EL PRESUPUESTO PÚBLICO PLURIANUAL

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POR MIGUEL ÁNGEL BOLÍVAR
I. El presupuesto
anual no es suficiente
e plantea el interrogante de si
el presupuesto público anual es
suficiente. La respuesta es que
no, por lo siguiente:
• No lo es para cambios estructurales (por ej. cambio del sistema de seguridad social, plan de
transferencia de cajas previsionales provinciales, reducción de contribuciones a
la seguridad social).
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• No lo es para una reforma sectorial (sistema judicial - seguridad interior - alojamiento a los delincuentes).
• No lo es para un plan de inversión pública
(transporte; vivienda).
• No lo es para un programa plurianual (de prevención de la salud; de mejora en la educación).
• No lo es para un programa de mediano plazo financiado por organismos internacionales de crédito.
• No lo es para hacer menos rígido el gasto público.
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• No lo es para asegurar la armonía entre las metas globales (económicas y fiscales) y las metas
sectoriales.
• No lo es para un acuerdo de mediano plazo con
el FMI.
II. ¿Que es el
Presupuesto
Plurianual?
Es la aplicación sistemática de métodos de
pronósticos relacionados con el proceso de presupuestación, más allá del año fiscal.
III. Principales
características del
presuspuesto
plurianual
Las principales características del presupuesto público plurianual son las siguientes:
• Una política fiscal que señale a mediano plazo la
senda de los agregados públicos.
• Pronósticos macroeconómicos de mediano plazo
y estimaciones de presupuestos venideros presentados al Congreso Nacional cada año.
• Un proceso de preparación del presupuesto que
incluye previsiones para los ejercicios futuros.
• La asignación de recursos a las áreas cubre varios años, se compatibiliza globalmente y es punto de partida de presupuestos futuros.
• Aprobación legislativa de las previsiones para el
año base en concordancia con el carácter anual
del presupuesto nacional.
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IV. Justificación de los
presupuestos
plurianuales
Las razones que justifican los presupuestos
plurianuales son:
• La necesidad de planeamiento del accionar del
Estado.
• El impacto macroeconómico de las medidas gubernamentales.
• El peso creciente de los gastos sociales.
• La naturaleza predominantemente plurianual de
la inversión pública.
• La existencia de gastos compartidos por diferentes niveles de gobierno, a ser coordinados.
V. Objetivos de las
previsiones
presupuestarias
futuras
Los objetivos de las previsiones presupuestarias futuras pueden sintetizarse en lo siguiente:
• Prever el financiamiento de la totalidad de los
gastos futuros.
• Considerar el efecto futuro de las nuevas políticas y programas.
• Conducir al equilibrio presupuestario.
• Orientar a los operadores económicos sobre la
política fiscal futura.
VI. Antecedentes
Internacionales
En el campo internacional cabe hacer referencia a los siguientes antecedentes, tomados del
libro Presupuesto y Control de H. Petrei (1997).
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ESTADOS UNIDOS:
"La ley requiere un planeamiento plurianual, el presupuesto para el año más cinco años,
incluyendo tanto las proyecciones generales como
de programas".
CANADA:
"Para proyecciones generales se trabaja a
dos años: el presupuesto y uno más. Para los gastos a nivel de programas se proyectan tres años".
REINO UNIDO:
"No hay requisito legal. Las variables agregadas se proyectan a 5 años. Los datos a nivel de
programa aparecen para el presupuesto y dos años
más".
SUECIA:
"Se requiere un planeamiento plurianual
(cinco años) pero no hay aprobación formal por el
parlamento. Las estimaciones se presentan junto
con el presupuesto. A nivel de programa se proyecta a tres años".
AUSTRALIA:
"El planeamiento plurianual no es un requerimiento legal, pero junto a las estimaciones de
presupuesto se presentan datos para los tres años
siguientes".
NUEVA ZELANDA:
"La ley exige que junto con el presupuesto
para el año más dos años de proyecciones, se presente un informe de estrategia para 10 años".
Por otra parte, el Fondo Monetario Internacional en el Manual sobre Transparencia Fiscal
(1998) sostiene:
• Es necesario, como mínimo, enunciar las intenciones fiscales del gobierno, las implicancias de las políticas actuales y la sostenibilidad fiscal en el tiempo.
• Los países deberían proyectar un período de dos
ejercicios posteriores al del presupuesto.
• Un número cada vez mayor de países efectúan
proyecciones fiscales y económicas de mediano
plazo.
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• Incluyen declaraciones de política basadas en
proyecciones globales y estimaciones consistentes
clasificadas por organismos individuales que efectúan gastos.
• Estas proyecciones se conocen como esquema
presupuestario de mediano plazo y constituyen un
marco exigente desde el punto de vista administrativo y político.
En este estadío pretende ubicarse el presupuesto plurianual para la Administración Pública
Nacional en Argentina.
VII. Antecedentes
Nacionales sobre
presupuestación a
mediano plazo
La Ley Nº 24.156 de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional, que comprende el conjunto de sistemas, órganos, normas y procedimientos administrativos que hacen posible la obtención de los
recursos públicos y su aplicación para el cumplimiento de los objetivos del Estado, introduce un
horizonte de mediano plazo en su artículo 15, para ciertas previsiones específicas.
En efecto, el citado artículo determina que
cuando en los presupuestos se incluyen créditos para contratar obras o adquirir bienes y servicios, cuyo plazo de ejecución exceda al ejercicio financiero,
se deberá incluir en los mismos la información sobre los recursos a invertir en los futuros ejercicios.
La Ley de Presupuesto aprobada por el Congreso, en consecuencia, incluye un artículo autorizando la contratación de obras y adquisiciones
que exceden el ejercicio financiero anual; en una
planilla anexa a dicho artículo se identifican los
proyectos, montos a ejecutar por año y el avance
físico programado.
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Asimismo, el Sistema Nacional de Inversiones Públicas instituido por la Ley Nº 24.354, determina que anualmente se deberá formular el plan
nacional de inversiones públicas. A su vez, el artículo 14 de la mencionada ley establece que el plan
plurianual de inversión pública nacional será información complementaria de la Ley de Presupuesto,
el cual se remitirá al Congreso de la Nación juntamente con el Proyecto de Ley de Presupuesto.
Por consiguiente, si bien el Presupuesto Nacional es anual, conforme a lo establecido por el
artículo 75, inciso 8 de la Constitución Nacional,
existen elementos en él contenidos que afectan a
un horizonte temporal mayor.
Cabe citar otros antecedentes de programación a mediano plazo, como los planes quinquenales del primer y segundo gobierno del Gral. J. D.
Perón, el plan de desarrollo del gobierno del Dr. A.
Illia, el plan del gobierno del Gral. Onganía, el
plan trianual del gobierno Justicialista, el plan de
inversión pública del gobierno del Gral. Videla y
los lineamientos para el crecimiento del gobierno
del Dr. R. Alfonsín.
Por último, las proyecciones plurianuales de
carácter quinquenal contenidas en el documento
"Argentina en crecimiento", del gobierno del Dr.
Carlos Menem, constituyen también un antecedente en la programación de políticas públicas para el mediano plazo.
VIII. Compromiso con
el fondo monetario
internacional
A fines de 1997, el Ministro de Economía
informa al F.M.I. que es intención del Gobierno
Nacional:
• Establecer un proceso presupuestario plurianual.
• Contar con un plan de mediano plazo para el
análisis y evaluación de los programas presupuestarios.
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IX. Proyecciones
plurianuales incluidas
en el presupuesto
A partir del Proyecto de Ley de Presupuesto
para 1998 se introdujeron, en el Mensaje correspondiente, las siguientes proyecciones para un periodo de tres años:
• Estimación del PBI y la demanda agregada.
• Proyección de los precios implícitos.
• Cálculo de la balanza de pagos.
• Estimación de recursos del Sector Público Nacional.
• Proyección de gastos del Sector Público Nacional.
• Esquema Ahorro - Inversión - Financiamiento
(A-I-F) del Sector Público Nacional en moneda corriente y en % del PBI.
X. Aspectos
conceptuales de las
proyecciones
macroeconómicas y
fiscales
Las proyecciones macroeconómicas, a mediano plazo, se refieren al comportamiento estimado de la actividad económica medida a través del
PBI; a la evolución esperada de la demanda agregada, conformada por consumo, inversión y exportaciones netas; al comportamiento de los sectores productivos de bienes o de servicios; al balance de pagos, en cuenta corriente y cuenta capital;
y al balance ahorro (interno y externo) e inversión.
Las proyecciones macroeconómicas no
constituyen un plan. Se trata de una estimación
probable de la evolución de la economía argentina en los próximos años. La misma recoge las políticas públicas en ejecución y anunciadas y está
destinada a que tanto el sector privado como el
público dispongan de elementos adicionales para
la toma de decisiones.
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Las proyecciones citadas tratan de especificar el contexto general en el que se desenvolverá
la economía argentina, mediante la determinación
y cuantificación de las tendencias que operan sobre los principales agregados de la demanda global, de las cuentas fiscales y de la balanza de pagos internacionales.
Las proyecciones macroeconómicas permiten hacer un análisis de consistencia de la política
macroeconómica. El comportamiento macroeconómico previsto constituye el marco en el que se
ubica el presupuesto del sector público el cual, a
su vez, influye en aquél.
Las proyecciones de recursos públicos se
fundamentan en la marcha de la economía e inciden en el ingreso disponible; el consumo y la inversión pública forma parte del consumo e inversión global; el servicio de la deuda pública externa repercute en el balance de pagos; las transferencias al sector privado contribuyen a determinar
el ingreso disponible del que dependen el consumo y el ahorro; el déficit o el superávit fiscal deben compatibilizarse con las posibilidades de financiamiento que surgen del ahorro-inversión
privado y la balanza de pagos.
El comportamiento esperado de los precios
tiene su repercusión en el presupuesto público,
tanto en ingresos como gastos; las previsiones sobre importaciones y exportaciones se reflejan en la
recaudación y las tasas de interés esperadas en el
servicio de la deuda pública. En consecuencia, las
estimaciones macroeconómicas son la base sobre
las que se asientan las previsiones presupuestarias
del sector público. A su vez las estimaciones del
PBI permiten calcular las magnitudes de gastos,
ingresos y resultado en relación al mismo.
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XI. Metodología del
presupuesto
plurianual
La formulación del presupuesto plurianual,
a partir del año 1998, se integra al proceso de formulación del presupuesto para el año siguiente,
con menor grado de detalle y con carácter informativo. Para ello:
• La implementación del presupuesto plurianual
requirió la modificación parcial de los procedimientos que tradicionalmente se venían aplicando
en la formulación del presupuesto.
• Se comunican "techos presupuestarios" por Jurisdicciones para el trienio siguiente, para que
aquellas proyecten sus gastos por programas con
sujeción a dichos techos.
• En los aspectos operativos se rediseñó un conjunto mínimo de formularios e instructivos que
formaban parte integrante del manual para la formulación del presupuesto.
• En los seminarios de capacitación para el presupuesto se incorporó un módulo explicativo del
Presupuesto Plurianual.
• Las jurisdicciones y entidades elaboran las proyecciones del presupuesto para los tres años próximos.
• De este modo, cuando las jurisdicciones y entidades presentan los anteproyectos del presupuesto
anual también acompañan las proyecciones para
el bienio siguiente.
• Se remite con posterioridad al presupuesto anual
el presupuesto plurianual de la Administración
Nacional al Congreso para su información.
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XII. Estructura de
Presupuesto
Plurianual
La información contenida en el informe del
Presupuesto Plurianual incluye:
• Una Cuenta Ahorro - Inversión - Financiamiento de la Administración Nacional, para tres años,
expresada en millones de pesos y en porcentaje
del PBI.
Este esquema permite ver la evolución de
los componentes de la cuenta y la relación entre
los recursos y gastos que determinan el resultado
y su financiamiento.
• Se presenta para los años citados, el gasto desagregado por Finalidades y Funciones, para visualizar la asignación de los recursos públicos a diferentes destinos.
• Se informa la desagregación de los gastos por
Jurisdicción, con los montos asignados a las instituciones responsables de la ejecución del presupuesto.
• Se presentan las erogaciones sobre la base de
Subjurisdicciones y Entidades a las que se asignan
las previsiones y las Fuentes de Financiamiento
que concurren a la atención de los gastos.
• Los gastos correspondientes a cada Jurisdicción
se desagregan por Programas, relativos a las acciones a desarrollar, informándose las Fuentes de
Financiamiento de los mismos.
• Se presenta la evolución prevista para metas físicas relevantes de los programas previstos.
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XIII. Presupuesto
plurianual: su relación
con el presupuesto
preliminar y el
presupuesto anual
El Presupuesto Plurianual, fruto del planeamiento estratégico y globalmente compatibilizado
a través de los techos oportunamente fijados, es
un elemento orientador de gran importancia para
elaborar el presupuesto preliminar (instrumento de
programación presupuestaria interna) por parte de
los organismos, ya que constituye un pretecho (un
anticipo o versión a ese momento de los techos)
para el próximo ejercicio y el siguiente, lo que
oportunamente tendrá que ser ratificado o modificado por los techos definitivos del presupuesto
anual y plurianual.
XIV. Presupuesto
Plurianual y Ley de
solvencia fiscal
La Ley Nº 25.152 promulgada con modificaciones por el Decreto Nº 1.017/99 establece reglas
fiscales. Con relación al presupuesto a mediano
plazo se norma lo siguiente:
Artículo 2º.- Inciso e) El Poder Ejecutivo
elaborará un Presupuesto Plurianual de al menos
3 (tres) años, sujeto a las normas que instituye la
presente Ley y, en particular, a lo establecido en el
artículo 6º de la misma.
Artículo 6º.- El Poder Ejecutivo Nacional incorporará en el Mensaje de elevación del Presupuesto General de la Administración Nacional, en
conjunto con el Programa Monetario y el Presupuesto de Divisas del Sector Público Nacional, un
Presupuesto Plurianual de por lo menos 3 (tres)
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años. Dicho Presupuesto contendrá, como mínimo,
lo siguiente:
a) Proyecciones de recursos por rubros.
b) Proyecciones de gastos por finalidades,
funciones y por naturaleza económica.
c) Programa de inversiones del período.
d) Programación de operaciones de crédito
provenientes de organismos multilaterales.
e) Criterios generales de captación de otras
fuentes de financiamiento.
f) Acuerdos-programas celebrados y sus respectivos montos.
g) Descripción de las políticas presupuestarias que sustentan las proyecciones y los resultados económicos y financieros previstos.
XV. Programación
Financiera de
mediano plazo
En los fundamentos de la presupuestación
plurianual se encuentran la programación financiera y el planeamiento estratégico, en relación a
los cuales se efectúan a continuación consideraciones generales y se analiza la vinculación entre
ambos. En cuanto a la programación financiera a
mediano plazo puede señalarse lo siguiente.
Necesidad de contar con una programación
financiera de mediano plazo
La planificación de mediano plazo es necesaria por razones tales como:
• Permite tomar en cuenta la posible evolución financiera de mediano plazo al tomar las decisiones
anuales relacionadas al presupuesto;
• Permite apreciar las consecuencias posibles de
medidas nuevas, proyectos de reforma y de leyes;
• Permite detectar a tiempo eventuales errores de
la política financiera, con la posibilidad de contrarrestarlos.
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Objeto de la programación financiera
Existen diversas formas de planificación financiera. En su acepción amplia, la planificación
financiera incluye una planificación detallada de
los ingresos y gastos del presupuesto, es decir, que
no se limita a presentar únicamente los ingresos
totales y los gastos totales y tampoco se restringe
a una muy limitada desagregación de los gastos.
Período cubierto por la programación
Las experiencias indican que el período más
apropiado abarca cuatro años. El primero de ellos
corresponde al año en curso; el segundo año comprendido en la planificación es material del proyecto presupuestario siguiente. Una programación
que abarcara un período muy prolongado albergaría demasiados errores.
¿Quién está a cargo de la preparación del plan
financiero?
El plan financiero debe ser preparado por el
Ministerio de Economía y la Secretaría de Hacienda, juntamente con la Jefatura de Gabinete de Ministros. La estrecha relación existente entre el presupuesto y la programación financiera plurianual
significa que es recomendable que sea ese Ministerio el que se encargue de ambas cosas.
La separación, tal como sucede en algunos
países en vías de desarrollo entre el presupuesto y
el plan de desarrollo, puede dar origen a dificultades a raíz de problemas de coordinación.
El plan financiero es un plan del gobierno.
Este programa es presentado al parlamento a título informativo, en vinculación con el proyecto de
ley presupuestaria para el ejercicio siguiente. El
plan financiero no tiene que ser aprobado por el
Congreso.
¿Cuánto debe elaborarse el plan financiero?
En vista de la estrecha relación existente entre el presupuesto y la programación financiera
plurianual, resulta oportuno elaborar el plan financiero juntamente con el presupuesto anual. Entonces, el plan financiero constituye un criterio básico
y de referencia para la elaboración del proyecto
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presupuestario del año siguiente y del nuevo plan
financiero.
Plan financiero fijo y plan financiero continuo
El plan financiero fijo es válido durante la
totalidad del período cubierto por él. Una vez
transcurrido dicho período, el plan es sustituido
por el siguiente. El sistema del plan financiero fijo carece de flexibilidad.
El plan financiero continuo es elaborado de
nuevo cada año, agregándose respectivamente un
año al último del plan anterior. De este modo, el
plan financiero continuo tiene datos más actualizados que el plan fijo y, además, permite reaccionar con flexibilidad a los cambios que se producen a nivel macroeconómico.
Planificación de los gastos y de los ingresos
Un plan financiero debe contener la programación de los gastos. En relación a los mismos es
conveniente diferenciar los siguientes:
• Gastos que pueden ser programados concretamente.
• Gastos y riesgos para lo que es recomendable
crear fondos de previsión en el plan financiero.
Un plan financiero debe incluir los ingresos.
Para determinar los ingresos tributarios que se
percibirán a mediano plazo es necesario disponer
de un buen sistema de estimación fiscal, basado en
pronósticos fiables del desarrollo de la economía a
mediano plazo y de otros factores que influyan en
la recaudación.
La posible evolución del resultado presupuestario únicamente puede estimarse de modo
fiable si se dispone de una programación completa de los ingresos y de los gastos. Asimismo, será
necesario estimar las posibles fuentes de financiamiento de ese resultado.
El plan financiero con orientación macroeconómica
Es indispensable que los gastos y los ingresos
se adecuen al comportamiento de la economía nacional. Para ello es necesario que la programación
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se realice en función de una proyección macroeconómica de mediano plazo de los parámetros más
importantes de la economía. Se requiere, en consecuencia, un pronóstico macroeconómico que
abarca los tres años siguientes al presente, tomando en cuenta los elementos tendenciales y coyunturales previsibles.
Forma de incluir el aumento de los precios
El tema del aumento de los precios constituye uno de los problemas difíciles de solucionar en
una planificación financiera de mediano plazo.
Básicamente es posible proceder de dos modos:
• Planificación con precios constantes.
• Planificación con precios corrientes.
La planificación con precios corrientes, en
situaciones de baja inflación, tiene las siguientes
ventajas:
• Comparabilidad inmediata de los ingresos y gastos de diferentes años.
• Información inmediata sobre valores previstos,
ejecutados y saldos.
• No necesidad de realizar conversiones matemáticas de los rubros en función de tasa de inflación.
En vista de la tasa de inflación relativamente baja existente, la opción de plan financiero con
ingresos y gastos a precios corrientes es la conveniente.
Flexibilidad de la programación financiera plurianual
Es indispensable realizar una actualización
y proyección anual del plan financiero.
• El plan financiero, en su calidad de medio utilizado para incidir en la economía nacional, se irá
adaptando anualmente a las condiciones económicas que hayan cambiado y a los cambios de los
pronósticos.
• Los ingresos y gastos previstos tienen que ajustarse a los datos más recientes. La corrección de la
programación realizada y la necesidad de adaptarla a las nuevas circunstancias, puede requerir, por
ejemplo, de medidas de ahorro presupuestario.
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• Asimismo, debe ser posible efectuar, con relativa facilidad, compensaciones internas.
• No es recomendable incluir en el plan financiero con demasiada prontitud de modo detallado determinadas decisiones de carácter sensible, como
por ejemplo modificaciones aún no especificadas a
nivel de leyes o medidas tomadas explícitamente.
De este modo es posible evitar que surjan debates
sobre temas aún no decididos.
Seguimiento de la programación
La actualización anual del plan financiero no
impide analizar el cumplimiento de los planes financieros anteriores mediante una comparación de
los pronósticos con los valores reales ejecutados.
Presentación del plan financiero plurianual
Para poder realizar comparaciones, es recomendable que el plan financiero sea elaborado aplicando un sistema comparable con el presupuesto,
aunque más sencillo con menor desagregación.
Inclusión de todos los niveles del Estado
Tratándose de un país de estructura federal
de gobierno, sería conveniente coordinar la política
financiera de los niveles del Estado con el fin de
conseguir el desarrollo macroeconómico deseado.
Para ello es necesario que los datos relacionados a
todos los niveles estatales sean incluidos en un presupuesto público consolidado. Ello implica la posibilidad de comparar entre sí los presupuestos y planes financieros de todos los subsectores públicos,
los que deberían aplicar una clasificación uniforme.
XVI. Planificación
Estratégica
¿Qué es la planificación?
• Planificar es prever y decidir hoy las acciones
que nos pueden llevar desde el presente hasta un
futuro deseable.
• El proceso de planificación debe comprometer a
la mayoría de los miembros de una organización.
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¿Qué es una estrategia?
• Conjunto de decisiones y criterios por los cuales
una organización se orienta hacia la obtención de
determinados objetivos.
• La decisión de los objetivos y sus correspondientes estrategias permitirá seleccionar las actividades prioritarias para el mejoramiento del servicio
u organización.
¿Qué es planificación estratégica?
• La planificación estratégica involucra la capacidad de determinar un objetivo, asociar recursos y
acciones destinados a acercarse a él y examinar
los resultados de esas decisiones, teniendo como
referencia el logro de metas predefinidas.
• De este modo podemos definir la planificación
estratégica como un proceso y un instrumento. En
cuanto proceso se trata del conjunto de acciones
que involucran a los miembros de la organización
en la búsqueda de claridad respecto al quehacer de
la misma. En cuanto instrumento, constituye un
marco conceptual que orienta la toma de decisiones encaminadas a implementar los cambios que
se hagan necesarios.
• Podemos describir la planificación estratégica
como el desarrollo de una visión para el futuro de
la organización. Esta visión de futuro debe contemplar:
- La misión de organización: ¿Cuál es el
sentido de la existencia del servicio o institución?
- Las oportunidades y amenazas que enfrenta la organización y que provienen del medio externo: ¿Cuáles serán las demandas que nos planteará
el entorno? ¿Qué tipo de dificultades y obstáculos
pueden entorpecer nuestra capacidad de respuesta?
- Las fortalezas y debilidades del ambiente
interno de la organización: ¿Qué es lo que somos
capaces de hacer? ¿Qué elementos de nuestra estructura interna podrían mostrarse inadecuados a
la hora de una mayor exigencia de provisión?
Sin no hay suficiente coincidencia entre la
misión de la organización, sus capacidades y las
demandas del entorno, entonces se estará frente a
una organización que desconoce su real utilidad.
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¿Por qué desarrollar un plan estratégico?
• La planificación estratégica mejora el desempeño de la institución: permite pensar en el futuro,
visualizar nuevas oportunidades y amenazas, enfocar la misión de la organización y orientar de
manera efectiva el rumbo de la misma, facilitando
una acción innovativa de dirección y liderazgo.
• Permite enfrentar los principales problemas de las
organizaciones: es una manera intencional y coordinada de enfrentar la mayoría de los problemas críticos, intentando resolverlos en su conjunto y proporcionando un marco útil para afrontar decisiones,
anticipando e identificando nuevas demandas.
• Introduce una forma moderna de gestionar las
instituciones públicas: exige conocer más la organización, mejorar la comunicación y coordinación
entre los distintos niveles y programas, y mejorar
las habilidades de administración.
Las características y etapas de un plan estratégico
• El proceso de planificación estratégica debe
adaptarse a la organización.
• Hay dos aspectos claves a considerar para desarrollar un proceso de planificación estratégica:
- Enfocar la planificación en los factores
críticos que determinan el éxito o fracaso de una
organización, como el abastecimiento de la institución o la cantidad de funcionarios disponibles.
- Diseñar un proceso de planificación que
sea realista, para lo cual será preciso evaluar la capacidad técnica que se tiene en planificación; evaluar la disposición y compromiso de directivos y
funcionarios; evaluar los posibles problemas políticos y organizacionales que pueden aparecer.
• La práctica enseña que lo óptimo es trabajar "de
ida y vuelta", en aproximaciones sucesivas.
• Todo camino tiene un punto de partida que genéricamente se conoce como etapa de diagnóstico. La
planificación estratégica suele enfatizar el análisis
de las condiciones del entorno en que la institución u organización se encuentra inserta y el análisis de sus características internas.
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El análisis externo
Se refiere a la identificación de los factores
exógenos, más allá de la organización, que condicionan su desempeño, tanto en sus aspectos positivos (oportunidades), como negativos (amenazas).
En este análisis se toma en consideración:
• La evolución económica del país.
• Los cambios demográficos y culturales.
• Los cambios que experimente el conjunto de las
necesidades ciudadanas.
• Las políticas públicas y las prioridades que se
han definido para el sector.
• La competencia privada.
• Los mandatos legales atinentes al servicio.
• Las condiciones presupuestarias del sector.
El análisis interno
El análisis interno es el relevamiento de los
factores claves que han condicionado el desempeño pasado, la evaluación de dicho desempeño y la
identificación de las fortalezas y debilidades que
presenta la organización en su funcionamiento y
operación en relación con la misión.
Este análisis comprende aspectos de la organización, tales como sus leyes orgánicas, los recursos humanos de que dispone, la tecnología a su
alcance, su estructura formal, sus redes de comunicación formales e informales, su capacidad financiera.
Definir la misión de la institución
• ¿Cuál es el propósito como servicio hoy y cuál
debiera ser en el futuro?
• Como mecanismo de respuesta conviene explorar un conjunto de preguntas que den cuenta de
diversos aspectos.
¿Para qué existe el servicio?
¿Cuáles son los principales productos y servicios
que genera?
¿Quiénes son los usuarios?
¿Pueden otros ofrecer los mismos productos?
¿Cuál es la especificidad de este servicio?
¿Qué opinan los usuarios acerca de la calidad del
servicio?
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¿Qué piensan los funcionarios con respecto a su
propio rol o función?
• La definición de la misión de un servicio debiera tener un efecto cohesionador en el conjunto de
sus funcionarios, puesto que clarifica un norte común con el que todos pueden sentirse comprometidos.
• Un criterio adicional es el de imponer una frontera a su accionar, vale decir, hacer explícito para
todos los involucrados, tanto internos como externos, aquello que la institución no debe hacer.
Determinar los objetivos estratégicos de la institución o servicio
• Los objetivos estratégicos son la expresión de los
logros que la organización prevé alcanzar en un
plazo determinado, y deben guardar coherencia
con la misión y con el análisis interno y externo.
• Los objetivos estratégicos surgen como respuesta
a una pregunta esencial: ¿Qué se debe lograr en el
corto, mediano y largo plazo, para que la organización tenga un accionar coherente con su misión?
• Los objetivos tienen que ser relevantes con la
misión del servicio, ya sea por su impacto al interior de la organización -reestructuración, planificación, procesos productivos- o hacia el exterior mayor cobertura, calidad u oportunidad del servicio-; deben ser especificados en resultados, productos o metas cuyo logro sea constatable y, a su
vez, traducidos en tareas asignables a personas o
equipos, factibles de realizar en plazos determinados, con los recursos disponibles.
Determinar las metas
• Las metas de producción contienen una declaración explícita del tipo de productos, de los niveles
de actividad o estándares de productividad y se refieren generalmente a las preguntas ¿qué? y
¿cuánto?. No son necesariamente de tipo cuantitativo; pueden también ser cualitativas.
• Las metas de gestión tienen una característica
fundamental y es que hacen referencia al "¿cómo?", esto es, a la calidad del proceso que da lugar a la obtención de dicho producto. Una meta en
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gestión debe contener el propósito de mejorar los
procesos institucionales, cuyo cumplimiento dependa básicamente de la acción interna de la organización.
Los proyectos estratégicos
Los proyectos estratégicos son actividades a
realizar en un determinado plazo y expresan una
combinación de recursos físicos, humanos y financieros, orientados a producir un cambio en la
gestión, que permita alcanzar uno o más de los
objetivos formulados.
El logro de las metas puede retroalimentar el
proceso permitiendo redefinir los objetivos, rediseñar
los proyectos, acelerar o retardar su ejecución, si fuese necesario, y recurrentemente medir su impacto.
Así, se puede afirmar que la implementación
del plan estratégico se compone de cuatro fases
que pueden funcionar de un modo cíclico:
• La identificación de los objetivos y estrategias
institucionales.
• La definición de las metas de producción y gestión.
• El diseño de los proyectos necesarios para su logro, y
• La constatación del logro de metas propuestas.
¿Cómo empezar?
• Conformar un equipo responsable de la planificación estratégica, adecuando su tamaño y características a los de la institución y cuidando que
exista suficiente unidad en el grupo y capacidad
de iniciativa.
• Profundizar en el tema de la participación, entendiendo a la planificación estratégica como un
proceso participativo y actuando en consecuencia.
• Establecer un cronograma de trabajo con plazos
para el desarrollo de cada una de las fases del proceso: el diagnóstico de la situación, la determinación de la misión del servicio , la definición de sus
objetivos estratégicos y sus correspondientes procesos de consulta y participación.
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Algunas limitaciones
Todo proceso de planificación puede tener
limitaciones que es importante tener en cuenta para evitar frustraciones y malas experiencias:
• Sus costos pueden ser mayores que sus beneficios: la planificación estratégica consume tiempo
y dinero, recursos que de no ser utilizados adecuadamente podrían ser gastados más productivamente en otros objetivos.
• La planificación estratégica no es una herramienta de manejo de crisis, está generalmente asociada con los procesos de desarrollo institucional
a mediano y largo plazo.
• La restricción más grande de la planificación estratégica se produce cuando los propios directivos
de la institución no están comprometidos a actuar
en función de lo que se planifica.
XVII. La programación
financiera y la
programación
estratégica
El aspecto financiero del presupuesto plurianual es una parte muy importante del mismo pero
no su totalidad. El plan financiero, que viene dado por los ingresos y gastos, tiene repercusiones
macroeconómicas y tiene aspectos microeconómicos referidos a la asignación de recursos destinados a la provisión de bienes públicos. Esto lleva a
la consideración de los fines perseguidos por el accionar del estado a través del cumplimiento de las
funciones del mismo, mediante metas perseguidas
y acciones desarrolladas por las diferentes organizaciones que componen su estructura.
Recursos y fuentes de financiamiento
Es un aspecto claramente financiero. Consiste en efectuar las proyecciones a tres años del
comportamiento esperado de los recursos. Ello incluye tanto los recursos corrientes (tributarios,
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contribuciones, otros ingresos corrientes), los ingresos de capital y las fuentes financieras.
Será necesario tomar en consideración:
• La evolución prevista de la economía.
• Las reformas al sistema tributario.
• Las normas de distribución de recursos (por ej.
coparticipación federal) y de afectación de recursos a destinos específicos.
• Los recursos propios de organismos.
• Los resultados esperados por una mayor fiscalización.
• Los recursos originados en privatizaciones.
• Las fuentes de financiamiento de programas y
proyectos originados en organismos internacionales de crédito.
• Las fuentes de financiamiento (internas y externas) destinadas a atender la eventual necesidad de
financiamiento y las aplicaciones financieras.
El grueso de las estimaciones de recursos se
efectuarán a nivel del Ministerio de Economía, pero también se requieren las proyecciones de los organismos en cuanto a recursos específicos, propios
o del crédito.
En este sentido las normas para la formulación del presupuesto nacional prevén la inclusión
de las proyecciones de recursos a tres años.
Gastos y aplicaciones financieras
En los EE.UU se hace una diferenciación de
los gastos que los divide en obligatorios y discrecionales. Si bien esta separación puede ser excesivamente simple y presentar importantes zonas grises, se entiende que contribuye al esclarecimiento
de la problemática de las proyecciones.
Los gastos obligatorios o mandatorios son
aquellos que surgen del cumplimiento de compromisos ineludibles (servicio de la deuda pública) o
son consecuencia de la aplicación de leyes (pagos
de jubilaciones, pensiones y transferencias de fondos a provincias).
Este tipo de gastos, que tiende a superar la mitad del presupuesto, tiene una naturaleza predominantemente financiera e implica, fundamentalmente,
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transferencias. Las proyecciones plurianuales deben
efectuarse tomando en consideración:
• El servicio de la deuda existente o a contraer
• El resultado de la aplicación de los parámetros
fijados por las leyes.
Los gastos discrecionales son aquellos en los
que es posible, en mayor o menor medida, decidir
su realización o no, su incremento o disminución.
Son gastos de operación, inversión y algunas
transferencias. Demás está decir que la discrecionalidad no es absoluta, para el total, pero si lo es
para sus componentes, lo cual conduce a la idea
de discrecionalidad de asignación: aumentar con
lo que se disminuye o modificar la composición,
como mínimo.
Cabe aquí recordar la tipificación de programas que distingue: aquellos con incidencia solamente anual, los de carácter plurianual de naturaleza permanente y los típicamente plurianuales
con un horizonte temporal limitado (se impone
efectuar un relevamiento que permita identificar
los programas y proyectos aprobados que comprometen ejercicios futuros).
Esto lleva a la necesidad, derivada del presupuesto plurianual, de que cada organismo desarrolle una programación estratégica que cubra,
como mínimo, un período de tres años.
Al igual que en el caso de los recursos, el
manual de formulación del presupuesto nacional,
prevé los instructivos relativos al presupuesto plurianual de gastos.
Programación estratégica
En la programación estratégica los organismos deben incluir la declaración de la política de
los mismos en función de su misión; la identificación de objetivos generales a largo plazo, incluyendo metas y resultados esperados para el período de programación; describir en qué forma el organismo prevé lograr esas metas a través de sus
actividades, haciendo referencias a las alternativas
consideradas; cuáles son los recursos humanos, de
capital, insumos, organización e información, que
utilizará.
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La programación estratégica debe incluir
una descripción de cómo se relacionarán las metas generales a largo plazo con las metas de cumplimiento anual, así como una descripción de las
evaluaciones del programa usadas para establecer
metas.
En la medida de lo posible cada organismo
deberá preparar una programación que incluya los
indicadores de cumplimiento que serán usados para medir los niveles de servicios y los resultados de
cada programa. Cuando un organismo entienda
que no es posible expresar un objetivo susceptible
de ser medido, para la actividad del programa,
usará un objetivo no cuantificable.
La programación estratégica del organismo
es el punto inicial para que los organismos fijen
metas de los programas anuales y midan el cumplimiento del programa para lograr esas metas.
Debe establecerse el vínculo directo entre los objetivos estratégicos delineados en el plan estratégico del organismos y lo que los directivos y empleados hacen habitualmente.
La relación con el presupuesto
En consonancia con lo antes comentado, los
instructivos presupuestarios requerieren información sobre política presupuestaria plurianual y
metas de programas a mediano plazo. Los planes
presupuestarios institucionales que se efectúen en
función de la programación estratégica estarán
sometidos a la presión de las limitaciones globales
de la política fiscal.
¿Cuál es el mecanismo efectivo de relación
entre unos y otros?. Los organismos traducirán los
costos de los recursos necesarios para su accionar
en gastos presupuestarios y estos deberán compatibilizarse con las restricciones financieras (techos). La información sobre gastos que oportunamente remiten en función de las normas correspondientes, debe reflejar tal coherencia. En esta
tarea los organismos pueden agregar, quitar o
consolidar programas y actividades a los efectos
de su compatibilización, apuntando al logro de
gastos eficientes y efectivos.
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Conclusiones
• Se coincide, en los niveles con responsabilidad en la política presupuestaria, en la necesidad de pensar en términos de mediano plazo.
• El plan plurianual constituye un medio
útil para limitar las demandas excesivas relacionadas a los gastos del presupuesto.
• La obligación de preparar cada año un plan
plurianual contribuye a fortalecer la disciplina del
Gobierno Nacional en asuntos financieros y de gestión pública y a aumentar su sentido de responsabilidad en materia de política presupuestaria.
• La programación plurianual permite reconocer anticipadamente la necesidad de adoptar
medidas de política financiera y contribuye a una
mejor continuidad del accionar del Estado en el
cumplimiento de sus funciones.
• La programación a mediano plazo es un
medio sumamente valioso, pero no constituye una
garantía de una política presupuestaria sólida.
Bibliografía
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Hacienda de la Nación) Circular Nº 3/98.
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de Hacienda de la Nación - 2000.
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Informe Económico del Ministerio de Economía Nº
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Planificación Estratégica - Ministerio de Hacienda
- Chile.
Ley Nº 25.152 de Solvencia Fiscal.
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