La Escuela de Funcionarios Públicos “Aquiles Lanza”

La Escuela de
Funcionarios Públicos ““Aquiles
Aquiles Lanza
Lanza””
y la Escuela Nacional de PPolicía:
olicía:
crónica de una experiencia específica de
colaboración interinstitucional
para la capacitación de Oficiales Superiores
Mag. Nicolás Bentancur
Altair Magri
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La Escuela de Funcionarios Públicos “Aquiles Lanza”
y la Escuela Nacional de Policía:
crónica de una experiencia específica de colaboración
interinstitucional para la capacitación
de Oficiales Superiores
Mag. Nicolás Bentancur y Altair Magri1
En el marco del Convenio de Cooperación Interinstitucional celebrado entre el
Ministerio del Interior (Escuela Nacional
de Policía, en adelante ENP) y la Oficina
Nacional de Servicio Civil - Escuela de
Funcionarios Públicos (ONSC -EFP) el 15
de setiembre de 2006, durante los últimos meses de ese año y comienzos del
2007 se llevó adelante una revisión de los
planes de estudios de la Escuela Policial
de Estudios Superiores (EPES). En la cláusula tercera de dicho convenio se estableció como objetivos específicos –entre
otros- la concesión de asesoramiento técnico por parte de la Escuela de Funcionarios Públicos para la organización de las
currículas del Sistema Educativo Policial,
y la realización conjunta de actividades
de formación y capacitación sobre temáticas de interés común.
En esta primera experiencia de cooperación, y desde la perspectiva de la
ONSC-EFP, los objetivos de las actividades desarrolladas fueron, en primer lugar, contribuir a una mayor homogeneidad en la formación de los funcionarios
de nivel superior y medio de la administración pública, sin perjuicio de reconocer las diferencias derivadas de las distintas funciones y, especialmente, de la
policial. Segundo, poner a disposición de
la ENP saberes y recursos humanos acu-
mulados en la EFP, tanto en la fase de revisión y diseño como de ejecución de los
nuevos programas, de manera tal de diseminar esos activos en un espectro más
amplio de la administración pública nacional.
En una primera instancia de las actividades de cooperación se identificaron las
áreas de formación que se privilegiarían.
Tras un relevo conjunto, la ENP solicitó
asesoramiento sobre la organización de
los cursos de pasaje de grado de Comisario Inspector para Inspector Mayor y de
Inspector Mayor para Inspector Principal, y de Comando y Estrategia Policial.
En vista de ello, la cooperación se organizó en dos fases estrechamente relacionadas. En la primera, se efectuó una primera aproximación a la evaluación de los
cursos seleccionados por la ENP – EPES
para su revisión. Posteriormente, se confeccionó una propuesta de reformulación
de ambos cursos, que se comenzó a poner en práctica durante el año 2007 y continúa actualmente. Los resultados de
ambas fases se exponen, por su orden, en
las dos secciones siguientes. Finalmente,
se asentarán algunas reflexiones preliminares sobre los resultados y alcances de
esta experiencia.
1
Asesores de la Escuela de Funcionarios Públicos (2006-2007). Docentes e investigadores del Instituto
de Ciencia Política, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la República.
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SECCIÓN I.
Análisis de los Planes de Estudio existentes de los Cursos para Oficiales Superiores de Policía seleccionados.
1. Definición y Características de un
Plan de Estudios
Un Plan de Estudios es un documento
curricular en el que se seleccionan y organizan con unidad y coherencia las
materias con sus contenidos mínimos.
Supone una ordenación de enseñanzas
disciplinares y la coordinación de éstas
en cursos y en la estructura general
educativa. Una vez seleccionados los
contenidos disciplinares generales según
criterios que se establecen, se procede a
la ordenación y distribución en los diversos cursos que abarcarán el plan. Los
cursos pueden tener una lógica progresiva donde las materias se estructuran
en forma sucesiva o, un criterio de continuidad profundizando progresivamente los contenidos a medida que se asciende de curso. En ambos casos, ha de estar
asegurada la continuidad de un nivel a
otro y de un curso a otro.
2. Característica distintiva de los planes de estudio de la EPES
Dadas las características de los Planes
de Estudio de la EPES, estrechamente vinculados a la carrera funcional y al régimen de ascenso en un organismo muy
particular del Estado, no podía
evaluársele como a un programa más de
otros servicio académicos o de formación
profesional. La estructura de capacitación para ascensos se asienta en una serie de Cursos integrados por un conjunto de materias o asignaturas, algunas de
las cuales tienen una lógica progresiva
de continuidad y profundización en los
cursos siguientes.
El Plan denotaba un alto contenido de
formación básica y profesional específi-
2
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ca, constituyendo en todos los cursos entre el
80% y el 90% del total. A medida que se asciende en la carrera funcional estos porcentajes descendían progresivamente, aumentando el área
temática de otras disciplinas contextuales.
3. Perfil de egreso de los cursos
Un perfil profesional de egreso se relaciona
con las capacidades, conocimientos, habilidades y actitudes para desenvolverse en el ámbito profesional. El perfil del egresado de un programa de formación engloba el conjunto de conocimientos, destrezas y capacidades que cada
título acredita, y su alcance alude a aquellas
actividades y tareas para las que debe resultar
competente el profesional. Por ello, una correcta y precisa definición del perfil de egreso actúa como un elemento orientador de todo el
programa de formación y los cursos que lo
componen: objetivos, contenidos y metodología de enseñanza – aprendizaje. Estos serán
más o menos apropiados según su adecuación
para cumplir con el perfil de egreso definido.
Como consecuencia, el título o certificación que
se otorgue acreditará oficialmente la formación
específica recibida por el egresado, y su aptitud para satisfacer las demandas profesionales establecidas, de acuerdo al contenido y créditos de los estudios realizados conforme al respectivo plan de estudios.
De acuerdo con las definiciones expresadas,
de los cursos analizados de la EPES solamente
el de Comando y Estrategia contaba con una
detallada definición del perfil del egresado.2 Los
programas de los demás cursos de formación
referían a las normas legales que los rigen, y a
su función de habilitadores para el pasaje al
grado superior.
En este sentido, se entendió conveniente definir específicamente las competencias y destrezas necesarias que deberían ostentar los oficiales al momento del egreso, y su diferencial
con respecto al grado funcional que detentaban
hasta ese momento, como también las tareas
concretas que deberían desempeñar luego. En
consecuencia, convenía explicitar los objetivos
En el “Plan de Estudio para el Curso de Estado Mayor Policial”, antecedente de este curso.
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específicos de cada curso y de cada materia, las
distintas cargas horarias, la distribución entre
materias teóricas y prácticas y entre formación
específica de la función policial y formación
complementaria, así como la metodología a seguir (teórica, práctica, teórico-práctica, seminarios, otras) en función de esas definiciones.
4. Diseño metodológico de la Currícula
Cualquier currícula de estudios puede analizarse como grupos de asignaturas coordinadas
entre sí, en relación con criterios específicos de
formación general, básica y profesional.
a-La formación general se destina
prioritariamente al desarrollo de habilidades
cognitivas, antes que por criterios de acumulación de información. Comprende los insumos
específicos y de otros campos del saber.
b-La formación básica abarca áreas y problemas que el campo disciplinar considera indispensables para el desarrollo de la carrera
profesional. Es lo que da cuenta del modo de
pensar la profesionalidad y su modo de resolución de problemas.
c-La formación profesional se orienta sobre
tareas de desarrollo profesional, docencia e investigación.
El análisis de la currícula de los cursos de la
EPES, muestra un fuerte énfasis en la formación
básica y profesional. En especial en la secuencia
de cursos de pasaje de grado, se verifica mayor
presencia de formación básica y profesional en
el primero (Comisario a Comisario Inspector),
apareciendo progresivamente formación general en los cursos de Inspector a Inspector Mayor, Inspector Mayor a Inspector Principal y
Comando y Estrategia.
Asimismo, los distintos cursos tienen una lógica “asignaturista”: aparentemente, las materias suman contenidos de manera totalmente
independiente, sin existir espacios de síntesis y
elaboración del conjunto de los conocimientos
incorporados.
Para contrarrestar esta fragmentación y colaborar en la formación integral de los oficiales,
se consideró oportuno la introducción paralela
de la metodología de aprendizaje por proble-
mas, bajo el formato de talleres o similares. Definimos esta metodología como
aquella enseñanza que supone un abordaje de un mismo objeto desde enfoques
múltiples, de manera de construir un
análisis integrado e integral con espíritu
crítico. La enseñanza por problemas supone un procedimiento de elección de un
tema o problema, el cual es observado
desde múltiples disciplinas específicas.
La observación no queda limitada a un
campo del conocimiento, sino que integra al análisis otros saberes específicos
que contribuyen a una visión del problema en un contexto ampliado, que produce resultados integradores desde diferentes campos del saber y a la vez es integral, aportando soluciones comprensivas, no parciales.
A modo de ejemplo, el tratamiento de
un problema determinado relevante
para la práctica policial (el narcotráfico,
la delincuencia juvenil, etc.) debe ser necesariamente encarado desde los saberes específicos de la profesión, pero se
enriquece por la contribución de análisis
conjuntos con la perspectiva del Derecho,
de la Sociología, de la Ciencia Política o
de la Economía, entre otras disciplinas.
El campo metodológico aborda un fin
público del funcionario policial desde
diversos ángulos y logra aprehenderlo
en su complejidad global y en sus diversas facetas, logrando determinar
causalidades múltiples en el origen y desarrollo del mismo, y por ende lo prepara mejor para su actuación profesional.
5. El espacio curricular de las “Otras
disciplinas”
Los programas del área “otras disciplinas”, entendidas como aportes científicos no exclusivos de la formación policial, mostraban escasa definición de contenidos, enunciados fundamentalmente
a través de los títulos y subtítulos. Tenían un perfil fundamentalmente jurídico y administrativo –aún insuficientes
para el desempeño de las responsabili-
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dades policiales mayores- y carecían casi
completamente de otras miradas que
contextualizaran la problemática policial en su entorno social, político y económico.
6.
Los programas de los cursos.
En términos generales, los programas
de los cursos eran muy escuetos. Los ob-
jetivos, finalidades y metodologías a emplear
estaban insuficientemente definidos. Los contenidos temáticos requerían un mayor desarrollo, especialmente en el Curso de Comando
y Estrategia Policial. Asimismo, la bibliografía
era
notoriamente
escasa,
consistía
mayoritariamente en referencia a leyes y decretos y prácticamente no figuraban textos de
estudio.
CUADROS ANEXOS
1- Apreciación comparada de los Cursos seleccionados.
Fuente: elaboración propia con datos de EPES, 2006
2- Desagregación en asignaturas de las “materias propias de la formación
policial” y “otras disciplinas”, por cursos seleccionados.
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Fuente: elaboración propia con datos de EPES, 2006
Fuente: elaboración propia con datos de EPES, 2006
Fuente: elaboración propia con datos de EPES, 2006
SECCIÓN II. Características generales de la
propuesta de revisión de los programas de estudio seleccionados por la ENP - EPES.
1. Definiciones orientadoras de las transformaciones.
Además de las referencias generales, el sentido y la orientación de la reformulación de los
planes de estudio debía ajustarse a las definiciones propias de la ENP – EPES. Desde su dirección –a cargo entonces del Insp. Gral.
Perdomo Rijo- se consideraba que a pesar del
amplio campo de responsabilidad de la policía
y de su trabajo cotidiano, es una institución
poco conocida y además estigmatizada
por la sociedad, carente del debido reconocimiento y legitimidad pública. Dado
lo cambiante de las variables
contextuales, se planteó la necesidad de
reconsiderar la gestión del capital humano que integra la Policía, incluyendo un
diseño distinto de los programas de educación y capacitación. En ese marco se
insertó la propuesta de transformación
introducida.
Como particularidades que debe comprender la formación policial, se identificaba desde esa institución de capacitación el fortalecimiento constante de va-
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lores y destrezas, la conexión entre el
objetivo de la formación y el desempeño
de la función, la valoración de la capacitación, la relación entre la formación y
las realidades del servicio (especialmente el vínculo con la comunidad) y el entendimiento y equilibrio, que permitiera
identificar adecuadamente las demandas
sociales.
2. Restricciones y ámbito para la innovación curricular.
Haciendo caudal de los elementos aportados por la sección I de carácter diagnóstico, y asumiendo la necesaria especialidad de la formación de oficiales superiores, era sensato suponer que las
modificaciones a proponer desde la Escuela de Servicio Civil debían operarse
en el área curricular acotada denominada como “otras disciplinas”, sin afectar
los espacios propiamente profesionales.
A esta área podría eventualmente sumarse la constitución de un espacio multidisciplinario, como efectivamente se propuso entonces.
Debía asimismo asumirse que al menos en esta primera experiencia de colaboración los resultados serían necesariamente acotados, por dos razones: a) la
limitación del campo de la reforma a sólo
tres programas de un número mayor de
la EPES, especialmente teniendo en cuenta su carácter secuencial y la dificultad
de modificar algunos sin alterar el resto;
b) la ya referida insuficiente precisión del
perfil de egreso de cada curso, que dificultaba una caracterización más adecuada de las necesidades formativas y no
podía ajustarse en el breve plazo disponible, por lo que esta primera propuesta
fue deliberadamente genérica y debería
ajustarse en el futuro, en el marco de la
cooperación y el intercambio.
3. Objeto de las propuestas de reforma.
Aún con las salvedades recién expresadas, y operacionalizando las definiciones orientadoras del numeral 1, se deter-
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minó en principio que el diseño de los cursos analizados requería ser perfeccionado en dos direcciones:
a) desarrollando mayores conocimientos, competencias y destrezas para la
gestión de los recursos humanos y materiales que componen la institución; y
b) otorgando insumos relevantes para
posibilitar a los egresados una comprensión cabal de la realidad social y política
en la que se desenvuelven.
Estas dos grandes tareas no podían ser
satisfechas con la mera enseñanza de técnicas generales de gestión, sino que requerían un tratamiento integral y multidisciplinario que asumiera la complejidad intrínseca de las organizaciones
públicas, de la vida social y de las condiciones del entorno de la práctica policial.
La comprensión de las particularidades
de la función pública, en sus aspectos éticos, jurídicos y político – institucionales
se consideró imprescindible para cualquier funcionario público superior, pero
especialmente para aquel que reviste en
la institución policial, dada su particular responsabilidad pública y comunitaria, y en aras de la consecución de una
mayor legitimidad, prestigio y eficacia
social de su acción.
4. Los nuevos desarrollos de la Escuela de Funcionarios Públicos en la formación del personal superior de la administración pública.
En virtud de lo anterior, se entendió
deseable una confluencia parcial, respetuosa de las diferencias de cada profesión, entre la formación impartida a otros
directivos públicos por la EFP y la dirigida a los oficiales superiores de la policía
nacional. Más allá de su especialidad,
ningún argumento de fondo puede justificar que los altos funcionarios policiales
reciban una formación general más restringida y menos abarcativa que la de
otros jerarcas públicos. Eventualmente
esta confluencia puede contribuir, además, a favorecer un acceso más natural
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de los oficiales superiores que se determinen a otros cursos superiores que la
ONSC-EFP implemente en el futuro.
El nuevo mapa curricular impulsado
por la EFP tanto para las Direcciones
Medias (cursos propios) como para la
Alta Dirección Pública (maestría universitaria) se estructura en cuatro grandes
áreas: Estado y Políticas Públicas, Gestión Pública, Derecho Público y Gestión
Financiera del Estado (Economía). Estas
mismas áreas constituyeron, por lo argumentado recién, los ejes de los nuevos
programas de estudios propuestos y
aprobados por la ENP-EPES.
5.
La necesidad de un espacio integrador.
Como se apuntó más arriba, se consideró además conveniente incorporar a
los nuevos programas un espacio de taller que, orientado al análisis de problemas específicos y complejos a los que se
enfrenta el accionar de las jerarquías
policiales, suministrara a los oficiales
asistentes insumos plurales para su resolución. En el mismo confluyeron temas
y elementos propios de la formación policial y de las otras disciplinas presentes
en los cursos, para ofrecer un abordaje
multidimensional a los temas que año
tras año se seleccionarán. Se constituyó
así una instancia superadora de la mera
sumatoria de materias y conocimientos
del esquema curricular, y un vínculo entre la teoría y la práctica. Puede constituir de futuro, además, una buena ocasión para la interacción en el aula de instructores policiales y de docentes externos.
6. Cuestiones operativas del cambio curricular
Naturalmente, la expansión del área de
las “otras disciplinas” y la constitución
del taller propuesto debió administrarse de forma tal que no desnaturalizara o
extendiera excesivamente la extensión
horaria de los programas vigentes.
Luego de los intercambios realizados
con las autoridades de la institución de
formación policial se decidió la supresión
o reducción de contenidos temáticos que
desde la propia EPES se consideraban
como revisables, y una ligera extensión
de la carga curricular en alguno de los
programas.
SECCIÓN III.
Evaluación preliminar sobre los resultados de la cooperación interinstitucional.
1.
En primer término, debe destacarse que la mera existencia de espacios
y prácticas de colaboración entre instituciones de capacitación de funcionarios
públicos constituye un activo valioso,
que tiende a romper la pauta tradicional
de compartimentación y aislamiento. De
manera directa posibilita la constitución
progresiva de una matriz común para la
formación de los cargos públicos medios
y altos, con el potencial impacto
homogeneizador de saberes y prácticas
funcionales y las consiguientes oportunidades de diálogo horizontal, y la socialización dentro del Estado de las fortalezas relativas de cada entidad de formación y de sus recursos humanos. No
menos importante es una dinámica secundaria, tributaria de estos procesos,
que permite aprendizajes y reconocimientos de distintas prácticas y culturas radicadas en esferas públicas por lo
general escasamente comunicadas. A título de ejemplo, es de destacar la estrecha vinculación existente en la arena policial entre capacitación y carrera funcional.
2.
Particularmente, un mayor grado de parentesco entre los cursos que dicta la EFP para el grueso de la Administración Pública y la formación policial
supone el reconocimiento y la jerarquización de las funciones de sus Oficiales
Superiores, que son equiparados en este
renglón con jerarcas de otras dependencias. Sin perjuicio de las funciones especializadas del servicio policial, sus máxi-
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mas autoridades son funcionarios públicos que comparten con sus pares múltiples demandas de racionalidad, eficiencia y pertinencia social, lo que justifica
una formación interdisciplinaria común
de primer nivel. Resulta evidente la importancia de este factor en una instancia
en que la institución experimenta procesos de cambios significativos, que apuntan a un nuevo modo de relacionamiento con la sociedad.
3.
Más puntualmente, la formación
“extra profesional” ha sido muy bien recibida por los Oficiales que fueron sus
destinatarios, especialmente por los pertenecientes a las generaciones intermedias –nucleados en el curso de Comando
y Estrategia Policial- que por lo general
son quienes mejor perciben y valoran la
necesidad de una capacitación integral.
Como consecuencia de ello, en los cursos
se constituyó un muy buen relacionamiento con los docentes “civiles” –en su
mayoría pertenecientes a la plantilla de
la EFP-, que a su vez realizaron un esfuerzo destacable para poner en diálogo
los contenidos y temáticas de sus materias con la problemática policial.
4.
En términos más específicos de
impactos generados por los nuevos programas, contemplados en tanto aprendizajes efectivos, es difícil extraer evidencias concluyentes en la primera instancia en que se aplican. En algunos casos
los resultados permiten suponer que fueron efectivamente positivos, en tanto en
otros al menos se habría logrado una sensibilización de los asistentes a los enfoques y cuestiones planteados.
5.
Naturalmente, también hay aspectos negativos que deberían corregirse en el futuro. En primer lugar, la refor-
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ma se concentró exclusivamente en algunos cursos -mayoritariamente asociados a la culminación de carreras profesionales- de una larga secuencia de instancias de formación policial. Cualquier
transformación efectiva y duradera de
la formación requiere de una continuidad y progresividad, desde la base hasta
las últimas instancias de la trayectoria
funcional, que no puede suplirse por intervenciones específicas. Segundo, la relación directa entre formación y ascensos por un lado jerarquiza a los cursos,
pero también los instrumentaliza en una
medida considerable, recortando los fines genuinamente formativos. Tercero, la
carga horaria destinada a la capacitación
profesional específica continúa siendo
muy elevada en algunos cursos (por ej.
en el de Comando y Estrategia), y en otros
casos los asistentes continúan en ejercicio de funciones de responsabilidad durante el período de clases (promoción de
Inspectores y Comisarios). Ambos factores reducen drásticamente el tiempo disponible para el estudio. Por último, la
minuciosa reglamentación de los cursos
de la EPES y la concentración de los espacios institucionales de decisión rigidiza
los planes y programas y dificulta las innovaciones, más allá de la buena voluntad empeñada por todos los actores involucrados.
En síntesis, nos encontramos frente a
una experiencia novedosa, productiva y
potencialmente transformadora, que
merece su mantenimiento en el tiempo y
extensión a otras actividades, al tiempo
de requerir un seguimiento y evaluación
constantes para evitar su rutinización.
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