Matrices de Logros y Proyectos

Carpeta de Documentos recibidos en los
Talleres de Trabajo de Gestión por Resultados
2006
NOMBRE DE LA INSTITUCIÓN
Ó PROYECTO
1
Gestión por Resultados:
Taller No. 2
“Consolidación de Matrices de Logros y
Productos Institucionales y de Proyectos”
El Zamorano, 20 de Octubre del 2006
2
Gestión por Resultados
Taller No. 2
“Consolidación de Matrices de Logros y Productos Institucionales y de
Proyectos”
El Zamorano, 20 de Octubre del 2006
Indice
I. Decreto del Sistema de Gestión por Resultados
II. Agenda y propósitos del Taller
III. Cartilla de Capacitación No. 1 : A) Marco Conceptual de la Gestión por
Resultados y B) Marco Conceptual de los Supuestos o Riesgos.
IV. Bibliografía de Capacitación No. 1 :Marco Conceptual de Indicadores. ( Doc.
Producido por Banco Mundial )
V. Bibliografía de Capacitación No. 2 : Marco Conceptual del Sistema de Marco
Lógico ( Doc. Producido por FIDA )
VI. Cartilla de Capacitación No. 2 : Marco Conceptual del Sistema de Evaluación de
La Capacidad Institucional.
VII. Matriz de Logros, Productos y Actividades de las Instituciones.
VIII. Cuestionario para Analizar la Capacidad de Programación de las
actividades.
XI. Matriz de Metas ERP vs. Metas Institucionales.
Sólo para proyectos con financiamiento externo:
I.
II.
III.
IV.
Ficha de proyecto con datos generales
Ficha de Proyecto llenadas por la institución
Guía de llenado de la ficha
Ficha de contactos de proyectos
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Gestión por Resultados
Taller No. 2
“Consolidación de Matrices de Logros y Productos Institucionales y de
Proyectos”
El Zamorano, 20 de Octubre del 2006
II. Agenda
1. Apertura del Taller
(Lic. Marcio Sierra, Director de la CPME/UNAT)
2. Presentación de los Objetivos del Taller
(Lic. Marcio Sierra, Director de la CPME/UNAT)
a. Oficialización de los avances en las metas institucionales
b. Oficialización en los avances de las metas de proyectos que cuentan con
cooperación externa
3. Presentación del Marco Conceptual de la Gestión Por Resultados y del Sistema
de Evaluación de la Capacidad Institucional
(Consultor: Ricardo de Bernardi)
4. Panorama del estado de avance en la consolidación de indicadores de Logros y
Productos de las instituciones gubernamentales, presentación del sistema
automatizado.
(Consultor: Ricardo de Bernardi)
5. Panorama del estado de avance de las fichas de seguimiento de
proyectos(indicadores de logros y Productos de Proyectos y su ejecución
financiera) que cuentan con cooperación externa
(Consultor: Marco Moncada)
6. Metodología de Ejecución del Taller
4
¿Cuál es la Metodología de Ejecución del Taller?
a. Los participantes estarán agrupados por institución (subdivididos por UPEGs y por
Proyectos1)
b. Para los representantes de instituciones las tareas son las siguientes:
i. Completar las matrices de Logros y Productos Institucionales y pasar de forma
electrónica los resultados al Sr. Ricardo De Bernardi (duración: 1 hora)
ii. Alinear las Metas Institucionales con las Metas de la ERP sobre el formulario
pre-impreso y entregar en forma escrita y firmada al Sr. Ricardo De Bernardi.
(duración: 1 hora)
iii. Incorporar a las Matrices de Logros y Productos Institucionales los Mandatos
Institucionales
(duración: 2 horas)
iv. Trabajar en el Plan de Fortalecimiento de las UPEGs y entregar de forma
electrónica los resultados al Sr. Ricardo de Bernardi
(duración 3 horas)
c. Para los representantes de los Proyectos las tareas son las siguientes:
i. Llenar las fichas de proyectos para aquellos que proyectos que aun no la han
llenado
(duración: 3 horas)
ii. Mejorar las fichas de proyectos para los que ya las han entregado
iii. Revisar las Matrices de Montos
( duración: 1 hora)
iv. Revisar las matrices de Logros y Productos de Proyectos asegurándose que cada
Logro y Producto cuente con su respectivo indicador y medio de verificación
(Para realizar esta tarea los Coordinadores de Proyectos deben de revisar la
matriz de Logros y Productos Institucionales y pueden apoyarse en los
sectorialistas de la UNAT para ser asesorados en esta tarea.
v. Al finalizar hay que entregar de forma electrónica los resultados al Sr. Marco
Moncada
(duración: 3 horas)
1
Los representantes de proyectos que pertenecen a mas de una institución van a poderse reunir en mesas
parte, así como los representantes de proyectos que se ejecutan fuera de las Instituciones Gubernamentales
5
III. Cartilla de Capacitación No. 1
A) Marco Conceptual de LaGestión por resultados
La Gestión por Resultados implica básicamente que se debe a medir y evaluar el
desempeño de los actores públicos en todos los niveles de gestión.
De acuerdo al párrafo anterior, hay dos acciones claramente diferenciadas: a) Medir el
desempeño y b) Evaluar el Desempeño.
Para poder realizar estas acciones es necesario el desarrollo de indicadores que acompañen
los procesos de gestión y que formen parte de la planificación.
La conceptualización de estos indicadores es la siguiente:
I. Indicadores para medir el desempeño :
La medición del desempeño es realizada mayormente a través del uso de indicadores
(cuantitativos y cualitativos). Como señala el Banco Mundial (1998), el uso de indicadores
ayuda a responder a la cuestión sobre cómo saber cuándo una determinada acción ha tenido
éxito y cuándo no.
En general los indicadores de desempeño que han sido definidos como indicadores de
insumo, producto, resultado e impacto (IPRI) son instrumentos de medición de las
principales variables asociadas al cumplimiento de los objetivos, que a su vez constituyen
una expresión cualitativa o cuantitativa concreta de lo que se pretende alcanzar con un
objetivo específico establecido.
Los indicadores de desempeño, como señalan el U.S. National Center for Public Productivity
(1997) y el Comité de Modernización de la Gestión Pública de Chile (1996) deben satisfacer,
en la medida de lo posible, todos los siguientes criterios:
9
Pertinencia: Debe referirse a los procesos y productos esenciales que desarrolla
cada institución.
9
Independencia: No condicionado a factores externos, tales como la situación
general del país o la actividad conexa de terceros (públicos o privados).
9
Costo: La obtención de la información para la elaboración del indicador debe ser a
costo razonable.
9
Confiabilidad: Digno de confianza independiente de quién realice la medición.
9
Simplicidad: Debe ser de fácil comprensión, libre de complejidades.
9
Oportunidad: Debe ser generado en el momento oportuno dependiendo del tipo de
indicador y de la necesidad de su medición y difusión.
9
No redundancia: Debe ser único y no repetitivo.
6
9
Focalizado: en áreas controlables y en áreas susceptibles de corregir en el
desempeño de los organismos públicos generando a la vez responsabilidades directas en los
funcionarios y el personal.
9
Participación: Su elaboración debe involucrar en el proceso a todos los actores
relevantes, con el fin de asegurar la legitimidad y reforzar el compromiso con los objetivos
e indicadores resultantes. Esto implica además que el indicador y el objetivo que pretende
evaluar sea lo más consensual posible al interior de la organización.
a)
Indicador de insumo :
Cuantifica los recursos físicos, humanos y financieros utilizados en el desarrollo de las
acciones. Usualmente están expresados en montos de gasto asignado, cantidad de miembros
del equipo de trabajo, cantidad de horas o días laborados.
Son importantes para efectuar un seguimiento sistemático de las acciones que se vienen
desarrollando. Por sí mismos, no indican la extensión del progreso respecto al
cumplimiento de los objetivos.
Un ejemplo de indicador de insumo puede ser el número de capacitadores, las horas de
clase impartidas o los Kits de materiales distribuidos, en un programa de capacitación
docente en Matemáticas
b)
Indicador de producto :
Refleja los bienes y servicios cuantificables, producidos y/o provistos por una determinada
intervención, y en consecuencia, por una determinada institución. Es resultado de la
combinación y uso de los insumos señalados anteriormente por lo que es de esperar que
estén claramente asociados con ellos.
Son importantes para efectuar un seguimiento sistemático de las acciones que se vienen
desarrollando. Por sí mismos, no indican la extensión del progreso respecto al
cumplimiento de los objetivos.
Siguiendo el mismo caso anterior de un programa de capacitación docente, un ejemplo de
indicador de producto sería el número de charlas de capacitación impartidas.
c)
Indicador de resultado :
Indican el progreso en el logro de los propósitos de las acciones. Los indicadores de
resultado reflejan los objetivos (generales y específicos) definidos de los organismos del
Estado.
Por lo general, el resultado de las acciones no puede ser medido sino hasta el final de las
tareas que la componen (en el caso de tratarse de proyectos, que por definición tienen un
tiempo definido) o hasta que las tareas hayan alcanzado un nivel de maduración necesario
en actividades de carácter permanente.
En la misma línea anterior, un ejemplo de indicador de resultado sería el nivel de
aprendizaje (medido por algún tipo de evaluación) logrado por los participantes.
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d) Indicador de Impacto
Muestra los efectos (directos o indirectos) producidos como consecuencia de los
resultados y logros de las acciones sobre un determinado grupo de clientes o población.
Usualmente medidos de manera rigurosa, requiere de una definición precisa del
tiempo de la evaluación (ya que existen intervenciones cuyo impacto sólo es verificable en
el mediano y largo plazo) y de una identificación y aislamiento adecuados de los factores
externos que pueden influenciarlo.
Para concluir con el ejemplo de una familia de indicadores de desempeño para un
programa de mejora de recursos humanos, podríamos identificar como indicador de
impacto el diferencial en los resultados de los aprendizajes en Matemáticas en los alumnos
del Primer Ciclo de Educación Básica.
II. Indicadores para la evaluación del desempeño
La evaluación del desempeño se asocia al juicio que se realiza una vez culminada la
acción o la intervención.
Busca responder interrogantes claves sobre cómo se ha realizado la intervención, si
se han cumplido los objetivos (concretamente, la medida en que éstos han sido cumplidos),
el nivel de satisfacción de la población objetivo, entre otras.
En suma, se busca evaluar cuán bien o cuán aceptable ha sido el desempeño de
determinado organismo público con el objetivo de tomar las acciones necesarias para
perfeccionar la gestión. Actualmente, es casi consensual que en la evaluación del
desempeño de la ejecución del gasto público, los criterios de análisis sean los de economía,
eficiencia, calidad y eficacia
En la evaluación del desempeño, debe tenerse en cuenta, el cumplimiento (o no) de
los objetivos en términos de insumo, producto, resultado e impacto, puesto que ello
proporciona una idea clara del “costo” del logro de objetivos y de la eficacia de la
programación.
Es decir, si se han cumplido los objetivos generales y específicos de la intervención:
qué involucró (el cumplimiento de dichos objetivos) en términos de insumos (o factores
productivos), es decir, si se generó ahorro en el uso de los mismos (economía) y si se usó
una combinación apropiada de estos (eficiencia), y qué nivel de producto se logró (cuán
productivo fue el uso de los factores), y en el caso de la eficacia, si se cumplieron o no, y en
qué grado los objetivos generales y específicos (valuados en términos de resultados e
impacto).
Asimismo, también deberá tenerse en cuenta la eficacia en el cumplimiento de los
valores a alcanzar propuestos en términos de economía, eficiencia y calidad (si es que se
establecieron ex-ante).
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a)
Indicador de economía :
Está referido al desarrollo de las acciones con un mínimo uso de recursos y se genera a
partir de la comparación entre los indicadores de insumo programados con respecto a los
ejecutados.
Cabe mencionar que el sentido del proceso de evaluación está dado principalmente por el
nivel de eficacia y calidad alcanzado, puesto que la evaluación de un indicador de
economía o de uno de eficiencia podría conducir a decisiones equívocas si se analizan de
manera aislada.
En el caso del programa de capacitación mencionado, el indicador de economía sería la
diferencia entre el número de capacitadores programados inicialmente y el finalmente
utilizado en la ejecución del programa, independientemente de los resultados logrados.
b)
Indicador de eficiencia :
Está referido a la utilización de una combinación óptima de los recursos (mayormente, no
financieros) en el logro de los objetivos.
Se define, generalmente, como la tasa entre los insumos y los productos (o resultados) y es
usualmente expresada como el número de empleados o nivel de empleados por unidad de
producto (o resultado).
Un concepto, que en cierto modo es equivalente al de eficiencia es el de productividad, el
cual describe la tasa entre el nivel o cantidad de productos (o resultados) alcanzados y los
insumos utilizados, tradicionalmente expresado como la cantidad de producto (o resultado)
por unidad de insumo.
El indicador de eficiencia en el caso del programa de capacitación sería el número de
capacitadores promedio por curso de capacitación impartido (durante todo el programa),
independiente de los resultados obtenidos.
c)
Indicador de calidad :
Se refiere a las características de cómo está siendo provisto el producto o servicio, para lo
cual busca cuantificar la capacidad de los organismos públicos para responder en forma
rápida, directa y adecuada a las necesidades de los usuarios.
Estos indicadores pueden ser evaluados a través del nivel de satisfacción manifestado por
los beneficiarios de los servicios sobre determinados aspectos de la provisión de bienes y
prestación de servicios, tales como la oportunidad, accesibilidad, precisión en la entrega,
comodidad y cortesía o calidez.
Entre los ejemplos de este tipo de indicadores se tiene: el “porcentaje de casos en los cuales
la respuesta a una demanda fue provista dentro de dos días” o “porcentaje de usuarios
satisfechos con el servicio (evaluado mediante encuesta)”:
9
d)
Indicador de eficacia :
Se refiere al logro de los objetivos trazados al inicio de la intervención. Evalúa el grado de
cumplimiento de los objetivos planteados (independientemente de los recursos asignados
para tal fin).
Si bien la referencia para la evaluación de la eficacia lo constituyen los objetivos planteados
al inicio de las acciones, éste por sí mismo no necesariamente reflejaría un buen desempeño
puesto que estos niveles programados y alcanzados podrían estar alejados de estándares
adecuados.
Por esta razón, una evaluación completa del nivel de eficacia alcanzado, debe efectuarse
tomando como referencia un nivel estándar establecido previo a la intervención y hacia el
cual debería tender el valor a alcanzar originalmente programado.
En el caso del programa de capacitación mencionado el indicador de eficacia relacionado al
indicador de resultado sería la proporción entre el aprendizaje logrado y el programado.
En este caso el aprendizaje podría ser cuantificado a través de las calificaciones de los
alumnos en las evaluaciones realizadas al final de los cursos impartidos.
La combinación de los indicadores mas arriba detallados es la que se visualiza en la figura
siguiente:
Economía
Insumo
Eficiencia
Productividad
Eficacia
Calidad
Producto
Resultado
Impacto
Eficacia
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III. Diseño de un Sistema de Medición y Evaluación del Desempeño
Para poder diseñar un sistema de medición y evaluación del desempeño se requiere en
primer lugar que la Organización realice una Planificación Estratégica Plurianual.
El Gobierno posee esa Planificación Estratégica, (la ERP) pero no es muy utilizada como
herramienta cotidiana para la toma de decisiones.(ahora hay que agregarle las 11 o 12
metas del gobierno que habrá que transformarlas en Planificación Estratégica de mediano
plazo – 4 años).
Dentro del marco de la mencionada estrategia y ya en vistas al desarrollo de un sistema de
medición y evaluación, reformulando en la parte que corresponda, la Visión, Misión y los
Objetivos Estratégicos de cada unidad organizativa, encuadrándolos ciertamente dentro de
la Visión, Misión y los Objetivos Estratégicos del Gobierno
El marco conceptual de estos tres elementos es el siguiente:
a) La Visión debe describir la imagen objetivo del sector. es una declaración amplia,
no específica, sin una fecha concreta y cualitativa; con base en ideas, principios y
valores compartidos por los miembros del Sector.
b) La Misión equivale a enunciar la razón de la existencia del Sector. Es identificar la
función principal que cumple en la sociedad, su carácter y filosofía básica y el grado
de excelencia requerido para alcanzar sus fines
c) Los Objetivos Estratégicos pueden clasificarse como: Objetivos Estratégicos
Generales que señalan los fines principales para cuyo cumplimiento ha sido
diseñado el plan plurianual y Objetivos Estratégicos Específicos que son los
propósitos que se fija la unidad organizativa de acuerdo a sus necesidades y que
permiten operar con mayor facilidad la complejidad asociada al cumplimiento de un
objetivo general y por lo tanto, constituyen una desagregación expresa del mismo.
En la imagen siguiente podemos observar el esquema necesario para la construcción de los
indicadores:
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ESQUEMA PARA LA CONSTRUCCIÓN DE INDICADORES
Visión
Misión:
FUNCION
Objetivos Estratégicos Generales:
PROGRAMA
INDICADORES
Objetivos Estratégicos Específicos:
SUB - PROGRAMA
MEDICIÓN Y EVALUACIÓN DE
DESEMPEÑO
ACTIVIDADES O PROYECTOS
Ejecuta
UNIDAD ORGANIZATIVA
La construcción de indicadores de medición del desempeño puede constituir un proceso no
tan sencillo, al involucrar un concepto de evaluación sistemática que no se ha aplicado en el
Gobierno.
La idea es que los indicadores estén presentes a lo largo de todas las fases en la ejecución
de las acciones que cualquier organismo desarrolle, tal como lo muestra el esquema
anterior.
La determinación de los indicadores de insumo, producto, resultado e impacto asociados a
cada unidad organizativa se realiza analizando detalladamente las características de la
acción y el objetivo que busca lograr.
En un esquema de más de una acción por objetivo específico es lógico suponer que cada
una de ellas contribuirá independientemente o de manera complementaria al logro de dicho
objetivo. En estos casos, si bien lo ideal sería hacer el seguimiento de cada indicador
asociado a cada acción, será útil por fines prácticos y de viabilidad del sistema de
evaluación, separar la aplicación de indicadores según sea el nivel de agregación de las
acciones.
Por ejemplo, los indicadores de insumo y de producto, son fáciles de identificar en el
máximo nivel viable de desagregación (acciones permanentes y temporales o actividades y
proyectos funcionales), mientras que los indicadores de resultado, consecuencia combinada
de varias acciones, pueden ser identificados a nivel de objetivos estratégicos (programas y
subprogramas funcionales). Finalmente, los indicadores de impacto, al cuantificar los
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efectos permanentes o cambios en las condiciones de determinada población objetivo como
consecuencia de los resultados obtenidos, están directamente asociados a logro de las
misiones institucionales.
El establecimiento de los valores a alcanzar en cada indicador constituye un primer paso
para la posterior evaluación de los resultados una vez concluida la acción o una vez
transcurrido un determinado período de tiempo.
En tal sentido, es necesario que los valores a alcanzar sean:
9
Viables; es decir, producto de una revisión racional de las potencialidades del MED
en cuanto a los recursos físicos, financieros y humanos disponibles
9
Realistas; es decir que dado una variedad de escenarios (pesimista, moderado y
optimista) debe ambicionar alcanzar el óptimo con el propósito de que el Gobierno realice
su mejor esfuerzo en la ejecución de sus acciones y;
9
Comprensivos; que internalicen los elementos exógenos que pueden influenciar su
cumplimiento, previendo los posibles cambios al interior de la organización y tomando en
cuenta además los resultados históricos.
En el sistema de Medición y Evaluación de Desempeño la formulación, registro y
seguimiento de los indicadores de insumo y producto se realizan a nivel de Acciones
Permanentes y Temporales, y en su defecto, a nivel de Objetivo Estratégico Específico.
Los indicadores de resultado se evalúan tanto a nivel de Objetivo Estratégico General como
considerando los correspondientes Objetivos Estratégicos Específicos que lo conforman,
mientras que los indicadores de impacto se evalúan a partir de la Visión y Misión y
eventualmente a nivel de Objetivo Estratégico General.
El esquema es el siguiente:
Impacto
Función
Programas
Sub Programas
Resultado
Producto
Insumo
Visión / Misión
Objetivos Estratégicos Generales
Objetivos Estratégicos Específicos
Actividades / Proyectos
Acción Permanente o temporal
Formulación
Evaluación
Seguimiento
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Se puede observar en el esquema anterior la relación existente entre el Planeamiento
Estratégico y cada Área Programática y de ambas con los indicadores de medición. Tal
como se ha dicho los indicadores de evaluación se elaboran con las combinaciones de los
indicadores de medición.
Para finalizar, corresponde desarrollar el modelo que ubique cada área del Gobierno en las
Áreas Programáticas y en el Planeamiento Estratégico, para que de esa manera se puedan
asignar responsabilidades en el Sistema de Medición y Evaluación de Desempeño
El esquema que muestra lo manifestado en el párrafo anterior es el siguiente:
Categoría Programática
Planeamiento Estratégico
Función
Visión / Misión
Objetivos Estratégicos Generales
Objetivos Estratégicos Específicos
Programas
Sub Programas
Actividades / Proyectos
MINISTR
Presidencia
SecretariaVICEMINISTRO
de la Presidencia
DIRECCIONES
GENERALES
Secretarías
Direcciones de Línea y Unidades Coordinadoras
Acción Permanente o Temporal
ZONAS EDUCATIVAS
Unidades Ejecutoras
Asignación de Responsabilidades en el Sistema de Medición y
Evaluación del Desempeño
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III. Cartilla de Capacitación No. 1
B) Marco Conceptual de los Supuestos o Riesgos
•
Considere en primer lugar los supuestos como riesgos. Cuando se formulen los
supuestos, puede ser útil pensar ante todo en los posibles riesgos para el proyecto.
Por ejemplo, si piensa usted que un riesgo para el proyecto es que “Los coejecutores
no presten a tiempo los servicios contratados”, la anotación correspondiente en la
matriz del marco lógico sería “Los coejecutores cumplirán puntualmente sus
contratos”.
•
Considere los supuestos sobre: el desempeño de las entidades oficiales, las
organizaciones privadas, las ONG y organizaciones comunitarias, los contratistas y
consultores, los organismos de financiación, las políticas medioambientales, los
fenómenos naturales, los mercados y los precios mundiales o nacionales, y las
guerras o disturbios civiles.
•
No es probable que se cumplan muchos supuestos. Limite el número de supuestos
a los más importantes para el éxito del proyecto. Después de enumerar todos los
supuestos posibles, elimine los que no sean importantes para el éxito del proyecto y
los que sean casi seguros y por tanto no requieran seguimiento. Un método útil para
evaluar la importancia de los supuestos es el análisis de evaluación del riesgo
•
Concentre la atención en los supuestos de cuya probabilidad no esté seguro. Estos
supuestos deben vigilarse, porque si no son ciertos pueden poner en grave peligro el
proyecto. Algunos ejemplos de esta clase de supuestos procedentes de marcos
lógicos de proyectos son: “Los mayores arrendatarios son cooperativos”, “Los
interesados directos gestionarán con eficacia las tierras recién adquiridas”, “El clima
fluctúa en niveles normales” y “La comunidad cumple los reglamentos pesqueros en
lo relativo al tamaño de las redes “.
•
Verifique que los supuestos sean claramente ajenos al control del proyecto.
Utilice para ello un árbol de decisión El proceso de formulación de supuestos es
muy importante: ayuda a comprobar que la estrategia del proyecto va por buen
camino, tras haber considerado en su diseño el mayor número posible de
componentes a los que los factores supuestos podrían afectar. Si observa usted que
los supuestos pueden quedar sujetos al control del proyecto, podrá utilizarlos para
indicar productos y actividades adicionales en la matriz del marco lógico. Los
siguientes supuestos, tomados de proyectos que reciben el apoyo del FIDA, podrían
haberse incluido en la estrategia: “El personal del departamento de extensión
agrícola está motivado”; “Se dispone de alimentos nutritivos” y “Los informes de
seguimiento se basan en análisis del contexto”.
15
Poner el verbo en tiempo presente
o pasado, como algo que ya se ha
conseguido
Poner el verbo en tiempo presente
o pasado, como algo que ya se ha
conseguido
Poner el verbo infinitivo, como algo
que debe hacerse
Poner el verbo en tiempo presente
o pasado, como algo que ya se ha
conseguido
Poner el costo de los elementos
(presupuesto financiero)
Objetivo inmediato, cambios generales
observables en el desempeño, el comportamiento
o el nivel de los recursos que deberían registrarse
como consecuencia de la decisión política
Productos, servicios o resultados que debe
proporcionar el organismo para que se alcancen
los logros y eventualmente el impacto
Medidas adoptadas por el organismo que son
necesarias para la consecución de los productos
Acciones o pequeños productos que debe hacer el
organismo que son necesarios para la consecución
de las actividades
Es el inventario de elementos que hacen falta para
realizar las tareas
Logro
Productos
Actividades
Tareas
Insumos
Impacto
Poner el verbo en tiempo pasado,
como algo que ya se ha
conseguido a largo plazo
Cómo se escribe?
Objetivo a largo plazo, cambio de situación o
mejora de la situación a la que se está
contribuyendo
Qué significa?
Sistema de Gestión por Resultados
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Insumos
Tareas
Actividades
Productos
Logro
Impacto
Indicadores Intermedios
Indicadores Finales
Sistema de Gestión por Resultados
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y
productos
9Simplicidad: Debe ser de fácil comprensión, libre de
complejidades.
9Confiabilidad: Digno de confianza independiente de quién realice
la medición.
9Costo: La obtención de la información para la elaboración del
indicador debe ser a costo razonable.
9Independencia: No condicionado a factores externos, tales
como la situación general del país o la actividad conexa de
terceros (públicos o privados).
9Pertinencia: Debe referirse a los procesos
esenciales que desarrolla cada institución.
Atributos de los Indicadores
Sistema de Gestión por Resultados
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9Participación: Su elaboración debe involucrar en el proceso
a todos los actores relevantes, con el fin de asegurar la
legitimidad y reforzar el compromiso con los objetivos e
indicadores resultantes. Esto implica además que el indicador y
el objetivo que pretende evaluar sea lo más consensual posible
al interior de la organización.
9Focalizado: en áreas controlables y en áreas susceptibles de
corregir en el desempeño de los organismos públicos
generando a la vez responsabilidades directas en los
funcionarios y el personal.
9No redundancia: Debe ser único y no repetitivo.
9Oportunidad: Debe ser generado en el momento oportuno
dependiendo del tipo de indicador y de la necesidad de su
medición y difusión.
Atributos de los Indicadores
Sistema de Gestión por Resultados
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Sistema de Gestión por Resultados
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Productos
Actividades
Tareas
Insumos
Resoluciones Ministeriales
Manuales
Presupuesto Financiero
Logro
Leyes Nacionales
Decretos Presidenciales
Impacto
Tratados Internacionales, Constitución
Nacional
Mandatos Institucionales
Sistema de Gestión por Resultados
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Cronograma de Desembolsos
Cronograma de Actividades o
Project
Actividades
Componentes
Propósito
Fin
Sistema de Marco
Lógico
Presupuesto financiero
Debe consignarse el
detalle de los insumos
Debe consignarse
indicadores de
productos necesarios
para las actividades
Debe consignarse
indicadores de proceso
Preguntas e indicadores de desempeño para cada
producto: indicadores del producto
Preguntas e indicadores de desempeño para cada
propósito: impacto a nivel más bajo e indicadores de
efectos directos
nivel de la meta: impactos a alto nivel
Preguntas e indicadores de desempeño a
Indicadores
Insumos
Tareas
Actividades
Productos
Logro
Impacto
Sistema de Gestión por
Resultados
Relación Sistema de Marco Lógico con Sistema de Gestión por Resultados
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23
24
IV. Bibliografía de Capacitación No. 1 ( Banco Mundial)
Marco Conceptual de Indicadores
Selección de indicadores1
Introducción
Con el fin de seguir el progreso en la implementación de una estrategia de reducción de la
pobreza es necesario contar con indicadores adecuados, establecer metas y tener un sistema
para medir, dar seguimiento y analizar el progreso en los indicadores seleccionados.
Existen muchas definiciones posibles de los términos “objetivo”, “indicador” y “meta”,
pero en esta nota se utilizan las siguientes:
Los objetivos son los fines que un país o una sociedad desea alcanzar; normalmente se
expresan en términos no técnicos y cualitativos, como “erradicar el hambre”, “reducir la
pobreza”, “aumentar la alfabetización”.
Los indicadores son las variables utilizadas para medir el progreso hacia los objetivos. Por
ejemplo, el progreso hacia la erradicación del hambre puede medirse al observar el número
de niños con bajo peso entre niños menores de 5 años; el progreso hacia alcanzar la
educación primaria universal puede medirse usando la tasa neta de matriculación en
educación primaria.
Las metas son los niveles cuantificados de los indicadores que un país o sociedad desea
alcanzar en un momento determinado. Por ejemplo, un país puede establecer una meta de
menos de un 10% de niños con bajo peso o una meta del 80% de la tasa neta de
matriculación primaria en 2015.
Esta nota resume la buena práctica en la selección de indicadores; las notas
complementarias se enfocan en el establecimiento de metas, en las fuentes de datos para el
seguimiento de la pobreza y en aspectos relacionados con la estructuración de un sistema de
seguimiento.2
Tipos de indicadores
Una vez que se ha establecido un objetivo, los indicadores pueden utilizarse para dar
seguimiento al progreso en distintas etapas: en los insumos, en los productos de las
políticas y programas (indicadores intermedios); en los resultados e impactos en las
familias y en los individuos (indicadores finales ).
Indicadores intermedios:
Cuando un indicador mide un factor que contribuye al proceso de alcanzar un resultado o
un impacto, lo denominamos “indicador intermedio”. Los indicadores intermedios pueden
dividirse en “indicadores de insumos” o “indicadores de producto”, dependiendo de la
etapa del proceso. Lo que es importante destacar es que los insumos y los productos no son
metas en sí mismas, sino que más bien ayudan a lograr los objetivos seleccionados.
25
Los indicadores de insumos miden los distintos recursos financieros y físicos destinados a
un objetivo. Por ejemplo, para elevar los niveles de alfabetización se podría necesitar más
dinero para escuelas y profesores, mejores libros de texto, etc. El gasto público en aulas y
en personal docente es un ejemplo de un indicador de insumos.
1 Esta nota fue elaborada por Francesca Bastagli, Aline Coudouel, y Giovanna Prennushi,
del Grupo de Reducción de la Pobreza, Red de la Reducción de la Pobreza y
Administración Económica, Banco Mundial, y se encuentra disponible en:
www.worldbank.org/poverty, en Temas, Seguimiento de la Pobreza, Selección de
Indicadores.
2 Véase www.worldbank.org/poverty, en Temas, Seguimiento de la Pobreza. Banco
Mundial ,Abril 2004
Los indicadores de producto miden los bienes y servicios que son producidos por los
insumos. El número de aulas construidas y el de profesores capacitados son ejemplos de
indicadores de producto. Los productos están totalmente bajo el control del organismo que
los produce; así que por ejemplo, el número de escuelas construidas es un producto, ya que
está directamente bajo el control de las autoridades educativas u otras autoridades públicas.
Por otra parte, el número de niños que asisten a la escuela es un resultado, ya que depende
del comportamiento de los niños y de sus familias.
Indicadores finales:
Cuando un indicador mide el efecto de una intervención en el bienestar de los individuos, lo
denominamos “indicador final”. Por ejemplo, la alfabetización puede considerarse una de
las dimensiones del bienestar, por lo que un indicador que la mida – como la proporción de
personas de cierta edad que puede leer un texto sencillo y escribir su nombre -, sería un
indicador final.
En ocasiones, los indicadores finales se dividen en “indicadores de resultados” e
“indicadores de impacto”.
Los indicadores de resultados miden el acceso, uso y satisfacción con los servicios
públicos, como el uso de las clínicas de salud y la satisfacción con los servicios recibidos,
el acceso al crédito, la representación en instituciones políticas, etc. Estas no son
dimensiones del bienestar per se, aunque son elementos clave que contribuyen al bienestar.
Para continuar con el ejemplo mencionado, el número de niños que asisten a la escuela, la
tasa de repetición, o el número de niños que completan el ciclo de la escuela primaria,
serían indicadores de resultados.
Los indicadores de impacto miden las dimensiones clave del bienestar como la ausencia
de hambre, alfabetización, buena salud, el empoderamiento y la seguridad. Estos son los
objetivos finales de las políticas y programas públicos. Por ejemplo, las tasas de
alfabetización o los resultados en las pruebas oficiales pueden usarse como indicadores de
impacto en el caso de la educación primaria.
26
La Figura 1 ilustra los distintos tipos de indicadores en el caso del objetivo “Mejora de la
salud infantil”
IMPACTO
PRODUCTOS
INSUMOS
Efectos en el nivel de vida :
- Mortalidad infantil
- Preponderancia de enfermedades específicas
Acceso, uso y satisfacción de los usuarios :
- Número de niños vacunados
- Porcentaje dentro de los 5 km del centro de salud
Bienes y servicios generados :
- Número de enfermeras
- Disponibilidad de medicinas
RESULTADOS :
Recursos financieros y físicos
- Gasto en atención médica básica. Banco Mundial, Abril 2004
El seguimiento de los indicadores finales ayuda a juzgar el progreso hacia los objetivos
establecidos. Sin embargo, también es importante no descartar los indicadores intermedios
cuando se están seleccionando los indicadores a los que se dará seguimiento, debido a que:
Los indicadores finales son el resultado de diversos factores, muchos de los cuales están
fuera del control de los responsables de formular las políticas y de los administradores de
programas. Por otra parte, los indicadores intermedios cambian generalmente como
resultado de las acciones del gobierno y de otros organismos. Permiten dar seguimiento a la
implementación de políticas y programas.
Los indicadores finales, por lo general, cambian lentamente con el transcurso del tiempo,
mientras que los indicadores intermedios cambian con mayor rapidez. Por lo tanto, los
indicadores intermedios pueden dar un indicio, sino de lo que está sucediendo con el
bienestar, al menos con lo que ocurre con algunos de sus determinantes. Esto permite
adoptar acciones correctivas durante la implementación de un programa.
La información sobre los indicadores intermedios es normalmente más fácil de recopilar.
En particular, los datos recopilados por varios organismos gubernamentales pueden proveer
información importante sobre los insumos y sobre los productos, y son generalmente
recopilados con regularidad. Por otra parte, la información sobre los resultados y el impacto
en general requiere de encuestas. Estas se realizan de manera poco frecuente, y la
recopilación así como el tiempo de procesamiento puede retrasar la disponibilidad de la
información.
Es fundamental dar seguimiento a los indicadores en las diferentes etapas, con el fin de
entender la relación entre los insumos, los productos, los resultados y los impactos, y para
identificar dónde se podrían necesitar cambios o esfuerzos adicionales. Por ejemplo,
supongamos que los gastos en educación primaria aumentan, pero la alfabetización no
27
mejora con el tiempo como se esperaba. Pueden existir diversas razones para tal fracaso:
¿se gastó realmente el dinero en las actividades planeadas?
(¿los insumos se tradujeron en productos?) ¿Se construyeron las escuelas y los libros de
texto estuvieron disponibles pero no asistieron más niños a la escuela? (¿los productos se
tradujeron en resultados?) ¿Los niños estuvieron en la escuela pero no aprendieron? (¿los
resultados se tradujeron en impacto?) Sólo con una clara evaluación del progreso realizado
en las diferentes etapas puede hacerse un diagnóstico y diseñar mejores políticas y
programas, por ejemplo, una mejor administración del gasto público, medidas para
promover la asistencia, calidad de la enseñanza, la buena salud de los niños, etc.
Los indicadores finales e intermedios deben complementarse con otros indicadores
seleccionados para medir el desempeño general del país y deben tener en cuenta el contexto
en el que se está implementando la estrategia de reducción de la pobreza. Por ejemplo, en el
sistema de seguimiento deben incluirse indicadores que midan los factores exógenos que
pueden afectar los indicadores de resultados como la lluvia o la demanda externa de los
bienes de un país.
Finalmente, es importante subrayar que los indicadores cuantitativos y cualitativos pueden
combinarse y complementarse unos con otros, con los indicadores cualitativos ayudando a
explicar los patrones y a medir las nociones de calidad y satisfacción.
Características de los indicadores
Los buenos indicadores comparten un número de características. Estas características
pueden usarse como una lista de verificación cuando se está decidiendo que indicador
utilizar. Los indicadores deben:
Ser una medida directa e inequívoca del progreso. i.e. más (o menos) es invariablemente
mejor. Por ejemplo, la cobertura de inmunización es menos ambigua que el gasto familiar
en salud, ya que un aumento en dicho gasto puede ser algo bueno - si significa que las
familias tienen más recursos para obtener atención médica - o malo - si significa que la
incidencia de enfermedades ha crecido. Banco Mundial, Abril 2004.
Variar según el grupo, las áreas y en función del tiempo. Por ejemplo, la malnutrición
infantil en general varía más rápido con el tiempo que la esperanza de vida.
Tener una relación directa con las intervenciones. Por ejemplo, los costos de operación
de un vehículo dependen de la calidad de las carreteras pero también de muchos otros
factores, como los precios internacionales del petróleo. Por lo tanto, podría no ser un buen
indicador del progreso en el sector carretero.
Ser relevantes para la formulación de la política, i.e. en el nivel de desglose relevante en
la toma de decisiones. Por ejemplo, si los gastos se deciden a nivel regional una vez por
año, el indicador debe desglosarse a nivel regional y debe darse seguimiento sobre una base
anual (ver más adelante para más información sobre el desglose de los indicadores).
Ser consistentes con el ciclo de toma de decisiones Por ejemplo, utilizar los indicadores
en intervalos que coincidan con el proceso de toma de decisiones, es decir, que puedan
estar disponibles a tiempo para las discusiones del presupuesto.
28
No ser fácilmente manipulables ni desviados por acontecimientos no relacionados.
Algunos indicadores pueden ser muy sensibles a los factores externos o exógenos y deben
evitarse. Otros pueden ser fácilmente manipulables (p ej. cuando existe el auto-reporte, o
cuando las estructuras de los incentivos son tales que se puede estar tentado a subestimar o
sobrestimar el resultado). Por ejemplo, algunos datos administrativos, como los datos sobre
la matriculación en las escuelas o el número de visitas a los centros de salud, son utilizados
algunas veces para asignar subsidios y presupuestos, y las autoridades locales podrían tener
un incentivo para sobre-reportar con el fin de obtener mayores apoyos.
Ser fáciles y no demasiado costosos de medir. Por ejemplo, el número de muertes es
generalmente fácil de registrar, mientras el número de casos de enfermedades específicas es
más difícil de seguir con exactitud. Además, cuando se necesitan grandes encuestas, el
seguimiento es más costoso y requiere más tiempo.
Ser fáciles de entender. Por ejemplo, es más fácil entender y comunicar la incidencia de la
pobreza que la profundidad de la pobreza.
Por ejemplo, los indicadores científicos y objetivos son más confiables que los
indicadores que dependen de la interpretación del usuario. Esto está relacionado con la
discusión mencionada sobre la “manipulación”.
Ser consistentes con la disponibilidad de los datos y la capacidad de recopilación de
los mismos. Esto asegura que los indicadores se medirán en los tiempos y en el nivel
seleccionado (ver más adelante los pasos para seleccionar indicadores).
Desglose de los indicadores
Los indicadores nacionales globales son útiles porque proporcionan un panorama general
de la situación en la que se encuentra un país en comparación con otros y en términos del
progreso en el tiempo. Sin embargo, tienden a ocultar diferencias significativas, las cuales
son importantes para el diseño de buenas políticas y programas. La selección de los
indicadores y la decisión sobre su nivel de desglose se consideran generalmente en el
inicio, sobre la base de los objetivos que una estrategia busca alcanzar, los tipos de políticas
públicas y programas planeados para lograr estos objetivos y en la disponibilidad de los
datos. Los indicadores pueden desglosarse en varias dimensiones, incluyendo el lugar, el
género, el nivel de ingreso, y el grupo social. A continuación se presentan algunos
ejemplos:Banco MundialAbril 2004
Desglose por áreas geográficas:
o A veces es relevante distinguir entre áreas urbanas y rurales, así como entre áreas urbanas
por tamaño, ya que las ciudades pequeñas tienden a parecerse más a las áreas rurales que a
las grandes ciudades (por ejemplo, en términos de la importancia de la agricultura).
Generalmente,es útil dar seguimiento a la ciudad capital de manera independiente porque se
caracteriza por un mayor ingreso promedio, mejor disponibilidad de servicios, y un mayor
porcentaje de empleo enlos servicios.
o Las unidades administrativas - estados, regiones, provincias, distritos, municipios,
pueblos, etc -también pueden utilizarse como base para el desglose. Idealmente, esto
debería hacerse paracada nivel administrativo con poder para tomar decisiones sobre los
recursos.
29
o Los indicadores importantes también pueden desglosarse por zonas geográficas
caracterizadas por diferentes suelos, lluvia, topografía, y por consiguiente, por diferentes
prácticas agrícolas,
patrones de asentamiento, facilidad de acceso, etc.
Desglose por género o por grupo de edad. Es mejor dar seguimiento a los indicadores por
género cuando las diferencias son importantes, por ejemplo, para aquellas actividades que
tienden a realizarse por mujeres en lugar de hombres, tales como recolección de agua y
madera, o en las que las mujeres y hombres difieren sistemáticamente (p.ej. en la educación
en algunos países). De igual manera, los indicadores deben desglosarse de acuerdo a la
edad cuando sea relevante (p.ej. paraalgunos indicadores del mercado laboral).
Desglose por ingreso, consumo o por nivel de propiedad de bienes es una manera útil
de observar cómo los indicadores varían en la población y de evaluar los cambios para
diferentes grupos. Utilizar múltiples categorías – como quintiles o deciles – es preferible
que un simple desglose pobre/no pobre, porque clasifica la población en grupos más
pequeños que probablemente sean más homogéneos y más relevantes para la formulación
de la política.
Desglose por grupo social. En la mayoría de los países existen diferencias significativas
entre grupos socialmente definidos, ya sea en lo étnico, tribal, religioso o de otra índole. La
definición de los grupos relevantes variará naturalmente entre países y para diferentes
indicadores.
Por último, es importante reconocer que el desglose de los indicadores tiene por lo general
consecuencias políticas y debe realizarse con cuidado. Además, el seguimiento de los
indicadores desglosados por área administrativa requiere casi siempre esfuerzos
complementarios para construir la capacidad el seguimiento y el análisis en las unidades
administrativas descentralizadas. Los costos asociados con la multiplicación del número de
indicadores al desagregarlos también tiene que tomarse en cuenta. Finalmente, el nivel de
representatividad de la fuente de datos puede limitar el grado de desglose; la mayoría de las
encuestas son representativas hasta cierto nivel, pero no siempre se requiere el nivel más
bajo. La disponibilidad de los datos y las restricciones de las fuentes determinarán
frecuentemente el nivel de desglose viable.
La selección entre indicadores alternativos
La selección de indicadores es al final un proceso político, en el sentido que refleja
prioridades e induce responsabilidades. Además, desde la parte técnica, la selección de
indicadores depende del tipo de datos disponibles en un país. Una forma de asegurar la
consistencia entre los indicadores y la capacidad es la siguiente:
Paso 1 De acuerdo con las prioridades y la estrategia convenidas, identificar los
indicadores, establecer el nivel de desglose y la frecuencia de los reportes.
Paso 2: Identificar las fuentes de información que se utilizarán para dar seguimiento a cada
indicador. Banco Mundial, Abril 2004
Paso 3: De esta lista, elaborar un “calendario” de las herramientas de recopilación de datos
que se necesitan para asegurar que todos los indicadores pueden medirse en el tiempo y
nivel seleccionados.
Paso 4: Comparar este “calendario” con la capacidad real de recopilación de datos e
identificar lasrestricciones (por ejemplo, se puede desear dar seguimiento a la incidencia de
la pobreza cada añopara cada distrito, pero resultar que la fuente de datos para tal indicador
30
por lo general, una encuesta del presupuesto/consumo familiar - se lleva a cabo sólo cada 5
años y es sólo representativa a nivel regional). Elaborar un plan de recopilación de datos
“razonable”.
Paso 5: Revisar los indicadores de acuerdo con estas restricciones y con el plan de
recopilación de datos “razonable”.
Después de algunas repeticiones, puede trazarse una lista de indicadores más pequeña (con
el nivel de desglose y la frecuencia), así como las fuentes de datos, junto con los planes
para la recopilación de datos.
En conclusión, la selección de indicadores es un proceso político, el cual requiere
considerar las restricciones existentes. En general, es preferible seleccionar pocos
indicadores, que cubran las preguntas correctas, en el nivel de desglose correcto, que sean
de buena calidad, fáciles de medir dentro de la capacidad actual.
31
V. Bibliografía de Capacitación No. 2 :
Marco Conceptual del Sistema de Marco Lógico (FIDA)
Introducción al enfoque del marco lógico
El enfoque del marco lógico (EML) puede ser muy útil para orientar el diseño y la
ejecución del proyecto. Las ideas en que se basa el EML son sencillas y basadas en el
sentido común y pueden utilizarse en cualquier proceso de diseño.
1. Indique con la mayor claridad posible qué está tratando de alcanzar, y cómo.
2. Decida cómo se enterará de que se están alcanzando los objetivos, y organice un
sistema de seguimiento.
3. Indique explícitamente las condiciones (supuestos) que escapan al control directo
del proyecto y son esenciales para su éxito, y evalúe los riesgos para el proyecto
derivados del incumplimiento o el cambio de esas condiciones.
El EML también adolece de algunas limitaciones. La principal crítica contra este sistema es
que puede dar lugar a un diseño rígido y burocratizado, que ignore las realidades sobre el
terreno y los cambios de la situación. No obstante, utilizar el EML de un modo más
adaptativo es fácil, sobre todo si se piensa que más adelante el diseño original deberá
ponerse a punto y probablemente revisarse, por lo menos en parte, y si la dirección del
proyecto atribuye prioridad a las revisiones anuales y a la actualización del marco lógico.
Los marcos lógicos de los proyectos que reciben apoyo del FIDA pueden ser muy variados
en su calidad, aplicación y terminología. Los equipos de diseño que utilizan el marco lógico
para esos proyectos suelen tropezar con dificultades. Éstas aparecen porque esta clase de
proyectos son a largo plazo, tienen metas ambiciosas de reducción de la pobreza y tratan de
realizar una amplia variedad de actividades de desarrollo. Estas características requieren un
delicado equilibrio entre el exceso de detalle y el exceso de simplificación. Así pues, en la
práctica un marco lógico resumido será útil para hacerse una idea del proyecto y para tomar
decisiones acerca de su financiación. Los que utilizan el marco lógico como instrumento de
gestión necesitarán un marco más detallado.
Si se facilita adecuadamente, el EML suele ser muy apreciado por los interesados del
proyecto y permite una comprensión más amplia y de mejor calidad de las necesidades,
objetivos y estrategias. Siempre que sea posible habrá que tratar de aplicar las ideas básicas
sin que nadie se vea forzado a entender en todos sus pormenores la matriz del marco lógico.
El trazado visual de las etapas del proceso puede ser más claro que la utilización de un
formato
de
cuatro
columnas. También es una buena idea evitar, en la medida de lo posible, la terminología
oficial y utilizar en cambio los términos locales. Expresiones tales como “marco lógico” o
“indicadores objetivamente verificables” pueden asustar a algunas personas. Estas prácticas
se prestan a un uso más flexible.
32
Etapas fundamentales del enfoque del marco lógico
Aunque la mayoría de las personas conocen bien la matriz del marco lógico, la parte más
importante del EML es, en realidad, el proceso de planificación orientado a mejorar la
calidad y la claridad del diseño del proyecto.
Hay varias versiones de las fases en que se divide el EML. La versión que presentamos
aquí tiene en cuenta la naturaleza específica de los proyectos de desarrollo rural que reciben
apoyo del FIDA. Las principales etapas que deben cubrirse –con interesados diversos y
bien seleccionados son las siguientes:
1. determinar el alcance o la temática general del proyecto;
2. llegar a un acuerdo sobre el marco específico de planificación, la terminología y el
proceso de diseño
3. efectuar un análisis detallado de la situación;
4. elaborar la estrategia del proyecto (jerarquía de objetivos, mecanismos de ejecución
y recursos);
5. identificar y analizar los supuestos y los riesgos de las estrategias elegidas y
modificar el diseño del proyecto si los supuestos son incorrectos o los riesgos
excesivos;
6. elaborar el marco de seguimiento y evaluación.
La matriz del marco lógico
La expresión escrita del EML es la matriz del marco lógico. El modelo de matriz es un
cuadro con cuatro filas y cuatro columnas, que indica en forma resumida:
1. lo que debe alcanzar el proyecto, desde la meta general hasta las actividades
concretas;
2. las preguntas e indicadores de desempeño que se utilizarán en el seguimiento de la
marcha del proyecto y de los logros globales;
3. cómo se procederá al seguimiento de estos indicadores, o dónde pueden encontrarse
los datos;
4. los supuestos en que se basa la lógica de la contribución de las actividades a la
meta, más los riesgos para el proyecto si los supuestos resultan incorrectos.
33
La matriz del marco lógico y la anotación en cada nivel (los términos comunes alternativos
van entre paréntesis)
Jerarquía de objetivos Preguntas e
indicadores de
(resumen narrativo,
desempeño
lógica de la
intervención)
(indicadores
objetivamente
verificables,
indicadores, fines)
Preguntas e
Meta
(objetivo general,
indicadores de
objetivo de desarrollo) desempeño a nivel
de la meta:
Objetivo a largo plazo, impactos a alto
cambio de situación o nivel
mejora de la situación a
los que el proyecto está
contribuyendo
Mecanismos Supuestos y
de
riesgos
seguimiento
(medios de
verificación,
fuentes de
información)
Cómo se
reunirá la
información
necesaria
Para la
sostenibilidad a
largo plazo del
proyecto
Cómo escribirlo: poner
el verbo en tiempo
pasado, como algo que
ya se ha conseguido a
largo plazo
Preguntas e
Cómo se
Propósito
(objetivo de desarrollo indicadores de
reunirá la
desempeño para
información
del proyecto)
cada propósito
necesaria
Objetivo inmediato del (componente):
impacto a nivel más
proyecto, cambios
generales observables bajo e indicadores
de efectos directos
en el desempeño, el
comportamiento o el
nivel de los recursos
que deberían
registrarse como
consecuencia del
proyecto
Supuestos en la
transición de
los propósitos a
la meta
Cómo escribirlo: poner
el verbo en tiempo
presente o pasado,
34
como si ya se hubiera
conseguido
Productos
(resultados)
Preguntas e
indicadores de
desempeño para
Productos, servicios o cada producto:
indicadores del
resultados que debe
producto
proporcionar el
proyecto para que se
alcancen los objetivos
de los componentes y el
propósito
Cómo se
reunirá la
información
necesaria
Cómo escribirlo: poner
el verbo en tiempo
presente o pasado,
como si ya se hubiera
conseguido
Nota: aquí deben ir
Actividades
los insumos
Medidas adoptadas por necesarios, y no los
indicadores de las
el proyecto que son
actividades
necesarias para la
consecución del
producto
Supuestos en la
transición de
los productos a
los propósitos
Supuestos en la
transición de
las actividades
a los productos
Cómo escribirlo: poner
el verbo en infinitivo,
como algo que debe
hacerse
Cuando se utiliza de un modo flexible el marco lógico en los proyectos que reciben apoyo
del FIDA, deben tenerse en cuenta dos cuestiones de importancia: 1) hay que saber cómo
utilizar la matriz para los proyectos o programas de grandes dimensiones; y 2) es necesario
asegurarse de que se tiene debidamente en cuenta los efectos directos.
Utilizar la matriz para proyectos o programas grandes
Resumir los grandes proyectos (o programas) pluridimensionales en una matriz de marco
lógico de cuatro por cuatro plantea tres problemas:
1. El proyecto se simplifica hasta tal punto que la matriz no proporciona detalles
suficientes para una gestión eficaz o para el SyE.
2. Los efectos directos, los productos y las actividades tienden a confundirse. Por
ejemplo, lo que podría ser un efecto directo general de un componente de regadío se
anota en la matriz como un producto del proyecto; en cambio, los productos
35
realmente relacionados con el regadío se incluyen en la matriz como actividades del
proyecto.
3. A nivel de los propósitos, las definiciones de los efectos directos necesarios para
orientar la estrategia del proyecto en función del impacto no están suficientemente
detalladas.
Existen tres opciones para resolver estos problemas
•
•
•
Prever propósitos múltiples para el proyecto. En los proyectos donde hay varios
componentes, cada uno de ellos tiene su propio propósito. Esto es lo que ocurre
comúnmente con los proyectos que reciben el apoyo del FIDA (téngase en cuenta
que algunas versiones del EML sólo permiten un propósito por proyecto). Debe
procurarse que los componentes grandes de los proyectos no se consideren
productos. Un producto es un resultado o un servicio concreto que debe prestarse,
mientras que el componente de un proyecto es un concepto más amplio que se logra
mediante la entrega de una serie de productos.
Utilizar el concepto de “marco lógico en cascada”. Considere su proyecto como
una sola matriz de marco lógico formada por una serie de marcos lógicos (o
subproyectos) más pequeños e interrelacionados.
Añadir un nivel de objetivos. Introduzca un nuevo concepto en la matriz del marco
lógico, entre “Propósito” y “Productos”, que podría denominarse “Objetivos del
componente” o “Principales efectos directos”.1 Muchos proyectos utilizan ya
implícita o explícitamente esta idea, pero no la incluyen en la matriz del marco
lógico.
Otro problema preocupante de los proyectos complejos es la dificultad de incluir temas
transversales en una jerarquía lineal de objetivos. Por ejemplo, usted desea que las
actividades del proyecto presten especial atención a la potenciación de la mujer. Incluir un
producto relativo a la igualdad de género puede aislar este tema, cuando lo que se quiere en
realidad es integrar el género en todas las actividades. Y sin embargo no es posible ignorar
el carácter singular de este producto, ya que con ello se correría el peligro de prescindir de
indicadores para evaluar el desempeño en materia de género.
Este dilema puede resolverse incluyendo objetivos o principios transversales separados. A
veces estos objetivos podrán encajar en el marco lógico de un modo integral. De no ser así,
deberán incluirse en el documento del proyecto, preferiblemente como un apéndice de la
matriz.
36
Tres opciones para ajustar la estructura de la matriz del marco lógico
Tipo de
estructuro
Jerarquía
de
objetivos
estándar
Descripción
Ventajas
Ventajas
Inconvenientes
Cuatro niveles: 1 x - Es muy sencillo - Simplifica
meta, 1 x propósito,
excesivamente los
cualquier número de - Se utiliza y se proyectos más
productos, cualquier entiende
grandes, con múltiples
número de
componentes
comúnmente
actividades por
producto
- No indica claramente
los efectos directos del
proyecto
Propósitos Cuatro niveles: 1 x - Mantiene los
- Aún pueden crearse
múltiples meta, todos los
cuatro niveles
confusiones entre los
propósitos que hagan típicos de la
propósitos y los
falta, cualquier
matriz del marco efectos directos
número de productos lógico
por cada propósito,
cualquier número de - El modelo
actividades por cada estándar prevé un
producto
propósito, lo que
puede causar
confusión
Marcos
Varios marcos
-No da una imagen
- Mantiene los
lógicos en lógicos
cuatro niveles de general de los
cascada
interrelacionados,
la matriz del
objetivos transversales
(jerarquías con los cuatro niveles marco lógico
de
estàndares; cada
estándar
- Es difícil centrarse en
objetivos) componente del
el impacto integrado
proyecto debe
- Permite un
insertarse en un
enfoque
- Es más complicado
marco lógico
centralizado, de
distinto; el nivel de “subproyectos”,
propósitos es igual al de la gestión
objetivo del
componente
Nivel/es Cinco niveles: 1 x
- Hace una
- Deben incluirse más
adicionales meta,
marcada
detalles en la matriz
1 x propósito,
distinción entre del marco lógico
cualquier número de los niveles del
efectos directos
producto, los
principales (u
efectos directos y
objetivos del
los propósitos,
componente),
con lo que facilita
cualquier número de
37
productos por cada
consecuencia,
cualquier número de
actividades por cada
producto
el SyE
- Es compatible
con el EML
estándar
- Algunos
donantes ya lo
utilizan
Reconocer la importancia de los efectos directos
Su proyecto puede tener un producto formulado del modo siguiente: “Mejorar la capacidad
del servicio de extensión agrícola y el nivel de conocimientos de los extensionistas”.
Muchos proyectos utilizan un indicador, como por ejemplo “Número de extensionistas
capacitados”. Pero si desea usted aplicar el concepto de gestión orientada al impacto,
deberá conocer la medida en que el personal de extensión utiliza las nuevas técnicas sobre
el terreno y, a su vez, el grado en que los agricultores desarrollan y adoptan prácticas
agrícolas mejoradas. Éstos son efectos directos que se obtienen cuando ya se han alcanzado
los productos (número de extensionistas capacitados), y son necesarios para conseguir el
impacto (aumento de la productividad e ingresos de los agricultores). Si sus datos de
seguimiento y evaluación (SyE) muestran que, aunque se ha capacitado a un gran número
de extensionistas, los agricultores no adoptan las prácticas mejoradas, cabe preguntarse lo
que funciona mal en la estrategia de mejora del servicio de extensión mediante la
capacitación. Por ello es tan importante el seguimiento de los cambios a nivel de los efectos
directos en la gestión orientada al impacto.
La mayoría de las personas que utilizan el modelo de EML y la matriz centran su atención
en los productos tangibles. Los efectos directos suelen incluirse como indicadores al nivel
de los propósitos, pero esto pocas veces se hace bien. Ello en parte se debe a que el marco
lógico se concibió originalmente para controlar la entrega de los productos tangibles que
debían obtenerse, como los kilómetros de caminos construidos o la superficie cubierta por
el plan de regadío. Los tres métodos aplicables a los proyectos de mayores dimensiones
antes mencionados contribuyen a hacer más explícito y detallado el nivel de los efectos
directos, y facilitan el seguimiento y la evaluación.
38
Utilizar el enfoque del marco lógico
Primera etapa: establecer el alcance general y el tema central del proyecto
Todo proyecto debe comenzar determinando la situación general que debe mejorarse, los
probables beneficiarios y otras partes interesadas, el alcance geográfico, la serie de
cuestiones que se abordarán, y la duración y gastos probables del proyecto. Asimismo, hay
que determinar cuáles son los intereses de la comunidad, el Gobierno y los posibles
organismos de financiación en el proyecto. Esta información inicial sirve de punto de
partida para definir y orientar el análisis detallado de la situación y el diseño.
Durante esta etapa inicial es importante determinar si el concepto básico en que se
fundamenta el proyecto es viable, y si los principales interesados proporcionan apoyo
suficiente para que merezca la pena pasar a la siguiente etapa.
Segunda etapa: decidir el marco de planificación, la terminología y el proceso de
diseño
Como hemos visto anteriormente, existen diferentes marcos de planificación y varias
maneras de utilizar el EML. Diversos países habrán experimentado con distintos modelos y
estarán acostumbrados a una serie particular de términos. Todos saldrían beneficiados si al
comienzo del proceso de diseño se llegase a un acuerdo sobre el enfoque de la planificación
que ha de adoptarse, cómo deberá utilizarse el marco lógico y cuál será la terminología
empleada.
Conviene también definir claramente el proceso de diseño, indicando quién participará,
cómo y en qué fase; qué información debe recogerse, y cómo, y de qué manera se
comprobará el diseño final con los principales interesados.
No suele reflexionarse lo suficiente sobre esta etapa de “diseño del proceso de diseño” y,
sin embargo, es el origen de muchos problemas que se plantean durante las fases de diseño
y ejecución.
Tercera etapa: emprender un análisis detallado de la situación
Para efectuar un análisis de la situación es necesario adquirir el mayor número posible de
conocimientos acerca del contexto del proyecto y los intereses y las necesidades de las
poblaciones locales, con miras a diseñar un proyecto adecuado. Para adquirir estos
conocimientos será preferible operar con varios grupos de interesados.
En el modelo de EML, la planificación del proyecto se basa en la elaboración de un “árbol
de problemas” correspondiente a la situación. Un árbol de problemas es útil cuando la
situación no es complicada. Sin embargo, la planificación basada en los problemas
corresponde a un enfoque más mecánico del desarrollo, en el que los proyectos están
concebidos más para resolver los problemas que para facilitar los procesos locales de
desarrollo. Además, las personas ven su futuro en forma de visiones y aspiraciones, y no
39
sólo de problemas. El análisis de las visiones de futuro contribuye a detectar las
oportunidades de mejora y de éxito que pueden aprovecharse ulteriormente.
Un buen análisis de la situación combina la recolección de información con el análisis del
contexto local, el asesoramiento de expertos y varios procesos de participación, como
evaluaciones participativas, reuniones comunitarias y talleres con diversos interesados. Un
análisis de situación creativo y orientado al aprendizaje se basa en la combinación de
diferentes métodos.
Uno de los resultados de un buen análisis de situación es que los interesados adquieren un
mejor conocimiento de su situación y una mayor capacidad de diseñar un proyecto sólido.
Sin embargo, esto no se logra en una sola reunión comunitaria. Las perspectivas de la gente
evolucionan a medida que participan en los debates y escuchan a los demás. Después de
una reunión comunitaria, la discusión subsiguiente en los hogares de los participantes
podría dar lugar a la introducción de ajustes si se celebrara una reunión el día siguiente.
Hay que procurar que el análisis de situación se diseñe como una serie de actividades o
reuniones organizadas.
La actualización del análisis de situación es esencial para el sistema de SyE. Téngase en
cuenta que no es lo mismo un análisis de situación que una encuesta de base. Ambas son
operaciones de recolección de información, pero un análisis de situación es más abierto en
los temas y las cuestiones que se analizan, mientras que una encuesta de base sólo incluye
los datos necesarios para hacer comparaciones relacionadas con el impacto. La encuesta de
base se realiza cuando se ha completado el diseño del proyecto, mientras que el análisis de
situación forma parte del diseño.
Cuarta etapa: elaborar la estrategia del proyecto
Con un buen conocimiento de la situación estará usted en condiciones de empezar a
elaborar la estrategia del proyecto. Esto consiste simplemente en hacer una clara
descripción de lo que todos esperan alcanzar, y cómo se alcanzará. La estrategia del
proyecto incluye la jerarquía de objetivos, los mecanismos de ejecución y los recursos
necesarios. Este sub-apartado trata en particular de la jerarquía de objetivos –primera
columna del marco lógicos que es un elemento central de la estrategia. La jerarquía de
objetivos es una estructura tripartita que describe cómo las actividades y los productos
contribuyen a alcanzar el propósito o propósitos y la meta del proyecto.
La estrategia de un proyecto sólo funciona bien si es lógica. Para ello se requiere que todos
los productos necesarios para alcanzar un determinado propósito se hayan identificado
correctamente, y que se hayan determinado también las actividades necesarias para obtener
un producto.
El modelo de EML utiliza un método muy estructurado para convertir un árbol de
problemas en un árbol o jerarquía de objetivos. Cuando se trabaja con las visiones del
proyecto y en situaciones más complejas en las que el tamaño del árbol de problemas lo
40
hace poco manejable, puede recurrirse a un enfoque más abierto e iterativo. A continuación
se indican las principales etapas de la elaboración de una jerarquía de objetivos:
Definir la meta del proyecto. Ésta debe reflejar el impacto de más largo plazo y mayor
nivel al que contribuirá el proyecto.
Identificar el propósito o propósitos. Es lo que debe alcanzar el proyecto para contribuir a
la meta. El nivel de propósitos suele describir los principales cambios en el comportamiento
o las capacidades. Como la contribución del proyecto para alcanzar la meta puede adoptar
muchas formas, los interesados deberán decidir la que sea más válida y viable para su
proyecto. De este modo se establecen los criterios que contribuirán a la adopción de
decisiones.
Es conveniente incluir un propósito específico para la gestión del proyecto. En él pueden
figurar como productos las tareas principales de la gestión del proyecto (véase la próxima
etapa), como la gestión del personal, la gestión financiera, la instalación y mantenimiento
de instalaciones y equipo, y el SyE.
Determinar los productos necesarios. Deben determinarse los productos que son necesarios
para alcanzar cada propósito. Es un poco como diseñar un automóvil: si se prescinde de una
de las partes principales, como las ruedas o el motor, por bueno que sea el resto del diseño
el automóvil no funcionará. Tampoco hay que poner ruedas de tractor a un automóvil, o un
motor de motocicleta a un tractor grande. En otras palabras, los productos deben ajustarse a
las necesidades reales, y hay que evitar los productos que no sean absolutamente
necesarios. Existen varios modos de alcanzar los diversos propósitos. Hay que pensar
creativamente y analizar las ventajas e inconvenientes de las diferentes opciones, antes de
elegir una de ellas.
Identificar las actividades. Cada producto se obtiene mediante una serie de actividades. En
la fase inicial de diseño quizá no se vea claramente el mejor modo de alcanzar los
propósitos y los productos, por lo que puede ocurrir que las actividades deban finalizarse, y
probablemente revisarse, en una fase ulterior.
Asignar los recursos requeridos para las actividades, y preparar un presupuesto general.
Preparar un programa de trabajo para las actividades principales a lo largo de la vida del
proyecto, y establecer los principales puntos de referencia.
Adoptar los dispositivos operacionales y de gestión, indicando las principales
responsabilidades y métodos de trabajo.
41
Preguntas para verificar la lógica
Nivel
Meta
Preguntas para verificar la lógica
- ¿Expresa la meta algún estado futuro deseado o un impacto
de orden superior al que contribuye el proyecto?
- ¿Contribuye la meta a situar el proyecto en un contexto más
amplio que le sirva de fundamento?
- ¿Es la meta lo suficientemente concreta como para que tenga
sentido dado el alcance del proyecto? Evítense las metas
expresadas de modo excesivamente general.
Propósito
(si es uno
solo)
- ¿Comparten los interesados pertinentes la meta, y se sienten
identificados con ella?
- ¿Enuncia el propósito de manera sucinta lo que el proyecto
pretende alcanzar en general?
- ¿Es realista el propósito, dados los recursos, los plazos
previstos y el contexto de trabajo del proyecto?
Propósitos - ¿Forman los efectos directos/objetivos del componente el
conjunto de los principales efectos directos necesarios para
(si son
múltiples) alcanzar el propósito? En otras palabras, si se alcanzan los
o
efectos directos/objetivos del componentes, ¿se alcanzará
efecto
también el propósito del proyecto?
directo
u
- ¿Reflejan los propósitos/efectos directos/objetivos del
objetivo del componente los logros conseguidos al nivel más alto de los que
componente el proyecto puede considerarse responsable desde un punto de
(si se
vista realista?
incluye un
nivel
- ¿Cabe suponer con un criterio realista que el proyecto
adicional) alcanzará los propósitos/efectos directos/objetivos del
componente durante su vida activa?
- ¿Existe una serie de medidas prácticas que puedan aplicarse
para alcanzar cada propósito/efecto directo/objetivo del
componente?
- ¿Hay un propósito/efecto directo/objetivo del componente
dedicado a la gestión eficaz del proyecto?
Productos - ¿Describen la totalidad de los productos el conjunto de logros
que deben alcanzarse para conseguir el efecto directo/objetivo
del componente? En otras palabras, si se consiguen los
productos, ¿se alcanzará también el efecto directo/objetivo del
42
componente?
- ¿Hay algún producto innecesario para alcanzar el efecto
directo/objetivo del componente, o que por lógica corresponda
a otro efecto directo/objetivo del componente?
- ¿Es realista esperar que el proyecto consiga los productos
durante su vida activa?
- ¿Hay una serie de medidas prácticas que puedan adoptarse
para conseguir cada producto?
Actividades - ¿Refleja el conjunto de actividades para cada producto las
principales medidas que deben adoptarse para conseguir los
productos?
- ¿Se ha incluido alguna actividad que sea innecesaria para el
logro de los productos, o que por lógica corresponda a otro
producto?
- ¿Hay actividades que deban dividirse y asignarse
parcialmente a diferentes productos?
- ¿Se han enunciado todas las actividades con un nivel de
detalle que sea más o menos equivalente? En otras palabras,
¿está usted seguro de que algunas actividades no se sitúan ya a
nivel de producto, mientras que otras están a nivel de tarea?
Para todos
los niveles
- ¿Es manejable la lista de actividades (no demasiado larga)?
- ¿Son comprensibles todos los niveles para los interesados del
proyecto, y están expresados del modo más sencillo y sucinto
posible?
- ¿Se han incluido algunos medios que no son necesarios para
alcanzar los objetivos?
- ¿En cada uno de los niveles (efecto directo/objetivo del
componente, producto y actividad) el número de temas está
comprendido entre tres y siete?
Una buena estrategia no puede elaborarse en sentido vertical, de arriba a abajo. A medida
que la reflexión entra en mayores niveles de detalle, tendremos que volver sobre nuestros
pasos. Por ejemplo, cuando empiece a pensar en el costo y la viabilidad de ciertas
actividades, quizás se dé cuenta de que algunos productos y propósitos son poco realistas.
En el recuadro siguiente se enumeran algunos errores que deben evitarse al redactar la
jerarquía de objetivos.
43
Recuadro 3-12. Errores comunes que deben evitarse al formular la
jerarquía de los objetivos
•
•
•
•
•
•
Definir metas/propósitos excesivamente ambiciosos, teniendo en
cuenta las condiciones locales y los recursos y capacidades
disponibles.
Pasar por alto actividades y productos importantes que son
necesarios para alcanzar objetivos de nivel superior (efectos
directos/propósitos/meta).
Aplicar una lógica deficiente para justificar la necesidad de ciertas
actividades para alcanzar un determinado producto o productos con
un cierto propósito.
Expresar los objetivos de un modo demasiado vago para saber lo
que se ha de alcanzar o cómo poner en práctica las ideas.
Incluir principios, como el de “participación de los interesados” o
la “igualdad de género”, como propósitos o productos separados,
en vez de integrarlos en las actividades del proyecto.
Confundir los niveles de la jerarquía de objetivos.
Hay que procurar, en la medida de lo posible, que cada nivel de la jerarquía de objetivos
sea pertinente, oportuno, específico, mensurable y asequible (P.O.E.M.A., véase el
recuadro). Recuerde que el marco lógico no es más que el resumen de una descripción y
justificación más detalladas para cada nivel de la estrategia del proyecto en el informe de
evaluación ex ante. Debe tratar de que las anotaciones de la primera columna del marco
lógico sean lo más específicas posible. Podrán incluirse fines adicionales, como
indicadores, en la segunda columna del marco lógico.
Para evitar la rigidez en la planificación, recuerde que los productos y los propósitos no son
sólo físicos, como caminos, sistemas de riego o aumento del rendimiento, sino también
procesos de diálogo y fomento de las capacidades. Pueden incluirse fines aproximados y
explicar que serán más precisos cuando los procesos de planificación participativa en la
fase de puesta en marcha permitan una comprensión más clara de las prioridades de los
interesados directos.
44
Asegúrese de que sus objetivos son un P.O.E.M.A
Si se quiere que estén orientados al impacto, la meta, propósito, objetivos
del componente, productos y actividades han de ser:
Pertinentes (al propósito y la meta del proyecto),
Oportunos
Específicos
Mensurables
Asequibles
¡Pero sin exagerar!
•
•
•
Quizá la experiencia dictará lo que pueda conseguirse.
Las buenas ideas necesitan tiempo para madurar
No todo lo que merece la pena hacer puede medirse fácilmente.
La estrategia es un conjunto de detalles que evolucionan a lo largo de la vida del proyecto.
Por ejemplo, en la fase de puesta en marcha es necesaria una estrategia más detallada que
en la evaluación ex ante, y el plan de trabajo y presupuesto anuales tiene que ser aún más
pormenorizado.
Una estrategia del proyecto clara, lógica y viable justifica todo el tiempo y los estudios que
se dediquen a su elaboración. Ocurre con mucha frecuencia que el personal de los
proyectos está –comprensiblemente– impaciente por “ponerse en marcha”. No obstante, si
la acción se basa en una comprensión clara y compartida de la estrategia del proyecto, será
más fácil dirigirla hacia el logro del impacto deseado. Si no entienden esto, los miembros
del equipo podrán acabar haciendo tareas adecuadas pero aisladas, que no se
complementarán mutuamente. Por ejemplo, en un proyecto en Indonesia se elaboró un
marco lógico y un plan de trabajo que guardaban poca relación entre sí y, por consiguiente,
el marco lógico no se utilizó a un nivel óptimo.
Quinta etapa: identificar y analizar los supuestos y los riesgos
Los supuestos, en la cuarta columna, son el “huérfano” del marco lógico Muchas veces no
se les presta la atención o el tiempo que merecen. Y, sin embargo, son el eje de la estrategia
del proyecto. Los supuestos especifican las condiciones necesarias (las relaciones de
causalidad), ajenas al control directo de los gestores del proyecto, que deben existir para
que el proyecto alcance sus objetivos. Son fundamentales para la lógica global de un
proyecto, y por ende para su éxito). Imagine los supuestos que puedan formularse cuando
confeccione la jerarquía de objetivos, y vuélvalo a hacer cuando concluya el borrador.
Los supuestos no son sólo importantes porque describen condiciones que, de no producirse,
podrían poner en entredicho el éxito del proyecto. Muchas matrices del marco lógico sólo
recogen supuestos extremadamente obvios, generales y a menudo muy probables, como por
45
ejemplo: “Se ha mantenido la seguridad nacional”, “Políticas de mercado libre”,
“Restricciones de divisas”, “Se ha limitado la flexibilidad de la administración pública” o
“Degradación ambiental”. Estos supuestos no son útiles para la orientación estratégica del
proyecto.
La mayoría de los proyectos reconocen la importancia de los supuestos, que aparecen como
problemas en la fase de ejecución. Muchos de ellos pueden identificarse durante el diseño
del proyecto, lo que ayuda a mejorarlo. Si no se realiza un análisis de situación, o si el
análisis no es completo ni suficientemente detallado para revelar los supuestos subyacentes,
éstos no se reconocerán. Por ejemplo:
•
•
Uno de los principales fines de un proyecto, era “Aumentar en un 10% la superficie
de cultivos no arroceros”. Sólo durante la ejecución el personal del proyecto se dio
cuenta de que el grupo-objetivo (pequeños agricultores) no tenía acceso a nuevos
terrenos para plantar esos cultivos. Veredicto: análisis incorrecto de la situación.
Otro proyecto preveía el producto “Preparación y transmisión de programas de
radio” y el supuesto “Las comunidades tienen acceso a la radio”. En realidad, las
comunidades no tenían aparatos de radio. Veredicto: análisis incorrecto de la
situación.
En ambos casos debía haberse verificado los supuestos antes de confirmarse los productos.
Si lo hubiera hecho así, el personal se habría percatado de que las comunidades no gozaban
del acceso necesario a la tierra ni disponían de aparatos de radio, y se habrían descartado o
rediseñado los productos. Por ejemplo, en el último caso era posible rediseñar el producto
para proporcionar acceso a los aparatos de radio, y al presupuesto extraordinario requerido.
El riesgo es el reverso de un supuesto. Considerando los supuestos de un proyecto se
obtendrá una idea del nivel de riesgo asumido. Cuantos más supuestos haya, más
improbables serán y menos sometidos estarán al control del proyecto, y también será mayor
el riesgo de fracaso. Un proyecto partía del siguiente supuesto: “Las precipitaciones anuales
son superiores a la media de la región”. Si el éxito de un proyecto se basa en este supuesto
(que puede haberse adoptado apresuradamente, sin dedicarle la debida reflexión), el riesgo
será indudablemente alto.
Un buen SyE necesita supuestos claros y válidos. En numerosas ocasiones, cuando no se
alcanza un objetivo o se plantean problemas, la causa es un supuesto erróneo. Un buen SyE
depende en parte de una cuidadosa verificación de la validez de los supuestos. A
continuación damos algunas indicaciones para que los supuestos puedan ser un útil
instrumento de gestión:
•
Considere en primer lugar los supuestos como riesgos. Cuando se formulen los
supuestos, puede ser útil pensar ante todo en los posibles riesgos para el proyecto.
Por ejemplo, si piensa usted que un riesgo para el proyecto es que “Los coejecutores
no presten a tiempo los servicios contratados”, la anotación correspondiente en la
matriz del marco lógico sería “Los coejecutores cumplirán puntualmente sus
contratos”.
46
•
•
•
•
Considere los supuestos sobre: el desempeño de las entidades oficiales, las
organizaciones privadas, las ONG y organizaciones comunitarias, los contratistas y
consultores, los organismos de financiación, las políticas medioambientales, los
fenómenos naturales, los mercados y los precios mundiales o nacionales, y las
guerras o disturbios civiles.
No es probable que se cumplan muchos supuestos. Limite el número de supuestos a
los más importantes para el éxito del proyecto. Después de enumerar todos los
supuestos posibles, elimine los que no sean importantes para el éxito del proyecto y
los que sean casi seguros y por tanto no requieran seguimiento.
Concentre la atención en los supuestos de cuya probabilidad no esté seguro. Estos
supuestos deben vigilarse, porque si no son ciertos pueden poner en grave peligro el
proyecto. Algunos ejemplos de esta clase de supuestos procedentes de marcos
lógicos de proyectos son: “Los mayores arrendatarios son cooperativos”, “Los
interesados directos gestionarán con eficacia las tierras recién adquiridas”, “El clima
fluctúa en niveles normales” y “La comunidad cumple los reglamentos pesqueros en
lo relativo al tamaño de las redes “.
Verifique que los supuestos sean claramente ajenos al control del proyecto. Utilice
para ello un árbol de decisión El proceso de formulación de supuestos es muy
importante: ayuda a comprobar que la estrategia del proyecto va por buen camino,
tras haber considerado en su diseño el mayor número posible de componentes a los
que los factores supuestos podrían afectar. Si observa usted que los supuestos
pueden quedar sujetos al control del proyecto, podrá utilizarlos para indicar
productos y actividades adicionales en la matriz del marco lógico.
Decidir qué supuestos es importante retener
•
•
A los supuestos importantes cuya realización es muy improbable se les llama
“supuestos fatídicos”. Es necesario volver a diseñar el proyecto para eliminar estos
supuestos.
Reconsidere periódicamente sus supuestos, por lo menos durante la revisión anual,
para ajustarlos o suprimir aquéllos que ya no sean válidos y agregar nuevos
supuestos. Un proyecto participativo bien pensado formula nuevos supuestos a
medida que cambia la estrategia y aparecen claramente los resultados iniciales.
Compare sus datos de SyE con los supuestos para ver si existen contradicciones que
deban subsanarse.
47
(Sistema Desarrollado por el BID)
III) Capacidad de Control (CC): La capacidad de control representa la habilidad de una entidad para
auto-controlar sus actividades y la confiabilidad que posen los controles externos que la entidad reciba.
Se divide en dos sistemas: i) Sistema de Control Interno y ii) Sistema de Control Externo
II) Capacidad de Gestión (CG): La capacidad de gestión representa la habilidad de una entidad para
obtener los objetivos programados a través de una gestión eficaz, eficiente y participativa. Se divide en
tres sistemas: i) Sistema de Administración de los Recursos Humanos; ii) Sistema de Administración de
Bienes y Servicios y iii) Sistema de Administración Contable y Financiera.
I) Capacidad de Programación y Organización (CPO): La capacidad de programación y organización
representa la habilidad de una entidad para desarrollar procesos de programación y asignación de
responsabilidades sobre la administración de recursos, de tal forma que se logre una dinámica
apropiada en el ejercicio de las atribuciones y en la oportunidad y calidad de las comunicaciones. Se
divide en dos sistemas : i) Sistema de Programación de Actividades y ii) Sistema de Organización
Administrativa.
A través del Sistema se analizan básicamente tres capacidades: I) La Capacidad de Programación y
Organización; II) La Capacidad de Gestión y III) La Capacidad de Control.
El Sistema de Evaluación de la Capacidad Institucional es una herramienta de trabajo orientada a
facilitar la evaluación interna de Organismos de Sector Público, Asociaciones Civiles y Fundaciones,
Empresas Comerciales, Cooperativas y Mutuales, a través del Análisis de los Riesgos en los que puede
incurrir la Organización a partir de las debilidades encontradas.
Marco Conceptual
Sistema de Evaluación de la Capacidad Institucional
A continuación se detalla en el flujograma.
Marco Conceptual del Sistema de Evaluación de la Capacidad Institucional
VI. Cartilla de Capacitación No. 2
48
IV) Cuando la entidad presta su acuerdo al punto anterior, se habilita la posibilidad de editar una Matriz
de Plan de Fortalecimiento Institucional que refleja el plan de acción necesario para llevar adelante
las oportunidades de mejora
III) Cuando la entidad presta su acuerdo al punto anterior, se habilita la posibilidad de editar una Matriz
de Oportunidades de Mejoras que se encuentran asociadas a los riesgos ya consensuados en la
respectiva Matriz.
II) Las respuestas negativas habilitan la posibilidad de editar una Matriz de Riesgos asociados a esas
respuestas, a ser analizada y aprobada por la entidad.
I) Aplicación de un Cuestionario Estructurado y preelaborado para cada uno de los Sistemas que
componen cada Capacidad, con sólo dos posibilidades de respuestas: positivas o negativas
La Metodología consiste en:
El Sistema de Evaluación Institucional basa su análisis en la determinación de los riesgos que puede
correr la entidad, a partir del hallazgo de una debilidad en algunas de las capacidades mencionadas en
el Marco Conceptual.
Marco Metodológico
Sistema de Evaluación de la Capacidad Institucional
R
E
S
U
L
T
A
D
O
S
d
e
M
A
T
R
I
Z
49
Sistema de Organización Administrativa – SOA:
Se analizan los organigramas, los manuales de
procedimientos y de funciones y su adaptación a la
programación de actividades y objetivos de la entidad
Sistema de Programación de Actividades – SPA:
Se analiza la habilidad para programar las actividades de
la entidad de mediano y corto plazo, las habilidades de
presupuestación y la relación entre ambas en el Plan
Operativo Anual
La capacidad de programación y organización representa la habilidad de una entidad para desarrollar
procesos de programación y asignación de responsabilidades sobre la administración de recursos, de tal
forma que se logre una dinámica apropiada en el ejercicio de las atribuciones y en la oportunidad y
calidad de las comunicaciones.
I) Capacidad de Programación y Organización
Sistema de Evaluación de la Capacidad Institucional
50
Sistema de Administración Financiera – SAF:
Se analiza la habilidad para administrar los sistemas
contables, financieros y fiscales
Sistema de Administración de Bs. y Servicios – SAB:
Se analiza la habilidad para administrar los bienes de
uso (Inventarios y mantenimiento), de cambio
(inventarios, rotación y fiscal) y los servicios adquiridos
Sistema de Administración de los RRHH – SAP
Se analiza la habilidad administrar los recursos humanos
de la entidad desde el punto de vista de su capacitación,
evaluación de desempeño y cumplimiento de las normas
legales laborales y previsionales
La capacidad de gestión representa la habilidad de una entidad para obtener los objetivos programados a
través de una gestión eficaz, eficiente y participativa.
II) Capacidad de Gestión
Sistema de Evaluación de la Capacidad Institucional
51
Sistema de Control Externo – SCE:
Se analiza el cumplimiento de los procedimientos
contratados de auditoria externa y se evalúan las
correcciones a las observaciones practicadas
Sistema de Control Interno – SCI:
Se analiza la habilidad para practicar procedimientos de
auditoria interna y realizar en forma periódica evaluación
de riesgos
La capacidad de control representa la habilidad de una entidad para auto-controlar sus actividades y la
confiabilidad que posen los controles externos que la entidad reciba.
III) Capacidad de Control
Sistema de Evaluación de la Capacidad Institucional
52
Causas
II: Riesgo Circunstancial
Ponderación
Número
Pregunta
contestada
negativamente
Número
dede
lala
Pregunta
contestada
negativamente
Riesgos
Accionesa aseguir
seguirpara
paramitigar
mitigarelelriesgo
riesgo
Acciones
Acciones Recomendadas
Niveldel
delriesgo
riesgo
Nivel
Tipo
Exposiciónde
deriesgos
riesgosprobables
probables
Exposición
Declaración
Causasprobables
probablesque
queoriginan
originanlaladeficiencia
deficiencia
Causas
Exposiciónde
delalapregunta
preguntacomo
comodeficiencia
deficiencia
Exposición
Deficiencia
Nivel de Riesgos: Alto, Circunstancial, Medio, Bajo
Magnitud del Riesgo:
Ref.
Nivel de desarrollo: Satisfactorio, Mediano, Incipiente, No Existente
Desarrollo:
IV: Riesgo Bajo
Porcentaje de preguntas contestadas positivamente
Cuantificación:
III: Riesgo Medio
Programación de Actividades
Sistema:
I: Riesgo Alto
PROGRAMACIÓN Y ORGANIZACIÓN
Capacidad:
Operación:
Entidad:
MATRIZ DE RIESGOS
Sistema de Evaluación de la Capacidad Institucional
53
Oportunidad de Mejora
Númerode
delalaPregunta
Preguntacontestada
contestadanegativamente
negativamente
Número
LaPregunta
Preguntacontestada
contestadanegativamente
negativamenteexpuesta
expuestacomo
comooportunidad
oportunidadde
demejora
mejora
La
Causasprobables
probablesque
queoriginan
originanlaladeficiencia
deficiencia
Causas
Causa
Programación de Actividades
Sistema:
Ref.
PROGRAMACIÓN Y ORGANIZACIÓN
Capacidad:
Operación:
Entidad:
MATRIZ DE OPORTUNIDAD DE MEJORAS
Sistema de Evaluación de la Capacidad Institucional
Accionespara
parallevar
llevaradelante
adelantelas
las
Acciones
Oportunidadesde
deMejoras
Mejoras
Oportunidades
Acciones Sugeridas
54
Sistema:
Númerode
delalaPregunta
Preguntacontestada
contestadanegativamente
negativamente
Número
OBSERVACIONES
Hechoscomprobables
comprobablesque
queindican
indican
Hechos
Lasfinalización
finalizaciónde
delas
lastareas
tareas
Las
INDICADORES
Tiempoaprox.
aprox.de
deejecución
ejecuciónde
delas
lastareas
tareas
Tiempo
TIEMPO
DE
EJECUCIÓN
Nombrey ycargo
cargodel
delo olos
losresponsables
responsablesde
delas
lastareas
tareas
Nombre
RESPONSABLES
Eseleldetalle
detallede
delas
lastareas
tareasrequeridas
requeridaspara
paraejecutar
ejecutarlas
lasacciones
accionessugeridas
sugeridas
Es
ACTIVIDADES
Accionespara
parallevar
llevaradelante
adelantelas
lasOportunidades
Oportunidadesde
deMejoras
Mejoras
Acciones
ACCIONES SUGERIDAS
LaPregunta
Preguntacontestada
contestadanegativamente
negativamenteexpuesta
expuestacomo
comooportunidad
oportunidadde
demejora
mejora
La
OPORTUNIDAD DE MEJORA
Capacidad:
REF
Operación
Entidad
MATRIZ PLAN DE FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL
Sistema de Evaluación de la Capacidad Institucional
55
SPA
SOA
SAP
SAB
SAF
SCI
SCE
CPO
CG
CC
50%
50%
IR%
Calificación
25%
45%
30%
IR%
Resultados de la Capacidad
Cuantificación
60%
40%
Resultados de la Capacidad
30%
30%
40%
Resultados de la Capacidad
Calificación
Operación
Cuantificación
Ponderado
Ponderado
Calificación
Desarrollo no Existente
(DN)
Desarrollo Incipiente (DI)
Desarrollo Mediano (DM)
Desarrollo Satisfactorio (DS)
Capacidad de Desarrollo
Entre 0 y 40%
Entre 41 y 60%
Entre 61 y 80%
Entre 81 y 100%
TABLA DE RESULTADOS
RESULTADOS GLOBALES DE LA ENTIDAD
Capacidad de Prog. y Org
Capacidad de Gestión
Capacidad de Control
Consolidación de Resultados
Sistema
Capacidad
Entidad
MATRIZ DE RESULTADOS
Riesgo
Riesgo
Riesgo Alto (RA)
Nivel de Riesgo
Desarrollo
Desarrollo
Riesgo Bajo (RB)
Riesgo Medio (RM)
Riesgo Sustancial (RS)
Sistema de Evaluación de la Capacidad Institucional
Ponderado
IR%
Calificación
CONCEPTO
SPA
SOA
SCI
SCE
ENTIDAD
OPERACIÓN
IR%
50
50
Cuantificacion
72,75%
36,57%
16,14%
DM
DS
DI
DS
Desarrollo
DI
60,00%
45
30
IR%
25
Ponderado
20,04%
Resultado de la Capacidad
81,26%
60,00%
Cuantificacion
DS
DS
DN
Calificación
80,18%
DM
81,26%
60,00%
0,00%
SD
DS
DM
DS
DM
Desarrollo
29,33%
80,18%
30,00%
21,92%
Ponderado
43,33%
36,84%
73,33%
40
Resultado de la Capacidad
100,00%
60
0,00%
40
Resultado de la Capacidad
100,00%
30
73,08%
30
Calificación
86,67%
73,68%
RESULTADOS GLOBALES DE LA ENTIDAD
Capacidad de Ejecución
Capacidad de Control
Capacidad de Prog. y Org.
Consolidación de Resultados
CC
SAF
SAP
SAB
Sistema
CPO
CE
Capacidad
EJEMPLO
RM
RB
RS
RB
Riesgo
RS
RB
RB
RA
RM
RB
RB
RM
RB
RM
Riesgo
Es la aplicación del porcentaje
IR sobre la Calificación
Es la ponderación que se le
otorga al Sistema respecto de
la Capacidad
Es el porcentaje de respuestas
positivas sobre el total de
preguntas
SIGNIFICADO
TABLA DE SIGNIFICADOS
56
RESULTADOS GLOBALES DE LA ENTIDAD
Capacidad de Prog. y Org.
Capacidad de Ejecución
Capacidad de Control
IR%
25
45
30
72,75%
Ponderado
20,04%
36,57%
16,14%
60,00%
Resultado de la Capacidad
Cuantificacion
CC
Calificación
80,18%
81,26%
60,00%
81,26%
60,00%
0,00%
Resultado de la Capacidad
100,00%
60
0,00%
40
SCI
SCE
CE
Consolidación de Resultados
80,18%
30,00%
21,92%
29,33%
Resultado de la Capacidad
100,00%
30
73,08%
30
73,33%
40
SAP
SAB
SAF
Ponderado
43,33%
36,84%
SPA
SOA
IR%
50
50
CPO
Cuantificacion
Sistema
Capacidad
Calificación
86,67%
73,68%
OPERACIÓN
ENTIDAD
MATRIZ DE RESULTADOS
(Ejemplo)
Sistema de Evaluación de la Capacidad Institucional
RM
RB
RB
RS
DS
DS
DI
DM
Riesgo
RS
RB
RB
RA
RB
RB
RM
RM
RB
RM
Riesgo
Desarrollo
DI
DS
DS
DN
SD
DS
DM
DM
DS
DM
Desarrollo
57
VIII. Cuestionario para Analizar la Capacidad de Programación
De las Actividades
Pregunta
1.
Las responsabilidades y funciones de Planificación y
Programación están adecuadamente definidas y asignadas entre
el personal de la Entidad?
SI
NO
2.
Existen procedimientos de programación definidos,
tales como: manuales, formatos, modelos y metodologías para la
preparación de los Planes y Programas, así como su esquema
de aprobación y modificación?
3.
Se han diseñado mecanismos o procedimientos de
monitoreo y seguimiento que permitan identificar el cumplimiento
de los Planes y Programas, incluyendo: el cumplimiento de
indicadores; la existencia de eventuales desvíos entre las
actividades programadas y ejecutadas, y la preparación de
informes periódicos de ejecución?
4.
Se ha preparado un Programa de Operaciones Anual
(POA) o documento equivalente, consistente con la Planificación
General?
En relación a la Planificación General y el POA:
5.
Los objetivos generales y específicos (componentes) y
las metas (indicadores)?
6.
Las actividades o tareas que son necesarias realizar
para alcanzar los objetivos y metas?
7.
Un diagrama o flujo grama que presente el orden
necesario e interdependencia de las actividades para alcanzar
los objetivos?
8.
El tiempo estimado para realizar cada actividad o tarea?
9.
Los Responsables por ejecutar o coordinar las
actividades o tareas?
10.
Los indicadores de resultados y medios de verificación
permiten medir el logro de las metas previstas?
11.
Los riesgos (supuestos) para el éxito de la programación
y las acciones necesarias para prevenirlos o mitigarlos?
12.
Se está emitiendo los informes sobre el avance de los
POA, de acuerdo con los previsto en las políticas previamente
acordadas?
13.
Cuando en los informes se identifican incumplimientos o
riesgos apreciables de eficacia, se formalizaron acciones para
administrar dichos riesgos y mejorar la probabilidad de
ejecución?
En relación a la Ejecución de la Planificación General y el
POA:
58
14.
En la práctica, la ejecución es una demostración de la
puesta en marcha de las acciones previstas en la Planificación
General y los POA?
15.
Si se han presentado modificaciones a los POA,
disponen de evidencia que justifique tales cambios?
16.
Disponen de evidencia formal de que los cambios a los
POA fueron aprobados por Autoridad Competente?
59
60
61
62
63