las políticas de igualdad de género en las relaciones de trabajo y

LAS POLÍTICAS DE IGUALDAD DE GÉNERO EN LAS RELACIONES DE TRABAJO Y
LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS
Estefanía Rodríguez Santos
Universidad Pablo de Olavide
Introducción
A pesar de que la mitad del siglo XX haya presenciado importantes avances legislativos en la
lucha contra la discriminación de género, aún persisten obstáculos sociales que provocan la
desigualdad de las mujeres en todos los ámbitos de la sociedad. Para superar dichos obstáculos las
distintas instituciones públicas ponen en marcha políticas de igualdad de género, que a través de
distintas estrategias de intervención y mecanismos institucionales pretenden convertir la igualdad
reconocida legalmente en una situación real. Estas políticas de igualdad de género se articulan en
distintos niveles de actuación (internacional, comunitario, nacional, autonómico y local) y
evolucionan en el tiempo introduciendo nuevas técnicas y enfoques para responder a las actuales
demandas.
Hasta hace pocos años, la acción de la Unión Europea se había centrado en la defensa de la
igualdad de trato en el ámbito del empleo, condiciones laborales, formación profesional y otros
relacionados, pero recientemente se incorpora el mainstreaming de género en las políticas públicas,
criterio por el cual se exige que la igualdad de género se debe instalar en los objetivos de las
políticas generales de forma permanente con vistas a promover la igualdad entre hombres y
mujeres. Al igual que el resto de Estados miembros, España debe acomodarse a las exigencias de
las normas comunitarias y presenta su estrategia, proponiendo una serie de modificaciones
legislativas: por una parte, la elaboración de una Ley sobre la igualdad, que contemplase la
perspectiva de género desde todos los aspectos en los que este principio se veía afectado, y por otra
parte, la necesidad de que todos los textos legales fueran reformados para acomodarse a las nuevas
exigencias1.
La Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres,
(en adelante, LOI) se enmarca en el conjunto de las actuaciones comunitarias. En ella se exige la
integración del principio de igualdad de género en todas las políticas públicas, rebasando el ámbito
del empleo y de la actividad profesional, para incidir positivamente en éstos. Dicha exigencia debe
plantearse en el contexto de un Estado descentralizado como el español, lo que significa que la
Administración Central son, junto con las Comunidades Autónomas (en adelante, CCAA) los
principales órganos encargados de desarrollar y ejecutar las políticas de igualdad.
La comunicación que se presenta desarrolla un análisis sobre el papel de las CCAA en la
política de igualdad de género en el ámbito laboral y la influencia de la Unión Europea (en adelante
UE), que plantea una nueva concepción del principio de igualdad de género y un nuevo escenario
desde el que articular su tratamiento. Se trata de conocer la evolución de las políticas autonómicas:
cómo se ha procedido su adaptación normativa a las exigencias comunitarias y nacionales, las
medidas adoptadas y si existen particulares e innovadoras iniciativas en esta materia. Para ello, se
hace un breve recorrido por la evolución en el tratamiento de la igualdad de género en el ámbito
laboral dentro del contexto europeo y nacional, como punto de referencia obligada al estudio de su
incidencia en los recientes Estatutos de Autonomía. Posteriormente, se reflexiona sobre la política de
igualdad en el marco autonómico a través del examen de las disposiciones normativas y las políticas
específicas de actuación a llevar a cabo por las Administraciones Autonómicas.
1
El contenido de esa propuesta puede consultarse en http://equality2007.europa.eu
1
I. Evolución de las estrategias de impulso público para la consecución del principio de igualdad
entre hombres y mujeres en la estructura y organización del contexto laboral
A. Ámbito comunitario
La igualdad entre mujeres y hombres constituye un principio fundamental del Estado
democrático y de derecho, pero su consecución todavía no es una realidad, sino un objetivo a
alcanzar desde todos las instancias de la sociedad. En esta lucha, el principio de igualdad ha
evolucionado desde una primera concepción centrada en el reconocimiento de la igualdad de trato y
no discriminación entre hombres y mujeres en el ámbito laboral, pasando por la fase de actuación de
los poderes públicos a través de las acciones positivas, que permiten aumentar la participación de las
mujeres en las actividades sociales, hasta llegar a su configuración como igualdad de género,
presidida por las políticas de transversalidad. Este proceso evolutivo queda plasmado en la
trayectoria legislativa que recorren los distintos ordenamientos (internacional, comunitario y
nacional).
La segunda mitad del siglo XX marca un punto de inflexión en la historia de las mujeres. La
superación de la desigualdad por razón de género se convierte en uno de los objetivos fundamentales
de las principales instancias de alcance mundial; la Declaración sobre la Eliminación de la
Discriminación contra la Mujer de 1967, la Convención para la Eliminación de Todas las Formas de
Discriminación contra la Mujer de 1979 y el Comité para la Eliminación de la Discriminación contra
la Mujer, son ejemplo de ello. Sin olvidar la contribución de las cuatro conferencias mundiales sobre
la mujer, celebradas en el marco de la Organización de las Naciones Unidas para situar la igualdad
entre hombres y mujeres como punto de debate imprescindible en todas las políticas nacionales
(México, 1975; Copenhague, 1980; Nairobi, 1985 y Pekín 1995).
En el ámbito de la UE, la igualdad entre hombres y mujeres constituye un principio
fundamental del Derecho Comunitario y su garantía se convierte en objetivo principal de la
Comunidad. A partir de su mención expresa en el Tratado de Roma, se obliga a que todas las
acciones y políticas comunitarias vayan dirigidas a su consecución. Las numerosas directivas,
recomendaciones, resoluciones y decisiones relativas a la igualdad de trato entre mujeres y hombres
y los programas de acción comunitaria para la igualdad de oportunidades, actúan hoy como garantía
en el reconocimiento de los derechos de la mujer en un proceso de evolución progresiva que ha
permitido la redefinición de los conceptos utilizados y su tratamiento más adecuado.
En el marco laboral, ya se recoge expresamente el principio de igualdad salarial en el art. 141
del Tratado de la UE, prohibiendo toda forma de discriminación en esta materia (directa o indirecta)
y se desarrolló en la Directiva 1975/117/CE (ahora integrada en los arts. 4 y ss. de la Directiva
2006/54/CE), siendo perfilado el concepto por la numerosa doctrina jurisprudencial del TJCE
En lo referente al empleo, la Directiva 76/207 estableció por primera vez la posibilidad de la
aplicación de medidas de acción positiva junto con la aplicación del principio de no discriminación,
medidas que van dirigidas a corregir la situación de nula o escasa presencia de la mujer en
determinados ámbitos laborales. Posteriormente y a partir de sus directrices, la Comisión y el
Consejo de la UE adoptan Recomendaciones y Resoluciones sobre la promoción de la igualdad de
oportunidades entre los sexos2, instrumentos que sirvieron de base para aprobar los Programas
Comunitarios en Igualdad de Oportunidades de las Mujeres, lo que ha permitido el desarrollo del
acervo comunitario, analizar las carencias más importantes que presentaba la normativa de tutela
antidiscriminatoria y promover la adaptación por parte de los Estados miembros de medidas de
acción positiva.
Por su parte, la Directiva 2002/73/CE, de 23 de septiembre de 2002, relativa a la aplicación
del principio de igualdad de trato entre hombres y mujeres en lo que se refiere al acceso al empleo, a
la formación y a la promoción profesionales, y a las condiciones de trabajo, supuso un claro avance
2
Recomendación de la Comisión de 24 de noviembre de 1987 (87/567) en materia de formación profesional, o
Resolución del Consejo de 16 de diciembre de 1988 (88/C 333/01), sobre reintegración profesional de las mujeres e
integración profesional tardía.
2
en la lucha contra la discriminación de género en el trabajo, al introducir claramente los conceptos
de acción positiva y discriminación indirecta, recogiendo la doctrina del TJCE. Consagra el principio
de igualdad de oportunidades en el sentido que recoge el Tratado de Ámsterdam (1997), lo que
supone la posibilidad del establecimiento de medidas que prevean ventajas específicas para facilitar
a las personas del sexo menos representado el ejercicio de actividades profesionales o para evitar o
compensar las desventajas que sufran en sus carreras profesionales. Este Tratado significa un paso
en la evolución del principio de igualdad de oportunidades, al introducir el concepto de
“transversalidad de género” en su art. 3.2 cuando establece que “en todas las actividades
contempladas en el presente artículo, la Comunidad se fijará el objetivo de eliminar las
desigualdades entre el hombre y la mujer y promover su igualdad”. Su incorporación al Tratado
incide claramente en la Decisión del Consejo de 12 de julio de 2005, relativa a las Directrices para
las políticas de empleo de los Estados miembros para el período 2005-2008, aunque es en realidad la
Directiva 2006/54 de 5 de julio, la que recoge expresamente este criterio en su art. 29, planteando un
nuevo enfoque de la acción positiva, sobre la idea de enfrentar las desigualdades sociales en su
conjunto, lo que sin duda tendrá su reflejo en el ámbito laboral3. Esta Directiva, relativa a la
aplicación del principio de igualdad de oportunidades e igualdad de trato entre hombres y mujeres en
asuntos de empleo y ocupación, asumiendo sustancialmente el contenido de la Directiva
76/207/CEE, recoge la evolución y avance en los últimos años de los instrumentos comunitarios en
la lucha contra la discriminación por razón de sexo en todos los ámbitos, y en especial, en el empleo
y la ocupación.
Otras disposiciones, como la Directiva 96/34/CE de 3 de junio de 1996, relativa al Acuerdo
Marco sobre el Permiso Parental suponen un complemento imprescindible a las anteriores, al regular
las medidas de conciliación de la vida laboral y familiar.
Pues bien, aunque el logro de los objetivos en el marco de la igualdad de género parte de
estas previsiones legales, debe traducirse en actuaciones concretas, medidas comunitarias que
garanticen la igualdad de oportunidades, a partir de ahora, con un nuevo enfoque global, lo que se
pretende conseguir a través de distintos Programas y Planes: Los sucesivos Programas de Acción
Comunitaria4, la Estrategia Marco Global sobre Igualdad entre hombres y mujeres (2001-2005)5; el
Pacto Europeo por la igualdad de Género6; así como el Plan de Trabajo de la Comisión para la
igualdad entre hombres y mujeres 2006-2010, de 1 de marzo. Éste último describe seis ámbitos
prioritarios para la acción de la UE en este período, identificando los objetivos y acciones para cada
uno de ellos7. Este conjunto de medidas queda reforzado con la creación del Instituto Europeo de
Igualdad de Género8.
Las acciones recogidas en estos Programas y Planes Comunitarios han dejado paso a las
primeras políticas comunitarias que tenían como finalidad fomentar el acceso de las mujeres al
ámbito público mediante la aprobación de disposiciones normativas que perseguían eliminar las
discriminaciones sufridas históricamente por este colectivo. Superada esta primera etapa se
introducen mejoras legislativas específicas en situaciones particulares en las que la mujer es
discriminada a través de la aplicación de las medidas de acción positiva. Y finalmente, se adopta la
3
SÁEZ LARA, C., «Igualdad de trato y de oportunidades en el Derecho Social Comunitario », en Igualdad ante la ley y
la no discriminación en las relaciones laborales. MTAS. Madrid, 2005, pp. 351.
4
El último Programa, PROGRESS (2007-2013) tiene como objeto sostener la puesta en práctica del principio de
igualdad entre hombres y mujeres y promover la dimensión de género en todas las acciones y políticas comunitarias.
5
COM (2000) 335 final.
6
Suscrito durante el Consejo Europeo de Bruselas de 23 y 24 de marzo (Conclusiones de la Presidencia
7775/1/06/REV1).
7
COM (2006) 92 final. Para la consecución de estos objetivos el Parlamento y el Consejo crean el Instituto Europeo de
la Igualdad de Género el 20 de diciembre de 2006, que ofrece asesoramiento técnico a Instituciones y Estados
miembros.
8
Reglamento (CE) nº 1992/2006.
3
técnica del mainstreaming de género para avanzar desde una perspectiva integral en la igualdad
entre hombres y mujeres.
B. Ámbito español
España, en general, ha cumplido de manera eficaz con la transposición de las directivas
comunitarias de igualdad de género, incluso en ciertos aspectos el ordenamiento español ha sido más
avanzado que las disposiciones comunitarias y ha evolucionado, al igual que la UE, para adaptarse a
las nuevas realidades demandadas por la sociedad española.
La Constitución de 1978 (en adelante CE) reconoce en su art. 14 la igualdad jurídica entre
mujeres y hombres. No obstante, la garantía de la igualdad formal ante la ley pronto presentaría
importantes carencias al no incidir de manera eficaz sobre las desigualdades sociales, perpetuándose
bajo la apariencia de igualdad, llegando incluso a beneficiar a algunos hombres a consecuencia de su
bilateralidad. Por ello, con el transcurso del tiempo este principio pasa a contemplarse desde la
vertiente que ofrece el art. 9.2 CE, como igualdad real o igualdad de oportunidades. Este precepto da
cobertura así a los conceptos de “acción positiva” y “discriminación indirecta”, que permiten
corregir situaciones enraizadas de desigualdad a través de la adopción de medidas que ofrecen
ventajas concretas destinadas a facilitar al sexo menos representado el ejercicio de actividades
profesionales. Asimismo, el art. 10.2 CE cierra como garante la protección de este derecho de
igualdad, al obligar a adoptar como criterios hermenéuticos los derivados de la Declaración
Universal de los Derechos Humanos y de los tratados internacionales y acuerdos ratificados por el
Estado español.
En el ámbito laboral, los arts. 4.2 y 17 del Estatuto de los Trabajadores (en adelante ET)
regulan con un alcance genérico la igualdad por razón de sexo: el primero, contempla como derecho
básico de los trabajadores “no ser discriminados directa o indirectamente para el empleo, o una vez
empleados, por razones de sexo”; el segundo, constituye el precepto marco en materia de prohibición
de discriminación en las relaciones laborales. Además, otros preceptos del mismo texto legal hacen
hincapié en aspectos más concretos, como intermediación en el mercado de trabajo, clasificación
profesional, promoción profesional y ascensos, acceso al empleo, igualdad salarial (arts. 16,17.3,
22.4, 24.2 y 28).
En la última década el legislador refuerza sus compromisos en la defensa del principio de
igualdad de género a través de varias disposiciones legales que regulan aspectos específicos relativos
a esta materia: La Ley 39/1999, de 5 de noviembre, para promover la conciliación de la vida familiar
y laboral de las personas trabajadoras, La Ley 30/2003, de 13 de octubre, sobre medidas para
incorporar la valoración del impacto de género en las disposiciones normativas que elabore el
Gobierno y La Ley Orgánica 1/2004, de 28 de diciembre, de Medidas de Protección Integral contra
la Violencia de Género. A éstas acompañan otras normas que de manera indirecta han regulado la
igualdad de género en sus respectivos ámbitos de actuación, como la Ley 56/2003, de 16 de
diciembre, de Empleo, que regula como uno de los objetivos prioritarios de la Política de Empleo
garantizar la efectiva igualdad de oportunidades y la no discriminación (art.2.a); y la Ley 3/2007, de
23 de marzo, de la Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de
dependencia, que establece un nuevo derecho, el de las personas dependientes, cuyo cuidado
mayoritariamente ha venido recayendo en las mujeres.
Como se ha referido, el contenido de nuestra normativa es acorde en la actualidad con las
exigencias del Derecho Comunitario, en particular, con la Directiva 2006/54/CE, y ello en buena
medida se debe a la contribución de la doctrina del Tribunal Constitucional, que se ha posicionado
como defensor activo de una delimitación amplia del principio de no discriminación por razón de
sexo en el empleo y en las condiciones de trabajo, dando el mayor alcance posible a su protección.
Sin embargo, las leyes no son suficientes para corregir las desigualdades sociales, de ahí que se haya
venido regulando la implementación de políticas públicas para que la igualdad de oportunidades deje
de ser una declaración formal.
4
La incidencia de los mecanismos comunitarios de activación de las políticas de género en la
actuación del Estado Español y de las Comunidades Autónomas ha sido clara, sobre todo, por lo que
se refiere a los Planes europeos de Igualdad de Oportunidades, pues éstos sirven de modelo para el
diseño y desarrollo de los planes nacionales y de guía a las acciones sobre igualdad que pueden
emprender las Administraciones Autonómicas. Para ello, cuentan con el asesoramiento de las
instituciones comunitarias que tienen competencia en esta materia, sin olvidar el apoyo financiero
que se recibe desde los Fondos europeos para poner en marcha las medidas programadas.
Específicamente, en lo que se refiere al empleo debe ponerse de manifiesto, por una parte, la
repercusión de la Estrategia Europea de Empleo, que coordina las políticas de empleo de los Estados
miembros9. Constituye el instrumento más claro para poner en marcha la Estrategia de Lisboa en
materia de empleo y mercado de trabajo. Y por otra parte, también destacar la importancia del Pacto
Europeo por la Igualdad de Género, que renueva el compromiso de los Estados miembros sobre las
políticas de fomento de empleo femenino y las medidas de conciliación de la vida familiar y laboral.
Las acciones emprendidas en este escenario se marcan como fundamental objetivo la
inserción de la mujer en el mercado de trabajo a través de las políticas activas de empleo, dirigidas a
aumentar la participación laboral y la reducción del paro de las mujeres. Estas medidas se han
desarrollado a través de mecanismos generales y específicos: Planes Nacionales de Acción para el
Empleo, posteriormente incluidos en el Plan Nacional de Reformas, los Programas de Fomento de
Empleo Planes Nacionales de Inclusión Social, Planes de Igualdad y otros más específicos que
atienden a las dificultades añadidas a las propias del género de ciertos grupos de mujeres.
Entre todos ellos, destacamos el papel principal que han jugado los sucesivos Planes de
Igualdad desde 1998. Estos Planes han establecido las principales directrices a seguir en la
eliminación de la discriminación por razón de sexo, los objetivos a cumplir y las acciones a
desarrollar, así como el seguimiento y evaluación de dichas acciones. El último Plan de Igualdad de
Oportunidades entre Hombres y Mujeres incorpora los compromisos adquiridos por España en la IV
Conferencia Mundial de las Mujeres, celebrada en Pekín en 1995, así como las Directrices marcadas
por la Estrategia Marco Comunitaria. Tiene como principal objetivo el mainstreaming de género
para combatir las discriminaciones existentes entre hombres y mujeres y aumentar la presencia de
mujeres en todos los ámbitos de la vida social, económica y política.
Aparte de lo anterior, debe destacarse el Acuerdo del Consejo de Ministro en el año 2005 por
el que se adoptan medidas para favorecer la igualdad entre mujeres y hombres10. Se concretó en un
paquete de 54 medidas en 8 áreas distintas de la realidad social y económica para modificarlas y así
incidir en la consecución de la igualdad plena y efectiva en todos los ámbitos de la sociedad (las más
importantes en el ámbito del empleo, la empresa, la conciliación de la vida laboral familiar, la
investigación y la lucha contra la violencia de género). Por su parte, el Programa Nacional de
Reformas recoge de manera expresa y más comprometida el objetivo de la igualdad en el empleo de
las mujeres, citando entre sus 7 objetivos específicos y cuantificados, 2 de gran incidencia en el
ámbito de la igualdad en el trabajo.
A pesar de los importantes avances normativos en el logro de la igualdad laboral entre
hombres y mujeres, los resultados derivados de estas disposiciones y programas no han resultado ser
del todo satisfactorios, pues las medidas aplicadas no resuelven por sí solas la complejidad del
origen del problema. Se requiere que tanto las Administraciones, como los empresarios y los
interlocutores sociales comprendan la significación e importancia de la igualdad de género y
adquieran el compromiso de aplicar las normas y garantizar su respeto y aplicación a través de su
control.
En 2007 se da un paso más en este proceso de evolución a través de una ley, la Ley Orgánica
3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres, quizás la más importante de
las medidas de impulso de la igualdad de género, por su contribución al avance en la lucha por la
9
Adoptada por el Consejo Extraordinario sobre Empleo de Luxemburgo, de 20 y 21 de noviembre de 1997.
Publicado en Orden PRE/525/2005, de 7 de marzo.
10
5
igualdad en todos los ámbitos de la sociedad y su intención de modificar los comportamientos
culturales y laborales de nuestro país, que impiden alcanzar la igualdad real. Esta Ley surge con la
intención de cubrir las carencias de las medidas emprendidas hasta el momento, en el entendimiento
de que la lucha contra la discriminación de género debe abordarse desde otra perspectiva, tal como
exigen las últimas Directivas Comunitarias. Pretende no sólo prevenir las conductas discriminatorias
tradicionales en los distintos ámbitos en los que se constatan, sino regular acciones concretas que
procuren la igualdad real entre mujeres y hombres en todas las esferas de la sociedad ante la
persistencia de una desigualdad manifiesta. Por ello, el avance respecto de la situación anterior viene
determinado fundamentalmente por su marcado carácter transversal, en orden a garantizar el interés
y tratamiento de los problemas de género en todas las instituciones y políticas. Para ello se propone
la modificación de disposiciones normativas que regulan aspectos que afectan de manera importante
al mantenimiento de situaciones discriminatorias.
Además la Ley pretende dar un paso más en la consecución de la igualdad entre hombres y
mujeres aplicando el principio de corresponsabilidad. Este nuevo planteamiento tiene especial
incidencia en el ámbito del trabajo, pues deja paso a las políticas específicas dirigidas sólo a las
mujeres, para instaurar un modelo más igualitario, que contempla las situaciones de ambos, hombres
y mujeres, proponiendo medidas, como los planes de igualdad en las empresas o los permisos de
paternidad, que junto a las acciones positivas y la transversalidad, dibujan un nuevo escenario de
compartición de responsabilidades.
II. Los recientes Estatutos de Autonomía ante el reto de la igualdad de género en las relaciones
laborales
Las CCAA durante los últimos años han desplegado una intensa actividad reguladora, aún en
materias que son meramente ejecutivas. Y es que el reconocimiento de la diversidad justifica la
intervención de la Comunidad Autónoma en su ámbito territorial, pudiendo mantener una relación
conciliadora con la garantía de igualdad básica de todos los españoles.
Los efectos expansivos del principio de autonomía territorial han de comprenderse en el
contexto evolutivo que ha sufrido nuestra sociedad en las últimas tres décadas, pues los problemas y
necesidades han cambiado, lo que hace aconsejable que el reparto de poderes competenciales se
acomode a los nuevos escenarios. Esto ocurre, entre otras materias, con el empleo, las políticas de
género o la formación profesional, materias que por su carácter trasversal afectan a un variado
conjunto de competencias donde comparten espacio el Estado central, los Estados autonómicos y las
Corporaciones Locales.
Justamente por este efecto expansivo, asistimos recientemente a la reforma de varios
Estatutos de Autonomía (Estatutos de Andalucía, Aragón, Castilla-León, Cataluña, Comunidad
Valenciana e Islas Baleares), reforma que responde a la necesidad de una redefinición institucional
entre las relaciones Estado-CCAA, con el ánimo de estas últimas de alcanzar el máximo techo
competencial. Y ello se hace en un nuevo escenario más amplio en el que el reconocimiento del
hecho regional por la UE es una realidad y es potenciada en dichos Estatutos11. No obstante, a pesar
de la voluntad clara de la UE por potenciar el papel de las entidades regionales en la participación
activa de las distintas políticas, entre ellas, las de empleo, ello se hará dentro del reparto
competencial establecido por la CE12.
Los nuevos Estatutos de Autonomía no sólo se reconocen como la Norma Institucional
Básica de las CCAA, sino como garantes de los derechos y del bienestar de los ciudadanos de su
territorio, de tal suerte que una de las novedades que pueden destacarse en algunos de los textos
reformados es la inclusión de un título de derechos, generalmente derechos sociales, cuyo ejercicio
se vincula al ejercicio de las competencias autonómicas. Estas Normas pretenden ser consecuentes
con las nuevas necesidades de la sociedad, por esta razón, los objetivos que se marcan son más
11
12
Documento “Fortalecimiento de la dimensión local de la Estrategia Europea de Empleo” COM (2001) 629 final.
STCO 33/2005, de 17 de febrero.
6
amplios que los regulados en sus anteriores textos y se añaden nuevas materias no contempladas,
entre las que se encuentran las políticas de género.
En particular, han centrado su interés en la regulación de los aspectos socio-laborales en
sentido amplio, y dentro de este marco, cobran especial importancia aquellos vinculados al factor
género, pues alcanzar el principio de igualdad entre hombres y mujeres se ha convertido en un
objetivo prioritario del Gobierno de las CCAA. Se asume así un importante compromiso para
propiciar la efectiva igualdad de género en todas las parcelas de la sociedad, y muy particularmente,
en el ámbito laboral.
Se puede apreciar la repercusión que la reforma de algunos Estatutos de Autonomía ha tenido
en la asunción de nuevas funciones de las CCAA en las políticas de igualdad de oportunidades y los
cambios previstos en este ámbito específico. Concretamente se proyectan como objetivos básicos en
los renovados textos la consecución del pleno empleo y de calidad, la igualdad salarial, la
conciliación de la vida familiar y laboral, la protección contra el acoso en el trabajo y la violencia de
género. Esto no quiere decir que la Norma haya partido de cero en materia de igualdad, pues ya la
Administración autonómica venía ejerciendo facultades en esta materia, con regulaciones
específicas, y en algunos casos, por entidades creadas al efecto. Lo que ha ocurrido es que siendo
materia ya regulada en leyes autonómicas, se institucionaliza, elevando sus elementos a la condición
de estatutarios.
Por una parte, cabe destacar el reconocimiento expreso en los Estatutos del principio de no
discriminación de género (Art. 24 E.A. Aragón, art. 38 E.A. Andalucía), pero sobre todo, la novedad
relevante son las menciones a las medidas de acción positiva para lograr la igualdad de
oportunidades. (Art. 14 E.A. Andalucía, art. 14 E.A. Castilla-León, art. 17 E.A. Islas Baleares).
Por otra parte, se reconoce la igualdad entre hombres y mujeres como un valor del
ordenamiento jurídico, pero desde un planteamiento particular, siguiendo las directrices de la
normativa comunitaria y estatal actual: La perspectiva de género constituye el principio informador
de las competencias ejercidas por las CCAA (Art. 15 E.A. Andalucía, art. 10 E.A. Cataluña, art. 11
E.A. Comunidad Valenciana), de modo que los Estatutos establecen la integración activa de la
dimensión de género en la elaboración y la aplicación de todas las acciones y políticas que lleven a
cabo todos los poderes públicos autonómicos en el desarrollo de sus competencias. Incluso en
algunos Estatutos, se entra a delimitar este nuevo criterio de la perspectiva de género, su alcance y
significado en las políticas públicas, además de concebirla como un deber de garantía (Art. 41 E.A.
Cataluña, art. 14 E.A. Castilla-León).
Se subraya igualmente la importancia que se concede al reconocimiento del derecho de
igualdad desde la exigencia de su garantía efectiva por el ejercicio de las diferentes instancias y a
través de objetivos básicos, y del reconocimiento de poder reclamarlo ante los Tribunales de Justicia
(art. 10.2 E.A. Cataluña). En concreto, se refuerzan las exigencias de igualdad en el ámbito laboral,
partiendo de la constatación en los nuevos Estatutos de la revalorización del empleo como derecho
fortalecido en el ámbito autonómico. Resulta así novedosa la incorporación como objetivo básico en
la actuación de la Administración autonómica, el empleo estable y de calidad, incidiendo en el
aspecto de la conciliación de la vida laboral y familiar y la especial garantía de empleo para las
mujeres.
Específicamente, se reconoce el derecho a la igualdad de oportunidades en el trabajo, tanto en
el acceso a la ocupación, como en la formación y promoción profesional, las condiciones de trabajo,
incluida la retribución. Igualmente se prohíbe expresamente la discriminación de las trabajadoras por
causa de embarazo o maternidad (Art. 167 E.A. Andalucía) y se da impulso a las políticas que
favorezcan la conciliación del trabajo con la vida personal y familiar (Arts. 26, 157, 167 y 168 E.A.
Andalucía, art. 17 E.A. Islas Baleares, art. 26 E.A. Aragón). En el ámbito de la contratación y de la
subvención pública se establece la adopción de medidas para el logro de la igualdad de
oportunidades de las mujeres (Art. 174 E.A. Andalucía)
7
Por último, se pone de manifiesto en general en los nuevos Estatutos, el fortalecimiento de
los mecanismos de colaboración entre el Estado y las CCAA, bien a través de organismos creados al
efecto (Consejos, Comisiones), bien a través de convenios o acuerdos de colaboración en asuntos de
interés común. Igualmente, se regula la participación de las CCAA en las instituciones y órganos de
la UE, así como en la formación de la voluntad del Estado español en los procesos de elaboración
del Derecho Comunitario en los asuntos que afecten a las competencias o a los intereses de la
Comunidad a través de los mecanismos que se establezcan en el orden interno.
Como resultado de la regulación estatuaria, los Planes de Igualdad autonómicos que se han
aprobado después de la entrada en vigor de las reformas estatutarias, parten del reconocimiento del
nuevo marco normativo y competencial reconocido en los nuevos textos y recogen el conjunto de
objetivos y medidas que el Gobierno autonómico debe implementar para hacer efectivo el principio
de igualdad entre mujeres y hombres.
III. La transversalidad de género en las políticas autonómicas
La LOI establece tres exigencias generales que aluden a las relaciones entre Estado y CCAA.
Las dos primeras, recogidas en el art. 14, se concretan en el establecimiento de criterios de actuación
por parte de los poderes públicos: la integración del principio de igualdad de trato y de
oportunidades en el conjunto de las políticas públicas y la colaboración y cooperación de las
Administraciones Públicas en esta materia. Y la tercera, regulada en el art. 15, instaura la
transversalidad como criterio informador en la actuación de los poderes públicos, haciéndolo
extensivo a “la adopción y ejecución de sus disposiciones normativas, en la definición y
presupuestación de políticas públicas en todos los ámbitos y en el desarrollo del conjunto de todas
sus actividades”. Estas relaciones de colaboración se completan además con las que deben existir
entre las distintas Administraciones Públicas y los agentes sociales, las asociaciones de mujeres y
otras entidades privadas (art. 14.9 LOI). No obstante, esta colaboración se debe llevar a cabo en el
ejercicio de sus respectivas competencias, siguiendo la distribución recogida en la CE.
Pasamos pues a examinar a continuación la distribución de competencias entre Estado y
CCAA en la materia de género en el ámbito del trabajo, para posteriormente indagar en el contenido
de las Leyes de Igualdad autonómicas, y finalizar analizando el nivel de actuación de las CCAA a
través de sus específicas políticas de igualdad.
A. Distribución de competencias
Se ha producido una ampliación del espacio competencial autonómico en el ámbito sociolaboral, impulsado no sólo por la expansión de las competencias ejecutivas, sino por el proceso de
transferencias. Gran parte de las competencias de ejecución y desarrollo en materia de igualdad de
oportunidades y de políticas activas de empleo ya han sido transferidas a la mayor parte de las
CCAA, por lo que el margen de actuación de éstas queda concretado de la siguiente forma13.
Por lo que se refiere a las competencias ejecutivas (art. 149.1.7ª CE), las CCAA, además de
legislar sobre el servicio público de empleo autonómico, su gestión y organización, intervienen en la
ejecución de la política de empleo del Estado considerada en un sentido amplio (intermediación
laboral, fomento de empleo y formación profesional ocupacional)14.
El fomento de empleo constituye competencia exclusiva de las CCAA por aplicación del art.
148.1.13 CE15, lo que lleva a la posibilidad de establecer subvenciones propias para incentivar la
contratación de determinados colectivos, además de poder gestionar y controlar las ayudas de
fomento previstos por el SPEE, así como gestionar los programas estatales de FPO. Por lo general
13
La Ley 56/2003, 16 de diciembre, de Empleo procedió a la transferencia en fomento y políticas de empleo.
La dificultad de tratamiento competencial de la materia del empleo reside en que en la CE no aparece recogido “el
empleo” en ningún título competencial, aunque desde la STCO 195/96, se ha entendido incluido en el art. 149.1.7ª CE.
15
Se comprende en el marco del “fomento del desarrollo económico de la Comunidad Autónoma dentro de los
objetivos marcados por la política económica general”.
14
8
estas medidas suelen respetar las líneas marcadas por la norma estatal, siguiendo el objetivo de
incentivar la contratación indefinida, como es el caso de las ayudas que se destinan a colectivos de
trabajadores de difícil inserción, entre ellos, las mujeres. No obstante, se aprecian algunos rasgos
propios en las medidas adoptadas a nivel autonómico, como las ayudas para lograr incrementar el
empleo repartiendo el trabajo para promover la conciliación de la vida laboral y familiar, así como
los programas de fomento al empleo de personas en exclusión social, abarcando más colectivos que
los que considera la normativa estatal (víctimas de violencia de género, inmigrantes). Asimismo, las
CCAA en los últimos años han recurrido a la técnica de ayuda de la subvención a tanto alzado,
pudiéndose añadir a las bonificaciones estatales a la cotización.
Las políticas de género son asumidas por las en toda su integridad y así aparece expresado en
los Estatutos de Autonomía16. La transversalidad de género determina la necesidad de implicación
de todos poderes públicos para incorporar la dimensión de género en cada una de sus actuaciones,
exigiendo la participación de los órganos de decisión de las Administraciones Estatal, Autonómicas
y Locales. Pero la enorme complejidad de las relaciones que se generan en torno a situaciones con
distintos enfoques como es la cuestión de género ha influido de manera importante a la tendencia
hacia las competencias compartidas, asumiendo Estado y CCAA funciones en los distintos niveles
competenciales.
En primer lugar, en relación a las competencias legislativas, el Estado define las directrices
generales de las políticas de género y los órganos legislativos autonómicos pueden aprobar
regulaciones propias de aplicación en su ámbito territorial. Concretamente, varias CCAA cuentan
con Leyes de Igualdad, como Andalucía, Castilla-León, Comunidad Valenciana, Galicia, Islas
Baleares, Murcia, Navarra y País Vasco.
En segundo lugar, por lo que respecta a la función de impulso político, tanto la
Administración Central como la Autonómica asumen un papel relevante. El Ministerio de Igualdad
dirige la política de igualdad en el ámbito laboral y coordina las políticas de las distintas
Administraciones. Concretamente, el Instituto de la Mujer promueve las políticas de género, y en el
marco laboral, conjuntamente con la D.G. de Igualdad en el Empleo, impulsa y promueve las
políticas públicas dirigidas a la mejora de la empleabilidad y permanencia en el empleo de las
mujeres, la conciliación de la vida laboral y familiar, la igualdad en la negociación colectiva y los
planes de igualdad en las empresas, siendo en este último caso competente para evaluar su
implantación. Las CCAA, por su parte, cuentan con órganos homólogos en sus respectivos
territorios: los Institutos Autonómicos de la Mujer o Direcciones Generales de la Mujer (según las
CCAA), que promueven y dan impulso a sus políticas específicas; y en coordinación con estos
organismos, las Consejerías de Empleo, que programan políticas de igualdad en el ámbito laboral.
En tercer lugar, a nivel ejecutivo, y con independencia de la ejecución de la transversalidad
de género por parte de los distintos Ministerios, en el ámbito laboral la D.G. de Igualdad en el
Empleo es el organismo responsable de la ejecución de las políticas de igualdad en el empleo,
aunque la Secretaría General de Empleo y dentro de ésta, el SPEE, ejecutan gran parte de las
políticas laborales con incidencia en las políticas de igualdad. Asimismo, el Instituto de la Mujer es
responsable de la ejecución de los proyectos de igualdad en el empleo, contando con varios
Observatorios, que llevan a cabo estudios de género, algunos con incidencia en el mundo del
trabajo17. En el plano regional, las CCAA asumen funciones ejecutivas de las políticas de género en
16
En los reformados Estatutos, se observa que en unos casos, la referencia a la política de género como competencia
exclusiva autonómica consiste en una declaración genérica (Art. 70 E.A. Castilla-León), en otros, sin embargo, la
técnica utilizada ha sido la de delimitar de forma precisa el alcance de las funciones y de las materias que son objeto de
las competencias autonómicas, para evitar la ambigüedad y la coincidencia de las mismas como competencia estatal. En
este sentido, en aquellos Estatutos en los que las políticas de género se regulan monográficamente (Art. 153 E.A.
Cataluña y art. 73 E.A. Andalucía), se llegan a precisar específicamente las funciones que asume la CA en esta materia:
planificación, diseño, ejecución, evaluación y control de normas, planes, y directrices generales, y establecimiento de
acciones positivas (Art. 153 E.A. Cataluña).
17
El Observatorio de Igualdad de Oportunidades y el Observatorio de Violencia contra la Mujer
9
general, a través de sus Consejerías u organismos, como los Institutos Autonómicos de la Mujer
(Andalucía, Aragón, Asturias, Canarias, Castilla-La Mancha, Cataluña, Extremadura, Islas Baleares,
Navarra y País Vasco) o D.G. de la Mujer (Cantabria, Castilla-León, Comunidad Valenciana,
Galicia, Madrid, Murcia y La Rioja), y en materia de empleo, a través de las Consejerías de Empleo
y Servicios Territoriales de Empleo18.
Dentro de esta estructura territorial también tienen cabida las Corporaciones Locales, a través
de las Concejalías de la Mujer, que se encargan de la promoción de los Planes de Igualdad y la
incorporación del principio de Igualdad de Oportunidades en las políticas municipales. Y junto con
las Concejalías de Empleo, diseñan y ejecutan las políticas de igualdad en el ámbito laboral en los
municipios. Además, los distintos Ayuntamientos y Diputaciones aprueban sus propios instrumentos
para promover la igualdad entre hombres y mujeres en sus ámbitos respectivos.
Por último, hay que añadir las competencias de consulta y apoyo. La Administración del
Estado cuenta con dos organismos que asumen funciones de esta naturaleza: La Comisión no
permanente del Consejo Económico y Social y el Consejo de Participación de la Mujer19. A nivel
autonómico, sólo existen algunas entidades con funciones consultivas: La CA Andaluza cuenta con
una Unidad de Igualdad de Género, que entre otras funciones, ofrece asesoramiento especializado y
permanente a los centros gestores en las materias relacionadas con la integración de la perspectiva de
género en su gestión. Por su parte, las CCAA de Madrid, Cantabria y Navarra cuentan con Consejos
de la Mujer, organismos de participación que canalizan las reivindicaciones y propuestas de los
colectivos de mujeres hacia las diferentes Administraciones.
Como puede comprobarse, sólo en el plano orgánico, el tratamiento de la igualdad entre
hombres y mujeres en el marco socio-laboral presenta una complejidad notable. La estructura de las
distintas entidades con funciones en materia de igualdad y de empleo dentro de la misma área
territorial tiene que convivir con los órganos que asumen similares funciones en el ámbito estatal o
autonómico, sin olvidar la presencia de los organismos de las Corporaciones Locales que intervienen
en esta materia.
B. Leyes de Igualdad Autonómicas
Muchas son las disposiciones que han abordado aspectos concretos merecedores de protección
en el marco del principio de igualdad entre hombres y mujeres, derivando en un extenso cuadro de
regulación caracterizado por la dispersión. La dificultad de acercamiento viene dada no sólo por las
variadas perspectivas desde las que se plantean las medidas, sino por la implicación de las distintas
Administraciones en esta materia, así como por la distinta naturaleza de los instrumentos de
actuación que operan en este contexto (programas, planes, acciones específicas…).
Las CCAA han ido asumiendo un papel cada vez más importante en el desarrollo de la
política de género, propiciado por el fenómeno de descentralización y por las frecuentes demandas
de las mujeres sobre sus derechos en relación con su entorno más cercano. Queda constancia de este
hecho por el importante desarrollo normativo autonómico en relación con la mejora de la situación
de la mujer existente ya antes de la publicación de la LOI. De hecho, seis CCAA ya disponían de
Leyes de Igualdad antes de la publicación de esta Ley (Islas Baleares, Castilla-León, Galicia,
Navarra, País Vasco y Comunidad Valenciana20). Y otras habían regulado mediante ley aspectos
Fuente: “Evaluación de políticas de igualdad en el ámbito laboral en España. Año 2007-2008”. Ministerio de
igualdad.
19
Este Consejo sirve de cauce de participación de las distintas instancias con implicaciones en esta materia, por ello,
está formado por 20 organizaciones de mujeres de ámbito estatal, 2 representantes de las Comunidades Autónomas y
uno de la FEMP, así como están representadas igualmente las organizaciones sindicales y empresariales más
representativas a nivel estatal.
20
Ley 12/2006, de 20 de septiembre, para las Mujeres (Islas Baleares); Ley 1/2003, de 3 de marzo, de Igualdad de
oportunidades entre hombres y mujeres en Castilla-León; Ley 7/2004, de 16 de julio gallega para la Igualdad de
Mujeres y Hombres; Ley Foral 33/2002, de 28 de noviembre, de fomento de la Igualdad de oportunidades entre
Mujeres y Hombres; Ley 4/2005 de 18 de febrero, para la Igualdad de Mujeres y Hombres (País Vasco); Ley 9/2003,
18
10
integrantes de la materia de igualdad, como la violencia de género, o la conciliación de la vida
familiar y laboral (Castilla-La Mancha, Cantabria y Canarias21).
En líneas generales se aprecia que no sólo las Leyes de Igualdad posteriores a la LOI (Leyes
de Andalucía y Murcia) sino también las anteriores, adelantándose a la ley nacional, acogen el nuevo
tratamiento que debe darse a la igualdad entre hombres y mujeres, utilizando el criterio de la
transversalidad como instrumento imprescindible para el ejercicio de las competencias autonómicas
en clave de género, debido a que unas y otras se enmarcan en las normas comunitarias, que parten en
su nueva concepción, del Tratado de Ámsterdam, trasponiendo directamente los dictados de la
Directivas comunitarias más recientes. Ciertamente, estas regulaciones constituyen desarrollos,
mejoras o implementaciones a las medidas reconocidas en las disposiciones generales, siguiendo
esquemas muy parecidos, sin embargo, el poder de autogobierno autonómico conlleva un cierto
margen de ordenación que determina la posible existencia de tratamientos diversos.
Formulan una política global de protección de los derechos de las mujeres, resultado de un
enfoque más general de la igualdad de género22. No obstante, esta vocación general no ha impedido
que todas las Leyes autonómicas de Igualdad consideren prioritarias las actuaciones en el ámbito
laboral, concediendo especial atención como áreas preferentes de actuación al empleo, la formación,
las condiciones de trabajo, la conciliación de la vida familiar y personal y el acoso sexista en el
trabajo. En cualquier caso, las medidas reguladas son muy diversas y no en todas las CCAA se
concede similar tratamiento a las áreas citadas.
En primer lugar, con respecto al empleo, en relación con la faceta de la intermediación,
algunas Leyes establecen la prohibición de la tramitación de ofertas de empleo discriminatorias en
razón del sexo por parte de los servicios de empleo públicos y privados autorizados por la
Administración (Leyes de Andalucía y Murcia)23.
Por lo que respecta al acceso al empleo, se programan políticas de fomento del empleo de
calidad, en términos de estabilidad, generalmente a través del establecimiento de ayudas dirigidas a
empresas para fomentar la contratación femenina, aunque algunas Leyes, como las de Andalucía y
Baleares, dirigen las ayudas a los sectores y categorías laborales en los que las mujeres se encuentran
subrepresentadas, y otras, a los colectivos de mujeres con mayores dificultades de acceso al trabajo,
como es el caso de las Leyes de la Comunidad Valenciana y Baleares (mujeres que acceden a su
primer empleo, mayores de 45 años que no hayan trabajado y las retornadas tras su labor de
cuidadora familiar). Asimismo, se prevé la regulación de acciones positivas destinadas a la
superación de las situaciones de dificultad de acceso de la mujer al empleo (La Ley andaluza también
las destina a la superación de situaciones de segregación en el trabajo).
En otro plano se sitúan las ayudas para incentivar el autoempleo femenino en general, o en
aquellos sectores en donde las mujeres se encuentran infrarrepresentadas (Islas Baleares y
Comunidad Valenciana)24.
En segundo lugar, en lo concerniente a la formación profesional, se disponen mecanismos de
apoyo para posibilitar su ejercicio en el horario laboral o sistemas semipresenciales alternativos,
de 2 de abril, para la Igualdad de Oportunidades de Mujeres y Hombres (Comunidad Autónoma Valenciana).
Posteriormente a la entrada en vigor de la LOI otras CCAA aprobaron Leyes de Igualdad: Andalucía (Ley 12/2007, de
26 de noviembre, Ley de Promoción de la Igualdad de género en Andalucía); Murcia (Ley 7/2007, de 4 de abril, Ley
de Igualdad de Murcia).
21
Ley 5/2001, de 17 de mayo de Castilla-La Mancha; Ley 16/2003, de 8 de abril, de Canarias; Ley Foral 12/2003, de 7
de marzo de Navarra.
22
En algunas Leyes autonómicas se establece la obligación de realizar un informe de evaluación de impacto de género
en la elaboración de las normas legales y reglamentarias. Murcia crea su propio Observatorio para detectar las
discriminaciones de género de su respectivo territorio, sobre todo, aquellas que se materializan en violencia de género.
23
La Ley de Murcia además establece la obligación del servicio de empleo autonómico de prestar especial atención a la
situación laboral de la mujer en el ejercicio de sus funciones.
24
La Ley balear además contempla la posibilidad de suscribir convenios con las entidades financieras para sostener
iniciativas empresariales promovidas mayoritariamente por mujeres.
11
estableciendo también fórmulas de prioridad en el acceso a dicha formación. En este último aspecto,
destacar la preferencia en la concesión de ayudas de apoyo a los planes de formación de empresas
que faciliten a las mujeres su acceso (Ley del País Vasco) o la preferencia en el acceso a los cursos
de formación para el empleo públicos de las mujeres víctimas de violencia de género (Ley
Murciana).
En tercer lugar, se regulan medidas que afectan al régimen de las condiciones de trabajo. De
una parte, se concede especial relevancia a la garantía de la Administración Autonómica en relación
con la igualdad de retribución, fomentando el diálogo entre las partes negociadoras en el sector
privado a efectos de realizar actuaciones en este sentido. De otra parte, se regulan fórmulas que
conectan con las medidas de conciliación, como los mecanismos de flexibilización del tiempo de
trabajo (flexibilización horaria y jornadas parciales), modalidades de prestación de servicios no
presencial (Ley balear), o ayudas en períodos de permiso o excedencia.
Por otra parte, en lo que concierne a la labor de control de las prácticas discriminatorias en la
relación de trabajo, se establecen dos tipos de medidas: El establecimiento de un principio general de
control de las cláusulas de los convenios colectivos que puedan ser discriminatorias por razón del
género (Leyes de Andalucía y Baleares) y la promoción de que en los planes de actuación de la
Inspección de Trabajo y Seguridad Social se priorice el cumplimiento del principio de igualdad, con
la dotación de recursos por parte de la CA para que se cumpla este objetivo, siempre dentro del
marco competencial impuesto en esta parcela del ámbito laboral. A estos efectos, cabe destacar la
puesta en marcha del Plan de Actuación 2008-2011 para la vigilancia en las empresas de la igualdad
efectiva entre hombres y mujeres, desarrollado por la Inspección de Trabajo en colaboración con las
CCAA, que acoge una campaña específica de control para verificar el cumplimiento de la normativa
de igualdad y detectar los posibles incumplimientos de las obligaciones empresariales en esta
parcela25.
En cuarto lugar, ocupan un papel fundamental en el nuevo marco de protección de los
derechos laborales de las mujeres, las medidas que promueven la conciliación de la vida familiar,
personal y laboral. Como novedad se incorpora la idea de la corresponsabilidad en las nuevas
acciones, lo que supone la aparición de nuevas iniciativas públicas para el logro de una igualdad real
o la reformulación de algunas ya establecidas. En general, estas iniciativas se concretan en la
creación por parte de las Administraciones de infraestructuras y servicios para facilitar el
cumplimiento de las responsabilidades familiares y el cuidado y atención de menores y de personas
en situación de dependencia, la incentivación a las empresas para crear centros infantiles en
polígonos industriales y parques tecnológicos y el impulso de medidas que favorezcan en la empresa
la conciliación. Dentro de este último grupo se encuadrarían las mencionadas anteriormente en
relación con el tiempo de trabajo, pero también otras, como la promoción de formas de organización
del trabajo que favorezcan la conciliación, campañas de sensibilización sobre la compartición de
responsabilidades, incentivar a las empresas que establezcan excedencias, permisos o cualquier otra
medida que facilite la conciliación y la concesión del “distintivo de igualdad” a aquellas empresas,
que se hayan distinguido por el desarrollo e implantación de políticas de igualdad de mujeres y
hombres entre su personal (Ley Murciana).
Otras iniciativas más específicas y directas se traducen en la elaboración de planes de diseño
y organización de los espacios que faciliten la funcionalidad de la ciudad, para reducir los
desplazamientos y tiempos de acceso; y la coordinación entre los horarios laborales y el de los
centros educativos (Ley Andaluza).
En quinto lugar, es necesario hacer referencia a las medidas previstas en la lucha contra el
acoso sexista en el trabajo, mediante la previsión de intervenciones destinadas fundamentalmente a
definir, prevenir y adaptar la normativa general para reaccionar eficazmente contra estos
25
Los resultados del año 2008 pueden encontrarse en el Informe-Balance de 2 años de aplicación de la Ley Orgánica
3/2007. Ministerio de Igualdad, marzo de 2009.
12
comportamientos dentro de la CA. Cabe destacar la elaboración y difusión de códigos de buenas
prácticas y el impulso de los protocolos de actuación para garantizar la rapidez y confidencialidad de
las denuncias e impulso de las medidas cautelares (Ley Andaluza).
Por último, se resalta el papel de algunas CCAA en el fomento y prestación de apoyo y
asesoramiento para la elaboración de planes de igualdad en aquellas empresas que no estén obligadas
por la LOI (Ley Andaluza), así como la incentivación de aquellas empresas que incluyan en sus
planes de igualdad medidas innovadoras (Leyes de la Comunidad Valenciana y Baleares).
C. Los Planes de Igualdad en el Estado de las Autonomías
Los Planes de Igualdad Autonómicos han significado en su primera etapa una transformación
en los modelos de actuación en el ámbito del trabajo, acercándonos a la realidad contemplada a nivel
europeo. Todas las CCAA cuentan con sus propios Planes de Igualdad, aunque no todos son iguales,
ni se marcan los mismos objetivos, ni establecen las mismas medidas, ni consiguen idénticos
resultados. Y sólo algunos Planes autonómicos se han visto acompañados de Leyes de Igualdad.
En términos generales, los Planes anteriores a la promulgación de la LOI tienen un contenido
similar al Plan Nacional de Igualdad de Oportunidades entre Hombres y Mujeres, 2003-2006 (que
sigue las directrices marcadas por el IV Programa de Acción Comunitario), aunque con las
adaptaciones necesarias para responder a las condiciones y necesidades específicas de las mujeres en
sus respectivos territorios. Asimismo, las Corporaciones Locales también se han sumado a esta
dinámica, desarrollando sus propias políticas y planes. No obstante, los protagonistas han sido los
Planes de Igualdad Autonómicos, que se han convertido en los principales instrumentos de
implementación en esta materia, por cuanto priorizan las necesidades y las demandas sociales y
profundizan mediante la concreción de objetivos, ámbitos de actuación y medidas, en los programas
y planes comunitarios y nacionales.
Actualmente estos Planes deben ajustarse a los nuevos planteamientos y objetivos
perseguidos por la Ley Orgánica 3/2007 y por las Leyes Autonómicas de Igualdad, en su caso.
Aunque en general la perspectiva de género se había instalado ya en los planes anteriores a la LOI,
se observa que en los nuevos la transversalidad emerge como una área específica para consolidar la
perspectiva de género en el conjunto de políticas y actuaciones de los Gobiernos Autonómicos. De
este modo, se intenta reforzar el objetivo de la consecución de la igualdad no sólo en las Consejerías
(en los ámbitos de la gestión política, técnica y social), sino hacerlo extensivo a todos los agentes
sociales que actúan en la política autonómica.
Igualmente, los Planes más recientes abordan un enfoque más estructural, menos centrado en
las mujeres, implicando a toda la sociedad, compuesta por hombres y mujeres. Ello no significa
excluir las acciones positivas específicas, dirigidas a las mujeres, sino que éstas se complementan
con la actuación transversal.
Los más recientes Planes Autonómicos no cumplen una simple función de planificación, su
finalidad es sobre todo estratégica, pues se pretenden definir prioridades con las que alcanzar la
igualdad real y efectiva entre las mujeres y los hombres en un marco temporal determinado. Así se
pone de manifiesto en la propia estructura de los Planes, al establecer una serie de líneas
estratégicas, entendida como un marco general de actuación que recoge las intenciones y centra las
acciones del Gobierno Autonómico para avanzar en la igualdad26. Dentro de estas grandes líneas
estratégicas aparecen los objetivos a cumplir y las medidas propuestas.
26
El V Plan del Gobierno Gallego para la Igualdad entre mujeres y hombres (2007-2010), formula cuatro líneas
estratégicas: 1: Participación y empoderamiento; 2: Acceso a la información y a los recursos; 3: Formación en igualdad
entre mujeres y hombres; y 4. Atención integral a la violencia de género. En la misma línea, el Plan Estratégico para la
Igualdad de Mujeres y Hombres de Andalucía (2009-2012), recoge tres directrices estratégicas: 1. Transversalidad de
género; 2. Corresponsabilidad; y 3. Empoderamiento de las mujeres.
13
Específicamente, en cuanto al contenido, podemos afirmar que los actuales Planes presentan
una estructura de continuidad, pero no de continuismo, de tal suerte que se incluyen muchas de las
medidas reguladas en los anteriores, pero se incorporan otras distintas.
Lo que sí constituye un punto común de todos los Planes Autonómicos es la especial
relevancia que se concede a las áreas que atienden a la cuestión económica-laboral27. Entre las
medidas a adoptar en este ámbito, se destacan, en general, el impulso de la contratación de mujeres
en aquellas ocupaciones en las que se encuentran subrepresentadas, la inclusión de cláusulas de
igualdad en los convenios colectivos, la intensificación de la formación en materia de igualdad, el el
favorecimiento del acceso de las mujeres a los puestos más altos de la jerarquía profesional, el
fomento de la adopción de planes de igualdad y medidas de conciliación por parte de las empresas y
acciones para prevenir el acoso sexual o por razón de sexo en el ámbito laboral.
Entre las principales novedades cabe destacar la incorporación de numerosas medidas en las
que se contemplan circunstancias específicas que marcan la vida de las mujeres y hombres. Ello
denota que los nuevos Planes se elaboran desde la perspectiva de la diversidad de género, al
entender que las mujeres no deben ser consideradas un grupo homogéneo, sino que al igual que los
hombres, forman un grupo diverso, de modo que la situación de cada persona se caracteriza por las
circunstancias que la rodean que pueden ser distintas, algunas de las cuales favorecen la
discriminación, como, el origen étnico, la residencia en el ámbito rural, la discapacidad, la
migración, la falta de recursos económicos, etc.28.
Otra de las novedades apreciadas es la importancia que cobran las acciones de los Gobiernos
Autonómicos para la erradicación de la violencia de género29, de manera que en algunos casos se
han aprobado y desarrollado planes específicos contra la violencia hacia las mujeres, extrayendo
esta materia del Plan de Igualdad, por entender que la complejidad y trascendencia de esta materia
justifican un plan propio30. Similar situación se plantea con las medidas que favorecen la
conciliación de la vida familiar, personal y laboral, elaborando planes y programas concretos para
reforzar las acciones desde la nueva perspectiva de la corresponsabilidad31.
Igualmente, los Planes de Igualdad, en general, ponen de manifiesto la exigencia de un
mayor compromiso por parte de las instituciones y organismos públicos en la aplicación de estos
instrumentos, una mayor implicación de los agentes sociales a favor de la igualdad, así como la
necesidad de coordinación entre todos los niveles de la Administración (comunitarios, estatales,
autonómicos y locales).
Algunos planes recogen una acepción bastante amplia del “trabajo”, incluyendo no sólo el trabajo asalariado, sino
también el autoempleo y el trabajo no remunerado; otros por el contrario, lo refieren a su significado contractual y de
mercado de trabajo.
28
IV Plan Integral de igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres de la Comunidad de Castilla y León (20072011). Incorpora, además de las anteriores, problemáticas muy específicas, como la de las prostitutas, internas en
instituciones penitenciarias, drogodependientes y mujeres mayores.
29
Se regula como el eje número del Plan de políticas de mujeres del Gobierno de la Generalitat de Catalunya (20082011).
30
El IV Plan Integral de igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres de la Comunidad de Castilla y León. 20072011 lo excluye.
Algunas CCAA incluso han aprobado una Ley específica, como la Ley gallega 11/2007, de 27 de julio, para la
prevención y tratamiento integral de la violencia de género.
31
En Galicia se aprueba el Plan de Fomento de la Corresponsabilidad en 2007, cuyo objetivo fundamental es ser el
inicio del camino que implique a todos los actores de las diferentes áreas de actuación que se consideran prioritarias
para compartir responsabilidades. En Andalucía se establece un Programa para el fomento de la conciliación (Orden de
5 de marzo de 2009, por la que se regulan y convocan los Premios Andalucía-Concilia). Son unos premios destinados a
distinguir a aquellas entidades que contribuyen a favorecer la conciliación de la vida laboral, personal y familiar de las
trabajadoras y trabajadores andaluces, por el desarrollo de ideas innovadoras y viables y por la aplicación de aquellas
medidas de conciliación más innovadoras implantadas en los centros de trabajo por las empresas que hayan contribuido
en mayor medida a conciliar la vida laboral y familiar de los trabajadores y trabajadoras que disfrutan de ellas. En
Cataluña, se regula mediante ley (Ley de medidas de conciliación de la vida personal, familiar y laboral del personal al
servicio de las administraciones públicas de Cataluña, de 22 de junio de 2006.
27
14
Entendemos que esta última demanda es de vital importancia pues la necesidad de
coherencia de las políticas de género constituye una máxima de la UE. En España, la obligación de
afectación de la perspectiva de género a todos los poderes públicos ha derivado inexorablemente en
la duplicidad de instrumentos (normativos y de acción) en la Administración Central y Autonómica
(también local), circunstancia que puede desembocar hacia una situación de dispersión en la gestión
y de solapamiento de medidas que pueden dificultar su eficacia32. Sobre todo, es necesario que la
información fluya entre estas entidades, que siempre deben conocer las actuaciones y los resultados
logrados en materia de igualdad en los otros niveles para no dar lugar a posibles contradicciones.
Por este motivo, la coordinación entre las distintas Administraciones se convierte en una
pieza fundamental en la estrategia a seguir para lograr la igualdad real y debe alcanzar a todas las
instancias, tanto a nivel territorial (entre Administración Central, Regional y Local), como a nivel
funcional dentro de cada ámbito territorial (Igualdad y Empleo).
En el ámbito autonómico, las Administraciones ejercen tareas de coordinación interna de las
distintas Consejerías respecto a la aplicación del principio de igualdad, generalmente a través de los
Institutos Autonómicos de la Mujer o de las Direcciones Generales que asuman esta materia.
Igualmente, en el ámbito estatal, la pertinencia de la coordinación de las Políticas de Igualdad se ha
visto fortalecida con el establecimiento de unos organismos de igualdad en la nueva Ley Orgánica
3/2007, las Unidades de Igualdad en los Departamentos Ministeriales. En uno y otro caso, la eficacia
de esta labor de coordinación dependerá en buena medida de la dotación de los recursos disponibles
y de la formación de las personas que las integren.
A nivel interterritorial, la exigencia de la integración activa de la igualdad en el diseño de
planificación de las actividades de las distintas Administraciones ha supuesto que el legislador
conceda particular relevancia a las funciones de coordinación e introduce nuevos mecanismos,
desarrollados en la Ley Orgánica 3/2007. Así pues, se crea la Conferencia Sectorial de la Mujer,
como instrumento más adecuado para asumir la tarea de coordinación en la planificación (art. 76). Es
un órgano colegiado adscrito al Ministerio de Igualdad que sirve de encuentro entre
Administraciones Central y Autonómicas, constituye un cauce de información entre éstas, además de
colaborar para determinar objetivos y acciones comunes, elaborar planes conjuntos de actuación y
acciones concertadas y asumir funciones de supervisión de las actuaciones de los distintos
Ministerios en relación con las políticas y medidas en materia de igualdad de género33.
Asimismo, el art. 17 de la LOI instituye un mecanismo de coordinación entre los distintos
niveles de las Administraciones Públicas y los distintos estamentos sociales, el Plan Estratégico de
Igualdad de Oportunidades (2008-2011). Este Plan especifica los objetivos, ámbitos y medidas de
actuación en los que los poderes públicos han de centrar sus acciones. No sólo establece parcelas de
actuación, concretamente doce, sino que fija dentro de cada una de ellas unos objetivos concretos, a
los que debe dirigirse el conjunto de medidas propuestas, además de establecer unos principios
inspiradores que deben tenerse en cuenta en su ordenación. Ciertamente, constituye el mecanismo
más importante de los expuestos, pues encauza la actuación de la Administración Central y
Autonómica hacia una dirección común. Sin embargo, el Plan presenta un inconveniente, ya que no
se concreta cómo llevar a cabo dicha coordinación, factor importante si se tiene en cuenta que son
muchas las instancias que operan en el mismo contexto y variados los organismos que ya realizan
funciones de coordinación. Habrá que esperar un plazo razonable para conocer los resultados de
estos nuevos mecanismos de coordinación; de su eficacia depende en buena medida el éxito de las
políticas de igualdad.
32
Es lo que ha ocurrido con la gestión de las bonificaciones establecidas por la Ley 43/2006, que no se ha llevado a
cabo sobre la base de una adecuada coordinación entre Estado y CCAA.
33
El Real Decreto 1370/2007, de 19 de octubre, regula su funcionamiento.
15