ANTECEDENTES, ELABORACIÓN Y ESPÍRITU DE LA NUEVA LEY

ANTECEDENTES, ELABORACIÓN Y ESPÍRITU DE LA
NUEVA LEY ORGÁNICA DEL BANCO DE GUATEMALA
(Decreto 16-2002)
Mario A. García Lara
Banco de Guatemala
Guatemala, mayo de 2002
CONTENIDO
Página
I.
INTRODUCCIÓN
1
II.
EL CAMINO HACIA LA NUEVA LEY ORGÁNICA
4
A. Antecedentes de la banca central en Guatemala
1. La fundación del Banco Central: la reforma de Orellana
2. La segunda época: reforma monetaria y bancaria de 1946
B. El proceso de modernización del sistema financiero nacional: 1989-1999
C. El Programa de Fortalecimiento del Sistema Financiero Nacional
D. El proceso de elaboración de la nueva Ley Orgánica
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FUNDAMENTOS TEÓRICOS Y PRÁCTICOS DE LA NUEVA LEY ORGÁNICA
DEL BANCO DE GUATEMALA
14
A. Necesidad de modernizar la ley del banco central
B. Fundamento teórico de la nueva Ley Orgánica
1. El papel de la política monetaria en la economía
2. Primer pilar: Claridad en el objetivo fundamental
3. Segundo pilar: Autonomía operativa
4. Tercer pilar: Autonomía económico-financiera
5. Cuarto pilar: Transparencia y rendición de cuentas
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PRINCIPALES ASPECTOS INCLUIDOS EN LA NUEVA LEY ORGÁNICA:
ESPÍRITU Y ORIENTACIÓN
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A. Tratamiento del objetivo fundamental en la nueva ley
B. Los instrumentos de la política monetaria en la nueva ley
1. El encaje bancario
2. Las operaciones de mercado abierto –OMAs3. Participación en el mercado cambiario
4. El Banco de Guatemala como prestamista de última instancia
C. Fortalecimiento de la autonomía operativa
1. Junta Monetaria y Banco de Guatemala: relaciones operativas
2. Ejercicio de la presidencia del Banco de Guatemala
D. Fortalecimiento de la autonomía económico-financiera
1. Restablecimiento patrimonial del Banco de Guatemala
2. Mantenimiento y protección del capital del banco central
E. Énfasis sobre la transparencia y la rendición de cuentas
1. Fortalecimiento de la transparencia
2. Rendición de cuentas
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NUEVA LEY MONETARIA: PRINCIPALES ASPECTOS
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A. Razón de ser de la Ley Monetaria
B. Principales elementos de la nueva Ley Monetaria
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44
CONCLUSIÓN: LOS DESAFÍOS DEL FUTURO
46
III.
IV.
V.
VI.
BIBLIOGRAFÍA
51
I
INTRODUCCIÓN
“El hecho de que los bancos centrales no hayan
podido terminar con los auges y caídas económicas no es, a fin de cuentas, razón suficiente
para retirarles la responsabilidad de dirigir la
política monetaria y, mucho menos, para trasladar esa responsabilidad a los políticos. Al
contrario, ese hecho es un argumento a favor
de buscar mejores formas de conducir la política monetaria.”
The Economist; “El banquero central como dios”
2
El 23 de abril de 2002, con el voto favorable de más de las dos terceras partes de la
totalidad de sus miembros, el Congreso de la República aprobó el Decreto número 16-2002,
Ley Orgánica del Banco de Guatemala, la cual cobra vigencia el 1 de junio del mismo año.
Esta pieza de legislación es la culminación de un proceso extenso en cuanto a discusión,
análisis y preparación, con base en estudios técnicos profundos a los que contribuyeron
destacados economistas nacionales y expertos extranjeros versados tanto en materias bancarias y monetarias, como en las mejores prácticas de la banca central moderna a escala mundial1.
La importancia crucial de la banca central en la economía productiva puede visualizarse si esta se compara con el comportamiento de una gran maquinaria, llena de engranajes y aparatos, que requiere de una cantidad adecuada de lubricante para operar fluida y
eficientemente. El papel de lubricante en la economía lo juega el proceso de circulación del
dinero, el cual debe darse de la manera y cuantía adecuadas, de modo que permita el funcionamiento fluido y estable del aparato productivo del país. De tal suerte que el Sistema
de Banca Central, definido en la Constitución Política de la República y conformado por el
Banco de Guatemala, la Superintendencia de Bancos y los bancos del sistema, juega un
papel fundamental para propiciar el crecimiento ordenado de la economía nacional. De ahí
se deriva la preocupación constante que las autoridades monetarias, ejecutivas y legislativas
por igual, han mantenido desde hace por lo menos ocho años en el sentido de modernizar y
fortalecer la legislación que regula el funcionamiento del sistema financiero nacional.
En tal sentido, la nueva Ley Orgánica del Banco de Guatemala, en concordancia con
las disposiciones constitucionales relativas a la banca central, confiere al instituto emisor,
por una parte, un criterio específico para priorizar su objetivo fundamental de lograr la estabilidad del nivel de precios y, por otra, una mayor autonomía económica y financiera
para la ejecución de la política monetaria, al tiempo que le exige, respecto de sus actuacio1
El autor desea dejar constancia y reconocimiento, como miembro del equipo que trabajó en la elaboración
del proyecto de Ley, del papel crucial que desempeñó el Presidente del Banco de Guatemala, licenciado Lizardo Arturo Sosa López, durante los procesos de redacción, análisis, discusión técnica y discusión legislativa
de la misma. Seguramente, sin su liderazgo, visión y honestidad intelectual, el proceso de aprobación de la
Ley Orgánica y de las demás leyes que la acompañaron no habría culminado con el grado de éxito obtenido.
También es meritoria y digna de reconocimiento la dedicación y el esfuerzo de los técnicos del Banco de
Guatemala que, durante meses, acometieron la tarea de la reforma legal. Asimismo, es de justicia señalar el
valioso aporte de los expertos internacionales que asesoraron las diversas etapas del proceso. Entre ellos debe
mencionarse a los doctores Augusto de la Torre, Alfredo Mario Leone, Luis Jácome y José Antonio Alepuz.
3
nes, un alto grado de transparencia y de rendición de cuentas para con la sociedad. Todo lo
anterior implica la adopción de los niveles más exigentes de cumplimiento de las mejores
prácticas de transparencia que en materia de conducción de la política monetaria aplican los
bancos centrales de vanguardia en el mundo.
El propósito del presente documento es, en primer lugar, dejar mención del proceso
de elaboración, análisis y discusión de tan importante cuerpo legal y, fundamentalmente,
exponer una síntesis tanto del espíritu como de los fundamentos teóricos que subyacen y
respaldan el contenido de la nueva Ley Orgánica del Banco de Guatemala. Para el efecto,
el capítulo siguiente esboza los antecedentes históricos de la banca central en Guatemala,
desde su creación hasta la aprobación de la nueva Ley Orgánica. El tercer capítulo describe
los pilares conceptuales en los que se basa la ley, desde una perspectiva teórica fundamentada en la experiencia y en las mejores prácticas internacionales en materia de banca central. El cuarto capítulo identifica la forma en que los pilares conceptuales se recogen en el
texto y en el espíritu de la nueva ley. El quinto capítulo describe brevemente la relación
entre la Ley Orgánica del Banco de Guatemala y la Ley Monetaria, así como el contenido
de ésta. Finalmente, en la conclusión se presentan los desafíos que, a criterio del autor,
habrá de enfrentar el Banco de Guatemala en los años venideros en el marco de la nueva
legislación2.
2
Las opiniones contenidas en el presente documento son responsabilidad del autor y no comprometen en
manera alguna las políticas y directrices del Banco de Guatemala. El autor agradece la revisión y comentarios
de Alfredo Blanco Valdés y de Ivette Aldana quienes, sin embargo, tampoco son responsables de los juicios o
imprecisiones que el documento pudiera contener.
II
EL CAMINO HACIA LA NUEVA
LEY ORGÁNICA
“La obra no cayó, pues, como tanto temía el profesor Kemmerer, ni de un golpe ni de ninguna otra
manera. Sus cimientos fueron puestos con solidez
y el edificio se levantó con mano segura y enérgica;
y el estar levantado hermosamente y el haber excedido su realización a los cálculos y esperanzas
más optimistas, en tiempo, seguridad y magníficas
perspectivas, es su mayor triunfo”.
La Administración del General José María Orellana
y el Arreglo Económico de Guatemala.
15 de septiembre de 1926.
5
A.
ANTECEDENTES DE LA BANCA CENTRAL EN GUATEMALA
1. La fundación del Banco Central: la reforma de Orellana
Los orígenes legales e institucionales del actual sistema de banca central en Guatemala se remontan al período de la reforma monetaria y financiera de 1924-1926. Entonces, fue
creado el Banco Central de Guatemala como establecimiento de emisión, giro y descuento,
de carácter privado y con participación del Estado como accionista. Esta reforma culminó
durante el mandato del General José María Orellana, y fue conducida en su etapa final por
un equipo bajo el liderazgo del Licenciado Carlos O. Zachrisson (entonces Ministro de
Hacienda), que trabajó sobre las base de los estudios técnicos elaborados por el profesor
EdwinWalter Kemmerer, de la Universidad de Princeton3.
El origen de esta reforma se vincula a los graves desequilibrios monetarios y financieros que ocasionó el régimen monetario anterior, basado en la existencia legal de un oligopolio de bancos emisores reglado por el gobierno de Manuel Estrada Cabrera, que generó
una gigantesca deuda del gobierno para con esos bancos. En 1919, el propio gobierno de
Estrada Cabrera invitó al profesor Kemmerer para estudiar las condiciones monetarias del
país y hacer las recomendaciones que el caso ameritara para emprender la reforma. Kemmerer recomendó, entre otras medidas, el establecimiento de un banco central que sería el
agente fiscal del gobierno y que tendría el derecho exclusivo de emitir billetes.
Ese intento de reforma se vio frustrado por una serie de eventos políticos y económicos (como los derrocamientos de los presidentes Estrada Cabrera y Manuel Herrera). No
fue sino hasta en 1924 cuando el presidente Orellana invitó de nuevo al profesor Kemmerer
a visitar el país y proponer un plan de reforma financiera. Antes de ello, en 1923, Orellana
había promulgado un decreto que establecía una “Caja Reguladora” para estabilizar los
tipos de cambio, la cual se convertiría en el embrión del Banco Central de Guatemala. En
noviembre de 1924 fue promulgada la Ley Monetaria de la República de Guatemala, que
daba vida a la nueva unidad monetaria, el Quetzal, bajo el régimen del patrón oro clásico.
En 1925, el gobierno publicó las bases de lo que debería ser el banco central y solicitó propuestas de redacción de la ley correspondiente a los diferentes sectores interesados. Final3
Durante la segunda y tercera décadas del siglo veinte, el profesor Kemmerer asesoró a varios gobiernos
latinoamericanos (Chile, Colombia, Ecuador y Perú) en la creación de sus bancos centrales, a imagen de los
bancos de la Reserva Federal que habían sido establecidos en Estados Unidos en 1913.
6
mente, mediante Acuerdo Gubernativo del 30 de junio de 1926, se fundó el Banco Central
de Guatemala, que coronó la obra de la reforma económica del Gobierno de Orellana.
Las reformas emprendidas pusieron fin a la emisión monetaria desordenada, crearon
un respaldo real a la moneda nacional, estabilizaron su paridad e instauraron el orden en los
flujos bancarios y financieros del país. Sin embargo, como se puede adivinar, el proceso
mismo de la reforma fue sumamente complicado, como lo demuestra la propia crónica orellanista de los hechos (La Administración del General José María Orellana y el Arreglo
Económico de Guatemala):
“No se consiguieron todos estos resultados sino al cabo de una cruenta lucha contra toda serie
de obstáculos. Como fácil es suponer, todos los intereses creados, añadidos a los pequeños intereses de la política, se pusieron en juego, al principio para desacreditar el plan propuesto y
en seguida para ponerle trabas y obstáculos a su desarrollo. Fácil es considerar lo que esta
lucha significó en un ambiente de por sí pesimista y en donde la voz de las pasiones, los intereses y la política menuda, encuentra siempre fácil eco. Hubo que luchar enérgicamente, en la
acción, en el gabinete de trabajo, en la prensa...”
2. La segunda época: reforma monetaria y bancaria de 1946
La Gran Depresión mundial (1929-1933) afectó gravemente a la economía guatemalteca, y sometió a una difícil prueba al Banco Central y su política monetaria basada en el
patrón oro clásico. Dado que dicho patrón no daba cabida a una política monetaria anticíclica, se hizo necesario impulsar la reforma monetaria y bancaria de 1944-1946, mediante
la cual se creó el Banco de Guatemala como heredero del antiguo Banco Central de Guatemala. Esta reforma se culminó durante el gobierno revolucionario del Doctor Juan José
Arévalo, y fue conducida bajo el liderazgo del Doctor Manuel Noriega Morales (Ministro
de Economía y, posteriormente, primer presidente del Banco de Guatemala), cuyo equipo
de trabajo contó con la asesoría del Doctor Robert Triffin 4 y de David L. Grove, economistas del sistema de la Reserva Federal de los Estados Unidos de América 5.
La reforma, impulsada por los aires renovadores de la Revolución de Octubre de
1944, consistió en otorgarle al Banco de Guatemala la calidad de banco estatal y la facultad
de realizar una política monetaria, cambiaria y crediticia encaminada a crear las condiciones propicias para el crecimiento ordenado de la economía nacional. Para ello se dotó al
Banco Central de instrumentos que le daban un mayor control sobre la oferta de dinero
(manejo de las tasas de interés y descuento, y facultad para establecer encajes), así como
una participación en el crédito de fomento (designación de cupos de crédito en determinadas actividades sectoriales), acorde esta última función a la tesis prevaleciente de basar el
desarrollo en el modelo de sustitución de importaciones. Como uno de los grandes legados
de la Revolución de Octubre, la Ley Orgánica del Banco de Guatemala (Decreto 215 del 11
de diciembre de 1945) le confería a éste la calidad de entidad autónoma dotada de amplias
4
A mediados del siglo veinte, el Doctor Triffin también dirigió otros equipos asesores para las reformas financieras de otros países latinoamericanos.
5
Cabe agregar que la redacción de algunas partes de esa Ley Orgánica del Banco de Guatemala también contó con la asesoría del Doctor Raúl Prebisch, exgerente del Banco Central de la República Argentina.
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facultades en el uso de instrumentos de política para contrarrestar los vaivenes cíclicos de la
economía.
Conjuntamente con la Ley Monetaria (Decreto 203) y la Ley de Bancos (Decreto
315), la Ley Orgánica del Banco de Guatemala conformaba un cuerpo armonioso de legislación financiera que dotaba al país de un marco legal a la altura de las que entonces eran
las más modernas teorías y técnicas financieras, tal como fue el caso en muchos países de
Latinoamérica que alrededor de esas épocas adoptaron también regímenes legales similares
al guatemalteco, inspirados en las nuevas tendencias provenientes de Bretton Woods.
El proceso de concepción y redacción de las mismas fue arduo y no estuvo exento de
obstáculos. De hecho, desde los albores de la Revolución, la Junta Revolucionaria emprendió la tarea de reformar el sistema financiero, emitiendo a principios de 1945 una Ley Monetaria y una Ley del Banco Central; la vida de estas dos leyes fue muy breve, dado que el
equipo técnico dirigido por el Doctor Noriega Morales consideró que las mismas no habían
sido elaboradas con el cuidado debido ni contenían los preceptos adecuados que, finalmente, fueron incorporados en las nuevas leyes redactadas con la asesoría de los expertos internacionales, las que, con diversos cambios a través del tiempo, regularon al sistema de banca
central durante más de cincuenta cinco años.
La aprobación de le Ley Orgánica del Banco de Guatemala por parte del Congreso de
la República implicó un esfuerzo especial por parte de las autoridades del Ejecutivo. Es
sabido que existieron temores por parte del Doctor Noriega Morales respecto a que la ley
fuera a ser modificada indebidamente durante su discusión legislativa, lo cual hizo del conocimiento del presidente Arévalo. Éste habría de narrar, años después, los hechos acontecidos entonces:
“(El Doctor Noriega Morales) fue a mi despacho y me dijo: ‘Presidente, aquí está el proyecto de Ley
Orgánica del Banco de Guatemala, pero tengo miedo.’ ¿Y qué miedo es? ‘En el Congreso hay economistas, hay diputados que creen que saben muchas finanzas y van a tomar este proyecto y lo van a corromper; hemos trabajado año y dos meses en este proyecto y nos parece injusto que en una discusión
oratoria en el Congreso el proyecto vaya a quedar maltrecho y salga un Banco de Guatemala incorrecto.’ ‘Yo voy a hacer lo que pueda’, le dije, ‘para tranquilidad de usted’, y al día siguiente invité al Presidente del Congreso, un talentoso abogado, Julio Bonilla González; (le dije) ‘me pasa esto y, aunque
yo estoy prohibido por la ley para intervenir en casos del Congreso, voy a romper ese compromiso,
hoy voy a cometer el acto delictoso (sic) de presionar: yo necesito que el Congreso apruebe la Ley Orgánica del Banco de Guatemala sin cambiarle una coma.’ De los sesenta diputados, cincuenta y nueve
eran arevalistas, y era una época en que estábamos en luna de miel, el Congreso y el Ejecutivo, trabajando de común acuerdo y todo para Guatemala. Bonilla González se fue a su Congreso, habló con las
comisiones del caso y todo el mundo dijo ‘si la cosa es tan delicada, pues así será’, y pasó la Ley Orgánica del Banco de Guatemala sin discusión en el Congreso de la República. El presidente Arévalo,
con fama de democrático, actuó dictatorialmente...”
B.
EL PROCESO DE MODERNIZACIÓN DEL SISTEMA FINANCIERO NACIONAL: 1989-1999
La estructura básica de la legislación financiera guatemalteca emitida en 1945 y 1946
permitió el ordenado funcionamiento del sistema en sus primeros cuarenta años de vigen-
8
cia, unas veces a pesar y otras veces en virtud de los cambios legislativos que se les introdujeron en diversas ocasiones6. Sin embargo, al concluir la década de los años ochenta resultó evidente que tanto las crisis económicas regionales, como la liberalización de la banca
y de los mercados financieros internacionales, los avances en materia electrónica, de computación y de las telecomunicaciones, la internacionalización de los mercados de valores y
de capitales, así como la mayor interdependencia en el mercado internacional, rebasaron la
concepción que de tales mercados tuvieron los legisladores de los años cuarenta.
Como reacción a ese proceso de obsolescencia de la legislación financiera, en 1993 la
Junta Monetaria aprobó el Programa de Modernización del Sistema Financiero Nacional.
Mediante dicho programa se propuso actualizar el marco regulatorio vigente, buscando
reformas que favorecieran la estabilidad macroeconómica y que propiciaran una mayor
apertura del mercado financiero, así como un mayor papel de las señales del mercado como
asignadoras de los flujos financieros; todo ello mediante el impulso de modificaciones reglamentarias y legales, las cuales no pretendían la derogación completa de las leyes vigentes sino, más bien, su adecuación a los nuevos tiempos.
De hecho, el programa había dado inicio en 1989 con la adopción, por parte de la
Junta Monetaria, de la liberalización de las tasas de interés para los intermediarios financieros regulados y de la eliminación del tipo de cambio de carácter regulado. Estas medidas
estaban contempladas como una posibilidad dentro de la Ley Orgánica del Banco de Guatemala, pero lo estaban como situaciones de carácter excepcional respecto de la regla general.
El Programa de Modernización incluyó una serie de medidas adoptadas tanto por la
Junta Monetaria como por el Congreso de la República y los Ministerios de Estado. Fueron
más de cincuenta las resoluciones emitidas por la Junta Monetaria en los ámbitos de la política monetaria, del régimen cambiario, de la política crediticia, de la liberalización y diversificación de los productos y servicios bancarios, de la normativa prudencial y del funcionamiento de la supervisión financiera. Por su parte, las disposiciones más destacadas en el
ámbito legislativo fueron:
•
•
•
•
•
el Acuerdo Legislativo No. 18-93, que reforma la Constitución Política de la República e introduce la prohibición de que el banco central financie al gobierno;
el Decreto 12-95, que reforma la Ley Orgánica del Banco de Guatemala para fortalecer
la capacidad supervisora de la Superintendencia de Bancos;
el Decreto 23-95, que reforma la Ley de Bancos;
el Decreto 24-95, que reforma o deroga algunos artículos de las leyes bancarias concernientes a los requerimientos mínimos de capital;
el Decreto 29-95, que libera la contratación de las tasas de interés;
6
Por ejemplo, el espíritu y la letra de la Ley Orgánica del Banco de Guatemala de 1946 se vio trastocado,
entre otras disposiciones legales, por el Decreto 1 704 (de septiembre de 1967) que modificó la conformación
de la Junta Monetaria, por el Decreto 62-70 (de septiembre de 1970) que acortó el período de la presidencia
del banco central, y por el Decreto 106-71 que creó el “Sector Público Financiero” (aunque éste último se
corrigió posteriormente mediante el Decreto Ley 41-85).
9
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•
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C.
el Decreto 44-95, que reforma la Ley de Bancos de Ahorro y Préstamo para la Vivienda
Familiar;
el Decreto 34-96, que crea la Ley del Mercado de Valores y Mercancías;
el Decreto 5-99 que crea la Ley para la Protección del Ahorro; y
el Decreto 26-99, que reforma de nuevo la Ley de Bancos y la Ley de Sociedades Financieras, fortaleciendo la normativa prudencial y la capacidad de supervisión de la autoridad de vigilancia e inspección.
EL PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO DEL SISTEMA FINANCIERO
NACIONAL
Del proceso de reflexión y análisis generado en torno a la implementación del Programa de Modernización a lo largo de la década de los noventa resultó evidente que, para
consolidar los logros obtenidos y profundizar la modernización completa del marco regulatorio del sistema financiero nacional, era necesaria una reforma aún más profunda de la
legislación vigente, la cual debería tener un carácter integral. Lo anterior implicaba reformar todo el conjunto de normas y leyes que regían al sistema de banca central y a la intermediación financiera.
El proceso de reforma integral no se limitaría a una reforma puntual de algunos artículos de las leyes existentes. Por el contrario, comprendería la sustitución completa de las
leyes del Banco Central, monetaria, de bancos y otras. Al contrario del Programa de Modernización de la década de los noventa, el cual pretendía una modernización o actualización parcial de la normativa vigente para hacerla compatible con la evolución de los mercados financieros, el nuevo proceso de reforma integral habría de implicar un cambio en la
concepción del papel de la banca central y en la orientación de la regulación financiera.
Los lineamientos de la reforma integral se formalizaron el 1 de junio de 2000, cuando
la Junta Monetaria, en Resolución JM-235-2000 emitió la Matriz del Programa de Fortalecimiento del Sistema Financiero Nacional, la cual contenía una serie de medidas clasificadas en tres grandes áreas de acción:
a) Bases para la reforma integral (programa de corto plazo). En este componente se
consideró la elaboración de un diagnóstico de la situación del sector financiero
que permitiera preparar las bases para las reformas legales estructurales.
b) Reforma integral a las leyes financieras.
c) Modificaciones reglamentarias que comprendieran la normativa que desarrollaría
el contenido de la reforma integral de las leyes financieras.
La primera de esas áreas de acción fue crucial para orientar apropiadamente el diseño
de la reforma legal. Para ello se llevó a cabo un diagnóstico profundo de la situación del
sistema financiero, en general, y del sistema de banca central, en particular. Este se formalizó en el marco del Programa de Evaluación del Sistema Financiero –PESF– ejecutado
conjuntamente por el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional en la segunda
10
mitad del año 20007. Uno de los principales resultados del PESF fue un análisis de las debilidades y fortalezas de la legislación financiera y la identificación de los principales aspectos de las mismas que podían ser objeto de reforma.
Como resultado de los lineamientos planteados por la Junta Monetaria y del diagnóstico del PESF, la preparación de la reforma integral de las leyes financieras se centró en la
elaboración de cuatro proyectos de ley fundamentales:
a) Ley Orgánica del Banco de Guatemala8. Orientada a favorecer la estabilidad
macroeconómica que permita a los agentes económicos la correcta toma de decisiones referentes al consumo, al ahorro y a la inversión productiva. también al
sector financiero, para cumplir con su misión de asignar eficientemente el crédito,
para lo cual debía definir claramente el objetivo fundamental del Banco Central,
fortalecer su autonomía financiera, y exigirle transparencia y rendición de cuentas
ante la sociedad.
b) Ley Monetaria9. Esta debía complementar a la anterior, estableciendo las responsabilidades de la emisión monetaria, la definición de reservas internacionales y la
determinación de las especies monetarias.
c) Ley de Bancos y Grupos Financieros 10. Orientada a propiciar la estabilidad del
sistema financiero, permitir una mayor eficacia en la canalización del ahorro, fortalecer el sistema de pagos y aumentar la solidez y solvencia del sistema financiero. Para el efecto debía establecer un marco general, ágil y flexible para el funcionamiento de los grupos financieros, que permitiera la supervisión consolidada, favoreciendo la administración de riesgos y la salida ágil y ordenada de bancos con
problemas.
d) Ley de Supervisión Financiera11. Orientada a favorecer la solidez y solvencia
del sistema financiero, promover el ahorro al propiciar la confianza del público en
el sistema bancario y viabilizar la estabilidad del sistema financiero. Para ello se
debía fortalecer a la Superintendencia de Bancos, otorgándole independencia funcional, y dándole facultades para ejercer, con efectividad, la vigilancia e inspección de las entidades financieras del sistema.
Las cuatro leyes fundamentales, cuya vigencia inicia el 1 de junio de 2002, en conjunción con la Ley de Libre Negociación de Divisas, que cobró vigencia en mayo de 2001,
7
El PESF (o FSAP, por sus siglas en inglés) fue conducido por un equipo de expertos que visitaron Guatemala en dos misiones presididas por Alfredo Leone y Augusto de la Torre, en julio y septiembre de 2000. El
PESF dio lugar a un proceso de asesoría y seguimiento al proceso de reformas legales por parte de los expertos funcionarios de los organismos internacionales.
8
Se aprobó el 23 de abril de 2002, mediante Decreto Número 16-2002 del Congreso de la República.
9
Se aprobó el 24 de abril de 2002, mediante Decreto Número 17-2002 del Congreso de la República.
10
Una primera versión de esta ley se había aprobado mediante el Decreto 4-2002 en febrero de 2002. La
versión final, revisada y compatibilizada con las otras leyes financieras, se aprobó el 29 de abril de 2002,
mediante Decreto Número 24-2002 del Congreso de la República.
11
Se aprobó el 25 de abril de 2002, mediante Decreto Número 18-2002 del Congreso de la República.
11
constituyen un cuerpo integral y consistente de regulación financiera que atiende la delegación que el Estado, por mandato constitucional12, hace al sistema de banca central de ejercer
vigilancia sobre todo lo relativo a la circulación de la moneda. En efecto, la Constitución
Política de la República establece en su artículo 132 que “Es potestad exclusiva del Estado,
emitir y regular la moneda, así, como formular y realizar las políticas que tiendan a crear
y mantener condiciones cambiarias y crediticias favorables al desarrollo ordenado de la
economía nacional. Las actividades monetarias, bancarias y financieras, estarán organizadas bajo el sistema de banca central, el cual ejerce vigilancia sobre todo lo relativo a la
circulación de dinero y a la deuda pública. Dirigirá este sistema la Junta Monetaria de la
que depende el Banco de Guatemala, entidad autónoma con patrimonio propio, que se regirá por su Ley Orgánica y la Ley Monetaria”. En tal sentido, es fácil inferir que las cuatro leyes financieras fundamentales se enfocan a regular lo relativo a la circulación del dinero; es decir, a la creación de dinero primario por parte del Banco Central, y a la creación
de dinero secundario por parte de los bancos del sistema.
Por otra parte, puede decirse que las cuatro leyes financieras, que fueron aprobadas en
abril de 2002, constituyen la base y el referente en torno a la cual han de girar otros proyectos legislativos tendientes a modernizar y hacer eficiente el proceso de intermediación financiera en Guatemala.
REFORMA DE LAS LEYES FINANCIERAS
FUNDAMENTALES
LE
YD
SE
GU E
RO
S
LEY DEL
MERCADO DE
VALORES
E
YD S
LE NTÍA IAS
A R
R
GA BILIA
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LEY DE
BANCOS Y
GRUPOS F.
LEY
ORGÁNICA
BANGUAT
LEY DE
SUPERVISIÓN
FINANCIERA
DE E
Y D
LE ADOVOS
I
V
LA ACT
LEY DE
LIBRE NEG.
DE DIVISAS
LEY
MONETARIA
FONDOS DE
PENSIONES
INT
E LE
NO RME Y DE
BA DIA
NC RI
AR OS
IOS
Es de esperar que con este marco legal, y con su aplicación conjunta por parte de las
autoridades monetarias, será posible aplicar una política monetaria de primer orden, acorde
con las mejores prácticas internacionales. Todo ello para:
• Facilitar el control de la inflación a fin de que se reduzca a niveles similares a los de
países industrializados.
12
Es de hacer notar que Guatemala es uno de los pocos países cuya Constitución Política establece, por una
parte, el sistema de banca central a cargo de cumplir con la función estatal de regular la circulación de la moneda y, por otra, le confiere al banco central la calidad de entidad autónoma.
12
•
•
•
•
D.
Crear las condiciones para que las tasas de interés, en un mercado competitivo y con el
apoyo de la política fiscal, converjan a niveles internacionales favorables al crecimiento
económico.
Fortalecer el sistema bancario en su liquidez, solidez y solvencia.
Evitar malas prácticas bancarias por parte de personas carentes de conocimientos bancarios y de solvencia moral.
Fortalecer la supervisión financiera, en congruencia con las mejores prácticas internacionales, lo cual no sólo permitirá proteger el ahorro nacional, sino que redundará en la
atracción de flujos financieros hacia el país.
EL PROCESO DE ELABORACIÓN DE LA NUEVA LEY ORGÁNICA
Es fácil inferir que el proceso de elaboración de las cuatro leyes financieras fundamentales, en general, y de la Ley Orgánica del Banco de Guatemala, en particular, conllevó
una inversión sustancial en términos de tiempo, recursos intelectuales y recursos materiales.
Ya desde 1994-1995 se había trabajado en el Banco de Guatemala en la redacción de
una Ley Orgánica con un enfoque totalmente nuevo, la que formó parte de una propuesta de
reforma integral a la legislación financiera 13. Muchas de las ideas contenidas en esta propuesta sirvieron de base para el trabajo que se elaboró posteriormente; sin embargo, la propuesta como tal nunca fue impulsada y adoptada en su totalidad, entre otras razones, porque la opinión de algunos consultores internacionales, especialmente a raíz de las experiencias derivadas de las crisis bancarias del Sudeste Asiático en 1997, no favoreció la forma en
que se enfocaban algunos puntos relativos al encaje y la regulación bancaria 14.
En los años subsiguientes, los técnicos del Banco de Guatemala, en el marco de las
negociaciones de un Programa Sectorial Financiero con el Banco Interamericano de Desarrollo –BID–, continuaron profundizando el análisis sobre el enfoque que finalmente debía
tener la nueva ley. Este estuvo prácticamente definido con motivo de unas Jornadas de Reforma Financiera organizadas por el BID, la Superintendencia de Bancos y el Banco de
Guatemala, en mayo de 2000. Al mes siguiente, la Junta Monetaria aprobó el Programa de
Fortalecimiento del Sistema Financiero y, antes de que concluyera ese año, se había efectuado el diagnóstico del sistema en el marco del PFSF.
Paralelamente, el Congreso de la República aprobó, en diciembre de 2000, el Decreto
94-2000, Ley de Libre Negociación de Divisas. En él se establecía (ya no como una excepción, sino como la norma general) la libre movilidad de capitales y, a la vez, se legalizaba
la intermediación financiera en monedas extranjeras. Mediante esta ley, que cobró vigencia
en mayo de 2001, se modificaron varios artículos de la Ley Monetaria y de la Ley Transitoria de Régimen Cambiario, lo cual hubo de ser tomado en cuenta en la preparación de los
proyectos de Ley Orgánica del Banco de Guatemala y de Ley Monetaria que se estaban
13
Esta propuesta, concluida en diciembre de 1995, fue elaborada, a iniciativa de la presidencia del Banco de
Guatemala, por un grupo de trabajo coordinado por los abogados Roberto Aguirre Matos y Eduardo Mayora
Alvarado, como consultores externos, y el economista Juan Carlos Castañeda, del Banco de Guatemala.
14
En particular, la evaluación realizada por el consultor Enrique Mas, presentada por el Banco Interamericano
de Desarrollo en febrero de 1998, contenía críticas en ese sentido.
13
elaborando en el marco de la reforma integral, a fin de hacerlos compatibles con el mencionado Decreto 94-2000.
También en diciembre de 2000, en la sesión No. 86-2000 de la Junta Monetaria, se
distribuyó a los Directores de dicha Junta el proyecto de Ley Orgánica del Banco de Guatemala y el proyecto de Ley Monetaria, ambos preparados por funcionarios del Banco de
Guatemala. Para el análisis de estos proyectos, así como de los otros dos proyectos de las
leyes fundamentales, la Junta Monetaria había nombrado a una Comisión Específica que
pudiera dedicar mayor tiempo y esfuerzo para estudiar tales proyectos y presentar los textos
revisados para la aprobación de la Junta, luego de lo cual ésta los enviaría al Organismo
Ejecutivo para que éste, a su vez, los elevara como iniciativa de ley ante el Legislativo.
La Comisión Específica estuvo integrada por el Presidente y Vicepresidente del Banco de Guatemala, los miembros titular y suplente de la Junta Monetaria designados por el
Congreso de la República, y los miembros titular y suplente designados por la banca privada nacional; asimismo, contó con la asesoría de dos subcomisiones de funcionarios del
Banco de Guatemala y de la Superintendencia de Bancos. La Comisión realizó veintidós
sesiones, incluyendo algunas en las que participaron expertos internacionales. Las subcomisiones señaladas, por su parte, realizaron sus trabajos de manera permanente.
La labor de aprobación por parte de la Junta Monetaria culminó, finalmente, en mayo
de 2001, cuando por medio de Resoluciones JM-204-2001 y JM-213-2001, resolvió aprobar y enviar al Ejecutivo los proyectos de Ley Orgánica del Banco de Guatemala y de Ley
Monetaria, respectivamente. Los proyectos de ley fueron enviados oficialmente al Ministerio de Economía el 17 y el 23 de mayo de 2001, respectivamente. El Banco de Guatemala
realizó una presentación de los proyectos de leyes financieras al público en general en el
auditorio de la institución, el 28 de junio de 2001.
El proceso de revisión de las leyes en el Ejecutivo llevó algún tiempo, hasta que el 2
de octubre de 2001 ambos proyectos fueron enviados como iniciativa de ley al Congreso de
la República. Debido, entre otras razones, a algunos cambios que se le introdujeron a los
proyectos de ley con respecto de la versión aprobada por la Junta Monetaria, así como a las
diversas dudas derivadas de la naturaleza eminentemente técnica de los mismos, se hizo
necesario que expertos internacionales y funcionarios del Banco de Guatemala, a solicitud
del Congreso, emprendieran una labor de asesoría para coadyuvar a un efectivo proceso de
discusión legislativa de las leyes. Luego de intensas discusiones, que incluyeron la realización de presentaciones y seminarios en las que participaron las distintas comisiones y bancadas legislativas, la Ley Orgánica del Banco de Guatemala y la Ley Monetaria fueron finalmente aprobadas con mayoría calificada en abril de 2002.
III
FUNDAMENTOS TEÓRICOS Y
PRÁCTICOS DE LA NUEVA
LEY ORGÁNICA DEL BANCO DE
GUATEMALA
“Como cabeza de Gobierno, a veces encuentro
inconveniente la independencia del Bundesbank. Sin embargo, como ciudadano, estoy feliz de tener un banco central autónomo.”
Helmut Kohl, Canciller de Alemania
15
A.
NECESIDAD DE MODERNIZAR LA LEY DEL BANCO CENTRAL
Cuando se emprendió la tarea de elaborar el proyecto de Ley Orgánica del Banco de
Guatemala, surgió la duda sobre si fuese o no un reto demasiado grande diseñar y crear una
nueva Ley Orgánica, cuando la ley vigente que data de 1946 había sido incluso utilizada
como ejemplo, en su momento, para realizar reformas financieras en otros países de América Latina y Asia. La respuesta a tal interrogante estaba dada por la evolución que en los
cincuenta y seis años de vigencia de la ley había experimentado el entorno macroeconómico, así como por la experiencia de la banca central no solo en Guatemala sino alrededor del
mundo, de donde resultaba evidente que, con el correr del tiempo, la antigua ley del Banco
Central había quedado obsoleta.
En efecto, durante las últimas dos décadas del siglo pasado, la economía mundial evidenció una mayor propensión a la inestabilidad macroeconómica y a las crisis financieras,
al extremo que éstas se han convertido en una de las principales fuentes de inestabilidad y
pérdida del bienestar de las sociedades. Esta situación ha generado en el seno de la comunidad internacional la conveniencia de plantear una “Nueva Arquitectura Financiera Internacional” que, entre otros aspectos, contemple la existencia de bancos centrales y entidades
de supervisión modernos, capaces de minimizar los altos costos derivados de las crisis bancarias y monetarias, así como su contagio hacia entre los distintos países.
En ese contexto, la última década del siglo veinte fue testigo de una serie de reformas
financieras en la mayoría de países en desarrollo. Estas implicaron la modificación de la ley
constitutiva de sus bancos centrales para dotarlos de la estructura legal necesaria para enfrentar los retos de la economía contemporánea, traducidos en una alta volatilidad de los
flujos internacionales de capital, así como en el referido creciente número de crisis financieras internacionales. La parte medular de esa modificación consiste en la asignación de
un objetivo único y fundamental para la política monetaria: promover la estabilidad en el
nivel general de precios. En ese sentido, el que los bancos centrales gocen de la calidad de
entidades autónomas pero que, al mismo tiempo, tengan la obligación de ser transparentes y
de rendir cuentas a la sociedad, son ambas características esenciales de tales reformas.
Por lo tanto, puede inferirse que los cambios registrados en el entorno económico interno y externo, demandan la existencia de un banco central regido por un marco legal que
se adapte a las macrotendencias indicadas. Además, en tal sentido, esté debidamente equipado para propiciar la estabilidad de precios, con el fin de remover la incertidumbre in-
16
herente a los procesos inflacionarios y promover el normal desarrollo y evolución de la
economía nacional.
En todo caso, la necesidad de actualizar la Ley Orgánica del Banco de Guatemala era
algo que el propio Doctor Noriega Morales, sabio y visionario como era, había ya previsto
desde el momento mismo de entrada en vigencia de dicha ley, cuando al referirse a que la
misma se basaba en las corrientes más modernas de pensamiento económico de aquel momento, manifestó que “(...) tanto evoluciona, sin embargo, el pensamiento económico, que
no sabemos si en corto tiempo esos principios serán mejorados y ameritarán reformas en
nuestra legislación.”
En tal sentido, si bien la actual Ley Orgánica del Banco de Guatemala constituyó un
avance significativo en materia de legislación de banca central cuando entró en vigencia en
1946, después de más de cincuenta años de aplicación presentaba una serie de elementos
rígidos que impiden que la política monetaria se aplique de la manera más efectiva. En
particular, destacan los aspectos rígidos siguientes:
•
En la ley antigua no existía un mandato preciso para el Banco de Guatemala, ya
que el objetivo principal presentaba una redacción excesivamente ambigua y amplia, que se prestaba peligrosamente a malas interpretaciones que conducían a decisiones que ponían en riesgo la estabilidad macroeconómica. Por lo tanto, el objetivo que tenía la ley –el cual rezaba que el Banco Central tenía como propósito
generar las condiciones monetarias, cambiarias y crediticias más adecuadas al ordenado desarrollo de la economía– era un objetivo impreciso que generaba problemas de interpretación y; por lo tanto, era una rigidez que ameritaba eliminarse
ya que, sin un objetivo preciso, el Banco Central podía quedar sujeto al libre albedrío de sus directores, así como a presiones políticas y sectoriales que podían
poner en peligro la estabilidad macroeconómica.
•
También existía el problema de que la ley antigua no delimitaba claramente hasta
dónde llegaba el ámbito de acción del Banco Central como ejecutor de la política
monetaria, por un lado, y, por el otro, el ámbito de acción de la junta directiva del
banco central —que es la Junta Monetaria— como ente encargado de determinar
y aprobar dicha política, existiendo un alto grado de ambigüedad en ese aspecto
en la Ley Orgánica antigua. Asimismo, la ausencia de una definición clara de las
responsabilidades y funciones de la Junta, de la Presidencia y de la Gerencia, así
como la ausencia de reglas precisas respecto a la duración en los cargos y causales de remoción de las autoridades del Banco Central, constituían un obstáculo a
la mejora de la calidad en el diseño y aplicación de la política monetaria.
•
La ley de 1946 contenía un capítulo relativo a la Superintendencia de Bancos, el
cual solo daba poderes extremadamente limitados al ente supervisor para cumplir
con sus funciones de vigilar, inspeccionar y fiscalizar a los bancos del sistema.
Además, dejaba en absoluta ambigüedad la naturaleza y el grado de autonomía de
la Superintendencia con respecto del Banco Central.
17
•
Existían también en la ley antigua disposiciones que configuraban un excesivo
campo de acción para el Banco Central en su papel de prestamista de última instancia; es decir, en el papel que éste juega dando crédito en última instancia a los
bancos cuando éstos tienen problemas de liquidez. La ley no tenía claramente definidos los mecanismos dentro de los cuales podía el Banco Central cumplir con
ese papel de prestamista de última instancia. La falta de reglas precisas para dar
créditos de banca central a los bancos privados entrañaba el riesgo de que se abusara de dicho financiamiento, en perjuicio de la estabilidad macroeconómica.
•
La ley antigua también carecía de disposiciones que obligasen al Banco Central a
rendir cuentas a la sociedad. Las disposiciones que obligaban al Banco Central a
publicar información eran demasiado escuetas y poco precisas, aspecto que también debía superarse. Pese a la importancia de las responsabilidades delegadas
por el Estado al Banco Central, la ley de 1946 no precisaba que éste rindiera
cuenta de sus actos ante la población, de manera precisa y sistemática.
•
La ley antigua tenía una serie de disposiciones que eran, en la práctica, obsoletas.
Estas disposiciones estaban concebidas para ser aplicadas como la regla general.
Sin embargo, tenían ya más de diez años de no aplicarse pues habían sido sustituidas por otras disposiciones que, en la propia ley, estaban concebidas como casos excepcionales. Como ejemplo de este tipo de normas puede mencionarse el
caso del tipo de cambio, respecto del cual la regla general en la ley antigua era
que el tipo de cambio fuese fijo, a una tasa de un quetzal por un dólar estadounidense. En la práctica, como se sabe, desde la década de los años ochenta ya funcionaba así porque los legisladores habían previsto la posibilidad de que hubiese
alguna cláusula de escape que permitiera que no necesariamente el tipo de cambio
fuera el dispuesto por la norma general; en este caso, la disposición excepcional
devino en regla general. Algo similar puede decirse de las tasas de interés, para
las cuales el marco general que establecía la ley antigua era de tasas de interés fijadas por la Junta Monetaria, en tanto que en la práctica, durante los últimos doce
años de vigencia de dicha ley las tasas se determinaban libremente. Por lo tanto,
la ley necesitaba ser readecuada a los tiempos modernos y sus disposiciones, por
certeza jurídica, debían ser de aplicación general, lo cual ya no se cumplía con la
ley de 1946.
•
Por último, las leyes antiguas, especialmente la Ley Orgánica del Banco, sufrieron una serie de modificaciones después de 1946. Durante esos cincuenta y seis
años se produjeron reformas legales que incluso, en algunos casos, contravenían
el propio espíritu que había inspirado dichas leyes. Algunas de tales reformas
significaron que se produjeran incompatibilidades entre las leyes, aspecto que
también era menester superar mediante el proceso de reforma financiera integral.
Era menester retornar al espíritu modernista y a la congruencia técnica que inspiró
las leyes financieras en 1946, adaptándolas a las circunstancias actuales, en un
conjunto integral de leyes que rijan el sistema financiero en el siglo veintiuno.
18
B.
FUNDAMENTO TEÓRICO DE LA NUEVA LEY ORGÁNICA
1. El papel de la política monetaria en la economía
El consenso, creciente y moderno, respecto del papel que la política monetaria debe jugar en la economía de las naciones indica que su objetivo primordial debe ser el de propiciar la estabilidad macroeconómica15; ello requiere que el banco central encauce sus esfuerzos con plena autonomía para estabilizar el nivel de precios en forma sostenible en el largo
plazo, de acuerdo con su objetivo fundamental. En la medida en que exista claridad sobre el
hecho de que la política monetaria es solamente uno de los múltiples componentes de la
política económica en general y que, por lo tanto, sus alcances son limitados, en esa medida
el banco central podrá concentrar y dirigir sus acciones a lograr tal objetivo de estabilidad,
lo cual constituye el mejor aporte que la política monetaria puede hacer para propiciar un
ambiente macroeconómico en el cual los mercados de crédito, de bienes y de trabajo puedan funcionar eficientemente, generando empleo, ahorro y mejores niveles de vida para la
población.
El concepto de estabilidad de precios sirve al objetivo más amplio de encaminar a la
economía nacional por una ruta de crecimiento sostenido, de pleno empleo y, en general, de
progreso y bienestar para la población. En efecto, la mayor contribución del banco central
al crecimiento y al progreso radica en la confianza en el futuro derivada de la existencia de
reglas claras y estables en cuanto a la consecución del objetivo de estabilidad de precios.
Esto es un aliciente para el ahorro, la inversión y las ganancias de productividad, todos
ellos, indispensables para el crecimiento económico. Una inflación baja y estable es, además, beneficiosa desde un punto de vista distributivo, porque favorece el crecimiento del
empleo y protege el ingreso de los sectores más desprotegidos de la sociedad.
Es importante mencionar que la política monetaria, por sí misma, no puede influir sobre
la trayectoria de crecimiento de largo plazo, excepto en lo que concierne a su contribución a
la estabilidad de precios.
En ese sentido, la política monetaria forma parte de la política económica y esta es el
conjunto de acciones que el Gobierno realiza mediante el uso de instrumentos bajo su control, con el fin de influir sobre algunas variables-objetivo de interés para la sociedad. La
política económica está compuesta por una serie de políticas que, en términos generales,
pueden clasificarse en dos grandes grupos: políticas de estabilización y políticas estructurales. Dichas políticas afectan a la oferta y a la demanda agregadas de la economía, siendo el
papel de la política monetaria el logro de la estabilidad mediante el control de la demanda
agregada.
Lo anterior significa que para lograr un crecimiento económico sostenible se requiere de
políticas institucionales y estructurales eficientes, que permitan una mayor productividad
basada en la mayor calidad y cantidad de los factores que intervienen en la producción. El
15
Las razones por las cuales se justifica darle prioridad a este objetivo fundamental se detallan en el apartado
siguiente.
19
crecimiento sin estabilidad no es técnicamente sostenible, así como la estabilidad sin crecimiento puede no ser políticamente sostenible, excepto en el corto plazo.
POLÍTICAS
INSTRUMENTOS
POLÍTICA
MONETARIA
A TRAVÉS DE LA OFERTA
MONETARIAY TASAS DE INT.
INFLUYE S/DEMANDA AGREGADA
POLÍTICA
FISCAL
A TRAVÉS DEL GASTO Y LOS
IMPUESTOS INFLUYE SOBRE LA
OFERTA Y DEMANDA AGREGADAS
POLÍTICA
ESTRUCTURALINSTITUCIONAL
A TRAVÉS DE REFORMAS INFLUYE
SOBRE LA OFERTA AGREGADA AL
MEJORAR EL USO DE RECURSOS
OBJETIVOS
ESTABILIDAD
DE PRECIOS
CONSOLIDA LA
ESTABILIDAD
COADYUVA A
CRECIMIENTO
MAYOR
PRODUCTIVIDAD
CRECIMIENTO
SOSTENIBLE
En síntesis, siguiendo el axioma de política económica que establece que a cada
instrumento debe corresponderle solo un objetivo, resulta evidente que la política
monetaria a cargo del Banco Central, al tener como su variable instrumental el control de la oferta de dinero, debe tener también un solo objetivo fundamental: mantener
la estabilidad en el nivel general de precios.
Teniendo en cuenta lo anterior, la nueva Ley Orgánica del Banco de Guatemala
fue diseñada con el propósito de proporcionar el marco jurídico que permita conseguir dicha estabilidad de la manera más eficiente, directa y efectiva posible. La efectividad de la política monetaria acontecerá en la medida en que se cumpla con dos
condiciones:
a) que exista autonomía para ejecutar dicha política monetaria; y,
b) que haya credibilidad por parte de la sociedad, de los agentes económicos
privados y de los entes estatales, respecto de las actuaciones de la política
monetaria.
20
ORIENTACIÓN DE LA NUEVA LEY ORGÁNICA
FORTALECER
AUTONOMÍA
AUMENTAR
EFECTIVIDAD DE LA
POLÍTICA
MONETARIA
PROPICIAR LA
ESTABILIDAD
ESTABILIDAD
MACROECONÓMICA
FORTALECER
CREDIBILIDAD
Entonces, la orientación de la nueva ley está dada por el énfasis que esta pone en
el fortalecimiento, por un lado, de la autonomía institucional y, por otro, de la credibilidad en la política monetaria. Lo anterior ha de permitir una mayor efectividad de esa
política y, por lo tanto, el logro de la estabilidad macroeconómica. A su vez, el fortalecimiento de la credibilidad y de la autonomía se basan en cuatro pilares 16: claridad
en el objetivo fundamental, autonomía operativa, autonomía financiera y rendición de
cuentas.
LOS CUATRO PILARES DE LA LEY ORGÁNICA
EFECTIVIDAD =
CREDIBILIDAD + AUTONOMÍA
1
CLARIDAD
DEL
OBJETIVO
FUNDAMENTAL
2
AUTONOMÍA
OPERATIVA
3
4
TRANSPAAUTONOMÍA RENCIA Y
RENDIECONÓMICA
CIÓN DE
FINANCIERA
CUENTAS
2. Primer pilar: Claridad en el objetivo fundamental
El creciente consenso en el ámbito mundial en torno a que la estabilidad del
nivel de precios debe ser el objetivo fundamental de la política monetaria se sustenta en el convencimiento (forjado en las difíciles y diversas experiencias infla16
El concepto de los “cuatro pilares” se deriva de los principales componentes que las reformas a la legislación de banca central alrededor del mundo han incluido en la última década, de acuerdo con la experiencia de
diversas misiones del Fondo Monetario Internacional que han prestado asistencia técnica a varios países sobre
este tema. Dicha experiencia se resume en el documento “Central banks and the international financial volatility” elaborado por Luis I. Jácome en octubre de 2000.
21
cionarias acontecidas a lo largo del siglo veinte) de que la inflación es dañina para
el crecimiento económico y de que la búsqueda simultánea de otros objetivos por
parte del banco central puede poner en riesgo la consecución del objetivo de estabilidad 17.
La importancia de focalizar la política monetaria en el objetivo fundamental
de lograr la estabilidad de precios radica en que el banco central implementa virtualmente todas las medidas de política monetaria mediante un único tipo de acción: cambios en la oferta monetaria. Como se indicó, la experiencia histórica y
los fundamentos económicos sugieren que no es posible tratar de obtener objetivos múltiples con un solo instrumento18. Es más, desde un punto de vista macroeconómico, el único poder del banco central en el largo plazo yace en su habilidad
de controlar la emisión monetaria que, a su vez, influencia los agregados monetarios, las tasas de interés, la demanda agregada nominal y el nivel de precios. Tanto la evidencia empírica para Guatemala, como para la mayoría de países, indica
que, en el largo plazo, la inflación refleja el crecimiento pasado, presente y esperado de la oferta monetaria.
La “singularización” del objetivo del banco central, es decir, el concentrarse
en un solo objetivo fundamental le permitirá al Banco de Guatemala ser más efectivo en la consecución de tal objetivo. Sería un error orientar la política monetaria
hacia objetivos sobre los cuales el Banco Central no tiene control en el largo plazo (como las tasas de interés reales o el crecimiento de la producción). En cambio, existe evidencia clara y abundante alrededor del mundo de que los países tienen un control considerable sobre sus tasas de inflación tendenciales a través de la
aplicación de medidas de política monetaria y fiscal coherentes.
El logro del objetivo de estabilidad del nivel de precios es, asimismo, importante debido a que implica un combate permanente contra uno de los peores flagelos económicos: la inflación. Al respecto, conviene hacer hincapié, en primer lugar, en que la inflación afecta al crecimiento económico porque genera distorsiones en el mecanismo de determinación de los precios. En efecto, la inflación (especialmente la que no es esperada por los agentes económicos) afecta negativamente el crecimiento porque distorsiona el mecanismo de precios al dificultar que
los agentes económicos distingan los cambios en los precios relativos de los cambios en el nivel general de precios 19, de tal manera que los recursos económicos se
asignan ineficientemente y, por consiguiente, el crecimiento económico se ve perjudicado. Por ejemplo, en una economía con un 20% de inflación anual los precios se duplicarían cada cinco años, haciendo casi imposible percibir los cambios
en los precios relativos. Por lo tanto, mientras más baja sea la inflación, mejor
17
Eso lo han entendido claramente los legisladores que en muchos países del mundo, y en los últimos diez
años, han modernizado las leyes de sus bancos centrales: ejemplos de ello son Chile, México, Banco Central
Europeo, Nueva Zelandia, Australia, Sudáfrica, Inglaterra, España, Canadá, entre otros.
18
Este concepto se asocia a lo que la teoría económica denomina “Principio del mercado más eficaz”.
19
Si, por ejemplo, el precio del bien A está aumentando en relación con el del bien B, ello debe atraer a nuevos productores del bien A y, al mismo tiempo, incentivar a los consumidores a comprar más del bien B. Una
inflación elevada (en el nivel general de precios) oculta ese movimiento relativo: ni el productor del bien A ni
el consumidor se percatan de que el bien A ha subido 20% cuando el bien B también ha subido 15%.
22
funcionará la economía de mercado, la cual se basa en el mecanismo de precios
que permite una eficiente asignación de los recursos.
En segundo lugar, la inflación también obstaculiza el crecimiento económico
debido a que crea incertidumbre, y esta es la enemiga natural de la inversión y del
crecimiento. Si los empresarios no están seguros acerca de cuál será el futuro nivel de precios y, por tanto, están inseguros acerca del nivel real de la tasa de interés, no estarán dispuestos a correr riesgos e invertir, particularmente en proyectos
de largo plazo. La inflación, por lo tanto, propicia entre los agentes económicos
una preocupación desmedida respecto a obtener ganancias en el corto plazo, en
perjuicio de los rendimientos de largo plazo. Además, la incertidumbre sobre la
inflación futura ocasiona presiones hacia el alza de las tasas reales de interés, ya
que los prestamistas demandan una mayor prima de riesgo por su dinero.
La inflación tiene, además, otros costos, ya que causa efectos negativos en la
redistribución del ingreso (especialmente en perjuicio de los ahorrantes y en favor
de los prestatarios). Esto desincentiva el ahorro y, por consiguiente, afecta también por esta vía a la inversión y al crecimiento económico.
Por las razones apuntadas, la gestión monetaria moderna debe esforzarse por
evitar la inconsistencia dinámica de la política monetaria. Dicha inconsistencia se
presenta cuando, luego de elaborar y anunciar a los agentes económicos la política
monetaria, la misma no es implementada de acuerdo a lo estipulado. Un banco
central puede incurrir en inconsistencia dinámica cuando, al momento de poner en
marcha la política monetaria, interpone algún otro objetivo de corto plazo que esté
reñido con el objetivo fundamental de promover la estabilidad en el nivel general
de precios, obstaculizando la consecución de este último.
Un problema fundamental derivado de incurrir en inconsistencia dinámica es
que ésta afecta negativamente la credibilidad de un banco central y, por ende,
desestabiliza la economía. Ello resulta particularmente grave si se toma en cuenta
que el contar con una política monetaria creíble radica en que los agentes económicos incorporan toda la información emanada del banco central en sus decisiones de inversión, consumo, producción y ahorro. Esto significa que un banco central con poca credibilidad genera incertidumbre y propicia decisiones erróneas
que, por lo regular, merman el crecimiento ordenado de la economía.
Como se puede observar, las expectativas de los agentes económicos tienen
un papel de suma importancia en la consecución y mantenimiento de la estabilidad de precios, en particular, y de la estabilidad macroeconómica, en general. En
ese sentido, cabe indicar que la autoridad monetaria debe fortalecer esa estabilidad a través de una clara definición de su objetivo fundamental y de una política
monetaria transparente y creíble.
En razón de lo expuesto, el primer pilar que sustenta la nueva Ley Orgánica
del Banco de Guatemala es el de contar con una definición precisa del objetivo
fundamental del instituto emisor, enfocándolo hacia la estabilidad de precios. Al
existir claridad sobre ese objetivo es, por una parte, mucho más fácil para la polí-
23
tica monetaria perseguirlo y, por otra, se evita caer en dilemas respecto de qué
medida tomar; por ejemplo, cuando debe decidirse entre una medida que corrija
un problema de iliquidez y otra que enfrente presiones inflacionarias. Si el objetivo está claro, el banco central no enfrenta esos dilemas y sabe con certeza que debe tomar aquellas medidas que le van a permitir alcanzar su único objetivo fundamental.
Al mismo tiempo, el tener un objetivo preciso como el contenido en la nueva
Ley Orgánica permite que el Banco de Guatemala rinda cuentas adecuadamente
ante la sociedad. En contraste, mientras más ambiguo sea el objetivo del banco
central, más difícil se hace medir la efectividad de las actuaciones de dicho banco.
Para que este pueda rendir cuentas claras a la sociedad respecto de sus actuaciones, es indispensable que tales actuaciones puedan ser medidas de forma objetiva
y concreta, lo cual es factible si el objetivo que el Estado le delega al banco central se centra en el logro de la estabilidad de precios.
3. Segundo pilar: autonomía operativa
Durante toda la última década del siglo Veinte se suscitó alrededor del mundo una tendencia creciente a otorgar a los bancos centrales un alto grado de independencia para implementar las políticas monetaria y cambiaria, con el fin de lograr una reducción gradual de la inflación. En dicha tendencia influyeron principalmente dos aspectos: primero, el historial insatisfactorio en materia de inflación
que exhibían muchos países en los que el banco central no era independiente; y,
segundo, la evidencia contundente de que la mejor contribución que puede hacer
la política monetaria al logro del crecimiento económico sostenible es la de mantener la inflación en niveles bajos. La autonomía operativa del banco central se
constituyó, pues, en una salvaguarda contra la aparición de episodios de aguda inflación.
En ese espíritu, el segundo pilar que sustenta la nueva Ley Orgánica del Banco de Guatemala es el de la autonomía operativa. Vale la pena indicar que Guatemala es uno de los pocos países en donde los fundamentos esenciales de la autonomía del Banco Central se encuentran consagrados en la propia Constitución
Política (artículo 132). El texto de la ley fundamental que le confiere al Banco de
Guatemala el carácter de entidad autónoma se constituye en lo que puede denominarse “el primer pie” del trípode que sostiene la autonomía operativa del banco central.
En congruencia con el marco constitucional, “el segundo pie” del trípode de
la autonomía está definido por la Ley Orgánica del Banco Central, en cuanto que
la misma establece los alcances y el marco dentro del cual se ha de desarrollar el
accionar del instituto emisor. En tal sentido, el nuevo instrumento legal determina
los elementos operativos que permiten fortalecer la autonomía operativa, la cual
tiene que ver con aspectos tales como que el Banco Central sea independiente para utilizar sus instrumentos de política; que las autoridades, incluyendo los miembros de la Junta Monetaria, no puedan ser removidos por simples razones políticas sino que deban producirse razones justificadas para su remoción; y, que la
24
permanencia de las autoridades del Banco en el ejercicio de sus cargos apuntale la
independencia de sus decisiones respecto de la autoridad política.
Complementario a lo anterior, “el tercer pie” del trípode de la autonomía
operativa se relaciona con los valores y las instituciones intangibles que, en materia de funcionamiento consuetudinario, hacen prevalecer dicha autonomía a lo
largo del tiempo. Dichos valores e instituciones están dados, por una parte, por la
actitud, la mística y la identificación de los empleados y funcionarios del Banco
Central con el concepto de autonomía operativa y, por otra parte, por la credibilidad y la confianza que las actuaciones del Banco Central generen en la población,
las cuales son esenciales para que el concepto de autonomía tenga el necesario
sustento social. Por lo tanto, la nueva Ley Orgánica pretende también establecer
un marco dentro del cual se fortalezcan los mencionados valores e instituciones
que apoyen la autonomía operativa del Banco de Guatemala.
4. Tercer pilar: autonomía económico-financiera
El tercer pilar sobre el que se construyó la nueva Ley Orgánica del Banco de
Guatemala es el del fortalecimiento de la autonomía económica y financiera del Banco Central. Esta se relaciona en la práctica con la solvencia patrimonial del Banco
Central, con la sanidad de su balance contable, y con su independencia presupuestaria. Por lo tanto, la autonomía económico-financiera del banco central va a estar definida por el tipo de relación que exista entre este, por un lado, y el Gobierno y el sector privado, por el otro. En particular, la referida autonomía está influida por la forma
en que esté regulado el crédito del Banco Central al Gobierno o al sector privado, por
el tratamiento legal que se les dé a las utilidades o pérdidas que tenga el Banco Central y por la manera en que se preserve el capital de este en el tiempo.
En cuanto a uno de los aspectos mencionados, relativo al crédito del Banco Central al Gobierno, cabe indicar que en Guatemala ha habido gran avance en esta materia, pues existe en el ámbito constitucional la prohibición a tal tipo de operaciones.
En efecto, el artículo 133 de la Constitución Política de la República es claro al establecer que “Con la finalidad de garantizar la estabilidad monetaria, cambiaria y
crediticia del país, la Junta Monetaria no podrá autorizar que el Banco de Guatemala otorgue financiamiento directo o indirecto, garantía o aval al Estado, a sus entidades descentralizadas o autónomas ni a las entidades privadas no bancarias. Con
ese mismo fin, el Banco de Guatemala no podrá adquirir los valores que emitan o
negocien en el mercado primario dichas entidades…”
Sin embargo, el aspecto relativo al capital del Banco de Guatemala tenía un tratamiento excesivamente ambiguo y débil en la legislación antigua. Por ello, la nueva
Ley Orgánica le confiere a este tema un tratamiento especial. Ello es así porque las
mejores prácticas de la banca central en el ámbito mundial señalan que un capital positivo y un balance contable transparente permiten al instituto emisor operar de forma
más eficiente, pues le dan mayor margen de maniobra en el uso de los instrumentos
de política monetaria y le posibilitan una mejor rendición de cuentas ante la sociedad.
25
Al respecto, conviene hacer hincapié en que el banco central es una institución
pública, que actúa por delegación del Estado y que, por lo tanto, su patrimonio es un
activo de la nación, por lo que la preservación del mismo, cae de su peso, es una obligación del propio Estado, quien, a su vez, es el principal beneficiario de las actuaciones eficientes del banco central.
En efecto, el contar con un patrimonio sano le confiere al banco central un mayor
margen de maniobra en sus actuaciones, permitiéndole implementar una política monetaria sana y ortodoxa, como es el caso en los países más avanzados. Asimismo, un
patrimonio positivo y un balance contable sano permiten incrementar la credibilidad
del banco central ante la sociedad y, por ende, coadyuvan a una mayor efectividad de
la política monetaria. Igualmente, la fortaleza financiera del instituto emisor implica
una mayor transparencia de las actuaciones del banco central y facilita la rendición de
cuentas a la sociedad por parte del mismo.
5. Cuarto pilar: transparencia y rendición de cuentas
Las acciones de la banca central moderna en el desempeño de sus funciones, en
sus campos de acción y en la persecución de sus objetivos de estabilidad, tienden a
enmarcarse dentro de una actitud de manejo transparente de la información y de fortalecimiento de su credibilidad. En el campo de la política monetaria, la experiencia de
las décadas pasadas ha convencido a los expertos en la materia que, para que el objetivo de estabilidad de precios pueda cumplirse, las metas asociadas al mismo deben
ser inequívocas y creíbles a los ojos del público. El compromiso firme y explícito de
la autoridad monetaria para con la estabilidad de precios es una condición necesaria
para sostener la confianza del público en la moneda como medio de intercambio y, en
consecuencia, para preservar la estabilidad.
El creciente poder sancionatorio de los mercados financieros ha influido en la
tendencia hacia una mayor transparencia de la política monetaria. En efecto, la transparencia en cuanto a los objetivos y estrategias de dicha política puede ser útil para
guiar las decisiones de los agentes económicos y para asegurar el necesario apoyo que
las medidas monetarias requieren del público.
Por sí misma, sin embargo, la transparencia no es suficiente para influir sobre las
percepciones del público respecto de la política monetaria. Para que ello ocurra también se requiere que exista credibilidad en la información proporcionada, y tal credibilidad solo puede ser ganada a lo largo del tiempo, en la medida en que exista correspondencia entre la información que el banco central proporciona y los hechos.
Este vínculo cercano que existe entre un desempeño consistente del banco central y la
credibilidad de la que goza pone de manifiesto la importancia de contar con un diseño
institucional de la autoridad monetaria que reduzca el riesgo y los costos de una política monetaria inconsistente. Al respecto, el ingrediente fundamental para un adecuado diseño institucional es que el banco central cuente con suficiente autonomía y con
un mandato claro enfocado a lograr la estabilidad macroeconómica.
26
En razón de lo anterior, el cuarto pilar de la autonomía y de la credibilidad en los
que se basa la nueva Ley Orgánica es la transparencia y la rendición de cuentas, ya
que las políticas monetarias que el banco central aplique deben ser comprendidas por
la sociedad, quien debe creerlas y debe confiar en ellas.
El concepto de transparencia se refiere a dar a conocer al público, en forma
comprensible, accesible y oportuna, los objetivos de la política monetaria, el marco
jurídico, institucional y económico de la misma, las decisiones de política y sus fundamentos, los datos y la información relacionados con la política monetaria, así como
los términos en que el banco central debe rendir cuentas. Con la transparencia en la
ejecución de la política monetaria se logran tres propósitos.
•
•
•
Primero, se cimienta el compromiso de las autoridades con el objetivo de estabilidad.
Segundo, se hace eficiente la gestión monetaria, pues el público conoce las metas
e instrumentos de la política. Esto significa un mejor acceso a la información que
fomenta la eficiencia con que operan los mercados.
Tercero, se facilita la coherencia en las políticas del gobierno, al transparentarse
las atribuciones conferidas y la claridad de las normas y los procedimientos operativos de los organismos de estado.
La transparencia, asimismo, al ofrecer al público información adecuada sobre las
actuaciones del banco central, puede crear un mecanismo de refuerzo de su credibilidad si sus actuaciones son consecuentes con sus declaraciones públicas. Como consecuencia lógica, el desempeño macroeconómico del país mejora, debido a que los
agentes económicos podrán formarse expectativas y tomar decisiones en un ambiente
de mayor información.
Por su parte, el concepto de rendición de cuentas implica la obligación del banco central de dar a conocer públicamente las razones de los resultados de la ejecución
de la política monetaria y del logro de su objetivo fundamental. Una adecuada rendición de cuentas por parte del instituto emisor refuerza su credibilidad y su reputación,
ya que la obligatoriedad de presentar los informes sobre sus actuaciones reduce la posibilidad de incurrir en contradicciones de política económica (inconsistencia dinámica). Esto, a su vez, reduce la incertidumbre en los mercados y facilita la toma de decisiones por parte de los agentes económicos.
IV
PRINCIPALES ASPECTOS INCLUIDOS
EN LA NUEVA LEY ORGÁNICA:
ESPÍRITU Y ORIENTACIÓN
“La rendición de cuentas por parte del banco
central, mediante la estructura de su directorio, mediante el reportarse y responder a las
preguntas de autoridades electas, y mediante la
divulgación de información y la aceptación de
críticas del público, es esencial para que la política monetaria esté protegida de presiones políticas y sea sensible ante las necesidades del público.”
Stanley Fischer
28
A. TRATAMIENTO DEL OBJETIVO FUNDAMENTAL EN LA NUEVA LEY
Si bien la legislación emitida en 1946, como se indicó, tenía una gran calidad y sirvió
bien a los propósitos de su época, las distintas modificaciones que sufrió durante cincuenta
años y el cambio radical en las condiciones económicas hicieron evidente que no eran ya
adecuadas para la vida moderna. Entre las diferencias que existen entre la nueva Ley Orgánica del Banco de Guatemala y la ley antigua, destaca la que tiene que ver con el objetivo
fundamental del Banco Central. Como se indicó en apartado previo, la ley de 1946 establecía un objetivo muy impreciso que entrañaba el peligro de conducir a políticas monetarias
inadecuadas. Dicho objetivo ambiguo, confuso y poco realista, al no especificar la prioridad
del logro de la estabilidad de precios, provocó en buena medida que el Banco de Guatemala
incurriera (especialmente en las décadas de los años setenta y ochenta) en prácticas malsanas que distorsionaron la economía y ocasionaron pérdidas enormes en las finanzas estatales. Como ejemplo pueden mencionarse las políticas de crédito dirigido a sectores privilegiados; las políticas de subsidios a las tasas de interés; las políticas de subsidios cambiarios
a sectores privilegiados; y las políticas de financiamiento a déficit fiscales gigantescos, entre otras. Todas ellas al amparo de perseguir un objetivo confuso y poco preciso.
En efecto, si lo que se desea es alcanzar el objetivo excesivamente general de “mantener las condiciones económicas más apropiadas al desarrollo ordenado de la economía
nacional” (que la ley antigua imponía como obligación del banco central) debe tenerse
presente que la disciplina de la política fiscal es tanto o más importante que las actuaciones
del banco central. Tratar de conseguir dicho objetivo solamente a través de las actuaciones
del banco central sería caer en el engaño de que la política monetaria puede lograr simultáneamente, por sí sola, la estabilidad y el crecimiento económico. Esta noción es absolutamente ficticia; tergiversa y disminuye el importante papel que tanto la disciplina fiscal, como las políticas comercial, agropecuaria e industrial juegan para el mantenimiento de las
condiciones macroeconómicas conducentes al desarrollo de la economía nacional. El objetivo que la ley antigua confería al Banco Central, por su ambigüedad e imprecisión, significaba concederle, inconvenientemente, un aval este para invadir otras áreas de política económica que son competencia de otros entes estatales.
Ante la ambigüedad de dicha redacción, la nueva ley, al igual que muchas leyes modernas de bancos centrales alrededor del mundo, establece como objetivo fundamental del
banco central el de promover la estabilidad en el nivel general de precios, como medio a
través del cual se va a dar el aporte del instituto emisor al desarrollo ordenado de la econo-
29
mía del país. Para el efecto, el artículo 3 de la nueva Ley Orgánica del Banco de Guatemala
establece lo siguiente:
“ARTICULO 3. Objetivo fundamental. El Banco de Guatemala tiene como objetivo fundamental contribuir a la creación y mantenimiento de las condiciones más favorables al desarrollo ordenado de la economía nacional, para lo cual propiciará las condiciones monetarias,
cambiarias y crediticias que promuevan la estabilidad en el nivel general de precios.”*
Como puede apreciarse, el artículo trascrito se compone de dos partes; la primera
recoge el precepto constitucional respecto al papel del Estado, a través del Banco de Guatemala, de contribuir a la creación de las condiciones más favorables al desarrollo ordenado
de la economía nacional; en tanto, la segunda parte (subrayada) introduce la innovación
sustancial al marco legal, ya que califica y precisa de qué manera se van a crear tales condiciones: mediante una política monetaria que promueva la estabilidad en el nivel general de
precios.
El hecho de que en el referido artículo 3 de la nueva ley se defina con suficiente claridad el objetivo fundamental del Banco Central no solo facilitará a este la consecución de
tal objetivo, si no que, además, coadyuvará a un correcto esquema de rendición de cuentas.
En este sentido, cabe indicar que para fortalecer la claridad del objetivo fundamental del
banco central del artículo 3, en el artículo 4 de dicha ley se establece que las atribuciones de
la institución, así como las metas y objetivos relacionadas a ellas, estarán en función de que
permitan alcanzar o que no vayan en menoscabo del citado objetivo. Esto es así porque en
ocasiones se suscita confusión con relación a la preeminencia del objetivo de estabilidad de
precios sobre otros objetivos subsidiarios de un banco central, tal como sucede, por ejemplo, con la consecución del buen funcionamiento del sistema de pagos.
Al respecto, merece la pena indicar que si bien el nuevo marco legal establece el objetivo fundamental de la estabilidad de precios, ello no implica que el banco central va a
dejar de perseguir otros objetivos secundarios, como podrían ser de la existencia de tasas de
interés estables, de suficiente liquidez en la economía, o de orden en el sistema de pagos.
Resulta válido que el banco central pueda seguir persiguiendo todos esos objetivos, que
incluso están consagrados en la nueva Ley Orgánica, pero en el entendido de que los mismos tienen la naturaleza de complementarios; es decir, que han de buscarse en función y sin
menoscabo de que se cumpla el objetivo central de estabilidad en el nivel general de precios.
En ese mismo sentido, a fin de fortalecer la claridad del objetivo fundamental del
banco central, establecido en el artículo 3 de la Ley Orgánica, los artículos 26, 30 y 34 de la
misma establecen también que las atribuciones y funciones de la Junta Monetaria, de la
Presidencia y de la Gerencia del Banco de Guatemala deben privilegiar el cumplimiento del
objetivo fundamental, prescribiendo que todas las actuaciones de tales entes estén en función de dicho objetivo.
*
El subrayado corresponde al autor (N. de E.)
30
Finalmente, cabe indicar que la persecución del objetivo fundamental también está
privilegiada en la forma como se definen en la nueva ley los instrumentos de la política
monetaria. El encaje (artículos 43 y 45 de la ley), las operaciones de mercado abierto (artículo 46), las operaciones cambiarias (artículo 47), y el papel de prestamista de última instancia (artículo 48), están todos diseñados de tal manera que se asegura que sean compatibles con la persecución del objetivo de propiciar la estabilidad del nivel general de precios,
tal como se detalla a continuación.
B. LOS INSTRUMENTOS DE LA POLÍTICA MONETARIA EN LA NUEVA LEY
La Ley Orgánica de 1946 privilegiaba el uso de instrumentos de control directo (es
decir, que fijaban precios o cantidades) para manejar la política monetaria. Tales instrumentos incluían la posibilidad de utilizar el control selectivo del crédito, fijar las tasas de interés, o fijar límites al crédito bancario. Dicho énfasis correspondió, posiblemente, al bajo
nivel de desarrollo de los mercados financieros y bancarios que prevalecía hace más de
medio siglo.
En contraste, en el esfuerzo de adaptar la legislación a los nuevos usos y forma de
operar de los mercados financieros en el mundo moderno, la nueva ley privilegia el uso de
instrumentos indirectos de política monetaria; particularmente, la utilización de las operaciones de mercado abierto y la compra y venta de moneda extranjera en el mercado. Tales
instrumentos indirectos, a los que se adiciona el encaje y la capacidad de otorgar créditos de
última instancia, constituyen el “arsenal” típico que se incluye en la mayoría de legislaciones de bancos centrales modernos. Una razón para incluir tales instrumentos es que los
mismos pueden ser utilizados con mayor o menor intensidad, dependiendo del régimen de
tipo de cambio que se tenga. Así, bajo un régimen de tipo de cambio flexible, como el que
actualmente tiene Guatemala, el Banco Central deberá usar con mayor intensidad las operaciones de mercado abierto con criterios de mercado; en tanto que, bajo un régimen de tipo
de cambio fijo, en el que hay ausencia o limitación de facilidades de apoyo de liquidez de
última instancia, la política de encajes es relevante en la medida que los recursos depositados por los intermediarios financieros en el banco central pueden convertirse en un resguardo de liquidez. En todo caso, la ventaja de este tipo de instrumentos indirectos es que,
contrario a los controles directos sobre precios y cantidades, favorecen la determinación de
los precios de acuerdo con las condiciones del mercado y, por lo tanto, propician la eficiencia del mismo al no introducir distorsiones arbitrarias en su funcionamiento.
1.
El encaje bancario
En la ley antigua, el encaje bancario se restringía únicamente a ser aplicado sobre los depósitos bancarios, lo que daba pie a que otras formas de captación fueran
utilizadas como mecanismo para eludir el cumplimiento de tal requisito. Por otra parte, dicha ley no permitía a la Junta Monetaria pagar intereses sobre el encaje legal, lo
que en ciertas circunstancias implicaba la imposición de un costo muy elevado para
las entidades bancarias. Asimismo, la ley antigua daba un tratamiento excesivamente
rígido al tema del encaje, ya que explicitaba los límites, las clases y la forma de cál-
31
culo de los encajes, y el período de cómputo del mismo, entre otros elementos, lo cual
restaba margen de maniobra a la autoridad monetaria en el uso de este instrumento.
Este enfoque reglamentarista y rígido de la ley se constituyó, eventualmente, en un
factor que propició una excesiva volatilidad en el comportamiento de las tasas de interés de corto plazo, de difícil corrección por parte de la autoridad monetaria.
Si bien el encaje bancario constituye un instrumento que permite aminorar el ritmo de expansión de la liquidez agregada y del crédito, al mismo tiempo genera (a diferencia de instrumentos más indirectos como las operaciones de mercado abierto)
una brecha entre las tasas de interés activa y pasiva que implica una distorsión que se
traduce en una pérdida de eficiencia en la intermediación financiera. Por esta razón
en los últimos años la banca central moderna ha dejado paulatinamente de utilizar el
encaje para tal fin, enfocándolo más bien como un instrumento para el resguardo de la
liquidez bancaria, sin descartar que, en casos de suma urgencia, pueda ser utilizado
temporalmente como instrumento de control de la oferta monetaria.
En tal sentido, la nueva Ley Orgánica del Banco de Guatemala, en sus artículos
43 - 45, persigue que la Junta Monetaria pueda aplicar el encaje, además de a los depósitos bancarios, a cualquier otra operación pasiva, contingente o de servicios que
realicen los bancos como medio de captación. También busca facultar a la Junta Monetaria, cuando ésta lo juzgue apropiado, para pagar intereses sobre una parte del encaje legal con el objeto de, por un lado, que la utilización del encaje bancario como
instrumento de política monetaria se enfoque a servir como resguardo de liquidez y,
por el otro, que se garantice el adecuado funcionamiento del sistema de pagos.
Complementariamente, la nueva ley establece la figura de depósito legal (a la que
se le aplican los mismos términos que al encaje legal) con el fin de garantizar el resguardo de liquidez, cuando corresponda, para una o todas las operaciones pasivas,
contingentes o de servicio que realicen las entidades que conforman un grupo financiero, que no sean banco.
2.
Las Operaciones de Mercado Abierto —OMAs—
La orientación de la nueva Ley Orgánica del Banco de Guatemala es la de privilegiar el uso de las OMAs como el instrumento típico de estabilización monetaria.
Las OMAs son un instrumento de política monetaria que consiste en la compra-venta
de títulos públicos o privados a precios de mercado. Es realizada por el Banco Central
con las diferentes instituciones financieras y con el público, con la finalidad de expandir o contraer directamente la base monetaria e influir sobre las tasas de interés y
así contribuir al logro del objetivo fundamental de la política monetaria.
En la actualidad, la mayoría de los bancos centrales modernos han experimentado las ventajas que ofrece la utilización de las OMAs como instrumento para moderar
el nivel de liquidez, en contraste con las limitantes y efectos colaterales no deseados
(distorsiones en el mercado de dinero y en la intermediación financiera) que significan el uso de otros instrumentos de control monetario. Siendo así, las OMAs se han
convertido en uno de los instrumentos de uso frecuente de la política monetaria, no
32
solo en los países desarrollados, sino también en los países en desarrollo, en virtud de
que poseen las siguientes ventajas:
•
•
•
•
•
•
Constituyen un instrumento muy flexible que permite al banco central comprar o
vender valores por el monto necesario para expandir y contraer la cantidad de dinero primario con rapidez, de acuerdo con las necesidades de un programa monetario.
Su uso depende de la discrecionalidad del banco central, lo que contribuye a que
sea este quien decida cuánto y en qué momento inducir cambios en la oferta monetaria.
El efecto de su uso sobre la oferta monetaria ocurre de forma oportuna, lo que
permite contrarrestar movimientos imprevistos de la liquidez.
Son transacciones de carácter voluntario, que permiten una distribución de costos
más adecuada al no tener un elemento de gravamen como en el caso del encaje
bancario.
Los costos de su colocación son más transparentes con relación a otros instrumentos20.
Proporcionan señales claras al mercado respecto al nivel y la dirección que deben
seguir las tasas de interés, de acuerdo con los objetivos y metas de la política monetaria.
Tomando en cuenta lo anterior, el artículo 46 de la nueva ley establece la posibilidad de que el Banco de Guatemala realice OMAs mediante la negociación de títulos
valores emitidos por el Estado o sus entidades descentralizadas o autónomas, por las
municipalidades y por otros emisores. Asimismo, se establece que tales títulos valores
serán definidos como elegibles por la Junta Monetaria, a propuesta del Comité de
Ejecución.
Un aspecto importante a mencionar es que la nueva Ley Orgánica contempla que
la compra de los títulos valores que realice el Banco Central podrá efectuarse únicamente en el mercado secundario, cuando los mismos tengan un plazo mínimo de un
año de estar en circulación. Tal disposición hace viable el cumplimiento de la prohibición constitucional de otorgar crédito al Gobierno, pues de esa manera se asegura
que los títulos efectivamente provengan del mercado secundario, tal como lo dispone
el artículo 133 constitucional.
Si bien la orientación de la Ley es que el Banco de Guatemala opere en el mercado abierto utilizando fundamentalmente títulos emitidos por el Gobierno Central21, el
referido artículo 46 también establece la facultad del Banco Central para emitir bonos
20
Convencionalmente los bancos centrales efectúan OMAs con títulos públicos, por lo que normalmente los
costos corren por cuenta del fisco. En Guatemala, hasta la entrada en vigencia de la nueva Ley Orgánica del
Banco de Guatemala, ese no había sido el caso pues las OMAs se efectuaban mediante la licitación de depósitos a plazo (documentados mediante certificados) que implican costos directos para el Banco Central.
21
Esto será posible, como se indica más adelante, cuando el fisco restaure el patrimonio del Banco Central, y
pondría al Banco de Guatemala en igualdad de condiciones que la mayoría de bancos centrales en el mundo
que operan de esa manera en el mercado abierto.
33
de estabilización monetaria u otros títulos valores, colocarlos y adquirirlos en el mercado. Se entiende que dicha emisión de títulos a cargo del Banco de Guatemala estaría prevista para enfrentar situaciones extraordinarias que ameriten un esfuerzo de estabilización adicional al que pueda hacerse mediante la colocación de títulos emitidos
por el Gobierno Central. Para la emisión de títulos el Banco deberá contar con la autorización previa del Congreso de la República, en cumplimiento del mandato constitucional correspondiente.
Asimismo, el artículo 46 indicado también faculta al Banco de Guatemala para
recibir depósitos a plazo del público, operación que puede efectuarse en el mercado
abierto, sin necesidad de aprobación legislativa, dada la naturaleza depositaria (no
constitutiva de deuda) de tales operaciones. Este tipo de operaciones le confiere al
Banco Central un adecuado margen de maniobra y autonomía para realizar operaciones de estabilización monetaria, lo cual será particularmente importante durante los
primeros meses de vigencia de la ley y hasta que se complete el proceso de restitución
patrimonial del banco contemplado en la ley, luego del cual las OMAs se realizarían
fundamentalmente con títulos del Gobierno.
3.
Participación en el mercado cambiario
El artículo 47 de la nueva Ley Orgánica establece que el Banco de Guatemala,
cuando las circunstancias lo demanden, podrá comprar y vender moneda extranjera.
Esta potestad de participar en el mercado cambiario, aunada, por una parte, a la definición del régimen cambiario y, por otra, a la propia ejecución de la política monetaria, son los tres elementos que definen el concepto de política cambiaria.
Lo anterior no excluye que otras políticas económicas ajenas al Banco Central,
así como la ocurrencia de perturbaciones externas, puedan afectar los mercados cambiarios, como en efecto lo hacen, por ejemplo, la política fiscal, la política comercial
y las variaciones exógenas en los términos de intercambio. Sin embargo, los tres elementos de la política cambiaria mencionados competen directamente al Banco Central: el régimen cambiario es el marco fundamental; la política de participación del
Banco Central en el mercado cambiario establece las reglas para el comportamiento
de dicho mercado; y, la política monetaria está estrechamente vinculada con el
comportamiento cambiario.
El régimen cambiario existente en Guatemala al entrar en vigencia la nueva Ley
Orgánica es de tipo de cambio libre. La experiencia de muchos países pequeños con
economías abiertas es que este régimen es el que mejor les permite adaptarse a las
perturbaciones exógenas que suelen afectar sus economías. No obstante ello, el espíritu del artículo 47 de la nueva ley radica en que la existencia de un régimen de tipo
de cambio flexible no impide que, en ocasiones, se precise de la participación del
banco central en el mercado cambiario, con el fin de promover orden en los mercados, moderar la volatilidad del tipo de cambio, y contrarrestar eventuales movimientos especulativos en el mercado. Es preciso, pues, distinguir entre una participación
orientada a responder a variaciones abruptas en el tipo de cambio y una participación
orientada a mantener un nivel implícito o explícito del tipo de cambio; esta última no
34
es compatible con un régimen de tipo de cambio flexible ni es consistente (excepto
por casualidad) con el logro de la meta central de la política, cual es la estabilidad de
precios22.
La participación del Banco de Guatemala en el mercado cambiario también se
justifica cuando resulte necesario adquirir las divisas que requieran el propio Banco,
el Gobierno Central y las otras entidades del sector público a fin de cubrir sus obligaciones en moneda extranjera.
4.
El Banco de Guatemala como Prestamista de Última Instancia
La antigua ley de 1946 permitía al Banco de Guatemala realizar una diversidad
de operaciones crediticias con los bancos privados: descuentos; adelantos en épocas
normales; adelantos en épocas de emergencia; financiación de operaciones de crédito
público; y, financiación de operaciones estabilizadoras. Para cada tipo de operación
crediticia del Banco Central la ley establecía los plazos, no así los montos ni las demás condiciones a las que podían otorgarse los préstamos. La excesiva discrecionalidad que la ley otorgaba al Banco Central para otorgar préstamos a los bancos, así como la falta de precisión acerca de las condiciones de tales préstamos, dio lugar a que
en ocasiones se produjeran inyecciones enormes de liquidez a la economía que pusieron en peligro la estabilidad macroeconómica.
La lección obtenida de esa experiencia fue que la asistencia crediticia del
banco central hacia las instituciones financieras debe estar orientada únicamente a
solucionar problemas de liquidez de corto plazo, a manera de impedir que dichos
problemas se exacerben y puedan presionar innecesariamente las tasas de interés o
atentar contra el buen funcionamiento del sistema de pagos; es decir, que dicha asistencia debe ser únicamente una “válvula de seguridad” en respuesta a movimientos
inesperados de la liquidez que eventualmente impidan una distribución fluida de las
reservas a través del mercado interbancario.
Conviene señalar que el concepto de prestamista de última instancia, como
función de los bancos centrales, se fundamenta en los principios formulados por el
economista británico Walter Bagehot, en 1873. Bagehot argumentaba que los fondos otorgados por el banco central a los bancos del sistema deberían tener el propósito de impedir que los bancos con problemas de liquidez, pero que fueran solventes, pudieran quebrar. Dicho economista sostenía que estos préstamos debían ser
otorgados a una tasa más alta que la del mercado para evitar el uso irresponsable de
dicha facilidad de crédito por parte de las instituciones financieras. Adicionalmente,
consideraba que deberían poseer garantías adecuadas, pero advirtió que no se le debería proporcionar ayuda a las instituciones insolventes, pues esto las alentaría a
asumir riesgos futuros. Asimismo, consideraba la función de prestamista de última
instancia como esencialmente macroeconómica, en el sentido de que el banco cen22
Los avances recientes en materia de teoría económica permiten establecer claramente que, en un ambiente
cambiario flexible y con alta sustitución de activos, la intervención en el mercado cambiario no logra alterar
de forma perdurable el nivel del tipo de cambio, aunque sí puede afectarlo en el corto plazo.
35
tral tiene la responsabilidad de garantizar la liquidez de toda la economía, pero no la
de instituciones particulares. Tampoco consideraba que debía utilizarse para evitar
quiebras de bancos claves o muy importantes, cuando ello era consecuencia de ineficiencia y mala gestión.
La trayectoria histórica de los bancos centrales de algunos países indica que
cuando las autoridades monetarias se apegan a los principios clásicos de Bagehot, se
pueden impedir pánicos, pero sin fomentar las malas prácticas bancarias.
Con eso en mente, y con el objeto de propiciar el adecuado uso de la facilidad de prestamista de última instancia, la nueva Ley Orgánica del Banco de Guatemala establece límites a la función de prestamista de última instancia del banco central, a fin de privilegiar la consecución de su objetivo fundamental de promover la
estabilidad en el nivel general de precios. Lo anterior está regulado en el artículo 48
de la ley, el cual establece que la Junta Monetaria puede autorizar al Banco de Guatemala a otorgar crédito a las instituciones bancarias únicamente para cubrir deficiencias transitorias de liquidez y no de solvencia. Asimismo, dicha disposición fija
como límite a los montos que se pueden otorgar el equivalente al cincuenta por
ciento del capital pagado y reservas de capital del banco de que se trate; se establece
un plazo no mayor de treinta días calendario, sin prórroga, para los créditos de mérito; y, se asegura que los adelantos estén debidamente garantizados23 y se cobren a
tasas de interés punitivas que eviten el arbitraje de los recursos de banca central.
Asimismo, a efecto de reforzar la función de prestamista de última instancia del
Banco Central, se establece que únicamente se podrá otorgar, a un mismo banco,
hasta un máximo de dos créditos en un período de doce meses.
C. FORTALECIMIENTO DE LA AUTONOMÍA OPERATIVA
1. Junta Monetaria y Banco de Guatemala: relaciones operativas
En términos formales, la autonomía del Banco de Guatemala está consagrada en
la propia Constitución Política de la República. En términos prácticos, la autonomía
operativa del Banco de Guatemala está acotada en gran medida por su relación con la
Junta Monetaria, cuya composición también está contemplada en la Carta Magna. La
ley de 1946 carecía de una descripción precisa de las atribuciones operativas del Banco Central vis á vis las de la Junta Monetaria.
Afortunadamente, una clara distribución y distinción de responsabilidades entre
la Junta Monetaria y los distintos estamentos del Banco Central puede derivarse de
los artículos 132 y 133 constitucionales que establecen, con respecto al sistema de
banca central, que “Dirigirá este sistema la Junta Monetaria de la que depende el
Banco de Guatemala, entidad autónoma con patrimonio propio” y que “La Junta
Monetaria tendrá a su cargo la determinación de la política monetaria∗, cambiaria y
23
*
Debe ser garantía prendaria de crédito o garantía hipotecaria.
El subrayado corresponde al autor (N. de E.)
36
crediticia del país, y velará por la liquidez y solvencia del sistema bancario nacional,
asegurando la estabilidad y el fortalecimiento del ahorro nacional...”.* De los preceptos transcritos se interpreta que a la Junta Monetaria, como máximo órgano director del sistema de banca central, corresponde determinar las políticas que deben aplicarse para cumplir el objetivo fundamental de mantener la estabilidad macroeconómica y, en consecuencia, corresponde al Banco de Guatemala, como entidad autónoma, ejecutar y hacer cumplir dicha política determinada por la Junta, a efecto de lograr el referido objetivo.
En este sentido, la nueva Ley Orgánica se enfoca a hacer explícito que, al corresponder a la Junta Monetaria determinar y evaluar la política monetaria, cambiaria y
crediticia del país (artículo 26, literal a), el Banco de Guatemala, por su parte, debe
ejecutar dicha política, teniendo para ello la amplia facultad de utilizar los instrumentos de política monetaria que la ley pone a su disposición para alcanzar su objetivo
fundamental. Para llevar a la práctica las decisiones sobre la ejecución de la política
se crea un Comité de Ejecución que forma parte de la estructura orgánica de Banco
Central.
Por lo tanto, la nueva ley establece una adecuada división del trabajo entre los
distintos actores que conforman el sistema de banca central. Como saben los economistas, la adecuada división del trabajo genera economías y un aumento en la eficiencia, razón por la cual resulta beneficioso que la Junta Monetaria, en cumplimiento de
su mandato constitucional, sea quien determine la política monetaria, establezca las
metas de política monetaria, y evalúe sistemáticamente su cumplimiento. A la vez, el
Banco Central, también en cumplimiento de su mandato constitucional, sea quien ejecute esa política a través de un Comité de Ejecución que haga suyo el mandato de la
Junta Monetaria y lo aplique en medidas concretas de política monetaria.
Merece una mención especial la creación del referido Comité de Ejecución (artículos 39 al 42 de la Ley Orgánica), cuyo propósito es que los procesos ejecutivos de
toma de decisión en materia de política monetaria no recaigan exclusivamente sobre
una persona (en este caso, el Presidente del Banco de Guatemala), sino que exista la
oportunidad de que los temas sean discutidos y analizados por un grupo de personas,
técnicamente calificadas, que evalúen los pros y contras de los posibles cursos de acción a tomar, y que decidan al respecto en forma colegiada. La adopción de tales decisiones operativas por parte del Comité24 en ningún momento significa mermar las
atribuciones de la Junta Monetaria o de su Presidente. Por el contrario, permite que
tales decisiones sean colegiadas, estén debidamente razonadas, se tomen de forma
oportuna y queden debidamente registradas. Todo ello redunda en beneficio de la
rendición de cuentas por parte del Banco de Guatemala para con dicha Junta.
24
Nos referimos aquí a decisiones operativas tales como las que deben tomarse en relación al monto de
OMAs a realizar, a la cantidad de divisas a comprar o a vender, al momento en que deben efectuarse tales
operaciones, o a la forma de comunicar dichas decisiones al mercado.
37
Otra innovación operativa introducida en la Ley Orgánica del Banco de Guatemala (artículo 21) se refiere a la frecuencia con que han de realizarse las sesiones de
Junta Monetaria. La ley de 1946 establecía sesiones obligatoriamente cada semana,
sin importar que hubiese semanas en las que las circunstancias exigían más de una sesión, en contraste con otras semanas en que no había grandes temas para discutir. La
nueva ley da una mayor flexibilidad para que la Junta pueda determinar el número de
veces que se reúna, cuantas veces lo estime necesario a la semana, o al mes, siempre
que cumpla con un mínimo de dos veces al mes. Ello introduce mayor flexibilidad para que los técnicos y asesores logren conjuntar toda la información que la Junta Monetaria necesita para la toma de decisiones, y puedan elaborarse los estudios necesarios y llevarlos con antelación para que sean analizados por la Junta Monetaria.
Finalmente, conviene indicar que si bien la conformación de la Junta Monetaria,
de acuerdo al precepto constitucional, incluye la presencia de miembros designados
por el Organismo Ejecutivo, por los bancos del sistema, por el sector empresarial, por
la universidad estatal y por el Congreso, la Ley Orgánica especifica que estos deben
actuar en función del interés nacional y del cumplimiento del objetivo fundamental
del banco central, lo cual fortalece el concepto de autonomía operativa del instituto
emisor.
2. Ejercicio de la Presidencia del Banco de Guatemala
En la Ley Orgánica que deja de tener vigencia el 1 de junio de 2002, se establecía
que la duración de la presidencia del Banco Central fuera de cuatro años, período que
no correspondía al planteado originalmente en 1946 (que era de seis años), sino que
obedeció a una modificación a dicha ley que se efectuó en 1970. En la nueva Ley
Orgánica del Banco de Guatemala se dejó invariable el período en cuatro años pero
con la salvedad de que dicho período habrá de traslaparse con el período presidencial
del Organismo Ejecutivo. Esto fortalece la autonomía de acción del presidente del
Banco Central respecto a las decisiones políticas del Gobierno. En este sentido, el artículo 28 de la nueva ley establece que el Presidente y el Vicepresidente de la Junta
Monetaria y del Banco de Guatemala serán nombrados por el Presidente de la República por un período de cuatro años. Loanterior, en combinación con lo que dispone el
artículo 84 de la misma ley, relativo al inicio del primer ejercicio dentro del nuevo
marco legal, asegura que se produzca el referido traslape.
El elemento que asegura el cumplimiento del traslape entre la presidencia del
banco central y la presidencia de la República es el relativo a las reglas que la nueva
ley impone en materia de remoción del primero de los mencionados. Sobre el particular, cabe indicar que las mejores prácticas de la banca central moderna señalan que
la destitución del presidente y de los demás miembros de la junta de directores debe
ser estrictamente legal en naturaleza y claramente establecida, evitando con ello cualquier interferencia política. Para este efecto, la nueva Ley Orgánica delimita claramente las causales de remoción y se refiere, sin distinción, a todos los miembros de la
Junta Monetaria (artículo 20). La única otra forma en que el presidente del Banco
Central podría ser removido, es como consecuencia de un voto (por mayoría califica-
38
da) del Congreso de la República derivado de un rechazo a los informes que aquél
debe presentarle semestralmente.
Otro elemento innovador que redunda en una mayor autonomía operativa es el
constituido por el concepto de “protección legal”. contenido en el artículo 67 de la
nueva ley. Dicha protección consiste en que los miembros de la Junta Monetaria y las
autoridades y empleados del Banco de Guatemala contra quienes se planteen procesos o
demandas judiciales derivados de actos y decisiones adoptados de conformidad con la
ley en el ejercicio de sus atribuciones, tienen derecho a que el banco central cubra los
gastos y costas que sean necesarios para su defensa. Ello fortalece la independencia de
actuación de los funcionarios de cara a posibles presiones provenientes de personas o
instituciones que se vean afectadas con la aplicación de las leyes reguladoras del sistema
financiero.
D. FORTALECIMIENTO DE LA AUTONOMÍA ECONÓMICO-FINANCIERA
Como se indicó, uno de los pilares de un banco central eficiente es su autonomía financiera. Se entiende esta como la libertad del instituto emisor para efectuar sus operaciones monetarias, sin que las decisiones al respecto se vean obstaculizadas por asuntos concernientes a otras áreas de la política económica o gubernamental. Al respecto, un buen
soporte de dicha autonomía lo constituye la prohibición al banco central de otorgar crédito
al Gobierno, contenida en el artículo 133 de la Constitución Política de la República de
Guatemala. También está recogida en el artículo 71 de la nueva Ley Orgánica.
Asimismo, la autonomía financiera de la institución se ve protegida en nueva Ley Orgánica al ser ésta conteste con la facultad constitucional del Banco de Guatemala de aprobar su propio presupuesto. En efecto, el artículo 26 de la ley le confiere a la Junta Monetaria la atribución de aprobar el Presupuesto de Ingresos y Egresos del Banco de Guatemala,
y el artículo 34 manda al Gerente General a publicarlo en el diario oficial, todo lo cual no
exime al banco central de cumplir con el requisito constitucional de remitir al Organismo
Ejecutivo y al Congreso de la República dicho presupuesto, exclusivamente con propósitos
de información (artículo 134 de la Constitución).
En adición a estos temas, la autonomía económico-financiera del banco central tiene
que ver, de manera muy especial, con la situación de su patrimonio.
1. Restablecimiento patrimonial del Banco de Guatemala
A raíz de las operaciones de estabilización monetaria que el Banco Central hubo
de realizar en la última década del siglo pasado, las cuales se orientaron a corregir las
consecuencias monetarias generadas por los graves desequilibrios fiscales y por la
concesión de subsidios cambiarios, ambos acontecidos en la década de los ochenta, el
Banco de Guatemala adquirió un considerable monto de pasivos que generaron costos, lo cual complicó la gestión de la política monetaria. En efecto, la persistente
acumulación de pérdidas del Banco Central se constituyó en una restricción para la
realización de operaciones de estabilización monetaria y un límite a la habilidad del
mismo para cumplir con su objetivo fundamental. En ese sentido, el artículo 83 de la
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nueva ley establece que el Estado, a través del Ministerio de Finanzas Públicas restituya al Banco de Guatemala el costo acumulado de tales pérdidas, a fin de garantizar
la autonomía financiera del mismo.
Dicha disposición obedece al hecho de que, en principio, el origen de las referidas pérdidas es netamente fiscal. En efecto, los déficits fiscales gigantescos que se
produjeron en el pasado (especialmente entre los años 1979 y 1981), combinados con
modificaciones previas a la Ley Orgánica del Banco de Guatemala que prácticamente
obligaban al banco central a financiarlos, ocasionaron graves desequilibrios monetarios y cambiarios. La monetización de tales déficit y la cobertura de los subsidios
cambiarios que se adoptaron, generaron grandes excedentes de liquidez que hubieron
de ser recogidos posteriormente mediante OMAs que ocasionaron costos y pérdidas
al Banco Central.
Conviene recordar que las OMAs son una acción que el banco central emprende
en la búsqueda de objetivos de Estado, tales como el mantenimiento de la estabilidad
macroeconómica y del poder adquisitivo de la moneda nacional. Todo ello coadyuva
al mantenimiento del valor del ingreso y ahorro de las personas. En tal sentido, es válido afirmar que las OMAs constituyen la ejecución de una política de Estado, que el
Banco de Guatemala realiza por delegación del Estado, de conformidad con los artículos 132 y 134 de la Constitución Política de la República.
En ese espíritu, el referido artículo 83 de la Ley Orgánica del Banco de Guatemala establece que la Superintendencia de Bancos, con asistencia de especialistas internacionales, realizará una auditoria para determinar los ajustes que se requieran para
establecer el patrimonio del Banco Central. Dicha auditoría deberá ser realizada en un
plazo no mayor de tres meses a partir de la vigencia de la ley. Tres meses a partir de
la conclusión de la auditoría, el Ministerio de Finanzas Públicas restaurará el patrimonio del Banco de Guatemala, para lo cual emitirá títulos de deuda pública de largo
plazo, con tasas de interés cero.
La referida operación significa una recapitalización del Banco Central por parte
del Estado (quien es su dueño), sin que el fisco incurra en costos perceptibles en el
corto y mediano plazos (el vencimiento de los bonos podría ser a largo plazo, a tasa
de interés cero). Además, coadyuva a transparentar el balance del Banco Central, lo
cual contribuye a una mejor calificación de riesgo-país, tomando en cuenta que, con
la nueva Ley Orgánica, el Banco Central estará sujeto a una auditoría externa. Un
capital más sólido y un balance contable transparente permiten al Banco de Guatemala operar de forma más eficiente, pues le dan mayor margen de maniobra en el uso de
los instrumentos de política monetaria y posibilitan una mejor rendición de cuentas a
la sociedad.
2. Mantenimiento y protección del capital del Banco Central
Las mejores prácticas de la banca central moderna relativas a su autonomía económico-financiera señalan la conveniencia de establecer claramente el tratamiento de
las pérdidas y ganancias del banco, así como el mantenimiento y aumento de su capi-
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tal por parte del Gobierno. Este aspecto lo incorpora la nueva Ley Orgánica en los artículos 8 y 9, donde se establece que las deficiencias o excedentes netos derivados de
la ejecución de la política monetaria, cambiaria y crediticia serán absorbidas por el
Estado. Cabe indicar que tal disposición se circunscribe al llamado costo de política,
pues con esto no solo se da independencia al Banco Central para utilizar, con flexibilidad, los instrumentos de política monetaria que considere adecuados para la consecución de su objetivo fundamental, sino que se evita que el mismo traslade al Estado
los costos asociados a su administración interna, lo que limita la discrecionalidad del
Banco Central en esta materia y promueve el uso racional de sus recursos.
Conviene hacer hincapié en que la absorción de las utilidades y de las pérdidas
del Banco Central por parte del fisco conlleva una serie de ventajas, entre las que
pueden mencionarse las siguientes:
• Se transparenta el origen esencialmente fiscal de las pérdidas en que incurre el
Banco Central en cumplimiento de su mandato de lograr la estabilidad macroeconómica.
• Aumenta la eficiencia y la credibilidad de la política monetaria, al reducirse las
restricciones que una situación patrimonial débil le puede imponer.
• Elimina la emisión inorgánica de dinero que generan las OMAs realizadas con documentos emitidos por el propio Banco de Guatemala.
• Favorece la transparencia y la rendición de cuentas, al evidenciar en su balance y
en el del fisco el resultado de sus operaciones.
• Permite que el Banco de Guatemala opere normalmente, tal como cualquier banco
central en el mundo, utilizando títulos emitidos por el fisco para la realización de
sus operaciones de estabilización monetaria.
• Permite que en el futuro el Banco Central traslade utilidades al fisco. Se prevé que,
una vez saneado su patrimonio, las operaciones normales del Banco de Guatemala
habrán de generar utilidades.
• Mejora la imagen externa del país pues, como se indicó, la sanidad patrimonial del
banco central es un aspecto esencial en la calificación de riesgo-país de las principales entidades calificadoras.
• Se cumple con los estándares internacionales y el Estado, como tal, se fortalece, ya
que se adopta una práctica normalmente empleada a escala mundial.
E. ÉNFASIS SOBRE LA TRANSPARENCIA Y LA RENDICIÓN DE CUENTAS
Uno de los aspectos innovadores de la Ley Orgánica del Banco de Guatemala es la
inclusión de un Título VI (artículos del 60 al 64) que específicamente se refiere a la transparencia en la información, la divulgación y la rendición de cuentas.
1. Fortalecimiento de la transparencia
Como ya se mencionó, la singularidad y claridad del objetivo fundamental que su
Ley Orgánica le confiere al Banco Central constituyen elementos esenciales para fortalecer la transparencia del instituto emisor. Adicionalmente, la nueva ley contiene
41
otros elementos que se enfocan a dicho fin. Uno de esos elementos de transparencia
está contenido en el artículo 63 de la Ley Orgánica. Ahí se establece que, con el objeto de mantener una conveniente divulgación de las actuaciones de la Junta Monetaria,
el Presidente deberá disponer la publicación de un resumen circunstanciado de dichas
actuaciones cuando tengan implicaciones sobre la política monetaria. En el mismo
orden de ideas, el artículo 64 dispone que el Banco de Guatemala deberá publicar en
el diario oficial y en otro periódico las resoluciones que emita la Junta Monetaria para
determinar la política monetaria, u otras resoluciones que sean de observancia general
para los bancos.
En cuanto a la ejecución de la Política Monetaria, el artículo 61 establece la publicación, en forma semestral, de un informe de política monetaria que contenga una
explicación de las operaciones realizadas para alcanzar el objetivo fundamental del
Banco Central. Asimismo, el segundo párrafo del artículo 62 dispone que el Banco
Central divulgue anualmente un estudio que contenga los aspectos más relevantes de
la economía nacional. Asimismo, deberá divulgar las principales estadísticas macroeconómicas y la memoria de labores del Banco Central, el programa monetario, y
la evaluación de la ejecución de la política monetaria, cambiaria y crediticia, conforme la periodicidad que determine la Junta Monetaria.
En materia de transparencia contable y administrativa, el artículo 34, inciso i, de
la Ley Orgánica establece la publicación del Presupuesto de Ingresos y Egresos del
Banco de Guatemala en el diario oficial; y, en el artículo 62 antes mencionado, se
dispone que el Banco de Guatemala, en la segunda quincena de cada mes, publique su
balance general correspondiente al fin del mes anterior, incluyendo notas explicativas
y un desglose de los gastos administrativos. Asimismo, el Banco deberá dar a conocer al público, como mínimo una vez al año, los estados financieros en forma analítica, verificados por auditor independiente, y la posición de los activos de reserva y los
pasivos y compromisos en divisas.
2. Rendición de cuentas
En la Ley Orgánica del Banco de Guatemala se incluyen varias disposiciones que
se refieren concretamente a la rendición de cuentas por parte del Banco Central. La
más importante es la contenida en el artículo 60, que establece la obligación del Presidente del Banco de Guatemala de comparecer semestralmente ante el Congreso de
la República para rendir un informe sobre los resultados de la ejecución de la política
monetaria. Tal disposición responde al principio de rendición de cuentas aplicado por
la banca central moderna en el mundo, según el cual los gobernadores de los bancos
centrales deben presentarse periódicamente ante una autoridad política electa (y a través de ella a toda la sociedad) para reportar sobre la ejecución de la política monetaria
y el logro del objetivo fundamental de la misma. En el caso de Guatemala, esta disposición tiene una mayor trascendencia que en otras legislaciones, pues acarrea la posibilidad de que el Congreso, en caso de juzgar insatisfactorio el informe, pueda pedir
la remoción del Presidente del Banco Central.
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Por otra parte, cabe recordar lo indicado respecto al Comité de Ejecución, el cual
está obligado a dar cuenta de sus actuaciones a la Junta Monetaria y a registrar en actas todo lo resuelto (artículos 40 y 41).
Asimismo, el artículo 62 mencionado arriba, relativo a la publicación de balances
elaborados conforme a normas internacionales y la sujeción del mismo a auditoría externa, son elementos que también fortalecen y coadyuvan a la rendición de cuentas
por parte del banco central.
V
NUEVA LEY MONETARIA:
PRINCIPALES ASPECTOS
“Las actividades monetarias, bancarias y financieras, estarán organizadas bajo el sistema
de banca central, el cual ejerce vigilancia sobre
todo lo relativo a la circulación de dinero y a la
deuda pública. Dirigirá este sistema la Junta
Monetaria de la que depende el Banco de Guatemala, entidad autónoma con patrimonio propio, que se regirá por su Ley Orgánica y la Ley
Monetaria.”
Artículo 132, Constitución Política de la República de Guatemala
44
A.
RAZÓN DE SER DE LA LEY MONETARIA
La Ley Monetaria fue aprobada mediante Decreto 17-2002 del 24 de abril de 2002.
Esta ley originalmente se había concebido que estuviera incluida dentro de la Ley Orgánica
del Banco Central. Sin embargo, la Constitución Política de la República, en el artículo
132, establece que la banca central se va a regir por la Ley Orgánica del Banco de Guatemala y por la Ley Monetaria. La mención explícita de ambas leyes en el texto constitucional hacía obligatoria la existencia de una Ley Monetaria separada de la Ley Orgánica del
Banco Central.
Para el efecto, se diseñó un cuerpo legal que unificara todas las disposiciones relacionadas con el curso legal de la moneda y su canje, con la convertibilidad de la misma, así
como con la definición de las especies monetarias. Todos estos temas se incluyeron de
manera que guardaran concordancia con lo establecido en la propia Ley Orgánica del Banco de Guatemala y en la Ley de Libre Negociación de Divisas, vigente desde mayo de
2001. Asimismo, la nueva Ley Monetaria no solo sustituye a la anterior ley que databa de
1946, sino que también reemplaza a la antigua Ley de Especies Monetarias.
En ese sentido, la Ley Orgánica del Banco de Guatemala (Decreto 16-2002) y la Ley
Monetaria (Decreto 17-2002) constituyen un marco integral que regula lo relativo a la emisión de la moneda nacional y al manejo de las reservas monetarias internacionales. En efecto, la Ley Orgánica establece al Banco Central como el único emisor, otorga a su Presidente
y a su Gerente la potestad de autorizar con su firma los billetes, le confiere al banco central
la administración de las reservas monetarias internacionales. Todo ello es compatible con
el contenido de la Ley Monetaria que se explica a continuación.
De manera similar, la Ley Monetaria, al garantizar la convertibilidad de la moneda y
la movilidad de capitales es compatible con la Ley de Libre Negociación de Divisas vigente
desde 2001, la cual establece la libre disposición de divisas, el libre manejo de depósitos y
cuentas en monedas extranjeras y la libre intermediación financiera en tales monedas.
B.
PRINCIPALES ELEMENTOS DE LA NUEVA LEY MONETARIA
De acuerdo con la nueva Ley Monetaria, el Banco de Guatemala continúa siendo el
único emisor de la moneda nacional, la que continúa denominándose Quetzal y se simboliza por una letra “Q” mayúscula. La ley garantiza el uso de la moneda nacional como uni-
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dad de cuenta y como medio de pago en todo acto o negocio de contenido dinerario y establece que el quetzal tendrá poder liberatorio de deudas, salvo que las partes convencionalmente dispongan lo contrario.
Por otra parte, la referida Ley Monetaria establece la obligación del Banco Central de
cambiar billetes y monedas nacionales de cualquier denominación por billetes o monedas
nacionales, así como de amortizar y canjear las piezas nacionales que estén deterioradas.
En los aspectos de pagos internacionales, la nueva ley garantiza la libre convertibilidad externa de la moneda, así como la movilidad de capitales, aspectos que se orientan a
generar confianza en los agentes económicos, a revestir de certeza jurídica las operaciones
con divisas que éstos efectúen en el país, y a brindar condiciones apropiadas para promover
la inversión extranjera directa y de portafolio en el país.
Por otra parte, la Ley Monetaria establece claramente la forma en que están constituidas las reservas monetarias internacionales del Banco de Guatemala, lo que es importante
por motivos de transparencia y de certeza jurídica. Los componentes de dichas reservas se
definen como oro, billetes y monedas extranjeros aceptados como medio de pago internacional, depósitos de divisas en el exterior, títulos o valores de primera clase emitidos por
gobiernos o entidades determinados por la Junta Monetaria, Derechos Especiales de Giro,
aportes a organismos financieros internacionales y otros activos que la Junta Monetaria
determine. Asimismo, en una disposición que preserva el valor de las reservas de la nación,
la ley prevé que las reservas monetarias internacionales son inembargables y no podrán ser
objeto de medidas precautorias, administrativas ni judiciales.
En cuanto a las especies monetarias, la ley especifica las denominaciones y características de los billetes, así como las denominaciones, diseños, aleaciones y tolerancia de las
monedas metálicas. Tal disposición está redactada de tal manera que resulta conteste con el
artículo 171 (h) de la Constitución Política que le otorga al Congreso de la República la
atribución de “fijar las características de la moneda, con opinión de la Junta Monetaria”.
Cabe indicar que, en previsión de las necesidades futuras del mercado, en el texto de la
nueva ley se prevé la posibilidad de emitir, en adición a las denominaciones ya existentes,
billetes de Q1 000, Q500 y Q200, así como monedas de Q5 y Q2.
VI
CONCLUSIÓN:
LOS DESAFÍOS DEL FUTURO
“Las funciones del Banco de Guatemala serán
las más elevadas y trascendentes que puede
imaginarse, por cuanto habrán de tener profundas repercusiones y puede decirse que de su
manejo eficiente y de su dirección previsora y
cauta depende en gran parte el porvenir económico de nuestra nacionalidad”
Manuel Noriega Morales
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La Ley Orgánica del Banco de Guatemala (Decreto 16-2002) contiene disposiciones
que fortalecen la autonomía del Banco Central y que permiten una mayor efectividad en el
cumplimiento de su objetivo de lograr la estabilidad del nivel de precios. Esto es posible
merced a que dichas disposiciones proporcionan un adecuado equilibrio entre la flexibilidad y la disciplina del Banco Central. Flexibilidad en cuanto a que, evitando caer en una
legislación de tipo reglamentarista, se le otorgan al Banco Central facultades amplias para
aplicar los instrumentos de la política monetaria a su disposición. Disciplina en cuanto a
que se especifican con precisión los límites para el uso de dichos instrumentos y se establece la obligación de rendir cuentas respecto a tal uso.
Al respecto, resulta conveniente hacer dos acotaciones importantes. En primer lugar,
incluso en una situación en la que el marco legal e institucional del Banco de Guatemala ha
adaptado sus funciones y campos de trabajo a su objetivo fundamental, con transparencia y
credibilidad, la misión de la banca central es aún inherentemente compleja. El compromiso
para con la estabilidad monetaria y financiera no puede ser perseguido al punto de eliminar
la flexibilidad o discreción en el arte de diseñar e implementar la política monetaria. La
experiencia muestra que en el mundo real, plagado de imperfecciones que no contemplan
los modelos teóricos, la rigidez excesiva en la interpretación de la estabilidad de precios o
en la confianza que se deposita en ciertas reglas mecánicas para el manejo monetario pueden ser un remedio peor que la enfermedad.
En segundo lugar, si bien un banco central autónomo es un componente fundamental
para que exista credibilidad por parte del público en cuanto al compromiso que con la estabilidad deben tener las autoridades de Gobierno, no debe olvidarse que ningún grado de
autonomía puede garantizar este objetivo si otras áreas de la política económica avanzan en
rutas divergentes. De hecho, la autonomía y credibilidad del banco central no pueden por sí
mismas ser la solución a las consecuencias de eventuales problemas de la política fiscal o a
la falta de una adecuada estructura institucional del Estado.
La aplicación exitosa del nuevo marco legal del Banco de Guatemala y los frutos que
la misma rinda a la sociedad guatemalteca van a estar definidos, por una parte, por la forma
en que dicha sociedad y sus dirigentes, tanto en el ámbito gubernamental como en el privado, comprendan la razón de ser del instituto emisor y su papel en la economía; y, por otra
parte, por la lucidez e integridad con la que las autoridades, funcionarios y empleados de la
banca central encaren los retos que impone el futuro y se adapten oportunamente a los signos de los tiempos, sin desvirtuar los propósitos para los cuales fue creada la institución.
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La experiencia de la banca central alrededor del mundo para adaptarse a los cambios
en el entorno indica que los retos que dichos cambios imponen no emergen todos al mismo
tiempo ni con las mismas características en todos los países. La respuesta a este reto por
parte del Banco de Guatemala en las décadas pasadas ha sido un proceso de prueba y error,
a veces lento, para adaptarse a la velocidad de cambio del entorno. Los problemas que deberá enfrentar en el futuro han de ser, como en el pasado, bastante complejos, por lo que las
soluciones teóricas no serán fáciles de aplicar en la práctica. Es más, la historia de la banca
central indica que las reformas más exitosas han sido aquellas que, al tiempo que incorporan los últimos avances teóricos para enfrentar los retos, también preservan en lo posible la
disciplina monetaria y las tradiciones de banca central.
Además de los retos de política monetaria que impone la búsqueda de la estabilidad
de precios como objetivo fundamental, el Banco Central también habrá de enfrentase a los
retos que, por su parte, impone la transformación radical del ambiente financiero derivada
de los fenómenos de liberalización y de innovación financieras. El impacto de esta transformación seguirá afectando al Banco de Guatemala, induciéndole a conferir una renovada
importancia a salvaguardar la estabilidad del sistema de pagos como una función asociada
al logro de su objetivo fundamental.
En efecto, los numerosos episodios de inestabilidad financiera en muchos países durante la última década, por una parte, y el crecimiento de los volúmenes de transacciones y
compensaciones monetarias, por otra, implican que debe conferírsele una atención especial
a los riesgos crediticios y de liquidez que puedan surgir para el Banco de Guatemala como
resultado de dichas transacciones. En términos de estrategia, la creciente internacionalización de las finanzas implica que cualquier modificación de las políticas y procedimientos
domésticos de la banca central debe hacerse a la luz de los arreglos y estándares internacionales. En términos de proceso, a fin de tener éxito en el logro de la estabilidad monetaria y
financiera, el Banco Central debe continuar privilegiando el uso de mecanismos que operen
con (y no en contra de) las tendencias que definan las fuerzas del mercado.
El desafío clave para el Banco Central en los años venideros será continuar adaptando
sus políticas a un entorno que cambia rápidamente, a fin de preservar la estabilidad de precios. La puesta en vigencia de la Ley Orgánica del Banco de Guatemala es solo el inicio de
un esfuerzo arduo en el campo operativo y de diseño institucional que le permita al Banco
Central consolidar la institucionalidad lograda desde su fundación y atajar oportunamente
los problemas futuros. Los principales factores operativos e institucionales en los que habrá
de concentrar dicho esfuerzo en los años venideros se relacionan con los temas siguientes:
•
Definición del marco operativo de la política monetaria. A fin de institucionalizar su estrategia para lograr el objetivo de estabilidad, el Banco Central debe definir periódicamente el marco operativo para llevar a cabo sus acciones de política, incluyendo la identificación de la variable objetivo o instrumental, la priorización de los instrumentos a utilizar, y una estrategia para comunicar al público sus
intenciones y acciones de política monetaria. Por ejemplo, en el corto plazo, y
dado el marco de flexibilidad que ofrece la nueva Ley Orgánica, es posible que el
Banco de Guatemala deba definir si es conveniente adoptar un marco operativo
49
del tipo denominado “metas de inflación”, el cual está en boga en países que mantienen regímenes cambiarios flexibles.
•
Inversión en recursos humanos. El éxito del Banco de Guatemala dependerá,
en gran medida, de la calidad y motivación de su personal. Por una parte, la motivación es importante y debe mantenerse elevada, especialmente si se toma en
cuenta que la naturaleza conservadora y muchas veces reactiva de las tareas del
Banco Central pueden tener un impacto sobre las actitudes de los funcionarios y
que, asimismo, las innovaciones tecnológicas en el sistema financiero hacen que
los empleos en el sector financiero privado puedan ser no solo de mayor desafío,
sino que también mejor remunerados. Por otra parte, y quizá más importante, es
imprescindible mantener elevados niveles de destreza y experticia en el personal,
a fin de apoyar el logro de los objetivos del Banco, por lo que los arreglos institucionales para la capacitación y la promoción de los empleados (particularmente
del área técnica) deben ser constantemente actualizados y fortalecidos.
•
Fortalecimiento institucional. Impulsado por la tecnología y por la tendencia
hacia un conocimiento especializado en la fuerza de trabajo, la organización del
Banco Central deberá tender a basarse en la información, de manera que se componga de especialistas que dirijan y disciplinen su propia actuación mediante la
retroalimentación organizada del público, de las empresas del sector bancario y
no bancario, de la academia y de los propios colegas. En tal sentido, la administración de los recursos operativos debe seguirse enfocando a la optimización de su
uso, a fin de permitir que el Banco Central se fortalezca institucional y financieramente, lo cual coadyuvará a reforzar su autoridad moral, su independencia y su
efectividad en la aplicación de la política monetaria.
•
Comunicación con los mercados. Las estrategias para mejorar la transparencia
y la efectividad de la comunicación deben constituir una parte fundamental del
quehacer del Banco Central, ya que contribuyen a que el mercado interprete correctamente sus intenciones de política y, de esa manera, se facilite el logro de su
objetivo fundamental. Para comunicar efectivamente sus intenciones de política
monetaria, el Banco Central debe contar con mecanismos apropiados, desde los
comunicados oficiales hasta el envío de señales a través del anuncio de sus metas
o de su modo de operar. Es más, un una sociedad democrática, la transparencia y
la rendición de cuentas son esenciales para que la independencia del banco central
sea políticamente aceptable. El banco central necesita que el público esté consciente de los beneficios de la estabilidad de precios, al tiempo que necesita comunicarse claramente con los mercados financieros para que estos interpreten adecuadamente las señales de política y hagan, así, más eficiente el mecanismo de
transmisión de la misma.
•
Relaciones con el Gobierno y con los bancos. Las relaciones del Banco Central
con otros actores del sistema macrofinanciero deben dirigirse conscientemente a
promover el logro de sus objetivos de estabilidad. En tal sentido, las relaciones
del Banco Central con el Ministerio de Finanzas Públicas deberán profundizarse y
50
sistematizarse, dentro del nuevo marco legal que demanda la coordinación de las
políticas en un ambiente de respeto a la autonomía institucional. Por su parte, las
relaciones de la autoridad monetaria con los bancos del sistema deben ser multifacéticas (como su autoridad, su banquero, su proveedor de efectivo, y el principal
regulador de su mercado); en ellas, la actitud del Banco Central debe continuar
propiciando el desarrollo de relaciones armoniosas, descansando, en lo posible, en
la cooperación y en la persuasión antes que en el ejercicio de los poderes coercitivos de la autoridad monetaria. El Banco Central debe fortalecer y ampliar sus canales de comunicación no solo con los bancos, sino también con la creciente gama de instituciones financieras (a escala nacional e internacional) que participan
en los mercados y que pueden afectar el logro de la estabilidad monetaria y financiera.
•
Cooperación con otros bancos centrales. La globalización y la alta movilidad
de capitales imponen retos importantes al desempeño de las políticas de estabilidad monetaria y financiera. Los riesgos de contagio entre empresas transnacionales y entre países requiere que las autoridades monetarias de los distintos países
estrechen sus lazos de comunicación, tanto en materia de información monetaria y
financiera como de experiencias y decisiones de política, a fin de minimizar tales
riesgos y coadyuvar a la preservación de condiciones macroeconómicas estables.
Tales son los desafíos previsibles en el futuro del Banco de Guatemala. Curiosamente, las cualidades que semejantes desafíos requieren del Banco Central son, esencialmente,
las mismas que inspiraron a los hacedores de la reforma de 1946 y que se resumen en contar con un banco central que tenga:
•
•
•
•
•
capacidad de conducir la política monetaria con autonomía y efectividad;
un capital sólido, aportado por el Estado;
disponibilidad de instrumentos para adecuar los medios de pago a las necesidades
de la economía y alcanzar la estabilidad;
capacidad de respaldar los medios de pago con reservas internacionales adecuadas; y,
autonomía respecto al Gobierno, pero que lo asesore y se coordine con otras políticas públicas.
En ese sentido, la Ley Orgánica del Banco de Guatemala (Decreto 16-2002) retoma
los altos valores que inspiraron a los fundadores del Banco Central en sus dos épocas anteriores, y los plasma en un marco legal disciplinado, pero flexible, que permite la consolidación de un edificio institucional sólido y eficiente como los que tanto requiere la construcción de una nación democrática, aún escasa de instituciones, y a la vez contribuye, mediante el logro de su objetivo fundamental, al bienestar de todos los guatemaltecos.
Guatemala, mayo de 2002
51
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