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FRANCISCO COMÍN COMÍN RAFAEL VALLEJO POUSADA Alejandro Mon y Menéndez (1801-1882) Pensamiento y reforma de la Hacienda MINISTERIO DE HACIENDA INSTITUTO DE ESTUDIOS FISCALES Madrid, 2002 Primera edición, 1973. I.S.B.N.: 84-7196-088-5 Instituto de Estudios Fiscales. Segunda edición, noviembre de 2001. No esta permitida la reproducción total o parcial de este libro, ni su tratamiento informático, ni la transmisión de ninguna forma o por cualquier medio, ya sea electrónico, mecánico, por fotocopia, por registro o por otros métodos, sin el permiso previo y por escrito del editor. Diseño portada: Miguel Ángel Aguilar Martín (IEF) Depósito Legal: M. 24.505-2002 I.S.B.N.: 84-8008-095-7 N.I.P.O.: 111-02-009-X Edita: Instituto de Estudios Fiscales Avda. Cardenal Herrera Oria, 378 C.P. 28035 Madrid (España) Tel.: 91 339 88 60 - Fax: 91 339 87 20 Imprime: ARTEGRAF, S.A. Sebastián Gómez, 5 28026 Madrid ÍNDICE Páginas PRÓLOGO ............................................................................................................... 11 ABREVIATURAS ........................................................................................................ 17 INTRODUCCIÓN ....................................................................................................... 19 CAPÍTULO I. EL HOMBRE Y EL POLÍTICO DE RELIEVE ..................................... 23 23 1. Orígenes asturianos ..................................................................................... 2. Primeros pasos en la filas del liberalismo .................................................. 24 3. Mon en la política nacional: las grandes etapas vitales y políticas, 26 1837-1882 ..................................................................................................... 29 4. El primer Mon político o la voluntad de poder, 1837-1843 ....................... 5. El Mon reformador o la voluntad de trascender, 1843-1849 ..................... 47 6. La crisis de Mon en 1849 ............................................................................. 65 77 7. El Mon político de oposición, 1850-1854 ................................................... 8. El Mon diverso y fiel a la ortodoxia constitucional doctrinaria, 1854-1882 98 CAPÍTULO II. LA TORTUOSA TRANSICIÓN HACIA LA HACIENDA LIBERAL, 1808-1845 ......................................................................................... 103 1. Un Erario en ruina, reflejo de la confrontación de dos regímenes fiscales antagónicos .................................................................................................. 104 1.1. Los balbuceos de la Hacienda liberal: la Hacienda central en la Guerra de la Independencia, 1808-1814 ............................................. 1.2. El agotamiento de la Hacienda absolutista: La primera restauracion de la Hacienda arbitraria y el ensayo de Martín de Garay, 1814-1820 1.3. Canga Argüelles y la rectificación fiscal del Trienio constitucional, 1820-1823 ............................................................................................. 1.4. Una tributación de transición: el sistema de López Ballesteros, 1823-1833 ............................................................................................. 1.5. Los remedios de urgencia de las regencias isabelinas, 1833-1843 .... 110 122 128 140 146 2. El sintomático empeoramiento del déficit público, 1800-1845 ................. 153 2.1. La gestación de la estructura de gastos del Estado liberal ................. 2.2. La metamorfosis superficial de la fiscalidad del Antiguo Régimen ... 159 172 — 5 — Páginas 2.3. Una gestión irresponsable (de los absolutistas) o desesperada (de los liberales) de la Deuda: Las vicisitudes de la Deuda pública en la pri­ mera mitad del siglo XIX ..................................................................... 184 2.3.1. Los planes del «crédito público» durante la Guerra de la Inde­ pendencia y el Trienio constitucional ...................................... 2.3.2. Las conversiones absolutistas de Martín de Garay y López Ba­ llesteros ..................................................................................... 2.3.3. La Deuda de la Guerra carlista: las conversiones de Toreno y Mendizábal y las consolidaciones de los años cuarenta ......... 2.3.4. La transformación en la estructura de la Deuda ...................... 185 187 191 194 3. La reforma de la política comercial en la primera mitad del siglo XIX ..... 194 3.1. La reforma arancelaria: una historia de retardos ................................. 3.2. Restricciones en la política comercial durante la primera mitad del si­ glo XIX ................................................................................................. 3.3. Los aranceles entre 1820 y 1833: la fortaleza del prohibicionismo .... 3.4. Reformismo arancelario bajo el influjo británico, 1834-1843 ............. 195 197 202 204 CAPÍTULO III. LA AMENAZA DE SUSPENSIÓN DE PAGOS DE LA HACIENDA Y LAS SOLUCIONES DE EMERGENCIA DE MON EN 1844 ............ 215 1. Política y Hacienda entre 1839 y 1844: la reforma tributaria en los progra­ mas políticos ................................................................................................ 216 2. El proyecto hacendístico de Alejandro Mon de 1844 y la estrategia de emergencia ante la situación de quiebra del Estado .................................. 222 2.1. El Plan de Hacienda y de gastos públicos de Mon ............................. 2.2. La crítica situación de la Hacienda en 1844 ........................................ 2.3. Las medidas de emergencia: las escasas opciones de Mon ............... 222 224 225 3. Los orígenes de los problemas de la deuda y los contratistas del Estado y los decretos de conversión de 1844 ........................................................... 229 3.1. Los orígenes de la lamentable situación de la Deuda ........................ 3.2. Los decretos de conversión de 1844 .................................................... 230 234 4. El Proyecto de ley de ratificación de los decretos de conversión: el plan del Gobierno y el Dictamen de la Comisión .............................................. 238 4.1. El Proyecto de ley de conversión de Mon .......................................... 4.2. El Dictamen de la Comisión ................................................................ 238 240 5. La discusión de la Ley de conversión en el Congreso de los Diputados .. 243 5.1. La posición de Alejandro Mon frente a la Deuda pública ................. 5.2. El firme apoyo de los miembros de la Comisión: Santillán y Ponzoa 244 251 Los resultados de la conversión y el proyecto de arreglo de la Deuda de 1845 Las nuevas relaciones del Tesoro con el Banco de San Fernando ............ La cancelación del arrendamiento a la Empresa de Tabacos S.A. ............. La paralización de la venta de los bienes del clero y la Ley de financiación del Culto y Clero ......................................................................................... 257 263 266 6. 7. 8. 9. — 6 — 269 Páginas CAPÍTULO IV. LA REFORMA TRIBUTARIA DE 1845 Y LOS PRIMEROS PASOS DEL SISTEMA FISCAL ................................................................... 281 1. El presupuesto de gastos de Mon para 1845 .............................................. 2. La reforma tributaria de 1845 ...................................................................... 282 291 2.1. Los enfoques de la reforma tributaria de 1845 ................................... 2.2. Las fases de la reforma fiscal de 1845: el periodo interno ................. 291 294 2.2.1. Reconocimiento de la necesidad de reforma tributaria y facto­ res estructurales que facilitaron la de 1845 .............................. 1) La reforma agraria liberal ..................................................... 2) La construcción administrativa del Estado liberal ............... 3) El consenso fiscal y la experiencia reformadora previa: la reforma de 1845 como labor colectiva ................................ 4) La progresiva instalación en la normalidad política ........... 294 295 304 309 314 2.2.2. La voluntad reformadora de Alejandro Mon ........................... 2.2.3. La elaboración técnica de la reforma: una labor colectiva ..... 2.2.4. Trámite parlamentario y deriva conservadora del programa re­ formador del Gobierno ............................................................ 2.2.5. Medidas de acompañamiento: la reforma administrativa ....... 315 317 3. La contrarreforma tributaria: contenido y efectos recaudatorios .............. 4. La evaluación del sistema tributario liberal en sus primeros años de vigencia 329 335 320 328 CAPÍTULO V. LA REFORMA BANCARIA DE 1849 Y LA CONTRARREFORMA DE 1851 ............................................................................................ 339 1. Los antecedentes de la crisis de 1848, y las primeras medidas de Mon para acreditar los billetes y salvar al Banco ........................................................ 343 2. La Ley de reorganización del Banco de San Fernando de 1849 ................ 351 2.1. La presentación del proyecto de reforma del Banco de San Fernando 351 2.2. El dictamen de la Comisión y el voto particular de la minoría que apoyaba al ministro de Hacienda ....................................................... 353 2.3. La discusión parlamentaria de la reorganización del Banco de San Fernando de 1849 ................................................................................ 357 2.3.1. La discusión de la totalidad y la contestación a Bermúdez de Castro: bancos de emisión y bancos de descuento ................. 357 2.3.2. El monopolio de emisión para el Banco de San Fernando y la situación de los de Cádiz y Barcelona ..................................... 364 2.3.3. El gobierno del Banco y las figuras del gobernador y los sub­ gobernadores ............................................................................ 369 3. La contrarreforma bancaria de Bravo Murillo y Santillán de 1851 ............ 376 3.1. La reducción del capital del San Fernando a 120 millones «por ahora» 381 3.2. El aumento del máximo de emisión de billetes y la reducción del en­ caje de seguridad de los billetes ......................................................... 389 3.3. La responsabilidad de la administración del Banco de San Fernando y su control por el Gobierno: «la defunción» del departamento de emisión 395 — 7 — Páginas 4. La trayectoria del Banco tras 1851: el retraso en la adopción del mono­ polio de emisión y del establecimiento de sucursales ............................... 401 CAPÍTULO VI. LA REFORMA ARANCELARIA DE ALEJANDRO MON Y LA POLÍTICA COMERCIAL ENTRE 1844 Y 1869 ............................ 409 1. La política comercial entre 1844 y 1849: el principio del fin del prohibi­ cionismo para el algodón ........................................................................... 410 1.1. La reforma de los aranceles como factor de desestabilización política: reforma fiscal sin reforma arancelaria en 1845 ................................... 410 1.2. Los modelos de política comercial enfrentados en el partido mode­ rado: las ideas de Alejandro Mon y de Ramón Santillán sobre el co­ mercio exterior ..................................................................................... 414 1.3. La preparación de la reforma arancelaria entre 1845 y 1849 ............. 419 2. Alejandro Mon y la reforma de la política comercial: el arancel de 1849 y la política comercial entre 1849 y 1869 ...................................................... 420 2.1. La elaboracion técnica de la reforma del Arancel .............................. 2.2. Los objetivos del Arancel de Mon ....................................................... 2.3. El trámite legislativo de la reforma: la importancia de los intereses al­ godoneros ............................................................................................ 2.4. Las diferencias entre la Ley de bases de reforma arancelaria de 17 de julio y el arancel de 5 de octubre de 1849: una contrarreforma muy selectiva ................................................................................................ 2.5. La estructura impositiva del arancel de 1849 ...................................... 2.6. Conciliando los intereses de unos y otros con el menor sacrificio po­ sible ...................................................................................................... 2.7. Un efecto colateral de la reforma arancelaria: el debate sobre la Unión Aduanera con Portugal ............................................................. 2.8. Las ideas económicas: los modelos alternativos para el desarrollo económico en 1849 ............................................................................. 2.9. Los resultados de la reforma arancelaria de 1849 .............................. 423 424 428 435 438 440 448 449 465 2.9.1. La apertura de una nueva fase en la formación de la política comercial española ................................................................... 465 2.9.2. La Renta de aduanas entre 1845 y 1869 ................................... 467 CAPÍTULO VII. ECONOMÍA Y HACIENDA ENTRE 1845 Y 1874 .......................... 471 1. Las dificultades de la Hacienda: los frágiles cimientos de una industriali­ zación retrasada ........................................................................................... 2. Una Hacienda central insuficiente y rígida ................................................. 3. El Estado mínimo y la provisión de bienes públicos ................................. 4. El sistema fiscal liberal en la práctica .......................................................... 472 474 485 495 4.1. Logros y fallos de la tributación liberal ............................................... 4.2. Evolución de la recaudación del nuevo sistema tributario ................ 495 502 — 8 — Páginas 5. Endeudamiento y arreglo de la Deuda ...................................................... 507 5.1. La financiación ortodoxa del déficit: Deuda, Anticipos y Venta de ac­ tivos ...................................................................................................... 507 5.2. Los arreglos forzados de la Deuda: García Barzanallana enmienda la plana a Bravo Murillo .......................................................................... 512 CONCLUSIONES: LA RELEVANCIA DE ALEJANDRO MON EN LA HACIENDA PÚBLICA ESPAÑOLA CONTEMPORÁNEA ................................. 517 APÉNDICE 1 ............................................................................................................ 531 BIBLIOGRAFÍA ......................................................................................................... 533 — 9 — PRÓLOGO E ste libro se enmarca en los actos conmemorativos del segundo centenario del na­ cimiento de Alejandro Mon y Menéndez, patrocinados por la Comisión estatal crea­ da al efecto. El Instituto de Estudios Fiscales ha contribuido a esa celebración de varias maneras. Una de ellas fue la convocatoria, el 26 de junio de 2001, del Premio Alejan­ dro Mon, destinado a premiar el mejor trabajo sobre el pensamiento y la obra de Mon en el Ministerio de Hacienda. Decidimos presentarnos a la convocatoria, con una larga memoria que proponía los detalles y el plan de una investigación con el título «Alejan­ dro Mon y Menéndez (1801-1882). Pensamiento y reforma de la Hacienda». Tuvimos la suerte de ganar dicho premio, que llevaba aparejada la publicación del resultado del estudio. Por tanto, éste es un libro de encargo, con plazo fijo, ya que los resultados de la investigación habían de entregarse antes del 20 de diciembre de 2001. Una vez fina­ lizada y entregada la obra conseguimos, empero, del Instituto de Estudios Fiscales una prórroga de algo más de un mes para preparar su edición, antes de mandarla a la im­ prenta. Cuando nos presentamos al concurso, pensamos que en seis meses podríamos ha­ cer, sin grandes esfuerzos, una monografía sobre la labor reformadora de Mon en la Ha­ cienda. Pero, a medida que nos fuimos metiendo en el estudio de la vida política de Alejandro Mon, descubrimos facetas de su actuación al frente de dicho Departamento, tan relevantes como ineludibles, de las que nada se había escrito y que, en conse­ cuencia, ampliaron notablemente el campo de nuestro trabajo. Para nosotros ha sido, en efecto, una grata sorpresa enfrentarnos al estudio de este personaje público, que, hasta ahora, ha sido —hay que reconocerlo— insuficientemente tratado por la histo­ riografía política y hacendística. Hemos encontrado a un político con mucha más im­ portancia y significación que la que le conceden los historiadores, y a un hacendista con una obra reformadora que sobrepasó la mera reforma tributaria de 1845, y que ex­ hibía un pensamiento económico muy sensato y pragmático, no sólo referente a los im­ puestos, sino también a los gastos, la deuda, la moneda, la banca y la política comer­ cial. La búsqueda en los archivos nos reveló que la obra literaria de Mon era mucho más amplia de lo que se creía. Claro que, esa obra nunca fue escrita —salvo las cartas per­ sonales— sino dictada. Nos referimos a sus frecuentes, largas y fundamentadas inter­ venciones en las Cortes, unas veces como ministro de Hacienda, y otras como miem­ bro de la oposición. A falta de producción bibliográfica, para estudiar el pensamiento y la obra de Alejandro Mon es inevitable procesar y analizar centenares de páginas de los Diarios de Sesiones de las Cortes. En ellas se contienen amplias intervenciones su­ — 11 — yas, acompañadas de las réplicas de sus contrincantes políticos, en las que las ideas y los acontecimientos están explicados con la frescura del discurso improvisado, del que hacía gala nuestro personaje, y con la lucidez de alguien que tenía un pensamiento po­ lítico y económico muy sólido y consistente. Ahora bien, los debates parlamentarios son fragmentarios; demuestran la competencia, el rigor o la altura intelectual de los di­ putados, pero no traducen directamente pensamientos sistematizados. Unir las distin­ tas piezas del discurso político de Mon para obtener esa sistematización ha sido, como consecuencia, uno de los objetivos preferentes de nuestra investigación. Esto, unido a la amplia documentación del personaje, derivada de su larga e intensa trayectoria po­ lítica, ha obligado a que el trabajo que hemos tenido que realizar haya sido muy supe­ rior al que esperábamos. Pero, estamos contentos de ello, porque todo ese material —que no era inédito, pero sí inexplorado por los historiadores— nos ha permitido calibrar mejor la valía del personaje, de su pensamiento y de su obra. Los lectores ten­ drán oportunidad de comprobarlo porque, efectivamente, hemos procurado que Mon se exprese a través de sus intervenciones parlamentarias y de sus textos escritos. Pensado inicialmente como un libro que iba a centrarse en el eje de la reforma tri­ butaria de 1845, a medida que fuimos estudiando el material de archivo, tuvimos que reorganizar el esquema inicial. Había que dar cabida a las cuatro piezas fundamentales de la ejecutoria de Mon como reformador en el Ministerio de Hacienda. Además de aquella reforma tributaria, debíamos dar personalidad propia —en los respectivos ca­ pítulos— a las medidas urgentes para evitar el colapso de la Hacienda de 1844, a la re­ forma del Banco de San Fernando y a la del Arancel, ambas de 1849. Es decir, aquellas medidas que componen lo que hemos identificado como el ciclo reformador de nues­ tro biografiado, abierto en 1844 y cerrado, a pesar suyo, en 1849. Aunque no nos he­ mos quedado ahí. Nos pareció oportuno, también, ampliar el marco temporal de la in­ vestigación. Porque Mon llevaba ya mucho camino recorrido en el campo de la Hacienda cuando llegó al ministerio en 1844; estaba muy curtido en la materia y aque­ lla experiencia fue fundamental para explicar su éxito. Ya había sido Mon ministro de Hacienda en 1838 y, sobre todo, había formado parte, desde 1837, de las distintas co­ misiones relacionadas con la Hacienda y el Presupuesto que se crearon en el Congreso de los Diputados. Es decir, que tenía una obra y unos conocimientos anteriores a 1844 que también teníamos que estudiar. No obstante, consideramos que, como en este pri­ mer mandato no tenía Mon ninguna reforma tan relevante como las que realizaría des­ pués, no era preciso dedicar un capítulo especial a sus medidas de 1838, las cuales, como todas las de esta década, sólo pretendían allegar recursos urgentes a una Ha­ cienda de guerra sedienta de fondos. Por ello, el análisis de su labor previa a 1844 lo hemos incluido en un capítulo en el que desgranamos la biografía política y hacendís­ tica de Mon desde sus primeros pasos en la vida pública, enmarcándola en el sinuoso proceso político de la primera década de la revolución liberal. Además, puesto que la de Alejandro Mon fue una biografía política y no meramente técnica, no tardamos en descubrir que —junto a su amigo particular y político, además de cuñado, Pedro José Pidal— fue una de las piezas clave del Partido Moderado, tanto en los años treinta como en la llamada «década moderada» (1844-1854). Una figura importantísima, desde luego, preterida hasta ahora por la historiografía. A explicar esta relevancia política de Mon también dedicamos el espacio que se merece. Las cartas de Alejandro Mon, exis­ tentes en el Archivo Narváez y hasta ahora inéditas, nos han permitido sacar a la luz la centralidad de Mon en la política del período. Creemos que las páginas dedicadas a la trayectoria vital y política de Mon contribuyen, modestamente, a explicar facetas de la historia política de las décadas centrales del siglo XIX hasta ahora insuficientemente — 12 — tratadas; en todo caso, permiten establecer la oportuna ligazón entre proceso político y formación de la política económica y fiscal en dicho período, es decir, entre Política y Hacienda. Ese marco político e institucional es determinante para entender la elabo­ ración de las políticas de reforma. Como lo es para calibrar la relevancia de Mon, cuyo peso político —y, naturalmente, cuyo carácter— fue el que le permitió atreverse a plan­ tear sus reformas económicas en un clima político adverso a las mismas; una reformas planteadas, hay que subrayar, siempre dentro de las Cortes, dada su profunda convic­ ción parlamentaria. La fuerza política de Mon, por tanto, explica su éxito reformador. Esta tesis no sería posible más que después de profundizar en las circunstancias del pe­ ríodo; y no sólo las referentes a nuestro personaje, sino a las distintas facciones del Par­ tido Moderado, a sus relaciones con el Partido Progresista, y al proceso político en esta etapa central del siglo XIX. Sin esta clave política era imposible comprender las apor­ taciones de Mon, sus reformas y las reacciones frente a las mismas. En suma, en este libro queda retratado un Mon muy distinto del que conocíamos: su obra reformadora es muy amplia y sus propuestas de reforma, muy sensatas y fun­ damentadas en la teoría, la experiencia internacional, de Inglaterra y Francia funda­ mentalmente, y la realidad histórica española. La semblanza que realizamos muestra a un reformador de su tiempo en términos europeos, pero adelantado a la realidad social y política española. Sus propuestas de reforma y las leyes que consiguió aprobar iban por delante de lo que la sociedad española —o, al menos, los grupos de presión con mayor poder— estaba dispuesta a admitir. Ello explica que todas sus leyes sufrieran rec­ tificaciones y contrarreformas posteriormente; tanto la reforma tributaria de 1845, como las reformas bancaria y arancelaria de 1849. Dada la naturaleza del proyecto, tenemos que advertir que no hemos entrado en el análisis pormenorizado de otras facetas de Mon, distintas a su labor desde el Ministerio de Hacienda y a su liderazgo político, como pueden ser sus relaciones con el mundo de los negocios privados u otros aspectos de su semblanza personal, que sólo dejamos apuntados. A sus realizaciones de la etapa 1855-1882, en la que llegó a ser Presidente del Gobierno, nos referimos también a tra­ vés de unos breves apuntes; la razón es obvia: el libro se centra en el ciclo reformador de Alejandro Mon, y éste se había cerrado en 1849. En resumidas cuentas, que el objeto de estudio que hemos abordado en este libro ha sido muy superior al que habíamos previsto, porque el personaje tenía más facetas que la meramente tributaria, y que nuestro trabajo ha sido superior al inicialmente pre­ visto. Pero ha valido la pena. No se piense, empero, que este libro lo hemos redactado en sólo seis meses. Por muy intensa y completa que hubiera sido la dedicación a esta investigación, eso hubiera sido imposible. La realidad es que nosotros ya llevábamos bastante tiempo estudiando la Hacienda pública del siglo XIX, como muestran nuestras publicaciones recogidas en la bibliografía. Y no sólo nosotros; la Hacienda del período y la reforma tributaria de Mon contaba con excelentes estudios que nos habían servido, en su momento, para realizar aquellas obras y, ahora, para completar este estudio. La reforma tributaria de 1845 contaba, en efecto, con los clásicos de Estapé, Fuentes Quin­ tana, Fontana y Artola, que nos sirvieron para perfilar nuestros trabajos. En el campo de la reforma del Banco de San Fernando también hemos contado con una ayuda in­ estimable, que es el excelente libro de Piero Tedde (1999), sin el cual no hubiéramos podido situar en su contexto histórico la reforma bancaria de Mon de 1848 y 1849, ni las relaciones entre el ministerio de Hacienda y el Banco de España, tan intensas y tan cambiantes; ni tampoco hubiéramos conocido con tanto detalle las operaciones del Banco relacionadas con el Tesoro, así como a los personajes que lo dirigieron. No he­ mos tenido tanta suerte con el estudio del Arancel de 1849; el capítulo que ha tenido — 13 — menos apoyo de bibliografía secundaria ha sido el referente a la reforma arancelaria; aquí hemos tenido que trabajar con una materia prima todavía virgen. Asimismo, hemos de confesar que cuando nos presentamos a la convocatoria del Premio Alejandro Mon, ya teníamos bastante adelantado el trabajo de realizar su bio­ grafía. En efecto, dentro del programa de investigación sobre los ministros de Hacienda desarrollado en la Fundación Empresa Pública, bajo la dirección de Pablo Martín Aceña y de Francisco Comín, se había iniciado a mediados del año 2000 la elaboración del ter­ cer volumen de biografías de los titulares de Hacienda, referente al período 1845-1898. El primer biografiado del mismo es, naturalmente, Alejandro Mon. Pues bien, su estu­ dio había sido encargado, precisamente, a Rafael Vallejo, quien es, además, coeditor de dicho volumen, en vías de publicación. Por lo tanto, cuando el Instituto de Estudios Fis­ cales convocó el Premio Alejandro Mon, Vallejo llevaba ya algún tiempo siguiendo el rastro biográfico de Alejandro Mon, por distintos archivos y publicaciones. Todo esto nos ha permitido realizar este libro de encargo en tan escaso tiempo. A la consecución de este fin ha contribuido, asimismo, la compenetración de los autores. Si se nos per­ mite, queremos señalar que ésta no es una alianza coyuntural de conveniencia, entre Comín y Vallejo, para hacer un libro sobre Mon, pues, naturalmente, no es la primera vez que colaboramos en la investigación histórica de la Hacienda. En efecto, ya hemos trabajado juntos en varios proyectos importantes sobre la historia de la Hacienda en Es­ paña: desde la tesis doctoral de Vallejo sobre la reforma de 1845 y la evolución poste­ rior del sistema tributario hasta 1900, de la que Comín fue director, hasta otras investi­ gaciones patrocinadas por el Instituto de Estudios Fiscales, como las realizadas sobre la Historia del fraude fiscal, por una parte, y sobre la práctica tributaria en la España con­ temporánea, por otra. También es fruto de esta colaboración, la edición del número monográfico de Hacienda Pública Española sobre el 150 aniversario, precisamente, de la reforma fiscal de 1845, por citar sólo las investigaciones y los trabajos más directa­ mente relacionados con el tema objeto de esta convocatoria. A la confección de este libro también han contribuido desinteresadamente diversas personas e instituciones a las que queremos mostrar nuestro agradecimiento. El direc­ tor del Instituto de Estudio Fiscales, Juan José Rubio, nos ha apoyado en todo mo­ mento, y nos ha permitido exponer nuestros avances en la investigación en un par de seminarios, donde los investigadores del Instituto nos hicieron sensatas sugerencias, que nos han permitido madurar nuestras ideas. Eugenio Royo Allueva, también del Ins­ tituto de Estudios Fiscales, nos ha proporcionado una inestimable ayuda técnica en la corrección de pruebas y edición del libro, de ahi que queramos dejar constancia de nuestro agradecimiento. El Vicerrectorado de Investigación de la Universidad de Vigo, a su vez, ha concedido en 2001 una ayuda a Rafael Vallejo para financiar una estancia investigadora en Madrid, necesaria para consultar parte de la documentación manejada para esta obra. En la Fundación Empresa Pública, hemos debatido con Pablo Martín Aceña sobre las relaciones entre Mon y Santillán, de quien está realizando una biogra­ fía para la obra mencionada sobre los ministros de Hacienda. Piero Tedde nos ha ilus­ trado sobre las relaciones entre el Banco de San Fernando y la Hacienda pública en este período. Juan Pro, de la Universidad Autónoma de Madrid, nos ha puesto sobre la pista del rico fondo del Archivo Narváez; Juan Pan-Montojo, a su vez, nos ha hecho inesti­ mables sugerencias a diversos apartados del libro, en tanto que Luis Barrio nos ha pres­ tado una valiosa colaboración en la supervisión de sus primeras pruebas. Todos los di­ rectores y directoras —así como el personal— de los archivos y bibliotecas que hemos utilizado, nos han facilitado extraordinariamente la labor, y queremos citar en particu­ lar a los del Congreso de los Diputados, del Senado, de la Real Academia de la Histo­ — 14 — ria, de la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas, del Archivo y de la Biblioteca del Ministerio de Hacienda y de la Junta General del Principado de Asturias. En fin, tam­ poco olvidamos a Mercedes Ortiz, que nos ha ayudado en el tratamiento de los dife­ rentes textos que componen este libro. — 15 — A B R E V I A T U R A S ACD, SG: Archivo del Congreso de los Diputados, Serie General. APG: Archivo de Presidencia del Gobierno. AS: Archivo del Senado. BMH: Biblioteca del Ministerio de Hacienda. DSC-CD: Diario de Sesiones de la Cortes. Congreso de los Diputados. DSCC: Diario de Sesiones de las Cortes Constituyentes. DSEP: Diario de Sesiones del Estamento de Procuradores. DSS: Diario de Sesiones del Senado. RAH, AN: Real Academia de la Historia, Archivo Narváez. RAH, ANR: Real Academia de la Historia, Archivo Natalio Rivas. I N T R O D U C C I Ó N «Las contribuciones es preciso que se establezcan con todos los conocimientos ne­ cesarios, con todos los datos posibles; y así cuando estos estén reunidos será ocasión de entrar en esta cuestión…, y es que las leyes de contribución no pueden conside­ rarse aisladas, y todas ellas forman un sistema que tiene entre sus diversas partes cierto enlace», (ALEJANDRO MON, DSC-CD, 176, 18-6-1838, p. 2972). La fortuna de Alejandro Mon como reformador tributario no se vio correspondida con un correlativo éxito biográfico del personaje histórico. Sabemos mucho de la re­ forma fiscal que impulsó en 1845, porque sus tributos más destacados y sus principios básicos pervivieron hasta muy avanzado el siglo XX, pero conocemos muy poco del hombre, del hacendista y del político de relieve que fue. Hoy es el día en que carece­ mos de una biografía mínimamente consistente de Alejandro Mon y Menéndez. Cuando se cumplen dos centurias de su nacimiento, parece un buen momento para tratar de lle­ nar ese incomprensible, aunque no inexplicable, vacío en nuestra historiografía. Alejandro Mon reúne algunas circunstancias personales que lo han hecho poco atractivo como sujeto histórico biografiable. Una de ellas es que no ha dejado obra es­ crita alguna, bien sea sobre asuntos económicos, fiscales o administrativos, bien sobre cuestiones estrictamente políticas. Esto le sitúa en una clara desventaja frente a otros personajes de la época; algunos de ellos de menor importancia y trascendencia, pero mejor conocidos. Hay que tener en cuenta que, en las décadas centrales del siglo XIX, bastantes políticos propendieron a dejar testimonio escrito, a través de memorias, de los acontecimientos de que fueron protagonistas, unas veces para justificar sus actitu­ des y decisiones ante los contemporáneos, otras con el (comprensible) afán humano de trascender, al entender que participaban en hechos de dimensión histórica. Las abundantes historias de personajes, de etapas políticas o de reinados forman parte de esta literatura, en la que el objeto histórico y el sujeto que escribe aparecen, en no po­ cas ocasiones, entremezclados. Mon no hizo nada de esto. De ahí que se nos muestre, inicialmente, como un hombre de perfil escurridizo. Por otra parte, Alejandro Mon desempeñó un elenco variado de cargos públicos, algunos tan destacados como el de la Presidencia del Congreso de los Diputados o la del Consejo de Ministros. Pero, entre nosotros los presidentes de las Cortes no han me­ recido, como tales, la condición de biografiables, y como jefe del Gobierno, Mon es­ tuvo muy poco tiempo. Mon fue uno de los notables del Partido Moderado e, incluso, llegó a ocupar un reconocido liderazgo en aquella formación política, hasta el punto de que, al menos en su momento de máximo esplendor público, entre 1844 y 1849, el — 19 — político asturiano contempló la posibilidad de ocupar la jefatura del Ejecutivo. De he­ cho, sus colegas y contemporáneos vieron en él a uno de los presidenciables. Sin em­ bargo, a pesar de todo ello, su estrecha vinculación a Narváez y, sobre todo, a su cu­ ñado Pedro José Pidal, ha impedido que los historiadores hayan reparado en su relevancia política. Que fuera una alternativa de poder no fue nada improbable, por otra parte, a tenor de su cursus honorum. Téngase en cuenta que Alejandro Mon ha­ bía desempeñado con eficacia la cartera de Hacienda y presidido la Cámara Baja, dos de las instancias políticas que, en el siglo XIX, catapultaban hacia la Presidencia del Go­ bierno. Tampoco ayudó a Mon su perfil de ministro de Hacienda, un área excesivamente técnica —y árida— para los historiadores generalistas, una cuestión hasta cierto punto adjetiva para los historiadores de la Hacienda, más atentos al contenido de las reformas y de las políticas fiscales ejecutadas, que a la dimensión de los personajes a los que co­ rrespondió firmarlas y promoverlas. Esto no quiere decir, empero, que los ministros de Hacienda hayan pasado inadvertidos a la Historia de la Hacienda Pública; al contrario, las reformas fiscales llevan aparejado el nombre del titular que las impulsó, e incluso el de los técnicos que las inspiraron o prepararon. Pero a los hacendistas nos importan más las obras que los sujetos (1), máxime cuando aquéllas han perdurado hasta constituir hi­ tos ineludibles en la historia financiera del país, como sucedió con la reforma fiscal de 1845, que tanto debe al empuje político y al programa reformista de Alejandro Mon. En este momento en que la biografía histórica conoce un auge renovado, y en que se cumple el bicentenario del nacimiento de Mon, parece la ocasión oportuna para vol­ ver, con cierta ambición historiográfica, sobre el personaje. Alejandro Mon merece una biografía. Y merece también que lo desprendamos de algunas etiquetas simplificado­ ras. Una de éstas es la de su asimilación, en exclusiva, a la reforma tributaria liberal (2). Mon fue, ante todo, un reformador. En esta acepción genérica coincidimos todos. Pero lo fue no sólo de los tributos; Mon fue, más ampliamente, un reformador de políticas económicas. Lo sería en lo que, sin miedo a equivocarnos, cabe calificar como su ciclo vital reformador, comprendido entre 1844 y 1849. Su programa reformador, ideado en­ tre 1844 y 1845, incluía la reforma tributaria, que culminó, la reforma de la Deuda, que sólo realizó en parte (la del Tesoro), y la reforma del Arancel, que intentó en 1846 y vio aprobada en 1849. A dicho programa se unió en 1848 la eficaz resolución de la crisis monetaria y bancaria, cuya instrumento más acabado fue la Ley de reorganización del Banco Español de San Fernando, aprobada en 1849. De hecho, Mon fue llamado al Mi­ nisterio de Hacienda en 1848 para abordar aquella crisis, en cuya superación puso a prueba sus conocimientos, su tesón político y su peso y capacidad parlamentaria para sacar adelante reformas económicas. Mon saneó el Banco, le dio liquidez; por añadi­ dura, recuperó la confianza de sus accionistas y, en general, de los inversores españo­ les. Además, se mostró como un adelantado en la cuestión bancaria, tanto en lo refe­ rente al monopolio de emisión, que proponía, como a la apertura de sucursales del Banco en las provincias. A Alejandro Mon correspondió, asimismo, el impulso transformador en materia de política comercial, concretado en la Ley de reforma arancelaria de 1849; una Ley que (1) Aunque recientemente, con el desarrollo de la biografía histórica, la Hacienda Pública española tam­ bién ha comenzado a estudiarse a través de los ministros que la manejaron; véase Fuentes Quintana et al. (1997) y Comín, Martín Aceña y Martorell (eds.) (2000). (2) Un ejemplo de esta identificación en Martínez Cachero (1964 y 1965). — 20 — constituye un hito en la historia de la política comercial española por lo que tiene de impulso liberalizador. La reforma del arancel en 1849 supuso, con la previa de 1841, un importante golpe al mercantilismo y al prohibicionismo en España. Al perseguir el fin de las prohibiciones, y situar la política comercial española en el marco del Arancel, co­ locó al país en el plano internacional de la discusión en torno al grado de desarme —o protección— aduanero deseable para impulsar el desarrollo económico y mejorar las condiciones de competitividad de la economía. Mon abrió, pues, una nueva etapa de la historia comercial española. Por eso, aunque menos persistentes —y más muta­ bles— que la reforma tributaria, las reformas bancaria y del comercio exterior, de 1849, obligan a que nos acerquemos a Mon en su poliédrico perfil reformador. Sin exagera­ ciones. Pero también sin equívocos. Porque equívoco sería tratarlo sólo desde la ver­ tiente fiscal, por más que los Presupuestos —y los impuestos que los nutren— consti­ tuyan la columna dorsal del Estado. Mon fue tan o más tenaz en la aprobación de la reorganización del Banco Español de San Fernando y, sobre todo, en la de la reforma arancelaria que en la de la reforma tributaria. Entre otras razones porque para la orien­ tación de la arancelaria existía menos consenso que para la de los impuestos, y ésta era ineludible. La fiscal le valió la gloria entre sus correligionarios y entre sus contemporá­ neos; la del Banco reafirmó su prestigio como ministro de asuntos económicos refor­ mador; la comercial, empero, acabó con él políticamente, en el momento culminante del Partido Moderado y del modelo político doctrinario que él había colaborado a im­ plantar con la Constitución de 1845. La crisis ministerial de 1849, provocada por la reforma arancelaria, además de for­ zar su dimisión en el gabinete Narváez, le cerró a Mon las puertas para ocupar, a corto plazo, cualquier puesto relevante en un Gobierno del Partido Moderado; Narváez se distanció de él, hasta el punto de que nunca más volvieron a compartir mesa en el Con­ sejo de Ministros. Alejandro Mon se enemistó, asimismo, con la Reina y con la camari­ lla palaciega; y, además, emergieron nuevos hombres, como Juan Bravo Murillo, que ocupó el lugar que, de no ser por el conflicto de 1849, le hubiera correspondido a Mon. Es cierto que siguió en la política activa, que volvió al Ministerio de Hacienda en 1857, que ocupó aún la Presidencia de las Cortes y la del Gobierno, en la década de 1860; pero su tiempo de hombre reformador, decisivo en la Hacienda y en la política espa­ ñola, había pasado. Por tanto, reducir el papel histórico de Mon al de reformador fiscal es caer en la simplificación de asimilar la importancia al éxito y no a la trascendencia, porque si trascendente fue la reforma fiscal de 1845, la bancaria y la arancelaria de 1849 presentaron algunos rasgos que merecen igual consideración. Por ese motivo hemos estructurado el libro, teniendo en cuenta la notabilidad po­ lítica de Mon y su dimensión reformadora, en los siguientes capítulos. En el primer ca­ pítulo ofreceremos un perfil biográfico de Alejandro Mon, explicando las principales etapas políticas y vitales, haciendo, eso sí, especial hincapié en el período 1837-1854; su hilo conductor será la política y la Hacienda del momento, a través del papel des­ empeñado por Mon. En el segundo capítulo presentaremos la evolución de la Ha­ cienda Pública española entre 1800 y 1845, para entender los precedentes de la reforma tributaria liberal y el contexto en que el ministro desarrolló su labor reformadora. Pos­ teriormente, en el capítulo tercero, analizaremos la situación de la Hacienda en 1844 y la que hemos denominado soluciones de emergencia de Alejandro Mon para evitar la suspensión de pagos del Tesoro; analizaremos la inclusión de la reforma fiscal en los programas de los partidos y las medidas que posibilitaron su aprobación, incluido un detallado apartado sobre la financiación del culto y clero. En el capítulo cuarto estu­ diamos la reforma fiscal, en el momento interno (condiciones para que se produzca, — 21 — preparación técnica y trámite legislativo) y externo (respuestas sociales, contrarreforma y evaluación parlamentaria y técnica de su aplicación). En capítulo aparte, el quinto, estudiamos la importante labor de saneamiento bancario y la elaboración de la Ley de reorganización del Banco Español de San Fernando, en 1849, su contrarreforma en 1851, y la evolución del sistema bancario español hasta la década de los ochenta. Tam­ bién dedicamos un capítulo específico, el sexto, a la reforma arancelaria (sus objetivos, las restricciones para su elaboración y aprobación, las resistencias a su aplicación, y, al fin, la evolución de la política comercial y la Renta de aduanas hasta la reforma del Arancel de 1869). El capítulo séptimo está concebido para ofrecer una sintética evolu­ ción del sistema fiscal entre 1845 y la Restauración, así como una serie de considera­ ciones sobre la economía y la Hacienda del período. Por último, acabaremos con unas conclusiones que resuman la relevancia reformadora de Alejandro Mon en la Hacienda pública española contemporánea. — 22 —
