfatizarse la necesidad de fortalecer
la dimensión técnica y financiera de este plan, así como
en la adecuada coordinación entre las agencias estatales
participantes, para garantizar una mayor cobertura y efi-
rectrices de la Comisión Intersectorial de Integración y Desarrollo
Fronterizo (CIIDEF), busca reforzar las relaciones entre el Estado
y las comunidades de frontera, a través de la construcción de tejido social y el fortalecimiento de la gobernabilidad en estas zonas.
el universo es el límite
132
cacia de las acciones y su contribución a la construcción
de mecanismos de confianza con los países limítrofes.
De igual manera, el Plan de Fronteras requiere un
esfuerzo permanente de coordinación del Ministerio de
Relaciones Exteriores con el Departamento Nacional
de Planeación, el Ministerio de la Protección Social, el
Ministerio de Defensa, el Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural y el Ministerio de Educación; además
de otras agencias y entidades del Estado.
r e c o m e n d a c i o n e s e n t o r n o a l o s a c t ua l e s m e c a n i s m o s …
133
Cartografía del encuentro, serie: Carta en blanco. Acrílico sobre lienzo, 40 x 50 cms., 2008.
Capítulo VII. Reflexiones
finales
E
l futuro de nuestra región y del mundo, de acuerdo con las tendencias analizadas, no será dentro de 20
años lo que era a principios de este siglo. Resulta prioritario, por lo tanto, redimensionar la política exterior
colombiana. Los intereses nacionales deben coincidir y
hacerse compatibles con los compromisos adquiridos
frente a la comunidad internacional. De lo contrario,
en pocos años podríamos ser irrelevantes. Nos quedaremos rezagados con todos sus efectos por no haber sido
capaces de diseñar una estrategia de inserción adecuada
a las corrientes de la globalización.
De allí la importancia de que la política exterior
colombiana actúe de manera estratégica en los próximos
años bajo el principio de respice omnia (mirar al universo, mirar al conjunto), que no dudo en recomendar como el criterio guía de inserción del país en esta fase de la
el universo el es límite
135
globalización que ha traído consigo un balance distinto en las relaciones de los países en el panorama de las
Américas. En esa definición de largo plazo, el país deberá incorporar las nuevas realidades de su estructura
productiva para ajustar y hacer compatible las relaciones
económicas y comerciales con los retos de su diplomacia.
La política exterior colombiana, fundamentada en
este principio, está en la obligación de ponderar, con
sumo cuidado, la actuación del país en los diversos foros
regionales y hemisféricos que hemos considerado.
Las tendencias sugieren, así mismo, la definición
de un nuevo paradigma para la integración enfocado
en la mejora de las condiciones de vida de la región.
Ese paradigma debería caracterizarse como un acuerdo
compartido por el desarrollo, que es más amplio que el
libre comercio o las inversiones. La integración es una
opción viable frente a la realidad global porque exige
un trabajo conjunto entre las naciones para recuperar
el crecimiento con equidad. Para avanzar se requieren
liderazgos colectivos en la región y que cada nación defina sus intereses nacionales. Colombia tiene una gran
oportunidad en este proceso.
Los nuevos ejes de la integración deben superar el
enfoque del viejo regionalismo de los años sesenta y setenta y el concepto de regionalismo abierto de la década
de los noventa, para definir un criterio más moderno e
incluyente, que he denominado “regionalismo interdependiente”, el cual tiene una dimensión económica y
política de mayor alcance, y reconoce los temas de una
el universo es el límite
136
agenda multidimensional de la integración como una vía
expedita para la inserción del país en la globalización. La
apropiación de este enfoque y su difusión podría darle
réditos adicionales a la política exterior colombiana
dentro del panorama regional.
Mientras la región afronta en la actualidad diferencias ideológicas en torno a los alcances de la integración,
los países de Asia y Europa no se desgastan en este tipo de
confrontaciones; por el contrario, avanzan en su propia
integración, penetran los mercados mundiales, atraen y
hacen nuevas inversiones, dejando rezagada a Latinoamérica en sus niveles de bienestar y de competitividad
internacional.
En relación con los países limítrofes es necesario
enfatizar en la importancia de revitalizar los mecanismos
binacionales ya existentes, sobre la base de acciones de
impacto en la calidad de vida de las poblaciones fronterizas, más allá de eventuales discrepancias que deben
encontrar fórmulas imaginativas de arbitraje en otros
ámbitos bilaterales y multilaterales.
Por otra parte, Colombia debe dar atención prioritaria a las controversias que con Nicaragua y Ecuador
se encuentran en curso en la Corte Internacional de
Justicia (CIJ).
Hasta el presente, el país, gracias a una sólida estrategia jurídica que ha contado con un gran consenso
nacional, logró que en el fallo sobre las excepciones de
jurisdicción, la Corte Internacional de Justicia declarara
la validez del Tratado Esguerra–Bárcenas, de 1928, y
reflexiones finales
137
reconociera la plena soberanía de Colombia sobre San
Andrés, Providencia y Santa Catalina. En mi caso, ha
sido un privilegio formar parte de un admirable equipo
de destacados profesionales que bajo la dirección del
presidente de la República, del Ministerio de Relaciones Exteriores y del agente ante la Corte Internacional
de Justicia, el embajador Julio Londoño Paredes, no ha
tenido criterio distinto que la defensa de los intereses
colombianos con un altísimo sentido de responsabilidad patriótica.
El 18 de junio del 2010, Colombia presentó ante el
secretario de la Corte Internacional de Justicia la dúplica
en la que reafirma con sólidos argumentos jurídicos y
fácticos su posición en relación con la soberanía sobre
el archipiélago de San Andrés, y su criterio y posición
jurídica, en relación con la delimitación marítima con
Nicaragua.
En el caso con Ecuador relativo a las fumigaciones
en territorio colombiano cercano a la zona fronteriza,
el 25 de junio del 2010 la CIJ aceptó la segunda ronda
de alegaciones escritas de los argumentos de las partes,
y estableció como términos para la presentación de la
réplica por parte de Ecuador el 31 de enero del 2011, y
para la presentación de la dúplica por parte de Colombia
el 1º de diciembre de ese mismo año.
Por otra parte, los mecanismos multilaterales regionales reafirmaron en la crisis andina la vigencia de
los principios del Derecho Internacional Americano de
no intervención en los asuntos internos de los Estados,
el universo es el límite
138
respecto a la soberanía y la necesidad de una cooperación efectiva y franca en la lucha contra el terrorismo.
Su ejercicio riguroso es un imperativo para preservar las
buenas relaciones.
Las resoluciones de la OEA dejaron claro que el
principio de la inviolabilidad territorial tiene renovada
vigencia a pesar de la transnacionalidad de las actividades
delictivas de los grupos al margen de la ley. En el respeto
de este principio los países son muy celosos por cuanto
involucra, en la coyuntura presente, la defensa de intereses soberanos de los Estados.
Hasta dónde la comunidad internacional entiende
el problema de Colombia y cuál es la percepción sobre
las FARC en América Latina, son preguntas clave que
estarán presentes en los próximos años en la agenda de
la política exterior mientras termina el conflicto colombiano. Mucha diplomacia, prudencia en medio de la
firmeza y permanente accionar internacional requiere
la Cancillería para explicar la verdadera realidad y el
peligro que la alianza perversa entre los grupos ilegales y
el narcotráfico significa para nuestra democracia.
Colombia ha mantenido históricamente una posición de rechazo frontal ante el terrorismo y en la búsqueda de alternativas para solucionar el problema del tráfico
ilícito de armas pequeñas y ligeras, temas que no pueden
verse como una simple veleidad de nuestra política exterior. Se trata de asuntos vitales para la supervivencia de
la democracia colombiana.
reflexiones finales
139
La consolidación de un lugar privilegiado y de respeto en los foros internacionales es, además, una condición esencial para la adecuada preservación de los intereses nacionales. Fortalecer el multilateralismo alienta
la cooperación y contribuye a fijar reglas de juego más
justas y equilibradas. El liderazgo colombiano en las diferentes instancias multilaterales en épocas recientes fue
claro y evidente. Por ejemplo, desde el mismo momento
en que ocurrieron los hechos del 11 de septiembre del
2001, la Cancillería colombiana propuso liderar una
reflexión conjunta en torno a los nuevos desafíos que
enfrenta la seguridad mundial como consecuencia del
terrorismo, el tráfico de drogas ilícitas, el tráfico de armas
pequeñas y ligeras y, en general, el crimen transnacional.
Poco se ha avanzado, desde entonces, en iniciativas similares en nuestra política exterior.
La urgencia de esta reflexión está hoy más vigente
que nunca. Tengo la certeza de que el liderazgo colombiano nos llevará a señalar, una vez más, la gran responsabilidad que tienen los Estados de trabajar solidariamente frente a cada uno de estos fenómenos. Se impone
entonces incorporar de manera activa estos temas en la
agenda de la política internacional, y reafirmar en todos
los foros el principio de la responsabilidad compartida
por encima de las visiones y los esfuerzos aislados que,
con frecuencia, pueden conducir a experiencias muy
costosas para el mantenimiento de la paz mundial.
La elección de Colombia al Consejo de Seguridad
ocurrida el día 13 de octubre del 2010, debe reconocerse
el universo es el límite
140
como un triunfo diplomático de la mayor importancia, precisamente, en la dirección aquí mencionada de
recuperar liderazgos y capacidad de promover temas
en el foro por excelencia de la seguridad internacional,
como lo ha propuesto el presidente Santos con la nueva
política exterior puesta en marcha.
La última vez que Colombia estuvo en el Consejo
de Seguridad fue en el periodo 2000 al 2002 cuando tuve
el honor de presidirlo.
Estoy seguro que el hecho de no haber logrado el
consenso previo latinoamericano no será obstáculo para
llevar con acierto y responsabilidad esta vocería. Así lo
ha hecho nuestro país con seriedad admirable en las seis
anteriores oportunidades que ha obtenido esta silla no
permanente. Al mismo tiempo, se convierte en una vía
expedita para un acercamiento mayor al conjunto de las
naciones latinoamericanas y caribeñas.
En el 2009 se cumplieron diez años de la Asamblea
General de las Naciones Unidas convocada para la lucha
contra las drogas ilícitas. La evaluación general y los resultados obtenidos señalan que a pesar de los esfuerzos
realizados, las políticas adoptadas no han sido exitosas.
El propio zar antidrogas de Estados Unidos, en su informe del 2008, señaló que el tráfico de cocaína creció en
un 40% entre el 2006 y el 2007. Mientras estas dimensiones se mantengan en estos niveles, las posibilidades
de traslado de las actividades delictivas de un país a otro
son una realidad. No es sino mirar el caso de México.
reflexiones finales
141
Las cifras de Colombia indican que ha habido
progresos. Pero la magnitud del fenómeno obliga a
considerarlo como un reto trascendental para la preservación de nuestra democracia. La política de nuestro
país en este asunto debe afinarse hacia el futuro con las
revisiones que surjan como resultado de la evaluación
que en la actualidad realizan diversas organizaciones
sobre la estrategia adoptada desde la Conferencia de las
Naciones Unidas.
Probablemente, llegó la hora de plantearle al Sistema de Naciones Unidas y en particular a nuestro hemisferio la necesidad de una revisión a fondo sobre este
complejo panorama. Esta debería ser una prioridad de
la política exterior. Así lo ha planteado con acierto la
comisión creada por las Naciones Unidas y presidida por
los ex presidentes Cardozo, Gaviria y Zedillo, quienes
han puesto el dedo en la llaga de esta delicada realidad.
Como el informe indica, hay que reconocer los
fracasos de las políticas prohibicionistas vigentes, basadas solamente en la represión de la producción y de
interdicción al tráfico y a la distribución, para abrir
la discusión sobre un nuevo paradigma de políticas y
alternativas más seguras, eficientes y humanas. A largo
plazo, la solución se fundamenta en la reducción de la
demanda en los principales países consumidores, pero
para ello es necesario que Estados Unidos y Europa entiendan que son corresponsables del problema que hoy
enfrenta América Latina. Así mismo, en este debate, es
necesario incorporar en el análisis del consumo de droel universo es el límite
142
gas el criterio de salud pública, para así contribuir en la
transformación de los adictos en pacientes del sistema
de salud en los países. De esta manera podría ser más
efectivo debilitar las fuentes de ingreso del narcotráfico.
No es posible, ni corresponde a una posición ética,
ocultar el grave problema que Colombia atraviesa desde hace varios años en materia de derechos humanos,
particularmente como resultado de la degradación del
conflicto interno, que ha convertido a los grupos armados al margen de la ley —tanto los guerrilleros como los
paramilitares— en los actores que con mayor frecuencia
incurren en la violación de los derechos fundamentales.
También es necesario reconocer que todavía se requieren
muchos esfuerzos para evitar riesgosas connivencias con
actitudes y procedimientos que podrían deslegitimar la
acción de los órganos públicos, así como la urgencia que
tiene el Estado colombiano de reafirmar su legitimidad
mediante una presencia más activa en la defensa de los
derechos económicos y sociales de sus ciudadanos.
Colombia debe mostrar resultados efectivos en la
defensa y promoción de los derechos humanos y el derecho internacional humanitario, como expresión de una
política de Estado de largo plazo. Resulta conveniente
precisar que estos conceptos no constituyen un elemento
circunstancial de la política exterior de las naciones. Su
observancia está presente más que nunca en el eje rector de
la agenda internacional de Estados Unidos y de la Unión
Europea. Por lo tanto, su respeto es una condición esencial para la continuidad de la cooperación con Colombia.
reflexiones finales
143
Esta será la única manera como podremos lograr
que la comunidad internacional entienda de manera
cabal los esfuerzos sistemáticos que los gobiernos han
realizado para enfrentar el deterioro de los derechos humanos. No se trata de ofrecer una respuesta elusiva o, en
el mejor de los casos, acomodaticia frente a las presiones
internacionales existentes en esta materia, sino, fundamentalmente, de mostrar con los hechos que el Estado
no puede responder con los mismos procedimientos de
los grupos al margen de la ley, sino a costa de perder su
legitimidad interna y externa.
Pero el compromiso del Estado colombiano con
una protección integral de los derechos humanos no se
agota en el ámbito nacional. En tal sentido, el Ministerio de Relaciones Exteriores debe revisar la estrategia
de una interlocución permanente con los organismos
internacionales de derechos humanos, con el fin de
atender los requerimientos originados en compromisos
convencionales adquiridos por Colombia. Así mismo,
es necesario establecer una relación más armónica con
las organizaciones no gubernamentales (ONG) que
trabajan en esta materia. Constituye, a mi juicio, una
grave equivocación tener una política de confrontación
con estas organizaciones que en el concierto actual son
actores importantes en la política internacional.
Los derechos humanos son reconocidos como una
materia de interés global que trasciende las jurisdicciones de los Estados y vuelve relativos los conceptos de
soberanía y no intervención en los asuntos internos.
el universo es el límite
144
Este criterio debe ser tenido en consideración para la
definición de objetivos precisos en el trabajo con estas
organizaciones.
Es bueno recordar que Colombia adhirió al Estatuto de Roma, que dio origen a la Corte Penal Internacional. La Corte es la primera institución con carácter
internacional que tiene facultades para investigar —y,
cuando se den las condiciones de admisibilidad, juzgar— no a los Estados, sino a los individuos acusados
de cometer los crímenes sobre los cuales se le dio competencia: de guerra, de lesa humanidad, genocidio y, a
partir del 2017, de agresión, si se cumplen los requisitos
acordados en la reciente Cumbre de Kampala. La jurisdicción de la Corte no está, a diferencia de otras que
han existido, ni temporal ni geográficamente limitada.
Su naturaleza es complementaria de las jurisdicciones
internas, de carácter universal y sin carácter retroactivo. Esta actúa sólo cuando la justicia de los Estados no
pueda o no quiera hacerlo, lo que, considero, ayuda al
fortalecimiento de los sistemas judiciales de los países,
obligándolos a mejorar y corregir falencias graves que
puedan existir.
La aceptación de este organismo por parte del
Estado colombiano constituyó un asunto de gran trascendencia que tiene amplias repercusiones jurídicas y
políticas, porque se trata de un poderoso instrumento
para actuar, en el marco de una jurisdicción global, sobre
todos aquellos agentes que se ponen al margen de la ley
y que, con frecuencia, se han escudado en la impunidad
reflexiones finales
145
reinante, en especial en países con grandes problemas
de ineficiencia en sus procesos judiciales. Frente a esta
realidad, Colombia debe tener una clara política de
Estado sobre las reformas estructurales indispensables
para nuestro sistema judicial que le permitan actuar con
eficacia en el propósito esencial de tener una cumplida
y pronta justicia.
El panorama tan complejo en el cual se desarrollan
los asuntos de orden público en nuestro país, así como
su impacto internacional, nos obliga a mantener una posición coherente y persistente frente a estos fenómenos.
No podemos sustraernos de profundizar en la necesaria
articulación que debe existir entre la política interna y la
política exterior en esta materia.
Una reflexión adicional: ¿es posible construir en
nuestro hemisferio reglas transparentes y prácticas con
la inclusión de Estados Unidos? Creo que sí. Lo que no
considero viable es solucionar conflictos fundamentales sin tenerlo en cuenta. En esta coyuntura mundial la
autonomía política no debe significar enfrentamiento.
Al contrario, debe reconocer la naturaleza de los actores
regionales y modificar la forma de nuestro relacionamiento.
Con el propósito de garantizar una inserción eficaz
en el contexto global analizado, resulta imprescindible
revisar la presencia de Colombia en el exterior fundada
en criterios más integrales que los de naturaleza meramente fiscal. El Gobierno debe examinar con cuidado
los países en los que mantenemos embajadas, así como
el universo es el límite
146
la importancia que les concedemos en el marco de las
prioridades de la agenda internacional, para adoptar
decisiones que le permitan contar con la dotación de
recursos humanos y financieros para el cumplimiento
de sus tareas. Un ejemplo evidente es el caso de China,
Brasil y la India, que han adquirido un liderazgo internacional significativo. Esta misma evaluación puede
hacerse en relación con los organismos multilaterales
que hacen parte del sistema de las Naciones Unidas.
Preservar los consensos y buscar un gran acuerdo en
torno a la defensa de los intereses del país es la obligación
de los rectores de la política externa. Nada más perjudicial para Colombia que nos vean divididos. Los intereses
nacionales estarán mejor protegidos si corresponden a
un consenso pluralista y democrático. Las decisiones
que puedan tener consecuencias en el país, deben ser la
mejor expresión de esa voluntad nacional. Cuanto más
difíciles sean los asuntos por definir, mayor debería ser
el acuerdo, porque ello hace que las decisiones sean más
perdurables y respetables en el concierto de las naciones.
Tengo la convicción de que la política exterior es
uno de los principales desafíos que tiene la política interna colombiana, por la estrecha relación que existe, en
la hora presente, entre la agenda global y nuestra propia
realidad. Se trata de un reto de grandes proporciones,
que exige a la diplomacia un rol primordial en la defensa
de los intereses nacionales.
reflexiones finales
147
Firmamento # 18, serie: Firmamentos. Acrílico sobre lienzo, 150 x 170 cms., 2009.
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Este libro fue compuesto en caracteres Garamond Premier Pro 12 puntos, impreso sobre papel beige de 70
gramos y encuadernado con método Hot Melt, en el
mes de noviembre de 2010, en Bogotá, D.C., Colombia