PLANIFICACIÓN Y DISEÑO DE LA FUERZA MILITAR POR

ISSN 0719-4110
Cuaderno de Trabajo Nº 17/2015
PLANIFICACIÓN
Y
DISEÑO
DE
LA
FUERZA MILITAR POR CAPACIDADES:
LA IMPORTANCIA DE UNA CORRECTA
COMPRENSIÓN Y APLICACIÓN
CUADERNOS DE TRABAJO es una publicación orientada a abordar temas vinculados a
la Seguridad y Defensa a fin de contribuir a la formación de opinión en estas materias.
Los cuadernos están principalmente dirigidos a tomadores de decisiones y asesores del
ámbito de la Defensa, altos oficiales de las Fuerzas Armadas, académicos y personas
relacionadas con la comunidad de defensa en general.
Estos cuadernos son elaborados por investigadores del CEE de la ANEPE, pero sus
páginas se encuentran abiertas a todos quienes quieran contribuir al pensamiento y
debate de estos temas.
CUADERNOS DE TRABAJO es una publicación electrónica del Centro de Estudios Estratégicos de
la Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos, y está registrada bajo el ISSN 0719-4110
Cuadernos de Trabajo del Centro de Estudios Estratégicos.
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la Academia.
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DIRECCIÓN DE LA REVISTA
DIRECTOR
Andrés Avendaño Rojas
Diplomado en Estudios Políticos, en el Instituto de Ciencia Política de la U de Chile.
Magíster en Ciencias Militares con mención en Planificación y Gestión Estratégica
de la Academia de Guerra del Ejército y egresado del Programa de Magíster en
Humanidades con mención en Historia, de la Universidad Adolfo Ibáñez. Profesor
militar de Academia en las asignaturas de Historia Militar y Estrategia.
CONSEJO EDITORIAL
Antonio Martínez Roa
Juan González Silva
Magister en Ciencias Militares con
menciones en Planificación y Gestión
Estratégica y Magíster en Ciencias Militares
con mención en Política de Defensa de la
Academia de Guerra del Ejército. Profesor
militar de Academia en las asignaturas de
Historia Militar y Estrategia, así como en
Geografía Militar y Geopolítica.
Magíster en Ciencias de la Administración
Militar de la Academia de Guerra Aérea.
Diplomado en Gestión de Recursos
Humanos de la Universidad Bernardo
O’Higgins. Ingeniero de Ejecución en
Sistemas Aeronáuticos. Curso de Alto
Mando e Internacional Security and
Warfighting Operations, Air War College,
Universidad del Aire, USAF. Profesor
Militar de Academia en las asignaturas
de Personal y Servicio de Estado Mayor.
Carlos Ojeda Bennett
Magíster en Ciencias Militares de la
Academia de Guerra del Ejército; en
Relaciones Internacionales del Centre
d’Études Diplomatiques et Stratégiques
de Paris, Francia así como también, en
Prospectiva en Asuntos Internacionales de
la Université Paris 5, Francia. Doctor en
Ciencia Política de esa casa de estudios.
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PLANIFICACIÓN Y DISEÑO DE LA FUERZA MILITAR POR CAPACIDADES: LA IMPORTANCIA DE UNA CORRECTA COMPRENSIÓN Y APLICACIÓN
Diciembre 2015
PLANIFICACIÓN Y DISEÑO DE LA FUERZA MILITAR
POR CAPACIDADES: LA IMPORTANCIA DE UNA
CORRECTA COMPRENSIÓN Y APLICACIÓN
Mario Puig M.1
RESUMEN
Predecir las características de los futuros conflictos ha sido, desde siempre, una
preocupación permanente para los líderes civiles y militares responsables de la
Seguridad y la Defensa, lo que implicaba identificar y dimensionar las amenazas,
las que por lo general se encontraban en el propio vecindario, haciendo que la
planificación política y militar se concentrara en una o más “hipótesis de conflicto”,
es decir en uno o más enemigos potenciales, más o menos conocidos, tanto en sus
medios como en sus objetivos. En aquel contexto, los planificadores debían analizar
un número de escenarios relativamente reducido, lo que les permitía determinar,
con cierta precisión, los medios militares necesarios o los más apropiados.
Sin embargo, las amenazas se han ido haciendo cada vez más inciertas, cambiantes
y en muchos casos sutiles, y también las fuerzas armadas han ido asumiendo
nuevos roles, haciendo que aquel método tradicional de planificación de la defensa
y de diseño de la fuerza militar, basado solo en el enfrentamiento de fuerzas, en
un contexto de conflicto tradicional, se haya tornado imperfecto e insuficiente.
Surge así un nuevo modelo de planificación para la defensa, al que se le ha
denominado “Planificación por Capacidades Militares”, adoptado ya por numerosos
países, el cual busca equilibrar la ecuación entre los objetivos de seguridad y
defensa, los medios necesarios para alcanzarlos y los recursos que el Estado está
dispuesto a invertir en ellos.
Oficial de Estado Mayor, Magíster en Ciencias Militares con mención en Planificación y Gestión Estratégica de la Academia
de Guerra del Ejército, en Relaciones Internacionales, del Centro de Estudios Diplomáticos y Estratégicos de Paris, Francia y
en Prospectiva en Asuntos Internacionales de la Universidad René Descartes, Paris, Francia. Investigador externo del Centro
de Estudios Estratégicos de la ANEPE.
1.
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Cuaderno de Trabajo Nº 17 / 2015
CENTRO DE ESTUDIOS ESTRATÉGICOS
Sin embargo, tal vez más importante que la acertada selección o construcción
de un modelo determinado, lo es su correcta comprensión y aplicación, de modo
que permita efectivamente alcanzar tres objetivos o productos fundamentales; en
primer lugar, la identificación de los riesgos y amenazas de corto, mediano y
largo plazo, en segundo término, la planificación estratégica para hacer frente
a los desafíos de corto plazo y, finalmente, la elaboración de la planificación del
desarrollo de capacidades para los escenarios de mediano y largo plazo.
INTRODUCCIÓN
Los procesos de planificación militar
hasta ahora empleados, cuyo objetivo
final es el diseño de la fuerza para
enfrentar las amenazas vigentes, tenían
su fundamento en un conocimiento, más
o menos exacto de la o las amenazas y
de las formas previsibles en que éstas
se manifestarían. Dichos mecanismos
se ajustaban a la situación estratégica
del momento, que si bien no era
rigurosamente estática, se refería al
enfrentamiento entre dos fuerzas que
se habían estudiado mutuamente.
En este esquema, los planificadores
debían analizar un número acotado
de escenarios y diseñar una maniobra
para derrotar al oponente, en tanto
que para el desarrollo de la fuerza
militar, generalmente se consideraba
la renovación y la completación del
material necesario para mantener las
capacidades requeridas y, en muchas
oportunidades, ante las restricciones
2.
2
presupuestarias, se optaba por renovar
sólo el material principal, dejando para
el futuro la incorporación del equipo
complementario 2 .
Sin embargo, a partir del término de
la guerra fría, el contexto geopolítico
mundial comienza a experimentar una
serie de cambios, ya extensamente
tratados en el ámbito académico,
afectando entre muchos otros aspectos,
las misiones, tareas, estructuras
organizacionales y el equipamiento de
los sistemas de defensa y seguridad de
los Estados y particularmente el de las
fuerzas armadas y de seguridad pública,
lo que derivó en sendos procesos de
modernización, algunos más radicales
o profundos que otros, para preparar un
instrumento militar y policial acorde con
los desafíos de los nuevos escenarios
de Seguridad y Defensa.
GARCÍA Sieira José Manuel, “Planeamiento por Capacidades”. Revista Española de Defensa. Junio de 2006.
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PLANIFICACIÓN Y DISEÑO DE LA FUERZA MILITAR POR CAPACIDADES: LA IMPORTANCIA DE UNA CORRECTA COMPRENSIÓN Y APLICACIÓN
Pero concentrándonos en el Área de
como al equipamiento, la doctrina, la
la Defensa, dos preguntas surgen
infraestructura, entre las principales.
inmediatamente: ¿cómo definir las
características de una fuerza militar
Pero ¿qué es exactamente la
suficiente en cantidad y calidad para
planificación por capacidades?, ¿existe
enfrentar aquellas
algún modelo
a m e n a z a s “...dos preguntas surgen inmediatamente: y a p r o b a d o
múltiples, difusas ¿cómo definir las características de una y q u e p u e d a
y cambiantes? y fuerza militar suficiente en cantidad y s e r a p l i c a d o
¿cómo comparar calidad para enfrentar aquellas amenazas o a d a p t a d o a
la
p o t e n c i a múltiples, difusas y cambiantes? y la realidad de
¿cómo comparar la potencia de combate
de
combate
Chile?, ¿qué
de nuestras fuerzas sin poder determinar
de
nuestras
niveles deben
claramente aquélla de un eventual
fuerzas
sin
planificar por
adversario?”
poder determinar
capacidades y
claramente aquélla de un eventual
qué es lo que deben tener en cuenta
adversario?
en el proceso que desarrollen?
La solución parece haber sido encontrada
en un nuevo modelo de planificación de
la Defensa y de diseño de la fuerza
militar denominado “Planificación por
Capacidades”, metodología que busca
ir más allá que determinar los medios
necesarios para un tipo de escenario de
conflicto en particular, sino a un conjunto
de atributos, de carácter conjunto,
para ser capaces de abarcar un amplio
espectro de amenazas y desafíos. Los
atributos definidos estarán a su vez
conformados por variables de carácter
crítico y que abarcan tanto al personal,
Efectivamente existen varios modelos
y a e n a p l i c a c i ó n e n e l m u n d o y,
aparentemente, todos ellos se generan
a partir de un trabajo desarrollado por
investigadores del Naval War College,
p u b l i c a d o e l a ñ o 1 9 9 0 3, e n e l q u e
se plantea justamente la necesidad
de formalizar una metodología que
le asegure a EE.UU, contar con los
recursos militares necesarios para
enfrentar las nuevas amenazas a la
Seguridad y a la Defensa y todo ello
en un escenario de riesgos múltiples,
en permanente y creciente evolución. A
partir de aquel trabajo académico, se han
BARTLETT Henry, HOLMAN Paul, SOMES Timothy. “The Force Planning Faculty”. Naval War College. Strategy Resources,
Volumen 3. Año 1990.
3.
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Cuaderno de Trabajo Nº 17 / 2015
CENTRO DE ESTUDIOS ESTRATÉGICOS
desarrollado y posteriormente aplicado
diversos métodos o modelos formales,
que pueden servir de ejemplo y guía a
la hora de adoptar o diseñar uno propio.
Claro está que la situación particular de
los EE.UU. de N.A. no puede ser tomada
como un referente absoluto, por cuanto
para este país, la adopción de un nuevo
modelo de planificación produce como
consecuencia un cambio geoestratégico
mundial, que lo posiciona como la primera
potencia militar mundial.
Uno de los modelos a tener en cuenta
es el español, el cual se encuentra en
aplicación desde hace ya una década.
Sus fundamentos, en aquel entonces
novedosos, buscaban, desde una óptica
conjunta, establecer cuáles eran los
medios humanos y materiales necesarios
y suficientes para que las Fuerzas
Armadas españolas pudieran enfrentar los
desafíos del futuro, poniendo un énfasis
especial en la necesidad de lograr el
equilibrio entre lo que se requiere y lo
que es posible de financiar 4 .
También podríamos destacar, para los
fines de este trabajo, el modelo asumido
por Argentina, el cual, buscando los
mismos objetivos que planteara el trabajo
desarrollado por el Naval War College,
centra los esfuerzos en dos aspectos
fundamentales; lograr una planificación
de largo plazo integrada de la Defensa
Nacional y un mejor aprovechamiento
de los recursos asignados coordinando,
desde un nivel superior, los gastos
militares hasta entonces ejecutados
individualmente por cada una de las
instituciones 5 . Así, el Ministerio de la
Defensa argentino buscaba una eficiente
combinación de los componentes al
interior de sus Fuerzas Armadas y del
sector Defensa, lo que debía traducirse
en la generación de las capacidades
suficientes para responder a los desafíos
futuros 6 .
Sin embargo, el propósito del presente
trabajo no es efectuar un análisis
comparativo de las diversas metodologías
existentes, ni tampoco proponer, de entre
el universo existente, aquélla que mejor
se adapte a la realidad y necesidades de
Chile, sino identificar aquellos elementos
o aspectos que deberían tenerse en
cuenta a la hora de resolver la aplicación,
como nuevo modelo de planificación de
la Defensa Nacional, aquél basado en
capacidades militares.
Al no existir consenso respectos de los
alcances de los términos “riesgos” y
“amenazas”, para efectos de este trabajo
Op. Cit. GARCIA Sieiro.
www.mindef.gov.ar. “PLANCAMIL”.
6.
REPUBLICA ARGENTINA. Ministerio de Defensa. “Manual para la identificación, formulación y evaluación de proyectos
con inversión de la Defensa, basado en Capacidades Militares”. Año 2009.
4.
5.
4
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PLANIFICACIÓN Y DISEÑO DE LA FUERZA MILITAR POR CAPACIDADES: LA IMPORTANCIA DE UNA CORRECTA COMPRENSIÓN Y APLICACIÓN
asumiremos que un escenario de riesgo
la práctica ellos tienden a entremezclarse
será una condición de futuro en la que
e incluso a confundirse, más aun cuando
actores internos y/o externos, poseen la
las amenazas son cada vez más difusas
intencionalidad o
y cambiantes,
“...la
propia
evolución
de
los
conceptos
y los sistemas
bien la capacidad
de Seguridad y Defensa, en que los
de Seguridad y
para afectar los
Estados dejan de ser los exclusivos
Defensa deben
intereses del
protagonistas en la generación de las
interactuar de
Estado. Por su
amenazas para compartir escenarios
p a r t e , e n u n co n a c to re s de dist int o t ipo, impulsa a m a n e r a m u y
e s c e n a r i o d e l a s u p e r a c i ó n d e l a t r a d i c i o n a l n o c i ó n coordinada para
asegurar dos
amenaza, ambas
d e la def ensa milit ar.”
condiciones
condiciones
se cumplen simultáneamente, lo que
esenciales, como son la oportunidad y
implicaría la adopción de medidas para
la eficacia.
neutralizar o minimizar la potencialidad
de dicha amenaza.
En efecto, la propia declaración sobre
seguridad en las Américas del año 2003,
LOS NUEVOS ESCENARIOS QUE
expresa que las nuevas amenazas, y por
JUSTIFICAN UN NUEVO MODELO
tanto los desafíos a la Seguridad de los
Estados, son de naturaleza intersectorial,
requieren de una acción coordinada de
La seguridad de un país es el producto
de un conjunto de actividades que el o
diversos actores nacionales y, en muchos
los Estados realizan para avanzar hacia
casos, de mecanismos de cooperación y
el logro de sus objetivos y resguardar
asociación entre Estados y organizaciones
los intereses nacionales, en relación con
internacionales.
los riesgos, amenazas o interferencias
evidenciados. En este contexto, la
Entonces, podemos observar que la
Defensa es parte y por tanto contribuye
propia evolución de los conceptos de
7
a la seguridad de la Nación .
Seguridad y Defensa, en que los Estados
dejan de ser los exclusivos protagonistas
en la generación de las amenazas para
Si bien gran parte de la teoría existente
hace esfuerzos para identificar los rasgos
compartir escenarios con actores de
diferenciales y los límites entre los
distinto tipo, impulsa a la superación de
conceptos de Seguridad y Defensa, en
la tradicional noción de la defensa militar 8.
MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL. Libro de la Defensa Nacional de Chile, Edición 2010, Capítulo IX, Seguridad y
Defensa.
8.
ANEPE. CEE. “Retos a la Seguridad y Defensa, Aportes para la Reflexión”. Cuaderno trabajo, edición espacial. Año 2015.
7.
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Cuaderno de Trabajo Nº 17 / 2015
CENTRO DE ESTUDIOS ESTRATÉGICOS
Así, del estudio de los procesos de
modernización experimentados por
diversas fuerzas armadas, es posible
consensuar que el futuro accionar de
éstas adquiriría, en lo general, las
siguientes características 9 :
• En situaciones de crisis o conflicto,
la actuación integral de todos los
instrumentos del Estado, siendo el
militar vital, pero uno más de ellos.
• La actuación simultánea de los
componentes de la fuerza militar en
diversos escenarios o situaciones,
relacionados o no entre sí,
lo que implicará una efectiva
polifuncionalidad de los medios.
• Una adecuada capacidad de respuesta
en situaciones de crisis, para permitir
que el nivel político pueda ejercer
una disuasión creíble y asumir así
la iniciativa en la conducción de las
negociaciones.
• Un empleo rápido, decisivo y con el
menor daño colateral posible.
• Una mayor presencia en la acciones
de protección de fronteras,
complementando y reforzando el rol
de las instituciones policiales.
• Una mayor responsabilidad en la gestión
ante situaciones de emergencias y
catástrofes, tanto naturales como
antrópicas.
• Un accionar en permanente contacto
con la población civil, medios de
comunicación y organizaciones de
diversa naturaleza, por lo que los
procedimientos, protocolos, reglas
de enfrentamiento, etc., estarán
bajo una permanente observación y
calificación.
En lo que concierne a los escenarios
para América Latina, durante el año
2014 la CEPAL actualizó su reporte
sobre tendencias mundiales y el futuro
de América Latina, en el que analiza
un conjunto de informes mundiales
y s e c t o r i a l e s 10. D e e s t e r e p o r t e s e
desprenden las tendencias que afectarán
la economía, la demografía y los sistemas
políticos, y también los escenarios de
riesgo que se traducirán en los desafíos
de los próximos decenios.
En ese contexto, el conflicto convencional
mantendría su vigencia, principalmente
por la pervivencia de históricas disputas,
aun cuando su ocurrencia se producirá
ARTEAGA Félix. La Defensa que viene, criterios para la reestructuración de la Defensa de España. Editorial Elcano,
Madrid. Año 2013.
10.
NACIONES UNIDAS/CEPAL. “Las Tendencias Mundiales y el Futuro de América Latina”. Repositorio digital. Año 2014.
9.
6
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más bien en ambientes de crisis cíclicas
de corta o mediana duración.
en la Región, las cuales deberían
ser enfrentadas desde una posición
común y con una activa participación
Por otra parte, las amenazas “no
d e l a s F u e r z a s A r m a d a s 12. A m a y o r
abundamiento, el
m i l i t a r e s ” ,
“
.
.
.
e
l
C
D
S
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p
r
e
s
a
q
u
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l
a
s
e
g
u
r
i
d
a
d
CDS elaboró un
mantendrían
regional articula a la Defensa, en el
Plan de Acción,
un
carácter
entendido de que el mantenimiento de
i n t e r e s t a t a l y la integridad territorial, así como de la el cual contiene
transnacional, con soberanía de cada país demanda de un o b j e t i v o s
y
u n p r e o c u p a n t e escenario de estabilidad interestatal...” a c t i v i d a d e s e n
cuatro ejes, como
incremento –
principalmente- del narcotráfico y del
son; políticas de defensa, cooperación
terrorismo.
m i l i t a r, a c c i o n e s h u m a n i t a r i a s y
operaciones de paz 13 .
Cabe resaltar que en la Región no
En dicho texto, el CDS expresa que la
se observa un consenso sobre la
seguridad regional articula a la Defensa,
categorización de los riesgos, las
en el entendido de que el mantenimiento
amenazas o las vulnerabilidades a
de la integridad territorial, así como de
la Seguridad y a la Defensa de los
la soberanía de cada país demanda de
Estados, lo que se traduce en una
un escenario de estabilidad interestatal,
falta de integración y por tanto en
mecanismos de cooperación imperfectos
traducido como Seguridad Internacional
e insuficientes.
o Regional.
N o o b s t a n t e l o a n t e r i o r, e l C o n s e j o
de Defensa Suramericano (CDS), es
la organización, perteneciente a la
UNASUR 11 , que ha logrado los mayores
avances, habiendo logrado definir una
“Agenda de Seguridad y Defensa”,
texto que aborda las amenazas latentes
Así entonces, en la medida en que los
riesgos y las amenazas a la integridad
de los Estados, provengan desde el
exterior, la Defensa será un agente vital
para la cooperación interestatal, con el
objetivo final de resguardar la estabilidad
y seguridad estratégica de la región.
La UNASUR data del año 2008 y está conformada por 12 países firmantes.
ABEDRAPO Rojas Jaime. ANEPE. “Por qué un Consejo de Defensa Suramericano, una mirada desde el personalismo y la
necesidad de cooperación” Cuaderno de Trabajo N° 12/2013 del CEE de la ANEPE. Año 2013.
13.
Ibid, Pág. 112.
11.
12.
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Cuaderno de Trabajo Nº 17 / 2015
CENTRO DE ESTUDIOS ESTRATÉGICOS
¿CÓMO ES UN MODELO DE
PLANIFICACIÓN Y DE DISEÑO DE
FUERZAS BASADO EN CAPACIDADES?
La definición académica señala que
una capacidad es una habilidad, una
condición, un talento y/o una disposición
p a r a e j e c u t a r a l g o 14. S i a p l i c a m o s
esta definición a una organización
o institución cualquiera sea ésta,
desde ya podríamos concluir que las
capacidades de ella serían el resultado
de su estructura organizacional, de los
talentos y competencias del personal
que la integra, de su equipamiento e
infraestructura, de sus procesos de
gestión y evaluación, etc.
Respecto de las “capacidades militares”,
García Sieiro las define como “el conjunto
de factores claves para alcanzar un
objetivo militar determinado y que no se
limitan a un arma o un sistema de armas,
sino más bien a áreas de atributos, como
la superioridad en el enfrentamiento,
el mando y control, el sostenimiento,
entre otras” 15 .
Por su parte, La Doctrina Nacional
Conjunta de Chile, comienza haciendo
una clasificación de las capacidades
militares, identificando en primer
término las “Capacidades Generales”,
las que define como aquéllas que el
Estado requiere mantener, incrementar
o desarrollar, para alcanzar los niveles
que le otorguen eficacia frente a las
demandas de la Defensa, cooperación
internacional y desastres naturales
y, en segundo término, identifica las
“Capacidades Militares propiamente
tales”, las cuales define como el conjunto
de medios humanos, equipamiento,
procedimientos doctrinales y principios,
que pretenden conseguir un determinado
efecto militar a nivel estratégico,
operacional o táctico 16 .
Ahora bien, un elemento esencial
y orientador de todo el proceso de
determinación de capacidades para las
Fuerzas Armadas, es el definir para
qué las queremos; es decir, qué tipo de
misiones y tareas deberían ser capaces
de cumplir y en qué contexto deberán
hacerlo, esto es el dónde, el cuándo y
para el para qué.
Por otra parte, para poder proyectar
el desarrollo de las capacidades de
la Defensa y consecuentemente de
las Fuerzas Armadas, es necesario
considerar dos aspectos fundamentales:
EDITORIAL UNIVERSITARIA. Diccionario de la Lengua Castellana. Décima edición.
Op. Cit. GARCIA Sieiro.
16.
MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL. EMCO. DNC. “Doctrina para la Acción Conjunta de las Fuerzas Armadas”,
Capítulo I.
14.
15.
8
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PLANIFICACIÓN Y DISEÑO DE LA FUERZA MILITAR POR CAPACIDADES: LA IMPORTANCIA DE UNA CORRECTA COMPRENSIÓN Y APLICACIÓN
• L a c o n s t r u c c i ó n d e e s c e n a r i o s
ello que todos los esfuerzos tengan
de corto, mediano y largo plazo
un sentido, un propósito y también
(normalmente de 4, 8 y 12 años
los recursos necesarios, esto es la
respectivamente).
asignación presupuestaria para los
• La formalización de una Estrategia
gastos de funcionamiento, de operación
Nacional que defina la forma en la que
y de desarrollo.
el Estado hará frente a los riesgos
y amenazas que atenten contra su
Complementariamente, este modelo
soberanía y la
obliga a dotar
“
.
.
.
e
l
m
o
d
e
l
o
d
e
p
l
a
n
i
f
i
c
a
c
i
ó
n
p
o
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seguridad de sus
al nivel de la
c
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p
a
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s
,
s
e
i
n
i
c
i
a
d
e
s
d
e
a
r
r
i
b
a
,
habitantes.
planificación
desde el nivel político y busca
estratégica del
orientar sucesivamente el trabajo de
El escenario
protagonismo
planificación de los niveles inferiores,
d e c o r t o p l a z o l o g r a n d o c o n e l l o q u e t o d o s l o s necesario para
c o n t e x t u a l i z a esfuerzos tengan un sentido, un l o g r a r
una
l a s c a p a c i d a d e s p r o p ó s i t o y t a m b i é n l o s r e c u r s o s visión conjunta,
necesarios...”
inmediatas de la
m e j o r a n d o
fuerza militar, en
tanto aquéllos de mediano y largo plazo
consecuentemente la interoperabilidad
orientan el desarrollo de las mismas.
de los medios puestos a disposición por
Por su parte, la Estrategia Nacional
las instituciones y logrando un mejor
de Seguridad y Defensa le otorga
aprovechamiento de los recursos.
coherencia al proceso de planificación
por cuanto, teniendo su origen en
Ahora bien, lograr expresar
la contrastación de los intereses
adecuadamente las capacidades
nacionales versus los riegos y amenazas
requeridas en cada uno de los niveles
identificados, genera los objetivos, tanto
no es tarea fácil, si se quiere lograr tres
de la planificación política, como de la
condiciones indispensables, como son
planificación estratégica de la Defensa.
la precisión, la pertinencia y el realismo.
Así, el modelo de planificación por
capacidades, se inicia desde arriba,
desde el nivel político y busca orientar
sucesivamente el trabajo de planificación
de los niveles inferiores, logrando con
La precisión es la condición que permitirá
identificar exactamente qué es lo que
se persigue con la capacidad definida.
Debe trasuntar algunos atributos que
permitan medirla tanto de manera
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Cuaderno de Trabajo Nº 17 / 2015
CENTRO DE ESTUDIOS ESTRATÉGICOS
cuantitativa como cualitativa. Dichos
atributos son:
el “cómo” alcanzará la capacidad dispuesta
por su escalón superior.
• La descripción de la tarea a ejecutar.
Finalmente, el realismo busca lograr la
ecuación entre lo deseable y lo posible.
• La especificación de la dimensión
He aquí la parte más compleja del
espacial -el
proceso, en la cual
d ó n d e - y d e “ E n t o n c e s , r e c u r r a m o s a l a n t i g u o d e b e n t r a b a j a r,
p ara d ig ma de Likke, que nos propone
coordinada e
la dimensión
que la solución se encontrará en el
integradamente,
temporal -el
equilibrio entre los fines (los objetivos),
desde cuándo y los modos (las estrategias) y los medios todos los niveles
durante cuánto ( l o s r e c u r s o s d i s p o n i b l e s o f a c t i b l e s i n v o l u c r a d o s ,
tiempo-.
considerando que
de desarrollar) .”
la condición de
• L a i d e n t i f i c a c i ó n d e l o b j e t i v o o
seguridad absoluta es, en la práctica,
propósito buscado.
inalcanzable, tanto por razones
operacionales, como financieras.
La importancia de esta primera condición
Entonces, recurramos al antiguo
es evidente, en tanto permitirá a los
paradigma de Likke 17 , que nos propone
niveles inferiores comprender el contexto
que la solución se encontrará en el
de proceso de planificación propio.
equilibrio entre los fines (los objetivos),
los modos (las estrategias) y los medios
Por su parte, la pertinencia es tan
(los recursos disponibles o factibles de
importante como difícil de lograr, en tanto
desarrollar).
es la condición que debe asegurar que
cada nivel haga y transmita exactamente
Pues bien, buscando satisfacer las cuatro
lo que le corresponde, sin inmiscuirse
interrogantes plantadas como preguntas
en los procesos de planificación de los
directrices, falta aclarar cuáles son los
niveles inferiores, desaprovechando las
niveles de un sistema de defensa, los
potencialidades de éstos como expertos
cuales deben desarrollar alguna de las
en los temas que les son propios. En
partes del modelo y finalmente cuáles
síntesis, la pertinencia significa generar las
deberían ser los aspectos principales
que cada uno debería considerar.
condiciones para que cada nivel determine
17.
10
Arthur F Likke. Coronel del US Army. Profesor del Army Ward College.
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PLANIFICACIÓN Y DISEÑO DE LA FUERZA MILITAR POR CAPACIDADES: LA IMPORTANCIA DE UNA CORRECTA COMPRENSIÓN Y APLICACIÓN
Para ello será necesario subdividir
o descomponer las capacidades
identificadas por cada nivel, buscando
simplificar el problema analizándolo
por partes más manejables. Esto es lo
que se conoce como la desagregación
de las capacidades militares o también
la taxonomía de capacidades militares.
• J o i n t O p e r a t i o n a l P l a n n i n g a n d
Execution System.
LA TAXONOMÍA 18 DE CAPACIDADES
MILITARES
• La National Security Strategy,
Como habíamos indicado anteriormente,
el método parte desde el nivel superior
y se va desagregando sucesivamente
hacia los niveles inferiores, debiendo
llegar incluso hasta las unidades más
pequeñas de la fuerza militar.
Como ejemplo, cabe señalar el ciclo
de planificación de Seguridad y
Defensa de los EE.UU. de NA., cuyo
objetivo es la interacción y el equilibrio
entre el planeamiento estratégico,
las necesidades operacionales y los
recursos presupuestarios, conformado
por los siguientes textos:
• Joint Strategic Planning System.
• Planning Programming Budgeting and
Execution System.
18.
El primero de ellos es el que establece
el flujo estratégico desde el nivel
presidencial y hasta el nivel operacional,
conocido como la secuencia de cascada,
conformada por:
• La National Defense Strategy, y
• La National Military Strategy.
En consecuencia, para los efectos de
este trabajo, solamente consideraremos
los tres principales niveles, que es
donde pueden producirse errores tanto
por omisión como por la intromisión de
un nivel superior en uno inferior.
El primer nivel es el político, aquél
que según la reglamentación conjunta
nacional, debe determinar las
“capacidades generales”. Es este
nivel el que debe dar respuesta a la
pregunta primaria del modelo: ¿qué
tipo de fuerzas armadas necesitamos y
qué es lo que éstas deben ser capaces
de hacer? Su responsabilidad, en
consecuencia, debería partir liderando
Clasificación de algo o alguien y sus fundamentos. Diccionario de la Lengua Castellana, Editorial Universitaria.
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CENTRO DE ESTUDIOS ESTRATÉGICOS
la construcción de los escenarios de
riesgos y amenazas y resolviendo las
estrategias para enfrentarlos.
• Superioridad en el enfrentamiento.
• Vigilancia, reconocimiento, inteligencia
y adquisición de objetivos (ISTAR).
El segundo nivel es el estratégico
• Movilidad y proyección.
(conjunto) y que corresponde a su vez
al primer nivel
de “capacidades “ E l s e g u n d o n i v e l e s e l e s t r a t é g i c o • Sostenibilidad.
(conjunto) y que corresponde a su
m i l i t a r e s
vez al primer nivel de “capacidades
• Supervivencia y
propiamente
militares propiamente tales”. Desde él
t a l e s ” . D e s d e é l debería surgir la respuesta “técnica” a protección.
d e b e r í a s u r g i r la voluntad del nivel político, diseñando
l a r e s p u e s t a una fuerza militar que satisfaga los Pero salta a la
“ t é c n i c a ” a l a imp era tivo s est ablecidos por el nivel v i s t a q u e c a d a
superior.”
voluntad del nivel
una de estas
político, diseñando
“áreas” está
una fuerza militar que satisfaga los
conformada a su vez por otros elementos
imperativos establecidos por el nivel
constitutivos, los cuales la doctrina
superior.
española identifica con la sigla MIRADO
(material, infraestructura, recursos
Pues bien, como se trata de un aspecto
humanos, adiestramiento, doctrina y
técnico, es conveniente desagregar
organización). Es decir, una capacidad
las partes del sistema en factores más
no está representada por una unidad o
manejables a la hora de analizar valores
un sistema de armas, sino que por un
cuantitativos y cualitativos, que es lo
conjunto de factores, de carácter crítico,
que se conoce como las “Áreas de
cuya complementación e interrelación
Capacidad”.
debe provocar el efecto deseado.
En el modelo de la OTAN, las Áreas de
Capacidad definidas son las siguientes:
• Mando y control.
12
Existen también otras sub-clasificaciones
de las áreas de capacidad, como
DOTMLPF en EE.UU. de NA., PRICE
en Canadá o MIRILADO en Argentina.
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El tercer nivel será el de las
que es necesario participar en la
instituciones de las Fuerzas Armadas,
seguridad internacional y para ello se
cuya responsabilidad principal es el
resuelve mantener medios militares
alistamiento operacional de las fuerzas
en condiciones para desplegarse en
militares requeridas por el nivel conjunto.
operaciones internacionales, deberá
Sin ser parte formal de la desagregación
especificar en qué tipo de operaciones
de capacidades
se podría emplear
o p e r a c i o n a l e s , “ E l t e r c e r n i v e l s e r á e l d e l a s dicha fuerza, los
instituciones de las Fuerzas Armadas, efectos u objetivos
deben generar
cuya responsabilidad principal es el
que se buscan con
las condiciones
alistamiento operacional de las fuerzas
en su estructura m i l i t a r e s r e q u e r i d a s p o r e l n i v e l esa participación
y el grado de
organizacional,
conjunt o.”
disponibilidad; es
para que los
medios dispuestos por el nivel conjunto
decir, a partir de cuándo y por cuánto
sean organizados y posean los recursos
tiempo sería necesario mantener dicha
y las condiciones suficientes para
fuerza desplegada. Todo lo anterior,
asegurar su preparación y disponibilidad.
a u n q u e p u e d a p a re ce r co mp l ej o d e
definir con tanta antelación, es básico
Adicionalmente, las Fuerzas Armadas
para que los niveles inferiores puedan
deben desarrollar y mantener otras
proponer una respuesta “técnica”
capacidades no exigidas o vinculadas
completa, realista y eficaz.
con el nivel conjunto, las cuales se
La definición de la disponibilidad -el
originan de otras responsabilidades
desde cuándo y por cuánto tiempo- es
legales o inherentes a su rol de
instituciones esenciales, en los ámbitos
muy importante, pues, por ejemplo,
de la seguridad, del desarrollo, de la
mantener una fuerza en una operación
ciencia y tecnología, de la cultura, entre
de paz por más de 6 meses, implica
otras, las cuales deben ser igualmente
mantener unidades de relevo, generar
dimensionadas, aprobadas y financiadas
condiciones especiales de tipo logísticas
por el Estado.
y administrativas, etc, las cuales deben
ser evaluadas, valorizadas y financiadas
Veamos un ejemplo; si el Estado, que
con oportunidad.
corresponde al nivel político, decide
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CENTRO DE ESTUDIOS ESTRATÉGICOS
EL ACTUAL MODELO DE PLANIFICACIÓN
EN CHILE
Pero si nos remitimos sólo a las últimas
dos o tres décadas, destacar que a partir
del año 1990 y junto con la normalización
Al revisar la historia y evolución de la
del ordenamiento político del país,
Defensa en Chile, es posible concluir
una comunidad cívico – militar aborda
que tanto la preparación como el
la necesidad de ampliar la discusión
desarrollo de las
acerca del sentido
instituciones han “...el desarrollo de las Fuerzas Armadas d e l a P o l í t i c a
sido asumidos casi es, por cierto, la resultante de un largo d e D e f e n s a ,
proceso de evolución y cambios que
exclusivamente en
en el contexto
se relacionan con la propia historia
forma individual del país y específicamente con las d e l a r e a l i d a d
p o r c a d a u n a sucesivas Constituciones Políticas, internacional y
d e e l l a s , s i n con los procesos políticos y sociales y e n s i n t o n í a c o n
una
d i r e c t a con los conflictos y períodos de crisis la Política Exterior
q u e h a e nf rent ado la República.”
del Estado, lo que
intervención o
se tradujo en un
coordinación del
nivel político o conjunto.
primer Libro de la Defensa Nacional,
publicado en 1997 y el cual fue aprobado
El modelo o ciclo de planificación
por el CONSUSENA, en una de sus
últimas convocatorias 19 .
de la Defensa, actualmente vigente
en Chile, tanto para enfrentar las
Posteriormente este primer texto sería
hipótesis de conflicto, como para el
desarrollo de las Fuerzas Armadas es,
sometido a revisiones y actualizaciones,
por cierto, la resultante de un largo
hasta la publicación de la última edición
proceso de evolución y cambios que
el año 2010, la cual recoge, explica
se relacionan con la propia historia
y relaciona al conjunto de políticas,
instancias, actores, responsabilidades,
del país y específicamente con las
sucesivas Constituciones Políticas, con
atribuciones y mecanismos necesarios
los procesos políticos y sociales y con
para configurar un Sistema de Defensa
relativamente ordenado y claro, aun
los conflictos y períodos de crisis que
cuando incompleto.
ha enfrentado la República.
SOTO Silva Julio, La conducción de la Defensa en Chile entre 1960 y 2010, ¿un problema de militares o de todos los
chilenos?, ANEPE, Revista Política y Estrategia, N° 115. Año 2010.
19.
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PLANIFICACIÓN Y DISEÑO DE LA FUERZA MILITAR POR CAPACIDADES: LA IMPORTANCIA DE UNA CORRECTA COMPRENSIÓN Y APLICACIÓN
Los sucesivos Libros de la Defensa
Nacional de Chile, además de lograr el
carácter de política pública, formalizaron
y difundieron la acción coordinada y
combinada de actores, ideas y redes
en torno a la función Defensa 20 .
La promulgación de ley 20.424 el año
2010, es también otros de los elementos
que marcan un cambio de etapa en la
conducción de la Defensa, ya que este
nuevo Estatuto Orgánico del Ministerio
de Defensa crea la Subsecretaría de
Defensa, encargada de la Planificación
Primaria, y el Estado Mayor Conjunto, el
cual mantiene en tiempo de normalidad
un rol asesor del Ministro de Defensa,
pero que en situaciones de crisis, guerra
y operaciones internacionales, asume
el mando de las fuerzas asignadas para
tales efectos 21 .
Durante el año 2012, se elabora una
proposición de texto para una Estrategia
Nacional de Seguridad y Defensa, la cual
buscaba proyectar las capacidades militares
al año 2024 y por tanto fundamentar los
recursos asignados a las Fuerzas Armadas
en el largo plazo 22 . Dicho texto no fue
finalmente aprobado para su aplicación.
Actualmente, las planificaciones de crisis
y estratégica de la Defensa nacen de
una Directiva Presidencial actualizada
cada 4 años, a partir de la cual se
elabora la planificación de empleo de
la fuerza militar para situaciones de
crisis o conflictos.
En cuanto a la planificación del
desarrollo de las Fuerzas Armadas,
podemos afirmar que las instituciones
poseen una metodología de trabajo
sustentada en una sólida preparación
profesional, así como también de las
experiencias extraídas de la historia,
lo que les permite, entre otras cosas,
conducir sus procesos de desarrollo,
basados en principios de previsión,
realismo, oportunidad, disponibilidad
y e f i c i e n c i a . E s d e c i r, s e p l a n i f i c a
anticipadamente el desarrollo para
mantener y eventualmente incrementar
las capacidades requeridas por el
Estado, administrando en la mejor forma
los recursos disponibles 23 .
Si bien, tanto el proceso como
la metodología empleada por las
Instituciones han demostrado eficacia,
al lograr y mantener en el tiempo un
FUENTES Vera Juan, Los libros de la Defensa Nacional de Chile como instrumento de Política Pública. ANEPE, Colección
de Investigaciones, N° 22.
21.
Biblioteca del Congreso Nacional, Ley 20.424, Estatuto Orgánico del MDN. Diario Oficial, 04 de Febrero de 2010.
22.
Op. Cit. ANEPE, CEE. “Retos a la Seguridad y a la Defensa: aportes para la reflexión”. Año 2015.
23.
PUIG Morales Mario. “Los Procesos de Modernización de las Fuerzas Armadas en Chile, Pasado, Presente y Futuro”.
ANEPE. CEE. Cuaderno de trabajo. Año 2014.
20.
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Cuaderno de Trabajo Nº 17 / 2015
CENTRO DE ESTUDIOS ESTRATÉGICOS
adecuado alistamiento operacional para
su desempeño en todas las tareas y
actividades para las cuales han sido
requeridas, es posible identificar, aun
sin mayor análisis, algunas evidentes
limitaciones, entre las que destacan las
siguientes:
las Fuerzas Armadas para eventuales
desempeños en situaciones
d e S e g u r i d a d I n t e r i o r, l o c u a l
implicaría contar con equipamiento
y entrenamiento especial.
ALGUNAS REFLEXIONES GENERALES
1.Los conductores políticos y militares
• N o e x i s t e e n e l n i v e l p o l í t i c o l a
necesitan hoy más que nunca poder
definición de un horizonte estratégico
predecir, con cierto grado de exactitud,
de largo plazo para proyectar el
los escenarios
desarrollo de
“ No existe en el nivel político la
la fuerza militar; definición de un horizonte estratégico d e r i e s g o y d e
por tanto esta d e l a r g o p l a z o p a r a p r o y e c t a r e l a m e n a z a s q u e
tarea debe ser d e s a r r o l l o d e l a f u e r z a m i l i t a r ; p o r pudiesen afectar
a s u m i d a p o r tanto esta tarea debe ser asumida por l a e s t a b i l i d a d y
l a s p r o p i a s la s p ro p ias inst it uciones, incluso sin el desarrollo del
i n s t i t u c i o n e s , u n a a d e c u a d a c o o r d i n a c i ó n d e l n i v e l país, para poder
e s trat égico ( conjunt o) .”
planificar, con la
incluso sin
debida antelación,
una adecuada
la preparación de los instrumentos que
coordinación del nivel estratégico
habrán de evitarlas o minimizarlas.
(conjunto).
Para lo anterior, es imperativo contar
con una instancia interagencial
• Tampoco existe desde el nivel político
de construcción y monitoreo de
ni estratégico una clara definición
escenarios futuros, la cual integre,
y coordinación de los roles de las
coordine y aproveche, las capacidades
Fuerzas Armadas en situaciones de
de todas las instituciones del Estado.
emergencia y catástrofes. Incluso,
actualmente el EMCO tampoco posee
2.N o e s p o s i b l e h a c e r t r a n s i t a r l a
una atribución formal para conducir
planificación de la Defensa por una vía
los medios que las instituciones
paralela e inconexa con la planificación
destinan para dichas circunstancias.
de la Seguridad Interior del Estado. En
el futuro, las guerras convencionales
• Finalmente, no están formalizadas las
serán cada vez más escasas,
capacidades que deben desarrollar
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dando paso a crisis y conflictos en
los cuales el terrorismo, el crimen
organizado, la guerra psicológica,
la contrainsurgencia, el cibercrimen,
entre los principales, obligarán a los
organismos policiales y a las fuerzas
armadas a complementarse, tanto en
la búsqueda de información como en
el empleo operativo.
3.E l m o d e l o d e p l a n i f i c a c i ó n d e l a
Defensa por capacidades nace
como consecuencia de un cambio
de paradigma geopolítico, de carácter
mundial, aun cuando éste afecte de
manera diferente a las regiones o los
Estados. Los principales beneficios
de este nuevo modelo son:
a) I n v o l u c r a a l n i v e l p o l í t i c o e n
la definición de las estrategias
que habrán de permitir enfrentar
los escenarios de riesgos y
amenazas a la Seguridad y a la
Defensa del Estado y, a la vez,
lo compromete en la asignación
de los recursos necesarios.
b)
Somete a los niveles superiores
del Sistema y del Ciclo de
Planificación a resolver la
ecuación de lo deseable v/s lo
posible, adoptando una de las
tres alternativas posibles:
- Desarrollar las capacidades
identificadas, asignando los
recursos necesarios.
- Reducir el número de misiones
y tareas.
- Asumir y gestionar ciertos
riesgos, de manera temporal
o permanente, ante la
imposibilidad de financiar la
totalidad de las capacidades
requeridas.
c)
Facilita una visión integrada
de cada problema y de las
soluciones, permitiendo con
ello priorizar necesidades y
racionalizar recursos.
d)
Permite un mayor conocimiento
colectivo de los problemas que
afectan los intereses del país,
logrando con ello una mayor
aceptación de los costos que
implican la preparación de las
Fuerzas Armadas.
4.La adopción, adaptación o creación
de un modelo de planificación de
la Defensa y de diseño de fuerzas
militares por capacidades es un
imperativo para el caso nacional, por
cuanto permitiría superar las actuales
limitaciones, principalmente de la
estructura del Sistema de Defensa y
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Cuaderno de Trabajo Nº 17 / 2015
CENTRO DE ESTUDIOS ESTRATÉGICOS
del ordenamiento en la asignación de
recursos.
7.Hoy, los niveles que están al debe son
el Político y el Estratégico (conjunto),
ya
que
las
5.E n c u a n t o a
Instituciones de las
“¿ Q u é e s lo que necesit amos y qué
la estructura,
queremos que sean capaces de hacer Fuerzas Armadas
h a r í a m u c h o n u e s t r a s F u e r z a s A r m a d a s e n c a d a han desarrollado,
más visible las u n o d e lo s ámbit os de acción? Ello d e s d e h a c e y a
responsabilidades es lo que debe definir una “Estrategia m u c h o t i e m p o ,
del nivel político d e S e g u r i d a d y D e f e n s a ” . S i n e s a metodologías que
y l o o b l i g a r í a d e f i n i c i ó n , n i n g ú n m o d e l o s e r á les han permitido
a d e f i n i r, c o n
enfrentar sus
e ficient e ni suf icient e.”
procesos
de
claridad, precisión
y oportunidad, las capacidades
modernización, manteniendo, en el
requeridas para la Defensa, así como
tiempo, una capacidad suficiente
también formalizaría la responsabilidad
para cumplir con los imperativos que
del Conductor Conjunto, tanto en el
establecen la Constitución y las leyes.
diseño de la fuerza militar como en
la priorización de los proyectos de
8.¿Qué es lo que necesitamos y qué
capacidades militares.
queremos que sean capaces de hacer
nuestras Fuerzas Armadas en cada
6.En cuanto al financiamiento, aseguraría
uno de los ámbitos de acción? Ello
a las Fuerzas Armadas los recursos
es lo que debe definir una “Estrategia
necesarios para desarrollar y mantener
de Seguridad y Defensa”. Sin esa
las capacidades militares definidas por
definición, ningún modelo será
los niveles superiores.
eficiente ni suficiente.
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PLANIFICACIÓN Y DISEÑO DE LA FUERZA MILITAR POR CAPACIDADES: LA IMPORTANCIA DE UNA CORRECTA COMPRENSIÓN Y APLICACIÓN
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[email protected]