De la Emergencia Económica a la Emergencia Ocupacional. El Plan

De la Emergencia Económica a la Emergencia Ocupacional.
El Plan Jefes y Jefas de hogar en el marco de la crisis del modelo
neoliberal.
Carla Zibecchi
Gabriel Calvi
Indice
Introducción __________________________________________________________________ 2
De la Emergencia Económica a la Emergencia Ocupacional ___________________________ 2
Emergencia Económica, reformas estructurales y retirada del Estado____________________________ 2
Impacto de las reformas en el perfil de la economía __________________________________________ 4
Mercado de trabajo urbano y distribución del ingreso ________________________________________ 7
Crisis, devaluación y Emergencia Ocupacional _____________________________________________ 9
De los planes de empleo transitorio al Plan Jefes y Jefas _____________________________ 12
La política social durante los noventa ____________________________________________________ 12
El Plan Jefes y Jefas: principales características ___________________________________________ 17
Plan Jefes y Jefas: ¿continuidad o cambio? _______________________________________________ 19
Plan Jefes y Jefas: impacto en la distribución del ingreso ____________________________________ 22
Conclusiones _________________________________________________________________ 27
Anexo estadístico______________________________________________________________ 29
Bibliografía citada ____________________________________________________________ 33
1
Introducción
Durante buena parte de la década del ’90, la Argentina ha sido escenario de un proceso
de reforma estructural y consecuente acentuamiento de la regresividad distributiva, signado
por el progresivo deterioro de las capacidades del Estado en materia económica.
Convertibilidad, desregulación, privatizaciones y apertura significaron el fin del rol
asignador de recursos que las instituciones estatales conservaron –con mayor o menor
eficacia– durante más de sesenta años.
Mientras que el gobierno de la Alianza no constituyó una excepción a esta regla, las
opciones de política implementadas por el gobierno de la transición son presentadas como
punto de inflexión y oportunidad para recomponer la capacidad regulatoria del Estado en
materia económica. Sin embargo, los efectos “redistributivos” de las políticas implementadas
durante la transición son, por el momento, limitados y se encuentran “atados” a la eventual
continuidad y eventual ampliación de programas específicos, tal es el caso del Plan Jefes y
Jefas de Hogar.
Es por ello que los cambios −o insinuaciones de cambios− que es posible observar a
partir del desplome del gobierno de la Alianza deben ser evaluados también a la luz de las
orientaciones en materia de políticas sociales. Es en este punto que se impone el debate en
torno a las características del controversial programa. En este sentido, resulta interesante
evaluar sus características, alcance e impacto en comparación con los diseños que dominaron
durante el apogeo neoliberal.
En este trabajo intentaremos contribuir al análisis de las transformaciones de los últimos
años abordándolas desde una doble perspectiva. En primer lugar, nos concentraremos tanto
en la pesada herencia del modelo neoliberal de los noventa como en las opciones de política
económica que han intentado impulsar las últimas administraciones. En segundo término,
buscaremos abocarnos, en el marco del punto anterior, a la dilucidación del debate en torno a
las orientaciones de la política social, sus cambios y continuidades y su eficacia en materia
distributiva.
De la Emergencia Económica a la Emergencia Ocupacional
Emergencia Económica, reformas estructurales y retirada del Estado
El incremento en las situaciones de vulnerabilidad que caracteriza hoy a la sociedad
Argentina es el resultado de un largo recorrido consolidado durante la última década, pero
que encuentra sus orígenes en las transformaciones operadas por las opciones de política
económica implementadas durante la última dictadura militar. Lejos estamos hoy de aquella
2
remota época vinculada al modelo de desarrollo conocido como industrialización sustitutiva
de importaciones (ISI), en el que la estructura social argentina se diferenciaba del resto de las
configuraciones latinoamericanas por su relativa homogeneidad, sus patrones de distribución
del ingreso más igualitarios y su capacidad de integrar a la mayor parte de la población en el
mundo del trabajo (O´Donnell, 1978; Villarreal, 1985).
El régimen burocrático-autoritario de 1976 ha sido considerado el impulsor de un
proyecto básicamente impopular, excluyente y regresivo cuyo resultado fue, entre otros, una
profunda reestructuración productiva que socavó las bases materiales de la ISI (Kaufman,
1994; Villarreal, 1985). Las opciones de política implementadas entonces –apertura de la
economía y reforma financiera, principalmente– tuvieron como resultado un proceso de
fragmentación social irreversible. Conocido bajo el –poco feliz, por cierto– concepto de
latinoamericanización de la estructura social, ese proceso de fragmentación se hizo evidente
en la aceleración de las tendencias hacia la terciarización de la economía, la
desindustrialización, la estratificación salarial y el incremento de la informalidad y el
cuentapropismo (Villarreal, 1985; Giosa Zuazua, 1999), tendencias que sólo podían ser
impulsadas, en ese entonces, con mecanismos de violencia institucional, por un régimen
político que hiciera reposar su legitimidad en fracciones de clase minoritarias, es decir, por
un régimen político de legitimidad restringida.
La consolidación de este nuevo modelo de sociedad más desigual y fragmentado vino,
sin embargo, de la mano de un gobierno democrático que se vio ante la necesidad de
concentrar poder de decisión en el Ejecutivo nacional. Ya en los inicios de la administración
Menem (1989-1999) la sanción de la Ley de Emergencia Económica y la ampliación de los
miembros de la Corte Suprema contribuyeron a dar al Ejecutivo tanto atribuciones
legislativas –decretos de necesidad y urgencia– como una fuerte incidencia en las decisiones
de la Primera Magistratura. Sólo en el marco de esta impronta delegativa (O´Donnell, 1993;
Torre, 1998) es posible interpretar la celeridad en la implementación de la opción neoliberal.
De este modo, reforma del Estado –privatizaciones, control del gasto, descentralización de
funciones–, desregulación de la economía y apertura al comercio y a la inversión extranjera
conformarían no sólo los lineamientos básicos de la opción neoliberal menemista, en clara
sintonía con el decálogo de medidas impulsado desde el Norte –Consenso de Washington–,
sino también una coordinada y virulenta ofensiva en favor de los intereses de las fracciones
del establishment que se disputaban la hegemonía desde fines de los setenta (Azpiazu, 2000).
Pero la estabilización macroeconómica, prioridad de la agenda de una administración
que lidiaba con las turbulencias emanadas de una crisis hiperinflacionaria sin precedentes,
3
sólo se logrará hacia 1991, año de sanción y promulgación de la Ley de Convertibilidad.
Ante las dificultades de los planes de estabilización de los ´80, la Ley de Convertibilidad
(23.928) ponía en vigencia un régimen de paridad a un tipo de cambio ligeramente superior
al que existía en ese momento. La ley establecía, entre otros puntos, las distintas operaciones
que deberá efectuar el BCRA para mantener dicha paridad y derogaba todas las disposiciones legales o reglamentarias que autorizaran la indexación por precios o cualquier tipo de
actualización monetaria a partir del 10 de abril de 1991, relegando la emisión al resultado de
la balanza de pagos y comprometiendo a las entidades financieras con un alto nivel de
encajes. En este sentido, la convertibilidad significaba la instauración de un conjunto de
reglas de juego claras en las que la reestructuración deberá moverse (Meller, 1993).
Todas estas medidas incluidas en la opción neoliberal menemista contribuyeron a dar al
mercado un rol decisivo en la asignación de recursos. Como consecuencia de las
privatizaciones, la desregulación, la apertura y la fijación del tipo de cambio, el Estado
perdió su capacidad de intervenir en la economía: el control de las tarifas de los servicios
públicos, la aplicación de políticas arancelarias o paraarancelarias, el manejo del tipo de
cambio y la emisión monetaria, así como la reorientación de recursos a actividades
estratégicas mediante subvenciones, dejarían de ser durante toda la década alternativas
posibles en lo que a la acción estatal se refiere. Tal encorsetamiento tendría como corolario
una virtual descomposición de capacidades estatales (Sidicaro, 2001) que, como veremos,
sería fuente de dificultades en el futuro.
Impacto de las reformas en el perfil de la economía
En el corto plazo, la estabilización lograda gracias a la implementación del tipo de
cambio nominal fijo y las distintas reformas estructurales tuvo un efecto positivo en lo
relativo a la credibilidad, por parte de la comunidad internacional, respecto del cambio en las
reglas de juego locales. Esta mayor credibilidad, que permitió el acceso a mecanismos de
refinanciación de la deuda –firma del plan Brady–, se vio acompañada por un cambio en la
coyuntura internacional signado por la baja en las tasas de interés y una alta liquidez. El
resultado de estas tendencias fue la significativa reversión de los flujos de capital que hasta
1991 significaron para la economía argentina una transferencia neta de recursos hacia el
exterior. También en el corto plazo, la aplicación de la opción neoliberal tuvo un efecto
positivo en el PBI y en los niveles de empleo. La estabilización de los precios que siguió a
los procesos hiperinflacionarios de 1989 y 1990 estimuló la demanda y tuvo como efecto
paralelo la reducción del índice de desocupación (Schvartzer, 1996).
4
En el mediano plazo los resultados fueron otros. La crisis mexicana de principios de
1995 primero y la crisis brasileña de 1998 después hicieron manifiesta la vulnerabilidad
externa del modelo de desarrollo emergente. La caída del producto (ver Cuadro 1 en el anexo
estadístico) y del empleo como resultado de la reversión de los flujos de capitales –debido a
la mayor inestabilidad de la región–, el deterioro de las cuentas fiscales –que habían dado
signos de recuperación los años anteriores gracias a los ingresos por privatizaciones– y el
incremento de la deuda externa pública y privada señalaban que los cambios operados por la
opción neoliberal en la estructura productiva doméstica no eran tan promisorios como se
suponía.
En primer lugar, debemos destacar que la apertura de la economía a la competencia
internacional, sumada a la fijación del tipo de cambio a un nivel rezagado, tuvo como
resultado una modificación en la estructura de precios relativos que favoreció a los no
transables y perjudicó a los transables. La pérdida de la participación del sector productor de
bienes en el PBI global es un síntoma de esa situación (ver Cuadro 2 en el anexo estadístico).
La apreciación del tipo de cambio real, derivada de la conjunción de las dos políticas
mencionadas en un contexto de alta liquidez en el mercado financiero mundial –globalizado–
, tuvo como resultado una pérdida en la competitividad de la producción doméstica en el
mercado internacional. El desplazamiento de la actividad industrial local, principalmente de
las pequeñas y medianas empresas, es consecuencia directa de lo anterior (Kosacoff, 1996,
192).
Ahora bien, en lo que a la producción de bienes se refiere (Cuadro 2 del anexo
estadístico), los rubros que incrementaron su representación en el PBI durante el período
considerado son principalmente tres: dos de ellos, agricultura-ganadería y explotación de
minas y canteras, vinculados a la explotación de recursos naturales; el otro, suministro de
electricidad, gas y agua, vinculado al proceso de privatizaciones. Pero más destacado es el
crecimiento de sectores vinculados a la provisión de servicios: la intermediación financiera
se incrementa a razón de un 16,8% anual promedio, y transporte y comunicaciones –
vinculados también a privatizaciones– un 9% anual promedio.
De estos datos se desprenden dos de los procesos que, iniciados ya durante la última
dictadura militar, se profundizan a raíz de la implementación de la opción neoliberal: de un
lado, el disciplinamiento de la industria y la consecuente reprimarización del aparato
productivo, entendida como incremento en la participación en el PBI de los sectores
vinculados con la explotación de ventajas naturales; del otro, la terciarización de la
economía, incremento en la participación de los servicios –destacándose un nuevo impulso
5
del eje de valorización financiera (ver Cuadro 2 del anexo estadístico)– y el comercio en el
PBI agregado (Azpiazu, 2000).
La caída del valor agregado industrial encuentra su explicación no sólo en la quiebra de
pequeños y medianos fabricantes, sino también en un proceso de fuerte desintegración de la
producción fabril. La apertura dispuesta por la administración justicialista tendió a incentivar
la subcontratación de partes o procesos principalmente vía importaciones (Kosacoff, 1996,
208).1 Mientras que las importaciones totales aumentaron entre 1992 y 1999 un 70%,
observamos (ver Cuadro 3 en el anexo estadístico) que los bienes intermedios lo hicieron un
6% más. El incremento de este tipo de importaciones, si bien no refiere en particular a bienes
insumos de la producción industrial, puede dar cuenta de esta tendencia.
Finalmente, la eliminación de los mecanismos de Promoción Industrial, por efecto de la
Ley de Emergencia Económica, operaron en el tejido industrial en el mismo sentido. El gran
desarrollo que se observa a lo largo de la década en la industria automotriz es, en parte, el
resultado haber sido la excepción a esta regla. El mantenimiento de un régimen de incentivos
de estas características –ventajas comparativas institucionales, en términos de Azpiazu y
otros (Azpiazu, 2000)– ha hecho de la automotriz una de las ramas líderes de la industria en
los ´90.
En esta estrategia de “crecimiento invertido” (Pucciarelli, 1999), la acentuada distorsión de
los precios relativos que generó el conjunto de políticas implementadas desde principios de los
noventa potenció el carácter desequilibrado que la estructura productiva doméstica arrastra
desde la segunda posguerra. La regresión que caracteriza a la evolución industrial en los
noventa ha corroído su inserción internacional, resultando de ello una reprimarización del
patrón de especialización internacional de la economía argentina (Sirlin, 1996).
Dadas estas características no resulta extraño que el ciclo económico de los noventa
reproduzca algunas de las patologías que caracterizaron al patrón de desarrollo ISI y profundice
otras: tasa de crecimiento de la economía limitada por el ingreso de divisas (ver Gráficos 1 y 2
en el anexo estadístico); demanda de importaciones de elasticidad elevada con relación al nivel
de actividad de la economía (ver Gráfico 4 del anexo); exportaciones de bajo valor agregado
(Cf. Bekerman y Sirlin 1996). De este modo, las fases expansivas se caracterizan por un
deterioro de la balanza comercial que sólo puede ser contrarrestado por un ingreso de divisas
por otros medios –o bien un mayor endeudamiento externo (ver Gráfico 6 del anexo), o bien
1
Así también en Azpiazu (2000, 11): “en buena parte de las empresas industriales líderes el componente de
producción propia de las ventas perdió peso relativo frente a la comercialización de bienes importados
complementarios de los que producen o, incluso, sustitutivos de algunas líneas de producción discontinuadas.”
6
mayor afluencia de capitales a la región–. Pero cuando el endeudamiento externo y la afluencia
de capitales encuentran su límite –por un eventual cambio en la coyuntura internacional– el
ciclo alcanza su punto de inflexión a partir del cual se pasa a una fase recesiva (ver Gráficos 1 y
2 en el anexo estadístico). Si en esta coyuntura el valor agregado de los exportables –productos
con ventaja comparativas naturales o institucionales– no se incrementa y la productividad
industrial no logra alcanzar los estándares internacionales,2 el nuevo steady-state se alcanzará a
un nivel menor de actividad. La desocupación (ver Gráfico 3 en el anexo) aparece entonces
como variable de ajuste,3 dadas las restricciones –“encorsetamiento”– que el conjunto de
opciones de política económica impone a la intervención contracíclica del Estado.
Mercado de trabajo urbano y distribución del ingreso
La caída del empleo que se producía en ciertos sectores como resultado de las políticas de
reforma –despidos por privatizaciones y por cierre de empresas que se reacomodaban frente a la
competencia abierta de las importaciones–, y que había sido opacada por el incremento de la
demanda en los primeros años de la década, se hará manifiesta hacia 1995 (Schvartzer, 1996).
La reversión de los flujos financieros desencadenada por la crisis mexicana dará comienzo a
una fase recesiva del ciclo y el desempleo alcanzará el 18,6%.
La apertura de la economía y el tipo de cambio apreciado llevaron –a lo largo de la
década– al cierre de pequeñas y medianas firmas que no lograron sobrevivir a la
competencia internacional, incrementando los niveles de desempleo. Apertura y tipo de
cambio fijo, contribuyeron, también –como vimos– a redefinir las estrategias de valorización
de las empresas de mayores dimensiones. Mediante la especialización productiva y la
desverticalización de sus estructuras –flexibilización externa–, las grandes empresas
buscaron reducir costos e incrementar su productividad ante la competencia internacional:
“los empresarios optaron por una reestructuración basada en una fuerte sustitución de
insumos de producción nacional por importados, en el cierre de líneas de producción e
incorporación de bienes importados dentro del perfil de ventas, en la terciarización de
servicios y en técnicas de racionalización de mano de obra”(Giosa Zuazua, 1999, 196).
Tal estrategia empresarial dio lugar a la transformación de empleo formal, o bien en
desempleo, o bien en empleo informal. El primer caso es el relativo al impacto del
2
Si bien la productividad industrial encontró un fuerte crecimiento en los noventa, de la mano de una menor
demanda de trabajo por parte del sector y una intensificación de la jornada y los procesos productivos (ver
Aspiazu, 2000), la inserción del sector en el mercado internacional continuó siendo deficiente debido al escaso
valor agregado de la producción.
7
incremento de insumos importados en el mix de producción. El segundo es el referido a la
contratación externa de servicios que antes eran provistos al interior de la firma: la aparición
de un sector informal urbano productivo (SIUP), es decir, que forma parte de la lógica de
acumulación de las empresas, se suma hoy a la vigencia y crecimiento del sector informal
tradicional (SIUT) desarrollado hacia fines de los setenta (Giosa Zuazua, 1999).
Por su parte, la desregulación del mercado de trabajo, cristalizada en la Ley de Empleo
de 1991 y en las reformas a la Ley de Contratato de Trabajo –hacia 1995–, generó las
condiciones de posibilidad de nuevas modalidades de contratación flexibles –contratos por
tiempo determinado–, que permitieron a las empresas ajustar su demanda de trabajo a los
avatares de la evolución del nivel de actividad interna. El incremento exponencial de la
desocupación hacia mediados de la década –momento en que se inicia la fase recesiva del
ciclo– da cuenta del impacto negativo de tal precarización del empleo formal (Gráfico 3 del
anexo estadístico).
Resumiendo, las transformaciones en la esfera del trabajo comprenden no sólo el
incremento del desempleo estructural –por efecto de la reducción de planteles por
privatización, cierre de firmas pequeñas y medianas, o estrategias de valorización de las
grandes empresas–, sino también la intensificación de la precarización del empleo en sus
diversas manifestaciones: del empleo formal, debido a la re-regulación de las condiciones
contractuales –contratos a prueba o por tiempo determinado–; del empleo informal –
flexibilizado por definición– debido al incremento del SIUT y al desarrollo de un SIUP.
Por último, con relación a la dinámica del mercado de trabajo urbano es evidente que las
estrategias de valorización productiva de las empresas han tenido como resultado cierto
distanciamiento entre crecimiento y nivel de empleo. La desverticalización de las principales
firmas industriales durante los noventa, mediante estrategias de subcontratación externa –vía
importaciones– de partes o procesos, hace que el incremento de la demanda no genere,
necesariamente, un incremento en las necesidades de mano de obra (Azpiazu, 2000). Como
resultado de esa ruptura en la cadena productiva, hemos asistido al fin de un sector industrial
que, en la etapa anterior –ISI–, funcionaba como verdadero promotor del empleo.
Pero la regresividad de este modelo también se hace evidente al evaluar la distribución
del ingreso. Mientras que en 1994 los cinco deciles de hogares de menores ingresos per
cápita se apropiaban del 25,6% del ingreso total y el 10% más rico superaba ese porcentaje
en un 2% (ver Cuadro 5 en el anexo), en 2000, los primeros –50% más pobre de la
3
Cf. el análisis modelístico que realizan Gerchunoff y otros (1996), o bien el análisis más teórico desarrollado
en Pucciarelli (1999).
8
población– sólo se apropiarían del 23,3% del ingreso total y los segundos –10% de mayores
ingresos– concentrarían el 29,7%. El coeficiente de Gini, que resume la distribución decílica
del ingreso en un índice estandarizado –cuyo valor mínimo, cero, representa la distribución
de ingresos más equitativa, y cuyo valor máximo, uno, representa la mayor concentración del
ingreso– se incrementó en más de un 10% en el período en cuestión, pasando de un guarismo
de 0,39 a uno de 0,43.
Crisis, devaluación y Emergencia Ocupacional
La crisis terminal del modelo neoliberal, que ya había demostrado su alto nivel de
vulnerabilidad externa desde mediados de la década del noventa, se hizo manifiesta en la
errática orientación de las medidas instrumentadas por el gobierno de Fernando de la Rúa.
Con el objetivo explícito de conservar los lineamientos básicos del modelo de los noventa –
apertura, desregulación, convertibilidad, privatizaciones– en un contexto recesivo y de
retirada de capitales de la región, las políticas fiscales contractivas y la insinuaciones de
medidas paraarancelarias proteccionistas se alternaron durante los dos años del breve
mandato de la Alianza. En los primeros cinco trimestres las opciones neoliberales
predominaron. La prioridad puesta en la eliminación de la brecha fiscal llevó al gobierno a
eliminar exenciones al IVA, reducir la base no imponible del impuesto a las ganancias y
recortar haberes de empleados públicos y jubilaciones. Estas medidas, junto con la reforma
laboral –cuya cuestionada sanción motivó el alejamiento del vicepresidente y el virtual
quiebre de la alianza gobernante–, posibilitaron un mayor acceso al financiamiento
internacional que incrementó sustancialmente la deuda externa pública.
Pero ante la dificultad para superar la fase recesiva del ciclo que ya acumulaba más de
dos años (ver Cuadro 1 del anexo) y en un intento por revertir el drenaje de divisas resultante
del pago de intereses de deuda y la masiva huida de los capitales financieros (ver cuenta
capitales de la balanza de pagos en el Gráfico 2 del anexo estadístico), el gobierno –de la
mano de Cavallo en Economía– se embarcó hacia el segundo trimestre de 2001 en una serie
de medidas que, en el marco de las restricciones impuestas por el modelo neoliberal,
suponían un esbozo de proteccionismo. La instauración de un tipo de cambio diferencial para
el comercio exterior –canasta de monedas (dólar y euro)–, la aplicación de un impuesto a las
transacciones financieras y la reducción de las exigencias de encajes bancarios –con el
objetivo de dar liquidez al mercado interno– constituyeron un sintomático giro del icono
local del neoliberalismo de los noventa. El giro no alcanzó a revertir las expectativas de
9
corto plazo y el discurso de la urgencia económica volvió a justificar la implementación de
políticas fiscales contractivas más duras –déficit cero–.
El déficit cero –política fiscal que subordinaba las remuneraciones del sector público a
los niveles de recaudación– tampoco pudo fortalecer la limitada confianza de los agentes
económicos y el gobierno se vio obligado en el último trimestre de 2001, previa
bancarización forzada de las transacciones económicas, a restringir el libre retiro de
depósitos, en principio por noventa días, para evitar el colapso del sistema financiero4 y de la
convertibilidad monetaria. La velocidad de los acontecimientos marcó los últimos días del
gobierno de De la Rúa. Sus dos años de mandato y sus seis paquetes de medidas
intensificaron no sólo la conflictividad social, sino, principalmente, la puja de intereses al
interior del establishment. El final, largamente anunciado, no se hizo esperar y, tras un breve
interludio –durante el cual uno de los gobiernos provisionales declaró el default argentino–
llegó al poder un gobierno de transición que terminaría con el principal lastre del modelo
neoliberal de los noventa: la convertibilidad.
El gobierno de Duhalde impulsó una serie de políticas, centradas en la liberación –
devaluación– del tipo de cambio y la pesificación –asimétrica– de deudas y depósitos
bancarios, con el objetivo manifiesto de incrementar la competitividad de la producción
local, solucionar la crisis del sistema financiero y restablecer el crecimiento económico. Sin
embargo, dadas las características de la estructura productiva argentina, tales políticas no
tuvieron, en el corto plazo, el efecto deseado. Muy por el contrario, como el carácter
desequilibrado de la estructura productiva argentina se ha intensificado durante los noventa,
la devaluación generó –como otrora– un incremento generalizado en los precios.
La inflación cambiaria así desatada ha posibilitado sí –dado el congelamiento de los
salarios estatales– una notoria mejoría en las cuentas públicas. Sin embargo, esta mejoría
tiene como contraparte un profundo deterioro de la capacidad para afrontar los compromisos
de deuda, en un contexto internacional desfavorable, y un incremento de la deuda pública
por estatización de deuda privada, pues el Estado se hizo cargo de los costos de la
pesificación asimétrica.
Además, el incremento en los precios de los bienes salario ha significado un deterioro
del ingreso de los asalariados y una transferencia que favoreció a los sectores productores de
bienes transables que cuentan con ventajas comparativas naturales. Para limitar esta
transferencia, el gobierno impuso retenciones a las exportaciones del orden del 20%, pero si
4
El bajo nivel de encajes impulsado por las primeras medidas implementadas por la gestión de Cavallo hacía
imposible sostener el retiro masivo de depósitos.
10
consideramos que la liberación del tipo de cambio incrementó el valor de la divisa un 200%
esta limitación resulta irrisoria.
Finalmente, si bien la devaluación mejoró las cuentas externas, incrementando el
superávit de la balanza comercial, tal mejoría no tiene sus fundamentos en algún incentivo a
las exportaciones no tradicionales. Muy por el contrario el mayor superávit comercial
encuentra su origen en una pronunciada reducción de las importaciones. El efecto-ingreso
(ver Diamand, 1973) de la devaluación es el que sigue rigiendo.
Aunque en el corto plazo la devaluación profundizó la recesión, en el mediano plazo el
incentivo para la sustitución de importaciones daría nuevos impulsos a la producción
industrial doméstica. Sin embargo, dada la aguda crisis del sistema financiero, el crédito
restringido y a tasas prohibitivas limitó la reorientación de capitales a la producción de
bienes y la recesión se prolongaría hasta el primer trimestre de 2003.
Si bien la derogación de la Ley de Convertibilidad impulsada por el gobierno de
transición en los inicios de 2002 ha generado las condiciones de posibilidad para una
eventual recomposición de las capacidades estatales, el mecanismo devaluatorio ha probado
sus efectos distributivos regresivos en el corto plazo. La vulnerabilidad de gran parte de la
población se incrementó considerablemente y los niveles de pobreza y las tasas de
desocupación llegaron a valores insospechados.
Más asociada a las fluctuaciones del IPC, desatadas por la inflación cambiaria posterior
a la devaluación, la pobreza de ingresos –según las mediciones del INDEC– se incrementó
del 35,4 % al 49,7% entre octubre de 2001 y mayo de 2002, en el GBA. Los niveles de
indigencia prácticamente se duplicaron en el mismo período –pasando de un 12,2% a un
22,7% para el aglomerado GBA–. El índice de desempleo tampoco registró mejoras en el
período considerado: la desocupación –para el conjunto de los aglomerados urbanos
relevados por la EPH– alcanzó en mayo de 2002 al 21,5% de la población activa,
aumentando en un 3% con relación a los guarismos registrados en octubre de 2001.
Como resultado, la devaluación ha generado un notable deterioro de la distribución del
ingreso de los hogares. Si durante el 2000 –como vimos– los cinco deciles de hogares de
menores ingresos per cápita se apropiaban del 23,3% del ingreso total y el 10% de hogares
de mayores ingresos concentraba el 29,7%, en mayo de 2002 tal distribución será del 22,5%
y del 31,7%, respectivamente. De resultas, si hacia 1994 el 10% de la población más rica se
apropiaba de ingresos que superaban los correspondientes a los cinco deciles de menores
ingresos, hacia 2002 el 10% de hogares mejor posicionados concentrará ingresos que
superan los de los seis deciles de menores ingresos (ver Cuadro 5). La evolución del
11
coeficiente de Gini refleja esta tendencia: el valor que alcanzó hacia mayo de 2002 (0,45),
representa un deterioro del 5,6% con relación al nivel de mayo de 2000 (0,43).
Si bien las políticas implementadas por el gobierno de transición cuestionan, en alguna
medida, la lógica política que caracterizaba al modelo económico de los noventa, la
vulnerabilidad, la pobreza y el desempleo han alcanzado, por efecto de la inflación cambiaria
desencadenada por el mecanismo devaluatorio y también por la recesión agravada, niveles
sin precedentes en la historia de nuestro país. Sin embargo, atento a esta involución, y en el
marco del estado de Emergencia Ocupacional decretado a principios de 2002,5 el gobierno
de la transición puso en marcha el Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados, con el objetivo
de “garantizar el derecho familiar de inclusión social”, mediante la asignación de un ingreso
mínimo de 150 pesos. En el próximo apartado se considerarán las características y el
impacto de este programa en comparación con los principales programas asistenciales de la
década del noventa. Está en los objetivos de tal análisis la dilucidación de las continuidades
y puntos de ruptura que representa el Plan Jefes y Jefas con relación a las políticas sociales
que lo antecedieron.
De los planes de empleo transitorio al Plan Jefes y Jefas
La política social durante los noventa
En el modelo neoliberal de los noventa las políticas sociales cumplieron un rol
claramente asistencial y compensatorio. Es posible encontrar un cierto consenso acerca de
dos principios fundamentales que rigieron la agenda de la política social durante la década:
por un lado, una mayor privatización de sus componentes “corporativos”; por otro, el
desmantelamiento de los componentes universalistas. En la práctica, esto significó
desmantelar todos los elementos que definían la seguridad laboral, si bien manteniendo el
criterio meritocrático basado en el “status” laboral;6 y atar aún más los beneficios del seguro
social con las primas pagadas individualmente. Asimismo, significó también anular el
componente “universalista”, reemplazandoló por políticas residuales, que no constituyen
redes de seguridad, sino operaciones focalizadas (Lo Vuolo, 1995). De esta forma, durante
los noventa y en concordancia con el nuevo modelo de acumulación, se produce un
5
Cf. art. 1º del Decreto 165/02 del MTE y SS hasta el 31 de diciembre de 2002.
En la Argentina, históricamente, la expansión de los derechos sociales no estuvo ligada a la expansión de la
ciudadanía sino a la constitución −y amplitud− de otra categoría: trabajador formal asalariado (cf. Grassi,
Hintze et. al.,1994). El acuerdo distributivo tuvo como eje la “relación de trabajo” y los llamados derechos
sociales −mediante los que se pretendía hacer efectivo la ciudadanía social− fueron un derivado de los derechos
laborales e, incluso, ambos grupos de derechos se constituyeron conjuntamente como norma jurídica −donde el
ejemplo más notable es el artículo 14 bis de nuestra Constitución Nacional− (Lo Vuolo, 1995).
6
12
importante cambio en materia de políticas sociales, esto es, una transformación de aquellas
formas de intervención estatal más universalistas, hacia un nuevo rol, asitencial y focalizado,
que asumirán estas políticas.
Dos medidas centrales trajeron consecuencias directas sobre los derechos sociales de la
población. En primer lugar, como vimos, los cambios profundos en la legislación laboral
asumieron un rol central. Bajo el objetivo de disminuir los costos fijos de las empresas, las
sucesivas reformas introducidas en la normativa de trabajo debilitaron la lógica protectora
del derecho laboral. En segundo término, todas las políticas sociales se vieron afectadas por
la transformación profunda de su forma de funcionamiento, degradación de sus fuentes de
financiamiento –sesgo fiscalista de la opción neoliberal–, cambios en la administración,
régimen de acceso y el tipo de beneficio que comenzaron a otorgar.
En el campo de las políticas sociales las líneas de reformas se remitieron,
principalmente, a tres grandes procesos: focalización, descentralización y privatización, lo
cual produjo importantes transformaciones tanto en lo que se refiere su sentido (cf. Isuani,
1992),7 como en lo relativo a sus formas de gestión (cf. Chiara, 2000).
Ahora bien, considerando la estrategia de “focalización”, dos aspectos centrales merecen
destacarse. En términos teóricos, la estrategia de “focalización” aparece como el correlato de
la individualización de la fuerza de trabajo y de la posibilidad estructural de la exclusión de
una parte de ella del mercado de trabajo. La política social deviene compensatoria de las
iniquidades desencadenadas por los efectos la implementación las políticas de ajuste
macroeconómico y reforma estructural. Esta es la orientación hegemónica y constituye el
fundamento del diseño de programas: “El modelo neoliberal construye su legitimidad sobre
el develamiento y, a nivel de las políticas sociales, la estrategia de ‘focalización’ es la
expresión genuina del reconocimiento de la potencial existencia de grupos excluidos. Estos
se definen como aquellos grupos vulnerables y con escasa capacidad de presión para la
defensa o consecución de intereses” (Grassi, Hintze, et.al.,1998:20). En este modelo,
entonces, las políticas sociales “deben” concentrarse −focalizarse− sobre la pobreza y los
7
“La privatización ha sido presentada como una respuesta que alivia la crisis fiscal y evita irracionalidades en
el uso de recursos a las que induce la gratuidad de ciertos servicios y aumenta la progresividad del gasto
público al evitar que los sectores de mayor poder se apropien los beneficios no proporcionales (mayores) a la
contribución que realizan para financiarlos” (Isuani, 1992:112). Mientras que la descentralización, también está
concebida como una herramienta que permite aumentar la eficiencia y eficacia del gasto, en este caso al acercar
problemas y gestión.
13
grupos socialmente vulnerables a modo de redes de contención, y no operan sobre la
distribución del ingreso (Bustelo,1998).8
Al mismo tiempo, esta estrategia de “focalización” se traduce, en términos prácticos, en
dirigir y racionalizar el gasto social a programas y a públicos específicos, selectivamente
escogidos, por ser los segmentos de la población más necesitada −bajo el argumento de que,
por lo general, estos segmentos no son los que benefician efectivamente con el gasto social−.
Las intervenciones sociales del Estado −a través de la focalización− delimitaron las
comúnmente denominadas “poblaciones objetivo” −grupos “excluidos” visualizados como
“perdedores”−9 para las cuales estaban destinados los “programas de asistencia focalizados”.
Estos programas han ido adquiriendo importancia creciente, muchos de ellos financiados por
organismos internacionales −que han ocupado un lugar central durante los noventa, tanto en
la interpretación y diagnóstico de las crisis como en las “soluciones” propuestas para su
superación−.10
Las reformas llevadas a cabo en la Argentina no se orientaron, entonces, en el sentido de
aumentar la cobertura de las redes de seguridad social, sino que trasladaron gran parte de la
responsabilidad de la cobertura −frente a las contingencias sociales− a los propios
ciudadanos/as –privatización–. De resultas, se diluye la responsabilidad social y la cobertura
universal, prefiriendo una mayor selección y fragmentación de los programas que son
diseñados en función a las especificidades de los “grupos vulnerables” o de “alto riesgo”, en
donde no existe un “derecho a” sino un “programa para”. Y la consecuencia de ello es la
implementación de políticas focalizadas para los llamados grupos vulnerables en desmendro
del fortalecimiento de las instituciones de política social de corte universalista y de acceso
incondicional para todos los ciudadanos/as (Pautassi, 2000).
Y es bajo la capacidad de las políticas sociales de constituir “sujetos legítimos
destinatarios”, que debe entenderse cómo −en el marco de las políticas de ajuste
implementadas durante los noventa− los “pobres” devinieron en una nueva categoría
8
Autores como Bustelo (1998) destacan como toda política social puede ser pensada como el conjunto de
instrumentos para operacionalizar e implementar distintos modelos de ciudadanía. Este tipo de política social,
se basa en una ética de la compasión que fundamenta el subsidio, y en este modelo la ciudadanía social deviene
esencialmente en una “ciudadanía subsidiada”.
9
Como destaca Raggio (2003), es interesante aquí considerar cómo se ha naturalizado la utilización del
concepto “necesidades básicas” como instrumento para determinar estas "poblaciones objetivos" y herramienta
para “compensar” los efectos del ajuste estructural: “... a quienes recientemente un economista del Banco
Mundial definió como los perdedores, en ocasión de la presentación del Informe de Desarrollo Humano en el
año 2000” (Raggio, 2003:206-207).
14
identificatoria y en sujetos legítimos −“beneficiarios/as”− de las políticas focalizadas de
asistencia. En otros términos, se clasifica a la población, de tal manera, que “ser pobre”, se
convierte en un “estatus”, en la posibilidad de acceder a un “bien” apreciado: un plan
asistencial.
Es en este contexto, y como solución al problema de la falta de trabajo, que durante los
noventa se ponen en marcha una serie de programas asistenciales de empleo. Cabe recordar
que, con respecto al problema del desempleo, no hubo en la Argentina –estrictamente
hablando– una política orientada a alterar el mecanismo “autorregulatorio” del mercado de
trabajo con el fin de aumentar el empleo y regular el uso de la fuerza de trabajo. Por el
contrario, se implementaron políticas de asistencia que se dirigieron a sujetos
desempleados/as, con objetivos compensatorios diversos pero ajenas al funcionamiento del
mercado (Grassi, 2000:73). Enmarcados dentro de este conjunto de programas sociales
focalizados se encuentran los “programas de empleo transitorio” o “programas de empleo de
emergencia”.
En 1991 la Ley Nacional de Empleo11 creaba los programas de empleo para los
llamados “grupos especiales de trabajadores/as” que no tienen acceso a ningún tipo de
prestación previsional ni al seguro de desempleo. De esta manera, a partir del año 1993 −y
con mayor fuerza desde 1997 cuando se decreta el estado de Emergencia Laboral− se fueron
desarrollando un importante número de programas, de dependencia nacional y/o provincial.
Estos programas se estructuraron a partir de la contratación de desempleados/as para la
realización de obras comunitarias y el Estado asumió el pago de una “ayuda económica no
remunerativa”.
Estos programas se fueron difundiendo en forma sistemática −la mayoría de ellos no
logró una vigencia superior a los dos años−, y pasaron ocupar un lugar clave en la imagen
con la que el gobierno pretendía legitimarse socialmente frente a los crecientes problemas
del empleo.12 Algunos de ellos, los de mayor alcance –p. ej. “Barrios Bonaerenses” y
“Trabajar”–, tuvieron como fin manifiesto la necesidad de mejorar la situación de
10
Acertadamente, algunos autores consideran que estos organismos de crédito se han convertido en “usinas
político ideológicas” que inspiraron programas locales que se suponen compensatorios de los costos sociales
del ajuste estructural (cf. Grassi, et.al.1994).
11
Ley Nacional 24.013. Esta ley establece la creación del Fondo Nacional de Empleo para financiar el primer
“seguro de desempleo” que abarca una población beneficiaria que está constituida sólo por trabajadores/as
desocupados/as provenientes del sector formal.
12
Se calcula que durante el período 1991-2000 se han implementado −de manera sucesiva− más de veinte
programas de empleo transitorio. Para nombrar sólo algunos: “Programa Intensivo de Trabajo” −PIT−,
“Emprender”, “Trabajar” −en sus versiones I, II, y III−, “Forestar”, “Servicios Comunitarios”, “Barrios
15
“empleabilidad” de las personas definida en tanto conjunto de “...condiciones personales en
relación a las demandas del mercado laboral que aumentan o disminuyen las posibilidades de
inserción de los sujetos en el mundo de trabajo” (PNUD,1999:98).13
En lo que refiere a los efectos de estos programas de empleo transitorio sobre diversos
grupos poblacionales se observan algunos puntos comunes del diagnóstico de los autores que
debaten en torno a los mismos. Por ejemplo, las problemáticas derivadas en torno a la
sustitución de trabajadores al interior del programa, entendiendo por tal, el simple “trueque”
de algunos trabajadores/as por otros/as (Lo Vuolo, 1995). Otra problemática destacada es la
estigmatización generan sobre sus beneficiarios/as. El efecto perverso del estigma residiría
en que los trabajos generados por estos programas, se destacan por individualizar las
características personales de los afectados, que supuestamente explicarían sus dificultades
para insertarse en el mercado de trabajo. Situación que se acrecienta por el hecho de tener
que demostrar las condiciones de ser la “población objetivo” −pasar la selección de “test de
recursos”− y la vergüenza implícita de tener un beneficio atado a un “carnet” de pobre; lo
que puede derivar en la falta de reclamo del beneficio (Pautassi, 2000,1995).
Asimismo, a partir de la incorporación de las percepciones de los beneficiarios/as en la
evaluación de estos programas focalizados se ha puesto de manifiesto cómo la concepción
neoliberal −que inspiran a estos programas−, a la hora de definir sus respectivas prioridades,
Bonaerenses”, “Programa de Asistencia Solidaria”, “Asistir”, “Programa de Emergencia Laboral”−PEL−, etc.
(cf. Pautassi, 2000:134; PNUD, 1999).
13
Estos programas tienen una serie de elementos en común: a) su estructura organizativa, b) su forma de
implementación y gestión, c) las tipologías y actividades de proyectos que estipulan −que pueden enmarcarse
en tres líneas o componentes de acción: las referidas a actividades de producción y/o servicios, las dirigidas a la
capacitación y/o formación profesional de los/as beneficiarios/as, y, por último, las que enmarcan tareas
comunitarias−. 
Las prestaciones que reciben los beneficiarios/as del Trabajar consisten en ayuda económica no remunerativa
mensual de 160, 180 o 200 pesos, cobertura de accidentes de trabajo y cobertura de salud durante el plazo de
ejecución de proyectos. El programa financia el empleo para los proyectos con fondos provenientes del Banco
Mundial y del Fondo Nacional del Empleo -a través del Ministerio Trabajo y Seguridad Social de la Nación-,
mientras que los organismos ejecutores -organismos públicos y ONG's- aportan la contrapartida de materiales y
recursos técnicos necesarios para su implementación. Los beneficiarios deben ser desocupados/as, mayores de
16 que no perciban prestaciones por desempleo, haber jubilatorio o pensión, que registren baja calificación
laboral, y no formen parte de otros programas.
Barrios Bonaerenses se encuentra financiado por fondos del gobierno de la provincia de Buenos Aires. El
objetivo general es contribuir al ingreso de jefes/as de hogar desocupados/as y aumentar la “empleabilidad”
mediante la capacitación laboral en la ejecución de proyectos de mejoramientos de los barrios. El criterio para
definir la población destinataria: jefes/as desocupados/as sin ingresos o con ingresos mínimos, mayores de 16
años, que no estuvieran recibiendo ningún tipo de prestación. Se agregaron otras condiciones que delimitaron
los hogares de mayor vulnerabilidad: el nivel de escolaridad del jefe y dos o más o más personas a cargo
−menores de 16 años, embarazadas, mayores de 65 años o discapacitados− Ayuda económica entre $200 a $
400, con carácter de subsidio no remunerativo y de pago periódico. El monto depende de la función que cumpla
el beneficiario (Raggio, 2003; PNUD, 1999).
16
no incorpora como “básicas” aquellas expectativas que, sin embargo, sí son reconocidas
como legítimas para otros sectores sociales (Raggio, 2003:215).
En lo que refiere a la gestión de estos programas, se ha señalado la diversidad de
prácticas involucradas a la hora de seleccionar los/as beneficiarios/as que no responden
necesariamente a los criterios de “focalización” (Goren, 2001). En este sentido, la
transitoriedad, la precariedad y una fuerte dependencia de la discresionalidad del poder
político –que interviene en la selección de beneficiarios– los vuelve una salida meramente
circunstancial y clientelística que crea “una falsa imagen” sobre la posibilidad de encontrar
una salida laboral al problema de la pobreza (Lo Vuolo, Barbeito, et.al. 1999:184).
El Plan Jefes y Jefas: principales características
A partir de la crisis terminal del modelo neoliberal de los noventa y en el marco de la
declaración de un estado de Emergencia Ocupacional, se creó el denominado “Derecho
Familiar de Inclusión Social: Programa de Jefes y Jefas de Hogar Desocupados”,
comúnmente llamado Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados (en adelante PJJH).
Este plan ha sido creado en abril del 2002,14 para ser aplicado en todo el territorio
nacional, hasta el 31 de diciembre 2002, y fue extendido con posterioridad hasta el 31 de
diciembre de 2003.15 Básicamente, el programa consiste en el pago de una ayuda económica
−150 pesos por titular compatible con otras transferencias−16 con el fin de “garantizar el
derecho familiar de inclusión social” a partir de una serie de propósitos: a) asegurar la
concurrencia escolar de los hijos/as y el control de salud; b) incorporar a los beneficiarios/as
a la educación formal y/o actividades de capacitación laboral que coadyuven a su futura
reinserción laboral; c) incorporar a los beneficiarios/as a proyectos productivos o servicios
comunitarios, bajo la modalidad de “contraprestación”.17
De acuerdo a la normativa, el PJJH está destinado a “jefes o jefas de hogar, con hijos de
hasta dieciocho años de edad o discapacitados de cualquier edad, o a hogares donde la jefa
de hogar o la cónyuge, concubina o cohabitante del jefe de hogar, se hallare en estado de
14
Mediante decreto 565/02. Publicado el 4 de abril de 2002 en el Boletín Oficial y reglamentado por la
resolución 312/02 del Ministerio de Trabajo.
15
Art 1º del decreto 39/03 prorrogó hasta el 31 de diciembre de 2003 la Emergencia Ocupacional Nacional y la
vigencia del PJJDH.
16
Es compatible con ayudas alimentarias, becas estudiantiles y/o programas sociales de montos menores.
17
El Decreto 165/02 reconoce el derecho familiar a la inclusión social a partir del rango constitucional que
posee en nuestro país el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Asimismo agrega:
“...es importante promover una transferencia de recursos entre quienes disponen de mejores ingresos a sectores
sociales que menos tienen [...] surge la necesidad de universalizar urgentemente el Plan de Jefes y Jefas de
Hogar con la finalidad de asegurar un mínimo ingreso mensual a todas las familias” (cf. decreto 565/02 MTE y
SS).
17
gravidez, todos ellos desocupados y que residan en forma permanente en el país”.18 Para
poder acceder al beneficio, los postulantes deben reunir una serie de requisitos: a) acreditar
la condición de jefe o jefa de hogar desocupado −mediante simple declaración jurada−; b)
acreditación de hijos a cargo mediante la presentación de la correspondiente documentación;
c) acreditación de escolaridad en condición de alumno regular del o los hijos a cargo; d)
acreditación de control sanitario y cumplimiento de los planes nacionales de vacunación del
o de los hijos a cargo, y, e) acreditación de la condición de discapacitado del o de los hijos a
cargo, mediante certificación expedida por un centro de salud municipal, provincial o
nacional.19 No pueden ser beneficiarios aquellos desocupados que se encuentren al mismo
tiempo en algún otro programa de empleo −nacional, provincial o municipal− ni quienes
perciban prestaciones previsionales y pensiones no contributivas.20 Asimismo, los
potenciales beneficiarios debieron inscribirse con anterioridad al 17 de mayo de 2002, fecha
límite para acceder al beneficio. La vigencia de esta última restricción imposibilita,
formalmente, la incorporación de nuevos beneficiarios (cf. CELS, 2003).
El Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación (MTEySS) es el
órgano de aplicación del plan, no obstante lo cual es posible observar en la normativa una
fuerte intención de descentralización, de devolución de poder a otros niveles y de
articulación entre los mismos: los encargados de monitorear el PJJH son los Consejos
Consultivos, que suponen tres instancias –Municipal, Provincial y Nacional–, y están
integrados por representantes de trabajadores, empresarios, organizaciones sociales y
confesionales y los niveles de gobierno correspondientes.21 Los Consejos Consultivos
Municipales (CCM), establecen los criterios de elegibilidad para la presentación de
proyectos productivos de inserción para los beneficiarios, y la asignación de proyectos de
acuerdo al perfil que presentan. El gobierno municipal o comunal coordina los CCM
garantizando su operatividad, así como el cumplimiento de los objetivos impuestos. Por su
parte los Consejos Consultivos Provinciales (CCP) son los encargados de monitorear el
desarrollo y ejecución del Programa y garantizar el criterio de accesibilidad de los
18
Cf. Art 2º Decreto 165/02 MTE y SS.
En los casos de ciudadanos extranjeros residentes en forma permanente en el país, dicha residencia deberá
ser acreditada mediante Documento Nacional de Identidad argentino.
20
Según el informe del CELS, no es clara la información acerca de cuáles programas de empleo se encuentran
vigentes y cuál es su cobertura −esta información no es pública−: “A pesar de la explícita intención de canalizar
los diversos programas sociales en un solo plan, en forma paralela a la creación y puesta en funcionamiento del
Programa de Jefes y Jefas, el Ministerio de Trabajo, con el declarado objeto de ‘atender a aquellos grupos de
trabajadores desocupados que no reúnen las condiciones para acceder a dicho Programa’, reflotó el Programa
de Emergencia Laboral (PEL)" (CELS, 2003:6) Los PEL fueron creados en 1999 bajo la misma lógica que los
programas de empleo transitorio.
19
18
beneficiarios. Finalmente, el Consejo Nacional de Administración Ejecución y Control
(CONAYC)22 tiene por función la supervisión del desarrollo del plan −ejecución,
transparencia− y la conformación de los CCP y CCM.23
Por último, cabe mencionar el amplio alcance que ha logrado el PJJH en su
implementación. Según datos del MTEySS en enero de 2003, se contabilizaron 1.904.688
beneficiarios en el programa, mientras que en febrero la nómina incluía 1.899.608
beneficiarios.24
Plan Jefes y Jefas: ¿continuidad o cambio?
A partir de la puesta en marcha del PJJH se ha desarrollado un rico debate en torno la
naturaleza del mismo, y es posible vislumbrar diversas posturas a la hora de realizar su
abordaje. A los fines de ordenar la exposición de los diversos argumentos en torno a este
plan, se propone una clasificación de las investigaciones −desarrolladas hasta el momento−
teniendo como eje la comparación −que establecen los autores− entre PJJH y las políticas de
empleo transitorio implementadas en los noventa. Algunos analistas sostienen que el plan se
encuentra en abierta continuidad con las políticas asistenciales de los noventa. En este
enfoque el argumento central reside en la detección de cierta contradicción entre la
definición oficial del programa −su fundamentación en tando derecho universal− y el marco
regulatorio vigente. Para otros autores, el PJJH implicó una reorientación de la tendencia de
las políticas de los noventa. Este enfoque se basa, principalmente, en que el PJJH ha logrado
alcanzar un alto nivel de cobertura, un impacto positivo en términos de empleo y un cambio
sustancial en la naturaleza de su financiación.
Ahora bien, veamos estos enfoques con un mayor detenimiento. Considerando la
primera línea de interpretación, una de las cuestiones que se destaca consiste en que, no
obstante el esfuerzo presupuestario implicado y la amplitud de su alcance, el PJJH se
encuentra muy lejos de constituir un derecho social tal como pretende el discurso oficial
(CELS, 2003). Algunas de las principales características de este programa que permitirían
sostener que, en la práctica, este plan no constituye un derecho social se detallan, en
términos esquemáticos, a continuación.
21
Cf. Art. 4º Decreto 165/02 MTE y SS.
Cf. Art. 12º Decreto 565/02 MTE y SS.
23
Durante el año 2002 se han conformado 22 Consejos Consultivos Provinciales, sobre un total de 24
provincias, y 1.883 Consejos Consultivos Municipales sobre un total de 2.108 municipios que ejecutan el
programa (cf. Roca et.al, 2003).
24
“Informe oficial del Ministerio de Trabajo sobre altas y bajas del Plan Jefes de Hogar Desocupados” (2003),
Dirección de Prensa y Comunicaciones, MTE y SS.
22
19
En primer lugar, se considera que el plan no es universal, lo cual provoca desigualdades
arbitrarias entre personas que se encuentran en igual situación de extrema marginación
social. Al ser un programa destinado a un sector delimitado de la población −jefes y jefas
con hijos que pudieron anotarse hasta una fecha limite− el resto de la población en igual
situación ha quedado excluida.25 En segundo lugar, el monto de asignación que tiene este
programa resulta evidentemente insuficiente para satisfacer las necesidades básicas de una
familia y el acceso a un nivel mínimo de existencia; al mismo tiempo, al no realizar
distinción alguna según la composición de cada grupo familiar, genera un trato desigual
entre los mismos.26 En tercer lugar, la contraprestación exigida no actúa como mecanismo
integrador porque no provee de redes productivas, es decir, se pierde la idea de
contraprestación en tanto no hay formas estables para absorber a la fuerza de trabajo
desocupado. Finalmente, se considera que el PJJH, no promueve ninguna redistribución del
ingreso,27 y los niveles de pobreza e indigencia se han mantenido en constante aumento, a
pesar de la implementación del plan.
Por ende, y considerando las marcadas diferencias conceptuales entre las instituciones
de política social −que buscan proteger a los individuos de los riesgos e inseguridades típicas
(enfermedades, vida pasiva, desempleo, etc.), a través de una acción estatal basada en la ley
formal y garantizada mediante derechos sociales−28 y los programas asistenciales −aquellos
que operan, o bien intermediando en la situación de empleo de las personas y cuya estrategia
es exigir como contraprestación el desempeño de una actividad, o bien asistiendo a las
familias y a las personas de acuerdo a algunas características individuales−,29 se puede
concluir que el PJJH constituye un programa asistencial. Es decir, por medio del plan se
25
Sólo recientemente se ha reconocido para los mayores de 70 años − “Plan Mayores” bajo la resolución
155/03−.
26
Artículo 75, inciso 22 de la Constitución Nacional.
27
“... no promueve ninguna redistribución del ingreso, sino que es una política asistencial focalizada de
transferencia directa de ingresos. Si bien durante el año 2002 su principal fuente de financiamiento provino de
las retenciones a las exportaciones, ello se dio en el marco de las ganancias extraordinarias que tuvo el sector
exportador luego de la salida de la convertibilidad [...] el programa se financia en una porción importante a
partir de créditos de organismos internacionales, por lo que no se ha producido con ello ninguna política
redistributiva del ingreso, en el sentido de una revisión del sistema tributario y las cargas asimétricas que posee:
supresiones de las exenciones del impuesto a las ganancias a las personas físicas, la implementación de
mecanismos contributivos equitativos, entre otros” (CELS, 2003:11).
28
Recordamos que las políticas sociales pueden ser de dos tipos: a) instituciones y programas cuyos beneficios
son transferencias monetarias − “Políticas Directas de Sostenimiento del Ingreso”− las cuales operan bajo la
mecánica del seguro social y se financian basándose en el impuesto al salario −p.e. previsión social y
asignaciones familiares−; b) instituciones y programas que no pagan beneficios en dinero − “Políticas de
Sostenimiento Directo de las capacidades”− y apuntan a crear y sostener capacidades que se incorporan como
activos de las personas y que, potencialmente, modificarían sus aptitudes y posibilidades para generar ingresos
propios −p.e.educación y salud− (Cf. CELS,2003).
29
Por ejemplo, “mujeres embarazadas”, “mayores de 70 años”, etc.
20
crean las responsabilidades individuales pero no se entregan los recursos necesarios para
afrontarlas, aumentándose así la dependencia de las personas y no promoviendo su
autonomía: “Otra vez, las instituciones que otorgan derechos, se confunden con meros
‘programas’ que tienen ‘beneficiarios’. Los costos personales son muy difíciles de evaluar,
en tanto no se tiene cómo ponderar el balance entre lo que entrega y lo que recibe una
persona” (CELS,2003:10).
Una segunda línea de trabajos es la que sostiene el PJJH constituye una interesante
reorientación con respecto a las políticas asistenciales de los noventa (Roca, et. al., 2003;
Cortes, et. al., 2003). Estos trabajos argumentan que estaríamos ante un nuevo tipo de
política social, que marca una ruptura con la línea focalizada o de subsidio al empleo que
venía siendo implementada en nuestro país. Para estos autores (Roca, et. al., 2003): el PJJH
es depositario de una “tendencia” incremental hacia la universalidad −que en una primera
parte debería “apuntar a los más necesitados”−; promueve el involucramiento de la sociedad
civil en acciones de monitoreo y fortalecimiento de los mecanismos de implementación del
ingreso mínimo; apunta a un importante complemento en educación y salud para el
beneficiario y sus familias. Al mismo tiempo, esta nueva “orientación” de la política estaría
acompañada por una mayor cantidad de fondos asignados al programa. Este último aspecto
también lo diferencia de las políticas focalizadas de la década del noventa que se
encuadraban en un contexto de ajuste estructural –sesgo fiscalista– que implicaba la
reducción del déficit público en función de la prioridad de atención de los compromisos de la
deuda externa, y esto resultaba en un direccionamiento de recursos “residuales” a los
sectores más vulnerables (Roca, et.al.,2003).
En esta misma línea, otras investigaciones (Cortes et.al., 2003) también señalan como
un aspecto central la inclusión del PJJH en el presupuesto nacional y destacan la naturaleza
de su financiamiento −proveniente de las retenciones a las exportaciones−. Desde este
enfoque, una vez garantizada de la asignación de fondos –significativamente más altos que
los concernientes al rubro de “gasto social focalizado” durante la década anterior– se crean
las condiciones para generar un debate acerca de cuál debiera ser el diseño más apropiado de
estos programas.
Estos análisis estarían considerando que la crisis −por la cual atravesó nuestro país
desde comienzos del 2002− contribuyó a que estas políticas pasaran de ser “residuales” a
21
formar parte explícita de la “política de estado”, reflejando un cambio en el papel asignado a
la política asistencial como política estatal.30
Plan Jefes y Jefas: impacto en la distribución del ingreso
Uno de los elementos que aportaría herramientas de análisis para este debate de
interpretaciones en torno al PJJH consiste en evaluar el impacto socioeconómico del mismo.
En este apartado hemos intentado contribuir a tal evaluación concentrándonos en tres
grandes aspectos. En primer lugar, desarrollaremos las consideraciones relativas al alcance
del plan, en comparación con otros programas que lo precedieron. En segundo lugar,
analizaremos su impacto en términos de reducción de las tasas de desocupación, prestando
especial atención en su efecto diferencial para distintos deciles de ingreso. Finalmente,
consideraremos la evolución de la distribución del ingreso de los últimos años intentando
detectar tendencias relativas a la incidencia del plan. Los datos a partir de los cuales
evaluaremos estas dimensiones surgen –fundamentalmente– del procesamiento de la base
usuaria de la EPH, para el aglomerado GBA, de modo que las consideraciones que serán
desarrolladas no pueden extenderse al resto de los aglomerados urbanos.
Ya hemos destacado la relevancia que muchos especialistas en políticas sociales han
dado a la amplitud de la cobertura del PJJH. Sin embargo, la magnitud absoluta de del
alcance del programa –cerca de dos millones de beneficiarios en todo el país– no dice mucho
si no es comparada con la extensión –en términos de beneficiarios– que lograron otros planes
de empleo. La Tabla I ha sido elaborada a los fines de comparar el alcance del plan con
relación a los programas que lo precedieron. De ella se desprende que, en términos relativos,
en octubre de 2002 el PJJH triplicaba la incidencia de las ocupaciones provistas por los
planes de empleo anteriores en el conjunto de la población ocupada –en el GBA– en mayo
del mismo año. Dado que la pregunta de la EPH relativa a los programas de empleo sólo
discrimina al PJJH de otros planes, resulta imposible diferenciar la categoría “otro plan”. Sin
embargo, la Tabla I señala el fuerte impacto del PJJH en el conjunto de la población
ocupada: su alcance involucra aproximadamente a 7 de cada 100 personas ocupadas en el
aglomerado GBA (Ciudad de Buenos Aires y Conurbano).
30
En relación con el análisis de trayectorias y caracterización de los beneficiarios, este revela que existieron
aspectos positivos: la transferencia de ingresos a los hogares aunque insuficiente en un momento de crisis, y la
respuesta estatal asumida como responsabilidad pública. Los aspectos a corregir tienen que ver con la escasez
de las transferencias y los beneficios frente a una situación altamente crítica, y con la distribución de los
22
Tabla I: Población ocupada según plan de empleo (GBA)
Ocupados
Año / onda Plan JyJ Sin Plan Otro Plan
99.1
0.9
2000 oct
98.9
1.1
2001 may
98.6
1.4
2001 oct
97.7
2.3
2002 may
6.9
92.8
0.3
2002 oct
7.4
92.6
0.0
2003 may
Total
100
100
100
100
100
100
Fuente: Elaboración propia en base a EPH, INDEC.
Con relación a la tasa de desocupación, la evaluación de la incidencia del PJJH resulta
más sencilla. Las mismas autoridades del INDEC han señalado, en un comunicado de prensa
de fines de 2002 (INDEC, 2002), que si se calculara la tasa de desocupación de la onda
octubre de ese año “considerando como desocupados a los ocupados cuya ocupación
principal proviene de un Plan Jefes/Jefas y que además buscan activamente empleo” las
cifras ascenderían del 17,9% –tasa oficial de la onda octubre de 2002– de la población activa
al 21,8%, para el total de aglomerados de la EPH. Más aún, si se considerara como
desocupados “a los ocupados cuya ocupación principal proviene de un Plan Jefes/Jefas”
(busquen o no activamente empleo) la desocupación para esa onda ascendería al 23,6%
(INDEC, 2002).
Si tenemos en cuenta la evolución del desempleo en los últimos años (Tabla II) podemos
observar –en lo que al GBA se refiere– la agudización del fenómeno, por efecto
−seguramente− de la intensificación de la recesión que, en el corto plazo, generó la
devaluación. Sin embargo, mientras el incremento del nivel de desocupación entre octubre
de 2001 y mayo de 2002 fue de algo más de tres puntos considerando al total de los activos,
la población activa que corresponde a los cinco deciles de menores ingresos per cápita
familiar se vió afectada con un aumento de la desocupación de más de cuatro puntos.
Asimismo, si nos concentramos en la onda octubre de 2002, podemos darnos una idea de la
incidencia del programa en un momento en el que la evolución de la economía seguía sin dar
signos claros de recuperación: la reducción en más de 4 puntos de la desocupación para los
cinco deciles de menores ingresos se encuentra fuertemente asociada al alcance del plan en
la población de menores recursos.
derechos de acceso al programa, ya que la historia ocupacional de los beneficiarios revela que los más
vulnerables, el núcleo duro de la desocupación y el desaliento, no estuvieron representados.
23
Tabla II: Tasa de desocupación para distintos deciles de ingreso (p/c familiar)
Decil IFPC
1a5
6 a 10
Total
1999 May 1999 Oct 2000 May 2000 Oct 2001 Mayo 2001 Oct 2002 May 2002 Oct 2003 May
27.24
24.09
26.68
25.60
27.35
31.10
35.28
29.91
25.60
8.49
9.12
10.60
8.98
10.55
11.66
14.16
11.89
10.92
16.01
14.88
16.85
15.18
17.21
19.48
22.56
19.36
17.09
Fuente: Elaboración propia en base a EPH, INDEC.
Si efectuamos el ejercicio de considerar –como lo hace el INDEC en el comunicado de
prensa antes mencionado– a los beneficiarios del PJJH como potenciales desocupados y
comparamos las tasas de desocupación de octubre de 2002 según deciles de ingreso, la
imagen se torna más ilustrativa.31 La Tabla III presenta tasas de desocupación para el GBA:
la tasa A incluye a los beneficiarios del plan como ocupados; la tasa B los toma por
desocupados; la última columna (A-B) representa la diferencia entre ambas tasas de
desocupación. No obstante el problema que conllevaría suponer que de no contar con el plan
los beneficiarios estarían –sin más– desocupados, el ejercicio nos sirve para observar la
incidencia fuertemente diferencial del plan en los distintos grupos decílicos de ingresos:
mientras que la diferencia entre las tasas A y B es de más de 12 puntos para los cinco deciles
de menores ingresos, la misma sólo representa medio punto para los de mayores ingresos. De
modo que es posible observar el claro sesgo del efecto del plan a favor de los sectores más
vulnerables de la población.
Tabla III: Tasas de desocupación según deciles de ingreso, considerando a los beneficiarios
del PJJH como ocupados (Tasa A) o desocupados (Tasa B)
Decil IPCF
1a5
6 a 10
Total
Tasa de desocupación
Ocupados
Plan JyJ (%
de benef.) Plan JyJ (i) Sin/Otro Plan (ii) Desocupados(iii) A [iii/(i+ii+iii)] B [(iii+i)/(i+ii+iii)] A-B
95%
259556
1157857
604726
29.9
42.7 12.8
5%
13592
2500154
339154
11.9
12.4 0.5
100%
273148
3647347
943880
19.4
25.0 5.6
Fuente: Elaboración propia en base a EPH, INDEC, octubre 2002, GBA.
Con relación a la distribución del ingreso cabe realizar antes unas breves aclaraciones
metodológicas. En primer lugar, dado que los distintos deciles de ingreso que presenta la
base usuaria del INDEC sólo contemplan a la población con ingresos, y debido a que hemos
considerado pertinente para el análisis la evaluación de distintas distribuciones, algunas de
las cuales incluyen a las personas que no reciben ningún tipo de ingreso, nos hemos visto
31
Si bien es ilustrativo, el ejercicio no es del todo adecuado. De no acceder al PJJH, algunos de los
beneficiarios –aquellos que tienen otra ocupación secundaria– podrían ser considerados subocupados, otros –
que no buscan activamente trabajo– podrían ser incluidos entre los inactivos.
24
ante la necesidad de realizar nosotros mismos los cortes correspondientes entre deciles.32 En
segundo lugar, la elaboración de las distribuciones aquí presentadas guarda una lógica
particular que consiste en considerar cuatro grandes poblaciones que progresivamente ven
restringido su tamaño: el conjunto de la población con y sin ingresos; el conjunto de los
activos (ocupados y desocupados, con y sin ingresos) y de los inactivos (perceptores de
ingresos); el total de los activos (ocupados y desocupados, con y sin ingresos); y el total de
los ocupados. Mientras que para la elaboración de los cortes decílicos de las últimas tres
poblaciones hemos utilizado la variable ingreso personal total, para la primera población –
conjunto de la población con y sin ingresos– hemos tenido en cuenta el ingreso mensual per
cápita del hogar. Por último, como medida resumen de la distribución decílica del ingreso
hemos utilizado al coeficiente de Gini para cada una de las cuatro poblaciones consideradas,
los resultados se presentan a continuación en el Gráfico I.
Como podemos apreciar en el histograma del Gráfico I la evolución de la distribución
del ingreso de todas las poblaciones consideradas ha experimentado, salvo contadas
excepciones, un marcado deterioro entre 1999 y 2001. En especial, la intensificación de la
regresividad distributiva con relación a los ingresos per cápita del hogar ha sido, durante el
período considerado, la regla. Tal tendencia, se encuentra en abierta continuidad con la
constante concentración del ingreso que es posible observar desde mediados de la década de
los noventa (cf. Altimir y Beccaria, 2001), momento en el que se inicia la fase recesiva del
ciclo económico. Pero en el gráfico también podemos observar que entre octubre de 2001 y
mayo de 2002, período durante el cual se opera la modificación en la pauta cambiaria, este
empeoramiento persistente en la distribución del ingreso per cápita se intensifica
sensiblemente (incrementándose el coeficiente de Gini en un 5%). Si bien la distribución del
ingreso de los ocupados se mantiene constante, el deterioro del reparto en las otras dos
poblaciones parece haber contribuido a tal acentuación: el coeficiente para la distribución del
ingreso de los activos se deteriora un 5%, mientras que el de los activos e inactivos
perceptores lo hace en un 3,3%.
Gráfico I: Distribución del ingreso de distintas poblaciones
32
Los grupos de deciles de ingreso per cápida del hogar presentados en las Tablas II y III son también parte de
nuestra elaboración. Hemos incluido en los cálculos a todos los encuestados que declaran el monto total de sus
ingresos –cuando tienen ingresos– y aquellos que declaran no tener ingresos.
25
0.65
Ingreso per cápita
del hogar
0.63
0.61
0.59
Ingreso
activos/inactivos
perceptores
0.57
0.55
0.53
Ingreso de activos
(ocup./desocup.)
0.51
0.49
0.47
Ingreso de
ocupados
ay
M
20
03
O
ct
20
02
ay
M
20
02
O
ct
20
01
ay
M
20
01
O
ct
20
00
ay
M
20
00
O
ct
19
99
19
99
M
ay
0.45
Fuente: Elaboración propia en base a EPH, INDEC, GBA.
En el período siguiente, esto es, entre la onda mayo y octubre de 2002, la tendencia
parece revertirse en todas las distribuciones menos en una. Dada la persistencia de la
recesión, podemos suponer que tales modificaciones constituyen el efecto de la
implementación del PJJH. Si bien el gobierno de la transición había impulsado también
durante esa etapa un aumento en los salarios del sector privado −de 100 pesos−, la
insensibilidad del reparto del ingreso de los ocupados obedece al impacto de la magra
asignación de los beneficiarios del plan −considerados ocupados en la EPH−, que se
encuentra muy por debajo de la media de los ocupados (658 pesos).
Por último, entre octubre de 2002 y mayo de 2003 es posible observar un estancamiento
del mejoramiento distributivo con relación al ingreso per cápita familiar y cierta tendencia a
la mejora en las restantes distribuciones. Por un lado, el incremento de los salarios del sector
privado −50 pesos adicionales a los 100 pesos anteriores− y la restitución del 13% a los
empleados estatales, que dispuso el gobierno a principios de 2003 han incidido
favorablemente en el reparto del ingreso de los ocupados. Asimismo, la restitución del 13% a
las jubilaciones puede haber operado una mejora en la distribución de la población de activos
e inactivos. Finalmente, los indicios de reactivación y la consecuente reducción de la
desocupación (que experimenta una caída del 19,3 al 17% en este período) han afectado
positivamente a la distribución del ingreso de los activos. Sin embargo, si la distribución del
ingreso familiar per cápita se ha estancado, tal situación podría considerarse un síntoma de la
eficacia distributiva decreciente de un plan como el PJJH, cuyo asignación no se ha
modificado y cuya cantidad de beneficiarios se encuentra limitada por restricciones formales.
26
Conclusiones
Bajo el apogeo de la administración menemista, la Argentina transcurrió a lo largo de
más de una década en una progresiva secuencia de opciones de política de corte neoliberal,
signada por la reversión de la ingerencia estatal en materia económica pero también en
materia de políticas sociales. La impronta de la ortodoxia económica no dejo de marcar a
fuego las orientaciones de las principales políticas sociales y el sesgo fiscalista predominó
tanto en el diagnóstico de la cuestión social como así también en el diseño e implementación
de planes de empleo.
La mirada de las instancias gubernamentales se mantuvo, durante esos años, en una tan
sobreactuada como extraviada atención en el control del gasto, la “autorregulación” del
mercado y los intereses de las fracciones dominantes del establishment, demostrando un
mínimo interés por los amplios sectores de la población que esperaban el “derrame”
prometido por los cultores de la ortodixia. El sesgo fiscalista que caracterizó a las principales
reformas en materia de políticas sociales hizo de la focalización del gasto en poblaciones
objetivo y del asistencialismo compensatorio los principios centrales para la “contención” de
los costos del ajuste crónico.
La crisis del modelo neoliberal se intensificó hacia fines de la década y el gobierno de la
Alianza, compromentido desde su asunción con el mantenimiento de las reglas de juego
heredadas, intensificó el discurso de la urgencia económica, no obstante la errática
orientación de sus seis paquetes económicos. La regresividad distributiva y las tendencias
del desempleo y la pobreza continuaron el deterioro que las caracterizó desde el inicio de la
fase recesiva de ciclo y la conflictividad social se sumó a una renovada puja al interior del
establishment.
El gobierno de transición, que sucedió al breve mandato de una Alianza fracturada, no
dudó al abandonar el “elefante blanco” de la convertibilidad y la inflación desencadenada
por la modificación en la pauta cambiaria prologó la recesión, acentuando el deterioro de los
principales indicadores sociales. Atento a este deterioro y en el marco de un alto nivel de
conflictividad social el gobierno lanzó un programa de alcance inusitado, con el objetivo de
garantizar un ingreso mínimo a “todos” los jefes y jefas de hogar desocupados con hijos a
cargo. Financiado gracias a la mejora en las cuentas fiscales que supuso la modificación de
régimen cambiario y la instauración de un impuesto a las exportaciones −que pretendía
limitar la transferencia de ingresos a los exportadores, limitando el incremento de los precios
de los bienes salario−, el Plan Jefes y Jefas ha sido objeto de un debate que hemos intentado
27
desarrollar en estas páginas. En este intercambio de interpretaciones la mirada retrospectiva
se impone y los especialistas han convenido en evaluarlo a la luz de las orientaciones de
política social de la década neoliberal.
Lejos de dar por cerrado este debate, nos propusimos brindar herramientas para su mejor
comprensión y, como parece surgir del desarrollo de este trabajo, nos encontramos ante más
preguntas que respuestas. Evidentemente, las características propias de la regulación del
programa lo alejan considerablemente de las pretensiones retóricas que buscan consagrarlo
como un “derecho” familiar a la inclusión social. No obstante su amplia cobertura, el PJJH
reproduce la sintomatología de los principales programas de empleo transitorio de los
noventa: asistencialismo y focalización. Asistencialismo, en tanto es diseñado para
compensar un estado de Emergencia Ocupacional y, por lo tanto, su prolongación en el
tiempo se encuentra limitada estrictamente a la duración de tal coyuntura, provocando
incertidumbre en su población destinataria y reproduciendo el principio de transitoriedad que
regía a los planes precedentes. Focalización, en la medida en que el acceso a los “beneficios”
del programa está codicionado tanto por los límites temporales establecidos para la
inscripción en el padrón de beneficiarios, como por determinados requisitos que deben
satisfacer los destinatarios del programa para ser considerados “población objetivo”,
quedando excluidos importantes sectores de la población en condiciones socioeconómicas
similares −por ejemplo, jefes y jefas de hogar desocupados sin hijos o con hijos mayores−.
No obstante las limitaciones arriba aludidas, el PJJH ha tenido un rol central en la
política de activación de la demanda interna impulsada desde Economía. En este sentido, es
necesario destacar la mejora en la distribución del ingreso que su implementación generó en
el corto plazo. Tal mejora es también un punto central en la comparación con los planes
precedentes, en la medida en que el efecto distributivo de estos últimos era, cuando no
limitado, nulo. Sin embargo, las características del plan erosionan su eficacia distributiva en
el mediano plazo: su cobertura cerrada y, principalmente, su magra asignación mensual de
150 pesos, combinada con la desigualdad impuesta al no considerar la diferencial
composición de los hogares objetivo, hacen de su resultado distributivo un simple “efecto de
stock”. El carácter estático que impone la propia regulación al alcance y a la asignación del
plan no contribuyen necesariamente al mejoramiento de la distribución del ingreso en el
mediano plazo, la cual queda estrictamente subordinada a la eventual reactivación del círculo
virtuoso keynesiano.
28
Anexo estadístico
Cuadro 1: Evolución de los principales indicadores macroeconómicos (1993 = 100)
Año
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
PBI
100
106
103
109
117
122
118
117
112
Import.
6
-3
6
9
5
-4
-1
-5
100
121
109
128
163
177
157
156
135
21
-12
19
35
14
-20
0
-22
Oferta
Global
100
107
7
103
-4
110
7
121
11
126
5
121
-5
120
-1
114
-7
Consumo
100
106
101
107
117
121
118
118
111
6
-5
6
10
4
-2
-1
-7
Gasto
Estatal
100
100
0
101
1
103
2
107
3
110
4
113
3
114
1
112
-2
Inversión
100
114
99
108
127
135
118
110
92
14
-15
9
19
8
-17
-8
-17
Export.
100
115
141
152
171
189
186
191
197
15
26
11
19
18
-2
5
5
Demanda
Global
100
107
7
103
-4
110
7
121
11
126
5
121
-5
120
-1
114
-7
Fuente: elaboración propia en base a datos del Ministerio de Economía
Gráfico 1: Evolución del PBI, las exportaciones y las importaciones (1994-2001)
(1993 = 100)
30,0
25,0
20,0
15,0
10,0
5,0
0,0
-5,0
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
-10,0
-15,0
-20,0
Evolución anual del PBI (%)
Evolución anual de las Im portaciones (%)
Evolución anual de las Exportaciones (%)
Datos de origen: Cuadro 1
Gráfico 2: Evolución de las principales cuentas de la Balanza de Pagos (1992-2001)
25000
20000
15000
10000
5000
0
-5000
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
-10000
-15000
-20000
Cuenta capitales
Cuenta corriente
Balanza Com ercial
Fuente: Ministerio de Economía
29
Gráfico 3: Evolución de la desocupación y la subocupación (1982-2001)
19
82
19
83
19
84
19
85
19
86
19
87
19
88
19
89
19
90
19
91
19
92
19
93
19
94
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20,0
18,0
16,0
14,0
12,0
10,0
8,0
6,0
4,0
2,0
0,0
Desocupación
Subocupación
Fuente: EPH, INDEC
Cuadro 2: Evolución anual del PBI según
grandes rubros 1993-1999 (1993 = 100)
PIB (sin impuestos)
PRODUCTORES DE BIENES
A - AGRICULTURA, GANADERIA
B - PESCA
C - EXPLOTACION DE MINAS Y CANTERAS
D - INDUSTRIA MANUFACTURERA
E - SUMINISTRO DE ELECTRICIDAD, GAS y AGUA
F - CONSTRUCCION
PRODUCTORES DE SERVICIOS
G - COMERCIO MAYORISTA Y MINORISTA
H - HOTELES Y RESTAURANTES
I - TRANSPORTE Y COMUNICACIONES
J. INTERMEDIACION FINANCIERA
N - SERVICIOS SOCIALES Y DE SALUD
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
100 106 103 108 117 121 118
100 106 102 107 117 122 115
100 108 114 112 112 123 126
100
98 100 113 122 108 105
100 114 132 138 139 134 130
100 104
97 104 114 116 106
100 111 119 124 134 144 150
100 106
93 101 117 128 118
100 106 104 110 119 124 122
100 106
98 105 116 119 111
100 109 106 116 131 139 133
100 110 112 120 133 145 143
100 120 119 136 155 184 185
100 101 106 111 115 118 121
Fuente: elaboración propia en base a información de la Dirección Nacional de
Cuentas Nacionales (excluye impuestos e ingresos brutos)
Cuadro 3: Importaciones por tipo de bien 1992-1999 (1992=100)
Importaciones CIF, por tipo de bien
Bienes de Capital
Bienes Intermedios
Combustibles
Piezas y Acc. p/Bienes de Capital
Bienes de Consumo
Vehículos Automotores de Pasajeros
Resto
Total
1992
100
100
100
100
100
100
100
100
1993
133
107
90
108
110
107
116
113
1994
194
132
132
131
122
176
109
145
1995
154
152
171
130
99
98
93
135
1996
181
177
181
158
112
151
65
159
1997
250
213
190
213
142
197
62
203
1998
275
211
167
213
152
205
56
210
1999
218
176
143
162
140
121
50
170
Fuente: elaboración propia en base a datos del INDEC
30
Gráfico 4: Relación entre PBI y bienes importados (1993=100)
200
195
190
185
180
175
Bienes importados (1993=100)
170
165
160
155
150
145
140
135
130
125
120
115
110
105
100
95
100
105
110
115
120
125
PBI (1993=100)
Datos de origen: Cuadro 1
Cuadro 4: Puestos de trabajo declarados según sector de actividad
Sector de actividad
Total (%)
Productores de Bienes
Industrias Manufactureras
Productores de Servicios
Sin clasificar
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
100 100 100 100 100 100 100 100
36
37
37
36
35
32
30
29
24
23
22
20
19
18
17
18
61
61
61
63
64
65
64
70
3
2
2
2
2
3
7
1
Fuente: INDEC
Cuadro 5: Distribución del ingreso de los hogares según
decil de ingreso per cápita familiar (1994, 1997, 2000, 2002)
Decil de ingreso
1 (menores ingresos)
2
3
4
5
6
7
8
9
10 (mayores ingresos)
GINI
1994
2.9
4.0
5.0
6.2
7.6
8.5
10.1
12.6
15.4
27.9
0.39
Ingreso %
1997
2000
2.5
2.5
4.4
4.0
4.6
4.6
6.0
5.8
6.7
6.4
8.1
8.1
10.3
9.9
12.0
12.4
15.8
16.7
29.6
29.7
0.42
0.43
2002
1.7
3.6
5.0
5.5
6.8
8.1
9.0
12.2
16.5
31.7
0.45
Fuente: Elaboración propia en base al cuadro 29 de la EPH onda mayo, INDEC
31
Gráfico 5: Distribución del ingreso de los hogares según decil de ingreso
per cápita familiar (1994, 1997, 2000). Curva de Lorenz.
100,0
90,0
Ingreso acum ulado (%)
80,0
70,0
60,0
50,0
40,0
30,0
20,0
1994
1997
10,0
2000
0,0
1
2
3
4
5
6
7
Decil de ingresos
8
9
10
Gráfico 6: Evolución de la deuda externa bruta
por sector residente (1992-2001)
160000
140000
120000
100000
80000
60000
40000
20000
0
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Deuda externa total
Sector Público (no financiero) y BCRA
Sector Privado (no financiero)
Sector financiero (sin BCRA)
Fuente: Dirección Nacional de Cuentas Internacionales, Ministerio de Economía
32
Bibliografía citada
Altimir, Oscar y Beccaria, Luis (2001): “El
persistente deterioro de la distribución del
ingreso”, en Desarrollo Económico Vol. 40,
Nro. 160.
Azpiazu, Daniel, y otros (2000): La
reestructuración y el redimensionamiento de
la producción industrial argentina durante
las últimas décadas, Instituto de estudios y
formación de la CTA, Buenos Aires.
Boletín Oficial de la República Argentina del
28/3/91.
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