¿Un nuevo federalismo? El decreto nº 406/16

Diario Constitucional y Derechos Humanos Nro 105 – 28.03.2016
¿Un nuevo federalismo? El decreto nº 406/16
Por Marcela Von Fisher
Introducción
La novela de la coparticipación federal lleva demasiados capítulos escritos y sus protagonistas no logran aún acercar un desenlace
que satisfaga a sus ávidos lectores.
Si bien pareció alcanzar su nudo con el dictado de las sentencias de la Corte Suprema que declararon la inconstitucionalidad del art.
76 de la ley Nº 26.078, en cuanto prorrogaba la detracción del quince por ciento de la masa de impuestos coparticipables pactada en
la cláusula primera del “Acuerdo entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Provinciales” del 12/08/1992 —ratificado por la ley
nacional 24.130-1 , como así también la de los art. 1º, inc. a) y 4º del dec. 1399/2001 que del mismo modo importaban la
detracción de fondos coparticipables y la consecuente modificación de los términos y porcentajes establecidos en la ley 23.548 2, tal
momento de suspenso sólo tuvo la virtud de obligar a todos los operadores del sistema político y a la ciudadanía en general a
recordar un grave problema que ya lleva 16 años reprimido en una Nación que había abrazado calurosamente los postulados del
federalismo de concertación3.
Días más tarde, la Corte Suprema volvió a pronunciarse en la causa iniciada por la provincia de Formosa4 rechazando in límine la
medida cautelar que solicitó que se le hiciera extensivo el cese de la detracción del quince por ciento de la masa de coparticipación
federal. Allí se reiteró la necesidad de que la distribución de los recursos fiscales entre jurisdicciones debe consensuarse en el
marco de los acuerdos propios del federalismo de concertación y que son el Estado nacional, las provincias y la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires quienes deben iniciar el diálogo para alcanzar tal objetivo.
Señaló también que el plazo ampliamente incumplido de la manda constitucional contenida en el art. 75 inc. 2, conspira contra el
objetivo de los constituyentes de fortalecer el federalismo: ese “inmovilismo”, sostiene la Corte, no puede justificarse por la
imposibilidad de lograr acuerdos políticos.
Luego, la saga aún no concluida de negociaciones, especulaciones y conciertos de orden político, no comparte relación alguna con
aquéllos altos principios que evocó el Tribunal sino que traducen un arraigado conflicto entre la búsqueda de racionalidad en la
división de la masa coparticipable versus la necesidad de la administración nacional de salvaguardar la gobernabilidad 5.
Es que, si siempre se recorre el mismo camino, se llegará, inexorablemente, al mismo destino, lo que en este caso significa
convalidar un oscuro letargo y soluciones de coyuntura.
El Decreto Nº 406/166
Con tal estado de cosas, el reciente decreto dictado por el Poder Ejecutivo Nacional, dispuso: 1) La creación de un “Programa
Acuerdo para el Nuevo Federalismo”, con el objetivo de alcanzar una propuesta para la eliminación de la detracción del quince por
ciento de la masa de impuestos coparticipables7; 2) La instauración de un “Consejo Argentino para el Nuevo Federalismo” como
órgano de aplicación de aquél Programa8, con el objeto de arribar a una propuesta para la eliminación de la referida detracción y,
una vez presentada, el Gobierno Nacional, los Gobiernos Provinciales y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires deberán suscribir y
1
CSJN "Santa. Fe, Provincia de c/Estado nacional s/acción declarativa de inconstitucionalidad", CSJ 538/2009 (45-S)/CS1, 24/11/2015. Con igual
alcance y en la misma fecha, se resuelve la causa "San Luis, Provincia de c/Estado nacional s/acción declarativa de inconstitucionalidad y cobro de
pesos", CSJ 191/2009 (45-S/CS1) y la medida cautelar solicitada por la provincia de Córdoba en la causa "Córdoba, provincia de c/Estado Nacional
y otro s/medida cautelar", CSJ 786/2013 (49-C)/CS1.
2
CSJN "Santa. Fe, Provincia de c/Estado nacional s/acción declarativa de inconstitucionalidad", CSJ 539/2009 (45-S)/CS1, 24/11/2015
3
De esos fallos, cabe destacar: 1) Invocación del Derecho Intrafederal en el que los pactos o leyes convenio que mantienen su vigencia por la falta
de acuerdo político en el dictado de la ley que la propia Constitución exige, no pueden ser dejados de lado unilateralmente por cualquiera de las
partes sin el beneplácito del resto; 2) El principio de integralidad de la masa coparticipable, con la sola excepción de las asignaciones específicas y
la automaticidad de la remisión de los fondos, siempre dentro de ese sistema jurídico interestatal cuya intangibilidad viene garantizada, hasta hoy,
por la cláusula transitoria sexta, en cuanto impide que se alteren los pactos existentes en desmedro de la distribución de recursos a las provincias.
4
CSJN "Formosa, Provincia de c/Estado Nacional", CSJ 4783/2015, 9 de diciembre de 2015.
5
En esta cuestión , la Nación no quiere perder su poder sobre las jurisdicciones en la decisión del destino de parte del gasto público y, las
provincias, en especial las “chicas”, que saben que frente a cualquier indicador objetivo de distribución, la provincia de Buenos Aires ganaría,
prefieren mantener el statu quo y no realizar un esfuerzo tributario propio y continuar recibiendo las remesas federales sin aceptar el costo político
de recaudar, ni explicitar los subsidios directos o indirectos recibidos. Pese a este dato, también hay que destacar en este escenario, que las
provincias han ido asumiendo, en el proceso de descentralización iniciado en la década de los 90, los servicios de educación y salud, prestaciones
que, de modo incontestable, requieren cada día más recursos.
6
Publicado en el B.O. del 25 de febrero de 2016, “Impuestos Coparticipables- Programa Acuerdo para el Nuevo Federalismo. Consejo Argentino
para el Nuevo Federalismo. Creación.”
7
Pactada en la Cláusula Primera del “Acuerdo Entre El Gobierno Nacional y Los Gobiernos Provinciales”, del 12 de agosto de 1992, ratificado
por la Ley N° 24.130.
8
Integrado por el PEN o quien este último designe en su representación, el Gobernador de cada provincia y el Jefe de Gobierno de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires o quienes estos últimos designen en su representación, en la medida que hubieran adherido al decreto; c) tres (3)
diputados y tres (3) senadores designados por los Presidentes de ambas Cámaras del Congreso de la Nación.
formalizar el Acuerdo para el Nuevo Federalismo en forma previa a la presentación formal del proyecto de Ley de Presupuesto
General de la Administración Nacional para el Ejercicio 2017 por ante el Congreso de la Nación, todo ello sujeto a ciertas
particularidades9.
Algunas primeras observaciones sobre el Decreto Nº 406/16
En sus considerandos, el Decreto enuncia que el Gobierno Nacional ha comenzado un proceso de diálogo con la totalidad de las
provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires para dar solución a la cuestión de fondo.
Se trata de un decreto autónomo (art. 99 inciso 1 de la Constitución Federal). Tales decretos, como se sabe, son dictados por el
Presidente en ejercicio de sus funciones propias y en materias habilitadas para ello por la constitución federal ya sea en forma
expresa, o en forma implícita en virtud de la zona de reserva que la división constitucional de poderes le confiere.
En esa comprensión y de cara a los expresos términos del art. 75 inc. 2 y a la Cláusula Transitoria Sexta de la C.N., deberá
resguardarse que este pacto entre las jurisdicciones locales y el Estado Nacional no violente la aún vigente Ley de Coparticipación
Nº 23.548. Puede colegirse que a ello contribuirá la autoridad de aplicación de ese “Programa” que, al incorporar a representantes
de ambas Cámaras, puede precisamente garantizar que no se reiteren antiguas prácticas del llamado “pactismo fiscal”10, donde el
Gobierno Federal anticipa los proyectos y luego capta a las provincias.
A primera vista, surge que la preocupación del Gobierno Nacional se encuentra enfocada en encontrar un modo escalonado para
eliminar la detracción de los recursos coparticipables en cuestión -con plazo hasta el año 2021-, donde la gran discusión se
planteará en torno al origen de los recursos que permitan financiar al sistema previsional argentino.
Al mismo tiempo, queda en evidencia el interés en lograr una solución consensuada en torno a la eventual condonación de las
deudas de las provincias, donde cada una de ellas exhibe una situación particular frente al Estado Nacional, dato que permite
suponer la dificultad del consenso deseado.
Tal tarea, deberá llevarse adelante con el piso de marcha impuesto: que el acuerdo para el nuevo federalismo garantice el no
agravamiento de la situación fiscal actual de la República Argentina.
Por último, cabe destacar, en este apretado análisis, que la postulación relativa a que el Gobierno Nacional se encuentra habilitado
para proponer un régimen de transferencia de asignaciones, bienes y servicios que actualmente administra a las jurisdicciones
locales, como parte del acuerdo para el nuevo federalismo, como así también la consideración de incrementos en la inversión en
educación, ciencia y tecnología por parte de aquéllas con nuevas metas y parámetros superadores de los fijados por la Ley de
Financiamiento Educativo Nº 26.075 y posibles incrementos de la inversión en infraestructura básica, parece profundizar el
mecanismo de las asignaciones específicas conforme está previsto en la referida ley y con arreglo al art. 75 inc. 3 de la C.N., por lo
que no deberá perder de vista, por ende, que sólo están previstas para un tiempo determinado y la necesidad de una ley especial del
Congreso con mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámaras.
¿El Decreto Nº 406/16 instituye un “Nuevo Federalismo”?
Resulta significativo, al respecto, recordar que ya Pedro J. Frías, al amparo de la constitución histórica, frente a un modelo de
Gobierno Federal fuerte y la dependencia financiera de las jurisdicciones locales, denominó como “nuevo federalismo” a lo que
describió como “la faz tentativa de un federalismo cooperativo o concertado”11, como superación de un modelo “competitivo”.
Aquel federalismo de concertación, luego receptado por la reforma constitucional de 1994, no respondió, en la práctica, a dicha
aspiración, como ha quedado al descubierto.
En de esperar, entonces, que el Decreto Nº 406/16, a través del diálogo propuesto, represente el comienzo de un proceso que
permita abrir un camino para la solución definitiva que deberá verse reflejada, sustancialmente, en la adopción de indicadores
objetivos de distribución primaria en el régimen de coparticipación y que, luego, permitan respuestas solidarias y de equidad en la
llamada distribución secundaria, entre las provincias grandes y chicas, a las que se suma también la ciudad de Buenos Aires.
Es que, en definitiva, hablar de Federalismo, es hablar de diálogo entre Autoridad y Libertad 12.
9
Pautas de negociación: el Acuerdo para el Nuevo Federalismo deberá respetar la forma, el plazo y las condiciones que se indican a continuación:
a) La eliminación de la detracción referida se hará en forma progresiva y escalonada durante los años 2016, 2017, 2018, 2019 y 2020,
estableciéndose como fecha límite para su eliminación definitiva el 1 de enero del año 2021; b) Se establecerá como parte del Acuerdo para el
Nuevo Federalismo un régimen de saneamiento definitivo de la situación financiera entre el Estado Nacional, las Provincias y la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires con el fin de facilitar la extinción de las obligaciones recíprocas que se encontraren pendientes; c) El Gobierno Nacional podrá
proponer un régimen de transferencia de asignaciones, bienes y servicios actualmente administrados por el Gobierno Nacional, a las Provincias y a
la Ciudad Autónoma de Buenos Aires como parte del Acuerdo para el Nuevo Federalismo; d) Deberá propiciarse un incremento en la inversión en
educación, ciencia y tecnología por parte de las Provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, pudiendo establecerse nuevas metas y
parámetros superadores de los fijados por la Ley de Financiamiento Educativo N° 26.075, así como un incremento de la inversión por parte de las
Provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en infraestructura básica, fundamentalmente en el sector de servicios; e) Se deberá garantizar el
no agravamiento de la situación fiscal de la República Argentina a la fecha del dictado del decreto; f) A los fines de alcanzar la consumación del
Acuerdo para el Nuevo Federalismo, las Provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires deberán brindar la información correspondiente a la
ejecución presupuestaria, stock de deuda pública y demás datos requeridos por el artículo 7° de la Ley N° 25.917, a fin de garantizar la
transparencia de la gestión y permitir un adecuado control del uso de los fondos públicos.
10
María Angélica Gelli, Constitución de la Nación Argentina, pág. 542, La Ley, 2003.
11
Pedro J. Frías, Introducción al Derecho Público Provincial, pág. 79, Depalma, Buenos Aires, 1980.
12
José Roberto Dromi, Federalismo y Diálogo Institucional, pag. 14, Ediciones UNSTA, Tucumán, Argentina, 1981)