642-99 Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia

642-99
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia: San Salvador, a las quince
horas del día veintiséis de junio de dos mil.
El presente proceso de amparo constitucional ha sido iniciado mediante demanda
presentada por el señor José Francisco López Beltrán, en su calidad de Ministro de Salud
Pública y Asistencia Social, nombrado por acuerdo ejecutivo número uno de fecha uno de
junio de mil novecientos noventa y nueve, publicado en el Diario Oficial número cien del
tomo número trescientos cuarenta y tres de la fecha señalada, contra actos dictados por la
Cámara Primera de lo Laboral de San Salvador, que considera violatorios del derecho de
audiencia, seguridad jurídica y debido proceso, del ramo que representa, justamente por la
inobservancia de los artículos 1, 2 y 11 de la Constitución.
Han intervenido en el presente proceso, además de la parte actora, los Magistrados
de la Cámara Primera de lo Laboral de San Salvador, como autoridad demandada; y el
Fiscal de la Corte, doctor René Mauricio Castillo Panameño.
Leídos los autos y considerando:
I.- La parte actora manifestó en esencia: que reclama contra la sentencia definitiva
debidamente ejecutoriada y pasada en autoridad de cosa juzgada, proveída a las once horas
y cuarenta minutos del día ocho de junio del año recién pasado, por la Cámara Primera de
lo Laboral de San Salvador, en el proceso ordinario individual de trabajo promovido por la
señora Alba Marina Fátima Avila Cortez, contra el Estado de El Salvador en el ramo de
Salud; por la cual se condenó a éste a pagar cantidad determinada de colones por un
presunto despido de hecho, propiciado por el Doctor José Salvador Sorto, en su calidad de
Director de la Unidad de Salud México, departamento de La Libertad.
El punto es -dijo-"(…) Honorable Sala, que en nuestro medio judicial, se ha
cimentado la mala práctica de demandar al Estado de El Salvador, única y exclusivamente
por medio del Fiscal General de la República, a quien le atribuyen de hecho la totalidad de
facultades como por ejemplo la potestad de darse legítimamente por emplazado en nombre
del Estado de El Salvador, aún (sic) cuando la propia Constitución no lo dice expresamente
(…)". En tal sentido –concluyó- se le ha violentado su derecho de audiencia, seguridad y
debido proceso, pues nunca se le llamó al proceso, no obstante que al final fue el ramo que
preside, quien resultó condenado. "(…) En resumen Honorable Sala, es preciso que se
inicie una jornada de saneamiento procesal en casos como el que planteo, pues resulta
contra toda lógica jurídica que los hechos atribuidos a un Ministerio (…) se demanden por
medio del Estado en general, mandando a oír únicamente al Fiscal General (…)".
Por resolución de fs. 9 se admitió la demanda, se suspendió inmediata y
provisionalmente la ejecución del acto reclamado y se pidió informe a la Cámara Primera
de lo Laboral de San Salvador.
Por oficio número doscientos noventa y tres, los Magistrados que integran la
referida Cámara, enviaron el informe requerido. En él, no expresaron si eran o no ciertos
los hechos que les atribuyen en la demanda; limitándose únicamente a transcribir lo
medular de la sentencia que se pronunció y que constituye el acto reclamado en el presente
proceso.
De conformidad al artículo 23 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, se
mandó a oír al Fiscal de la Corte, para la siguiente audiencia, quien no hizo uso de la
misma. Se pidió nuevo informe a la autoridad demandada y se confirmó la medida cautelar
adoptada.
La autoridad demandada, en su segundo informe, transcribió nuevamente lo
medular de la sentencia objeto de reclamo en el presente proceso.
En este estado, y por corresponder así, se confirieron los traslados que ordena el
artículo 27 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, al Fiscal de la Corte y a la parte
actora.
El Fiscal manifestó que "(…) Contrariamente a todo lo expresado por el funcionario
demandante en su libelo de demanda, el Fiscal General de la República, si es el
representante legal del Estado por disposición de Ley Primaria y Fundamental a quien
corresponde representar en toda clase de juicios como en efecto lo establece expresamente
el artículo 193 numeral 5 Cn.; y por separado desarrolla la Ley Secundaria en la Ley
Orgánica del Ministerio Público, en cuyo artículo 3 numeral 9 reitera y ratifica aquella
facultad de representación (…)". La parte actora no hizo uso de él.
Por resolución de las once horas con diez minutos del día seis de marzo de dos mil,
se resolvió que, por constar en antecedentes los distintos elementos de hecho necesarios
para un juicio constitucional de fondo, era pertinente omitir el plazo probatorio, con lo cual
el proceso quedó en estado de dictar sentencia definitiva.
II. Previo al análisis de fondo que debe realizarse en el presente proceso de amparo,
debe destacarse el argumento esencial invocado por el actor en su pretensión constitucional:
entiéndase la omisión de la Cámara Primera de lo Laboral, de mandar a oír al Ministerio
de Salud Pública y Asistencia Social, que él preside, en el proceso ordinario individual de
trabajo, promovido por la señora Alba Marina Fátima Avila Cortez, contra el Estado de El
Salvador; proceso en el cual se condenó al ramo relacionado a pagar cantidad
determinada de colones por un presunto despido de hecho, ocasionándose con ello –diceviolación al derecho de audiencia, a la seguridad jurídica y al debido proceso.
Visto así, este Tribunal estima oportuno realizar un esbozo teórico sobre los
derechos constitucionales que el actor aduce se han infringido con la actuación de la
Cámara Primera de lo Laboral de San Salvador. Entiéndase el derecho de audiencia, la
seguridad jurídica y el debido proceso.
III) ) El derecho de audiencia, adjunto a lo que abundantemente la jurisprudencia ha
dicho, es un concepto abstracto en cuya virtud se exige que, antes de procederse a limitar la
esfera jurídica de una persona o a privársele por completo de un derecho, debe ser oída y
vencida con arreglo a las leyes.
El artículo 11 de la Constitución lo prevé expresamente y de su tenor no queda, ni
ha quedado, duda alguna acerca de su contenido estrictamente procesal. En efecto y por ello
justamente constituye una categoría vinculada estrechamente con el resto de derechos
tutelables a través del amparo, pues obviamente sólo respetando los límites que al respecto
se establecen, pueden limitarse categorías subjetivas jurídicamente protegibles, sin que
haya por ello vulneración a la Constitución. Contrario sensu, cualquier situación que
conlleve a la existencia de un derecho constreñido de manera ilegal o inconstitucional, será,
siempre que así se requiera, tutelable por la vía del amparo. Sin embargo, en este caso, la
eventual invocación que pueda hacerse no lo será sólo por el derecho cuya privación se
alega, sino también, por yuxtaposición, respecto de la categoría que a su vez se violenta con
el incumplimiento del precepto constitucional. Entiéndase el artículo 11 Cn.
En este sentido tampoco es procedente afirmar que todo desemboca
ineluctablemente en el referido artículo, pues ello será así, sí y sólo sí, existe una conexidad
clara e indubitable del contenido procesal del mismo con la privación. Es decir, siempre
que la privación o limitación se haya efectuado, ya sea sin la instauración necesaria de un
proceso o procedimiento, o, por la conformación de cualquiera de ellos pero de manera
defectuosa.
Sucede entonces que, el derecho de audiencia puede verse desde un doble enfoque a
saber: desde la inexistencia de proceso o procedimiento previo, o desde el incumplimiento
de formalidades de trascendencia constitucional necesarias al interior del mismo. En el
primer supuesto, la cuestión queda clara en tanto que la inexistencia de proceso o
procedimiento dá lugar, habiendo existido la necesidad de seguirlo, a la advertencia directa
e inmediata de la violación a la Constitución. En el segundo supuesto, sin embargo,
necesario es analizar el porqué de la vulneración alegada pese a la existencia de un proceso,
el fundamento de la violación y específicamente el acto que se estima fue la concreción de
ella.
IV) La Constitución de El Salvador, con carácter novedoso en el año de 1983,
introdujo la seguridad jurídica como categoría jurídica en el artículo 2. Esta, no obstante su
autonomía y sustantividad propia, regularmente tiene un carácter genérico en cuya virtud se
resguardan los demás derechos, ya sean previstos o no en la Constitución. Sus efectos se
discurren sobre el ordenamiento jurídico de manera directa y en especial sobre el poder
público, siendo por ello que funciona como garantía o coraza de protección de los
gobernados y como instrumento de viabilidad jurídica institucional en la interactuación
estatal.
Así, en la conjugación de voluntades entre el gobernado y el poder público, así
como en las relaciones desventajosas en las que se encuentra uno con respecto al otro, surge
la necesidad que se regule de manera expresa y palpable un derecho que garantice la
viabilidad de los demás. Mejor aún, que mantenga la interdicción de la arbitrariedad que
puede ser usada indiscriminadamente.
La seguridad jurídica es un principio que informa a todo el ordenamiento jurídico en
El Salvador. Se erige de manera genérica en nuestra Constitución a efecto de salvaguardar
las relaciones de interactividad tanto de los ciudadanos entre sí, como las de estos frente al
Estado. Aunque su consagración resulta desde un enfoque aprioristico bastante genérica y
abstracta, su concreción en labor de protección y garantía posee un carácter dinámico. Al
respecto la sentencia dictada por el Tribunal Constitucional español 126/87, del dieciséis de
julio, a la letra expresó "(...) el principio de seguridad jurídica no puede erigirse en valor
absoluto por cuanto daría lugar a la congelación del ordenamiento jurídico existente, siendo
así que éste, al regular relaciones de convivencia humana, debe responder a la realidad
social de cada momento como instrumento de perfeccionamiento y progreso (...)".
Para que exista seguridad jurídica, no basta que los derechos aparezcan en forma
enfática y solemne en la Constitución, sino que es necesario que todos y cada uno de los
gobernados tenga un goce efectivo y cabal de los mismos. Por seguridad jurídica se
entiende, pues, la certeza que el individuo posee de que su situación jurídica no será
modificada más que por procedimientos regulares y autoridades competentes, ambos
establecidos previamente. Por ello, tal como lo afirma Sánchez Viamonte, "la seguridad
jurídica crea el clima que permite al hombre vivir como hombre, sin temor a la
arbitrariedad y a la opresión, en el pleno y libre ejercicio de los derechos y prerrogativas
inherentes a su calidad y condición de tal".
Existen diversas manifestaciones de la seguridad jurídica. Tal como se dijo
anteriormente, una de ellas es justamente la interdicción de la arbitrariedad del poder
público y más precisamente de los funcionarios que existen en su interior. Estos se
encuentran obligados a respetar los límites que la ley prevé de manera permisiva para ellos,
al momento de realizar una actividad en el ejercicio de sus funciones. Un juez, está
obligado a respetar la ley y sobre todo la Constitución al momento de impartir justicia. Sus
límites de actuación están determinados por una y otra. Obviar el cumplimiento de una
norma o desviar su significado ocasiona de manera directa violación a la Constitución, y,
con propiedad, a la seguridad jurídica.
Al respecto, este Tribunal en la sentencia de amparo 74-98 del quince de junio del
año recién pasado a la letra expresó que "(…) De tal manera que para que exista seguridad
jurídica no basta que los derechos aparezcan en forma enfática en la Constitución, sino que
es necesario que todos y cada uno de los gobernados tengan un goce efectivo de los
mismos. Es decir, que desde la perspectiva del derecho constitucional, la seguridad jurídica
es la condición resultante de la predeterminación hecha por el ordenamiento jurídico, de los
ámbitos de licitud e ilicitud en la actuación de los individuos, lo que implica una garantía
para los derechos fundamentales de una persona y una limitación a la arbitrariedad del
poder público, condiciones indispensables para la vigencia de un Estado Constitucional de
Derecho.(…)".
La seguridad jurídica constituye, pues, un derecho constitucional que tiene toda
persona frente al Estado y donde existe, respecto de éste, el correlativo deber primordial e
insoslayable de cumplir real y efectivamente la materialización de sus actos tendentes a la
concreción de las distintas manifestaciones que tal derecho posee. Claro está que ello
entendido como un deber de naturaleza positiva, traducido, no en un mero respeto o
abstención, sino en el cumplimiento de ciertos requisitos, condiciones, elementos o
circunstancias exigidas por el propio ordenamiento jurídico. De tal suerte que, sólo así, la
afectación de la esfera jurídica del gobernado será válida. Es decir, que todos y cada uno de
los gobernados deben tener un goce efectivo y cabal de sus derechos.
V) El debido proceso es una terminología de uso frecuente desde antaño en nuestro
sistema jurisdiccional, pero de positivación reciente. Nuestra Constitución, en el año de mil
novecientos noventa y seis, incluyó tal combinación terminológica en el artículo 14. No
obstante ha sido la jurisprudencia la que ha ido matizando su significado y concretando sus
manifestaciones. En la sentencia dictada a las nueve horas treinta minutos del día dos de
julio de mil novecientos noventa y ocho en el proceso clasificado bajo el número de
referencia 1-I-96, se dijo que el derecho constitucional al debido proceso únicamente puede
considerarse desde el punto de vista procesal, con exclusión del punto de vista material,
porque el mismo, dentro de un Estado de derecho en el cual vive la independencia judicial
a todo nivel jurisdiccional, rige sin vulneración al anterior principio si sólo se controla con
relación a las garantías procesales y procedimentales de las personas, más no cuando se
pretende llevar al espectro material y ser considerado como un mecanismo de control de la
esfera discrecional que todo juzgador posee al momento de aplicar las leyes que sustenten
sus decisiones.
Debe entenderse entonces que el derecho constitucional al debido proceso, en
nuestro ordenamiento jurídico, se refiere exclusivamente a la observancia de la estructura
básica que la misma Constitución prescribe para todo proceso o procedimiento, y no a la
aplicación razonable, adecuada y motivada de las leyes materiales, labor exclusiva del
juzgador ordinario al momento de dictar sentencia.
Desde un punto de vista exegético, hablar de debido proceso es hablar del proceso
constitucionalmente configurado, establecido en el artículo 2 de la constitución. Desde un
punto de vista lingüístico, hablar de debido proceso es impreciso y genérico, pues ni uno ni
otro concepto concretan esencialmente lo que pretenden definir con su combinación. No
obstante esto y lo anterior, en el tráfico jurídico se ha manejado y se entiende así, como
derecho constitucional tutelable por la vía del amparo, colegido del artículo 2 precitado.
VI. Sobre la base de tales consideraciones teóricas es procedente analizar lo
ocurrido, demandado y probado en el presente amparo. El enfoque central del demandante
lo hace, a partir de la necesidad que haya un saneamiento procesal, en tanto que no tiene
lógica que cuando se demanda a una Secretaría de Estado el proceso deba ventilarse
exclusivamente teniendo en el extremo pasivo de la relación jurídica procesal, al Fiscal
General de la República. De tal suerte, la prelación analítica en su orden, debe partir de: por
un lado si en efecto existió un proceso ordinario individual de trabajo en el cual se
condenó al Estado de El Salvador en el ramo de Salud, a pagar determinada suma de
dinero; y, de haberlo, saber respecto de quién se verificó la concreción del derecho de
audiencia en el extremo pasivo de la relación procesal configurada al interior del mismo
proceso; y por otro lado, sólo como consecuencia de lo anterior, esto es, que haya habido
proceso y a su vez una persona natural esgrimiendo la defensa del Estado, si ésta estaba
suficientemente legitimada para intervenir como para entenderse que no hubo violación al
derecho de audiencia, dado lo que pretensor ha invocado en este amparo. Caso contrario
deberá ampararse.
1. En cuanto a lo primero, ha quedado plenamente establecido en autos que la
Cámara Primera de lo Laboral de San Salvador, inició, siguió y concluyó, un proceso
ordinario individual de trabajo, promovido por la señora Alba Marina Fátima Avila Cortez,
contra el Estado de El Salvador en el ramo de Salud, por un presunto despido de hecho,
propiciado por el Doctor José Salvador Sorto, en su calidad de Director de la Unidad de
Salud México, departamento de La Libertad. Asimismo, consta, de folios 6 a folios 8 del
presente proceso de amparo, que se pronunció sentencia definitiva a las once horas y
cuarenta minutos del día ocho de junio del año recién pasado, la cual quedó debidamente
ejecutoriada y pasada en autoridad de cosa juzgada.
En dicha sentencia se condenó a pagar al Estado de El Salvador, en el Ramo de
Salud, determinada suma de dinero a favor de la trabajadora Alba Marina Fátima Avila
Cortez.
Ahora bien, probada la existencia del proceso, es preciso determinar quién ostentó
al interior del mismo la representación del Estado. Aparece de los informes rendidos por la
autoridad demandada, así como de la misma demanda presentada por el pretensor, que en
todo momento tuvo participación, o por la menos la posibilidad de ella, el Fiscal General de
la República. Es más, a folios 2 del presente proceso, la concreción declarativa del
pretensor se funda precisamente en su descontento por el hecho de haberse oído nada más
al Fiscal General de la República y no al Ministerio que él preside, si al final éste iba
eventualmente a resultar perjudicado.
En tal sentido, el hecho es que se siguió el proceso y se mando a oír al Fiscal
General; sin embargo, si éste atendió al llamado o no, si éste estuvo pronto o no para la
incorporación de probanzas al interior del proceso; o, si estuvo atento a lo que ocurría al
interior del proceso a efecto de salvaguardar los intereses del Estado, ya no es asunto que
deba analizarse en el presente proceso.
2. En cuanto al segundo punto y teniéndose por establecidos los extremos
relacionados, es dable en primer lugar hacer una referencia a la función del Fiscal General
de la República, desde la Constitución. En seguida, la legitimación procesal y la eventual
extensión de ésta, respecto del funcionario aludido, cuando ocurre a un tribunal en
representación y defensa del Estado.
A) El artículo 193 de la Constitución en su ordinal quinto a la letra establece
"Corresponde al Fiscal General de la República (…) 5°- Defender los intereses fiscales y
representar al Estado en toda clase de juicios y en los contratos sobre adquisición de bienes
inmuebles en general y de los muebles sujetos a liquidación, y los demás que determine la
ley; (…)".
La Ley Orgánica del Ministerio Público de forma semejante establece en el artículo
3 número 9, que es atribución del Fiscal General, justamente, representar al Estado en toda
clase de juicios. Claro está que tanto ésta como la previsión constitucional, es adjunta a la
multiplicidad de atribuciones que tal funcionario tiene en su rol de defensor de la legalidad
y constitucionalidad de cualquier Estado de Derecho.
De acuerdo a nuestra
Constitución, este funcionario debe reunir ciertos requisitos para llegar a ser tal y su estadía
en el cargo, para fungir conforme al mandato que se le impone, es por un lapso
determinado. Durante él, tiene la obligación de representar al Estado en aras de proteger y
defender los intereses de éste. Regularmente sucede que los gobernados, por alguna
circunstancia o actuación negativa atribuible al Estado o a cualquiera de sus dependencias
que existan y subsistan a partir de él, deciden demandarlo ante juez competente y reclamar
de él la retribución, declaración o constitución de una situación. De tal suerte, surge así la
necesidad que, por el carácter abstracto de cualquier persona jurídica como lo es el Estado,
una natural lo represente y se concrete por su medio, el pleno e irrestricto cumplimiento de
las garantías procesales.
En otras palabras, la persona del Fiscal General de la República es quien por
mandato constitucional está obligada a representar al Estado, sin importar cual sea la
dependencia de éste que al final resulte vencida o condenada. Esto en el entendido que toda
unidad, como lo es el Estado individualmente considerado, tiene dentro de sí a su vez una
pluralidad de entes, dependencias e instituciones, que subsisten y dependen de la
personalidad jurídica de que está dotado cualquier Estado de Derecho.
En este sentido y sabiendo entonces que debe necesariamente intervenir éste
funcionario en representación del Estado, debe esbozarse la vinculación de él con el objeto
del proceso, esto es, la legitimación.
B) Previamente y para efectos omnicomprensivos de este apartado, debe señalarse
la diferencia de dos conceptos que se tienden a confundir al interior de un proceso. Estos
son, la capacidad para obrar y la legitimación. Ambos conceptos, si bien pueden coexistir,
cada uno tiene su propio significado. La capacidad para obrar es la facultad que tiene una
persona para poder actuar válidamente al interior de un proceso como sujeto de derechos y
obligaciones. En cambio, la legitimación es una figura jurídica por medio de la cual se
exige que los sujetos intervinientes en un proceso, entiéndase actor y demandado, estén
vinculados con el objeto del mismo.
Para el caso de autos no hay duda alguna que el Fiscal General es un sujeto con
capacidad para obrar al interior de un proceso, pues ella se adquiere en nuestro
ordenamiento jurídico a los dieciocho años, siempre que no concurra alguno de los
supuestos normativos de incapacidad que prevé el Código Civil vigente.
Ahora bien, debe establecerse si adjunto a esa capacidad también estaba legitimado.
Para este efecto debe analizarse la calidad que ostenta este funcionario al defender los
intereses del Estado.
Sabido es que un proceso puede ser iniciado, sustanciado y concluido no
necesariamente por el sujeto procesal o la parte, vinculada con el objeto de la pretensión,
sino que perfectamente por medio de su representante. Esta representación suele depender,
en cuanto a su configuración y efectos jurídicos, de si la persona respecto de quien se
verificará es natural o jurídica. Si se trata de una persona natural, quien regularmente puede
en tales casos intervenir en nombre y representación de ella, es un procurador. Si en
cambio es persona jurídica la que ha de ser representada al interior de un proceso, bien
puede ser un procurador quien lo haga, o, en su caso, un representante legal. Éste ha de
entenderse que es aquel quien por disposición de ley está facultado para representar a otro y
que no es, precisamente, un procurador, pues éste a diferencia de aquél, debe
necesariamente ser abogado.
Ahora bien, tampoco debe entenderse, en el presente caso, que por ser el Estado una
persona jurídica el cual por disposición constitucional y legal es representada por el Fiscal
General al interior de cualquier proceso, sea éste de forma general y abstracta el
representante legal del Estado; mas si es cierto que está habilitado para representarlo, pero
exclusivamente en lo que permite al respecto la Constitución y la ley. En tal sentido, la
vinculación que posee el Fiscal con el objeto reclamado, le es inherente por disposición
constitucional y legal y no puede por lo mismo decirse que haya violación al derecho de
audiencia de determinada institución, que al final resultó directamente perjudicada por la
sentencia del juez ordinario, porque no se le haya oído al interior del proceso, por medio de
quien la preside, siempre que respecto del Fiscal si se hayan respetado las garantías
procesales. Esto en el entendido, como se acotó antes, que quien tiene personería jurídica
con sustantividad y autonomía es El Estado y no sus dependencias, y quien lo representa a
él en todo proceso jurisdiccional es el Fiscal General de la República.
Siendo entonces que no ha existido violación a los derechos constitucionales de
audiencia, seguridad y debido proceso, invocados por el pretensor, en virtud de haberse
establecido que el Fiscal General tenía plenas y amplias facultades para intervenir en
defensa de los intereses del Estado, sin que por ende haya habido necesidad de mandar a oír
al Ramo de Salud, es procedente desestimar el amparo solicitado.
POR TANTO: A nombre de la República, y en aplicación de los artículos 32 al 35
de la Ley de Procedimientos Constitucionales, esta Sala FALLA: (a) declárase que no ha
lugar el amparo solicitado por el señor José Francisco López Beltrán, en su calidad de
Ministro de Salud Pública y Asistencia Social, nombrado por acuerdo ejecutivo número
uno de fecha uno de junio de mil novecientos noventa y nueve, publicado en el Diario
Oficial número cien del tomo número trescientos cuarenta y tres de la misma fecha
señalada, contra actos dictados por la Cámara Primera de lo Laboral de San Salvador,
por haberse estimado que no existe violación al derecho de audiencia, seguridad jurídica y
debido proceso, del ramo que representa; (b) déjase sin efecto la orden de suspender la
ejecución del acto reclamado, así como su confirmación que corre a folios 20; (c)
condénase en costas a la parte demandante; y (d) notifíquese.----J. E. TENORIO---R.
HERNANDEZ VALIENTE---MARIO SOLANO---O. BAÑOS P.---E. ARGUMEDO--PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN---A. E.
CADER CAMILOT---RUBRICADAS.