IDEOLOGÍA Y MILITANCIA Revista de Derecho Estasiológico

IDEOLOGÍA Y MILITANCIA
Revista de Derecho Estasiológico
AÑO 1
No. 2
Julio - Diciembre 2013
De las opiniones sustentadas en los trabajos firmados responden exclusivamente sus
autores. El hecho de su publicación no implica en manera alguna que esta revista,
IDEOLOGIA Y MILITANCIA. REVISTA DE DERECHO ESTASIOLÓGICO, se solidarice con
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IDEOLOGÍA Y MILITANCIA
Revista de Derecho Estasiológico
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Primera edición: 2013
DR ® 2013, Universidad Nacional Autónoma de México.
Impreso y hecho en México.
ISSN En trámite
ÍNDICE
PRIMERA PARTE
ENSAYOS
La evolución de la definición de la naturaleza jurídica de los partidos en el
Derecho español .................................................................................................. 1
Ana Claudia SANTANO
Reflexiones sobre los partidos políticos en México ..................................................19
Angel ZARAZÚA MARTÍNEZ
Los partidos políticos y sus límites en el régimen democrático peruano: el caso
MOVADEF ..........................................................................................................31
Cesar LANDA
La representación democrática en la República Argentina: Los Partidos Políticos 59
Domingo José MAZZA
Los partidos políticos y el colegio de líderes en las cámaras parlamentarias ........73
Eneida Desiree Salgado + Paula Bernardelli
El concepto de democracia como elemento regulador de los partidos políticos.
Una perspectiva desde el Derecho Internacional de los Derechos Humanos. .......91
Guillermo Eduardo CONY
Ley No. 9168 del 1 de octubre del 2013 y las finanzas de los partidos
políticos. Costa rica. .........................................................................................105
Jorge Enrique ROMERO PÉREZ
Los partidos políticos en México.
Entes Constitucionales Autónomos (2013) ........................................................129
José de Jesús COVARRUBIAS DUEÑAS
Historia e ideología del continuum PNR-PRM-PRI. ............................................143
José Luis CAMACHO VARGAS
Financiación de partidos políticos y corrupción. ...............................................159
Juan Francisco PÉREZ GÁLVEZ + Francisco Javier LÓPEZ FERNÁNDEZ
Ideología, poder e historia en América Latina y Nicaragua. ................................179
Karlos NAVARRO
Apuntes acerca de los partidos políticos. ..........................................................201
Miriam MABEL IVANEGA
Candidatos frente a los partidos políticos: extensión de su acceso a la justicia
electoral. ..........................................................................................................215
Rubí Yarim TAVIRA BUSTOS + Olivia Y. VALDEZ ZAMUDIO
SEGUNDA PARTE
IDEOLOGÍA
Manifiesto de la Unión Cívica Radical Democracia para Siempre. ......................229
Declaración de principios del Partido Popular Socialista. ..................................233
TERCERA PARTE
LEGISLACIÓN
Ley Orgánica de Partidos Políticos (España) ......................................................237
CUARTA PARTE
JURISPRUDENCIA
Resolución de la sala superior del Tribunal electoral del poder judicial de la
federación ........................................................................................................249
QUINTA PARTE
AVISOS
Convocatoria al Semestre 2015-01
Doctorado en derecho, Maestría en Derecho y Maestría en Política Criminal ....267
LA EVOLUCIÓN DE LA DEFINICIÓN DE LA NATURALEZA JURÍDICA DE LOS
PARTIDOS EN EL DERECHO ESPAÑOL
Ana Claudia Santano1
1) INTRODUCCIÓN
Con los últimos cambios habidos en la estructura de los partidos y en su modus
operandi en los sistemas democráticos modernos, es conveniente que algunos de
los elementos que forman su base teórica sean revistos dentro de este nuevo
marco. Uno de estos puntos es la naturaleza jurídica de las organizaciones
partidistas, aspecto que genera consecuencias directas sobre su regulación, como
una puede ser una eventual normativa sobre su democracia interna y de su
financiación. De todos modos, dentro del panorama español, parece ser que la
cuestión acompaña más bien a la propia evolución organizativa de los partidos
característica del continente europeo, una mutación involuntaria que no da
señales de haber terminado.
2) LOS PARTIDOS POLÍTICOS Y EL DERECHO DE ASOCIACIÓN EN LA
CONSTITUCIÓN DE 1978
Los partidos políticos son fruto del ejercicio del Derecho de Asociación política.
Este Derecho se entiende tradicionalmente compuesto por tres libertades: la de
creación e inscripción del partido; la de autoorganización y la de la libertad de
actuación del partido ante el Estado.2 La clasificación no es meramente
académica, ya que influye en su nivel de regulación y en los principios
constitucionales en juego.
En todo caso, la Constitución contempla el Derecho de Asociación de
manera general en el art. 22, mientras que los partidos políticos, por su especial
condición de instrumentos al servicio del Derecho de Asociación política, gozan de
una regulación específica en el art. 6. Así, la distinción normativa entre sociedad
y partidos desciende también al ámbito legislativo, como puede comprobarse. Es
cierto que, dada su función mediadora entre Estado y sociedad, la clasificación
jurídica de los partidos resulta compleja, por el hecho de que estos canalizan la
voluntad popular en el Estado, y desde sus órganos la conforman.3 Un ejemplo de
Doctora en el programa “Estado de Derecho y Buen Gobierno”, maestra en el programa
“Democracia y Buen Gobierno”, ambos por la Universidad de Salamanca, España.
Miembro del Consejo Editorial de la revista “Paraná Eleitoral” del Tribunal Regional
Electoral del Estado de Paraná, Brasil. Miembro del Consejo Editorial de la editora Ithala,
Paraná, Brasil. Investigadora del Núcleo de Investigaciones Constitucionales – NINC, de la
Universidad Federal de Paraná, Brasil.
2 GRIMM, D. “Los Partidos Políticos". In: BENDA, E.; et al: Manual de Derecho
Constitucional. ed. Marcial Pons, Madrid, 1996. p. 408-409; JIMENEZ CAMPO, J.
“Partidos Políticos". In: ARAGÓN REYES, M. (coord.): Temas Básicos de Derecho
Constitucional – Tomo I. Derecho Constitucional y Fuentes de Derecho. Civitas, Madrid,
2001. p. 136-138; GARCÍA GIRÁLDEZ, T. “Los Partidos Políticos y el Derecho”. In: VV.AA.:
Curso de Partidos Políticos. Ed. Akal, Madrid, 2003 (¿). p. 164 e; IGLESIAS BARÉZ, M.: La
Ilegalización de Partidos Políticos en el Ordenamiento Jurídico Español. Comares, Granada,
2008. p. 15.
3 IGLESIAS BARÉZ, M.: Op. Cit. p. 5-6.
1
1
esta nebulosa relación es que tanto el art. 6º como el art. 22 de la Constitución
Española poseen regulaciones aisladas entre sí, bastando con un breve análisis
de las Leyes 6/2002 y 1/2002 sobre los mismos, que aunque hayan sido editadas
en el mismo año, no tienen en absoluto el mismo objeto.4
A la literatura jurídica sobre el tema se añadió pronto la jurisprudencia del
Tribunal Constitucional, que ya a estos efectos se consolida en la STC 56/1985.
En dicha sentencia los partidos políticos son considerados como una forma
particular de asociación, pero encuadrándose en el régimen del art. 22 y sin
subrayar en exceso de posibles implicaciones jurídicas de su específica regulación
vía art. 6.5
El debate doctrinal no se centró en este tema tras la toma de postura del
máximo intérprete de la Constitución, y siguió girando en torno a la conexión
“bipolar” entre el art. 6 y art. 22 del texto. Antes de la aprobación de la normativa
actualmente en vigor, un sector doctrinal minoritario abogaba por la casi total
identificación entre asociaciones en general y partidos. La consecuencia directa
de ello, era la pretendida imposibilidad de imponer límites distintos a los partidos
de los previstos en el art. 22. 6 La estricta aplicación del régimen general de
asociación a los partidos vendría justificada, en último término, por una
interpretación favor libertatis de los principios constitucionales sobre la materia.7
Las posturas que defienden un equilibrio entre régimen asociativo general
y especificidad del régimen constitucional de los partidos, son muy plurales, y
parten de reconocer en la creación de partidos el ejercicio del derecho de
asociación. Sin embargo, los partidos son considerados como un tipo específico
de asociaciones, con ciertas variaciones en la calificación del derecho
MARTÍN DE LA VEGA, A. “Los Partidos Políticos y la Constitución de 1978. Libertad de
Creación y Organización de los Partidos en la Ley Orgánica 6/2002”. In: Revista Jurídica
de Castilla y León, nº extraordinario, enero, 2004. p. 215; BASTIDA, F. J. Informe sobre el
Borrador
de
la
Ley
Orgánica
de
Partidos.
In:
<<
http://constitucion.rediris.es/principal/miscelanea/informebastida-html>> Acceso en:
18.07.2013.
5 “El derecho de asociación en partidos políticos es, esencialmente, un derecho frente a
los poderes públicos en el que sobresale el derecho a la autoorganización sin injerencias
públicas; sin embargo, a diferencia de lo que suele suceder en otros tipos de asociación,
en el caso de los partidos políticos y dada su especial posición constitucional, ese derecho
de autoorganización tiene un límite en el derecho de los propios afiliados a la
participación en su organización y funcionamiento. (…)” STC 56/95 de 6 de marzo de
1995, F. J. 3.
6 MONTILLA MARTOS, J. A. La Inscripción Registral de Asociaciones en la Constitución.
In: Revista de Estudios Políticos (nueva época), nº 92, abr/jun, 1996. p. 186-187.
7 ÁLVAREZ CONDE, E.: El Derecho de Partidos. Colex, Madrid, 2005. Pp.122. JIMÉNEZ
CAMPO también defiende la estricta aplicación del art. 22 a los partidos políticos,
justamente porque entiende que son asociaciones que compiten, por medio de
procedimientos públicos, con el fin de convertir sus programas en derecho. (In: JIMENEZ
CAMPO, J. “Sobre el Régimen Jurídico-Constitucional de los Partidos Políticos". In:
AA.VV.: Jornada de Estudios sobre el Título Preliminar de la Constitución. vol. III.
Ministerio de Justicia – Secretaria General Técnica, Madrid, 1988. p. 1638, y en otros de
sus diversos trabajos, como “Los Partidos Políticos en la Jurisprudencia Constitucional”.
In: GONZÁLEZ ENCINAR, J. J. (coord.): Derecho de Partidos. Espasa-Calpe, Madrid, 1992.
p. 207; y “Diez Tesis sobre la Posición de los Partidos Políticos en el Ordenamiento
Español”. In: AA. VV.: Régimen Jurídico de los Partidos Políticos y Constitución. Cuadernos
y Debates, nº 51, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1994. p. 37-38.
4
2
fundamental.8 Este razonamiento conduce a la idea de que el art. 22 es una
norma general y el art. 6º la norma especial. Compartiendo esta opinión, desde la
doctrina más clásica, SANTAMARIA PASTOR entiende que hay una imprecisión
en el art. 22 de la Constitución Española, principalmente en lo que se refiere a su
aplicación, ya que la propia Constitución menciona también otros tipos de
asociación, como es el caso de los partidos políticos. Sin embargo, el autor dice
que las voluntades del constituyente era incluir en este artículo a los partidos.9
A partir de esta idea, y en la evolución del debate doctrinal, es perceptible
que la conexión de los arts. 6º y 22 de la Constitución Española y la consecuente
aplicación del régimen general de este último a los partidos queda circunscrita a
la necesidad de considerar aplicables a los partidos las garantías constitucionales
del Derecho Fundamental de asociación.10
3) EL DEBATE SOBRE LA INCORPORACIÓN Y EL RECONOCIMIENTO
CONSTITUCIONAL DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS
Por otra parte, existió siempre un corriente doctrinal que subrayaba la
diferenciación de regímenes jurídicos entre los arts. 6º y 22 del texto, atribuyendo
a los partidos políticos un régimen especial que no se confunde con el régimen
aplicado a las asociaciones en general. En último término, y desde el punto de
vista teórico, se entendía que dicha diferencia era consecuencia de la opción
Así se pronuncia el Tribunal Constitucional en referida sentencia: “Es cierto que en el
art. 6 de la Constitución Española se han establecido unas condiciones específicas para
los partidos políticos en relación al respeto al orden constitucional y a su estructuración
interna de carácter democrático, pero tales exigencias se añaden y no sustituyen a las del
art. 22, por situarse en un nivel diferente y, en cualquier caso, no repercuten
propiamente en el área del derecho a constituirlos sino que, como ha venido señalando la
doctrina científica, están en función de los cometidos que los partidos están llamados a
desempeñar institucionalmente. (…) De la lectura conjunta del art. 6 de la Constitución
Española en conexión con el art. 22 de la misma, resulta una protección reforzada de la
libertad de partidos políticos que debe entenderse afecta no sólo a la actividad de los
mismos, sino a su propia creación.” (In: STC 85/86, F. J. 2).
9 SANTAMARIA PASTOR, J. A. “Artículo 22”. In: GARRIDO FALLA, F. (coord.): Comentarios
a La Constitución. ed. Civitas, Madrid, 1980. p. 281-282. En este sentido, también, cfr.
FLORES GIMÉNEZ, F.: La Democracia Interna de los Partidos Políticos. ed. Congreso de los
Diputados, Madrid, 1998. p. 60-61; ESPARZA MARTÍNEZ, B. “Estructura y
Funcionamiento Democrático de los Partidos Políticos Españoles”. In: Revista de las
Cortes Generales, nº 43, 1º cuatrimestre, Madrid, 1998. p. 102; NAVARRO MENDEZ, J. I.:
Partidos Políticos y “Democracia Interna”. CEPC, Madrid, 1999. p. 228-229; CARRERAS
SERRA, F. de. “Los Partidos en Nuestra Democracia de Partidos”. In: Revista Española de
Derecho Constitucional, año 24, nº 70, ene/abr, 2004. p. 96-98.
10 MORODO, R.; MURILLO DE LA CUEVA, P. L.: El Ordenamiento Constitucional de los
Partidos Políticos. 1º ed. UNAM – Instituto de Investigaciones Jurídicas, Derechos
Fundamentales, 2001. p. 65-71. Refleja exactamente el pensamiento expuesto en la STC
03/81 de 2 de febrero (F.J. 1), confirmado en la STC 56/95. Aún, ESPARZA OROZ, M.: La
Ilegalización de Batasuna: El Nuevo Régimen Jurídico de los Partidos Políticos. Cuadernos
Aranzadi del Tribunal Constitucional. Ed. Thomson/Aranzadi, Navarra, 2004. p. 48;
CARRERAS SERRA, F. de. Op. Cit. p. 101 y ss.; SÁNCHEZ FERRO, S. “El Complejo
Régimen Jurídico Aplicable a los Partidos Políticos tras la Aparición de la Ley Orgánica de
Partidos Políticos de 27 de Junio de 2002”. In: Revista Jurídica de la Universidad
Autónoma de Madrid. nº 12, 2005. p. 234 y; PÉREZ ROYO, J.: Curso de Derecho
Constitucional. 10º ed. rev. Marcial Pons, Madrid, 2005. p. 636 y ss.
8
3
constituyente, que no opta por un mero “reconocimiento” constitucional de los
partidos, sino por una verdadera “incorporación” constitucional de los mismos.
La diferencia entre una y otra concepción es determinante para el análisis de
algunos de los temas centrales del Derecho de Partidos, como la creación y
registro de dichas organizaciones (alterando la libertad de creación insertada en
el derecho de asociación política) o la ilegalización de los mismos.11
La “incorporación” constitucional de los partidos fruto del artículo 6º de la
Constitución Española, condiciona el concepto de partido político como una
organización política que concurre para la formación de la voluntad popular, y
que se mantiene como un instrumento de participación política. Los partidos
pasan a ser entendidos así con relación a sus funciones constitucionales, esto es,
solo cumpliéndolas gozarán del status especial que el ordenamiento
constitucional otorga a los partidos. En caso contrario, se puede entender que
esta asociación no es un partido.12 Se trata de atribuir a los partidos un régimen
jurídico distinto de las asociaciones, debido a las funciones constitucionales y
legales que les son especialmente conferidas. Sería en esta línea que PAJARES
MONTOLIO se posiciona, ya que entiende que existe una necesidad de que haya
una conexión entre el real cumplimiento de las funciones asignadas a los partidos
y el derecho de obtener las ventajas que el ordenamiento les brinda, posibilitando
así que se juzgue a dichas ventajas con los dictámenes constitucionales, algo que
también ocurre entre el Derecho de Partidos y el Derecho de Asociación, ya que el
primero confiere un régimen especial a este tipo especifico de organización, que
no se origina solamente del ejercicio de un derecho individual.13
Frente a la “incorporación”, en el modelo de “reconocimiento”
constitucional las funciones de los partidos provienen del ejercicio del Derecho de
Asociación, sin ser, en cierto modo, “constitutivas” de su concepto constitucional.
Primaría un enfoque menos institucional del partido y así, se subrayaría el hecho
de que las funciones públicas realizadas por los partidos son fruto del ejercicio de
un derecho con carácter subjetivo, lo que unido a una abstracción de los
objetivos individualmente considerados, lleva a primar la consideración de los
partidos políticos como una consecuencia social y política del Derecho de
Asociación, pero no de sus funciones. El Derecho de Asociación ejercido
justificaría su reconocimiento constitucional sin que las tareas fijadas por el texto
constitucional pasen de lo meramente descriptivo. La concepción material del
Derecho de Asociación contenida en la idea de “incorporación” constitucional de
los partidos conllevaría en cambio unos elementos de naturaleza institucional y
valorativa, implicando que el ejercicio del derecho debería encauzarse a través
una institución garantizada. Hay pues un claro cambio de planteamientos, una
teoría constitucional muy distinta. En esta línea, BASTIDA FREIJEDO expone las
fases que pasaron los partidos políticos en los ordenamientos jurídicos (haciendo
Cfr. BASTIDA FREIJEDO, F. J. “La Relevancia Constitucional de los Partidos Políticos y
sus Diferentes Significados. La Falsa Cuestión de la Naturaleza Jurídica de los Partidos”.
In: GONZÁLEZ ENCINAR, J. J. (coord.): Derecho de Partidos. Espasa-Calpe, Madrid, 1992.
p. 70. También en esta línea, cfr. ESPARZA OROZ, M.: Op. Cit. p. 44 y ss.
12 JIMÉNEZ CAMPO, J. “Los Partidos Políticos en la…” p. 216. El autor destaca que no
hay ningún pronunciamiento del Tribunal Constitucional en este sentido.
13 PAJARES MONTOLIO, E.: La Financiación de las Elecciones. Congreso de los Diputados,
Madrid, 1998. p. 51-52.
11
4
clara alusión a las fases de TRIEPEL14, como los niveles de rechazo por los
legisladores (como forma de prohibición del Derecho de Asociación en
agrupaciones con fines políticos), de ignorancia del legislador (siendo la
asociación con fines políticos irrelevante jurídicamente), y de la legalización de los
partidos (con amparo general a estos, no importando si tienen fines políticos o
no), y que distinguiendo dicha legalización de la incorporación constitucional de
los partidos políticos, no tratándose pues de una mera consecuencia o cambio de
las normas reguladoras. La importancia de los partidos políticos en el
funcionamiento del Estado los conduce al reconocimiento constitucional, y el
establecimiento de sus funciones por la Constitución separa nítidamente el
Derecho de creación de partidos del Derecho de Asociación, aunque este tenga
fines políticos. Por ello el autor defiende la creación de un régimen especial para
los partidos separado claramente del Derecho de Asociación, justamente porque
la libertad (como resultado del ejercicio de un Derecho Fundamental) de la
creación de partidos puede atentar contra la propia democracia, y el surgimiento
de la tesis de la democracia militante en Alemania es un ejemplo de las
consecuencias de este régimen diferenciado, como también justifica la
diferenciación entre el mero reconocimiento constitucional y su incorporación
constitucional.15
En definitiva, en la incorporación constitucional de los partidos, el status
jurídico de estos está vinculado al cumplimiento de las funciones establecidas en
la Constitución, dotándoles de los privilegios y garantías de asociaciones que
tienen dicho status.16
En el caso de España, se entiende de manera mayoritaria por la doctrina,
no obstante, que nos encontramos ante un mero reconocimiento constitucional
de los partidos, ya que el art. 6º se limitaría a describir las funciones que los
partidos pueden desempeñar, sin que exista una imposición expresa de su
cumplimiento. En otras palabras, la consideración de una organización como
partido político no estaría condicionada a la verificación de la realización de las
mencionadas funciones, algo que ocurriría en la incorporación constitucional.
Esta puede entenderse que es la postura originaria de la jurisprudencia del
Tribunal Constitucional17, aun con considerables matices. La tensión entre
reconocimiento e incorporación se plasma en temas como, por ejemplo, el registro
TRIEPEL, H. “Derecho Constitucional y Realidad Constitucional”. In: LENK, Kurt;
NEUMANN, Franz (eds.): Teoría y Sociología Críticas de los Partidos Políticos. Ed.
Anagrama, Barcelona, 1980. p. 187-193.
15 BASTIDA FREIJEDO, F. J. “La Relevancia Constitucional… p. 72-77.
16 PRESNO LINERA aclara que en la incorporación constitucional se considera que las
funciones de los partidos ya se encuentran previstas en el ordenamiento jurídico y que en
el caso de que los partidos no cumplan dichas funciones no deben ser considerados como
tales. (In: PRESNO LINERA, M. A.: Los Partidos Políticos en el Sistema Constitucional
Español – Prontuario de Jurisprudencia Constitucional 1980-1999. Ed. Aranzadi,
Navarra, 2000. p. 26). A su vez, ESPARZA OROZ entiende que la idea de incorporación
constitucional de los partidos remite a la idea de que las funciones fijadas en el artículo
6º confieren a los partidos un régimen especial, es decir, solamente las asociaciones con
el perfil constitucional previsto serán verdaderos partidos políticos, el resto, serán
asociaciones con fines políticos, pero no partidos. (In: ESPARZA OROZ, M.: Op. Cit. p.
45).
17 En este sentido, cfr. STC 3/1981 y 85/1986.
14
5
de partidos políticos. 18 Otro ejemplo podría encontrarse en la STC 48/2003, en la
cual el Tribunal entiende como no contrario a los arts. 6º y 22 de la Constitución
Española la atribución de regímenes distintos entre partidos y asociaciones en
general, lo que apoyaría la hipótesis de la incorporación aun cuando, al parecer,
el Tribunal no ha logrado clarificar totalmente el razonamiento empleado para
llegar a esta conclusión.19
La existencia de dudas acerca de la real posición del Tribunal
Constitucional, tiene reflejo en la STC 85/86, F. J. 2, por ejemplo, que contraria
el posicionamiento adoptado por el mismo tribunal en la STC 03/81, que era del
reconocimiento constitucional de los partidos políticos. Hay diversos
pronunciamientos del Tribunal Constitucional en los cuales se relaciona cada vez
más estrechamente a los partidos con el desempeño de funciones institucionales
o se entienden de forma institucional sus funciones, lo que contraria la idea de
un mero reconocimiento de los mismos (vid. STC 75/85, F. J. 5) o en la STC
16/84 en la cual el Tribunal Constitucional atribuye a los partidos un lugar
dentro de la dinámica institucional del Parlamento (cfr. F. J. 8).
Desde la perspectiva del reconocimiento constitucional, los partidos
adquieren esta condición desde el momento del registro (de la atribución de
personalidad jurídica). Desde la incorporación constitucional, esto determina que
los partidos tienen que cumplir con determinadas funciones para que sean
considerados como tal, a diferencia de las asociaciones comunes, que gozarán de
su status jurídico sin la obligación de cumplimiento de funciones especiales o
predeterminadas.20 La óptica de la incorporación constitucional, implicaría su
consagración como instrumentos necesarios para la articulación del Estado, más
allá de su ámbito en la sociedad civil, garantizándoles ventajas y dotándoles de
un régimen especial, encaminado a preservar el sistema democrático. Debido a
esto, hay autores que entienden que la ley de partidos no puede ser vista como
una mera norma integrada en el derecho de asociación, por tratarse de elementos
distintos.21 Refuerza esta idea el hecho de que el art. 6º de la Constitución
Española atribuya a los partidos un régimen especial, al igual que ocurre con la
Ley Orgánica 1/2002 en su art. 1.3, situación esta explicitada por el Tribunal
BASTIDA FREIJEDO argumenta que en realidad existen muchos más partidos que los
considerados como tales oficialmente, pero que no hay su reconocimiento porque no
ejercen las funciones descritas en la Constitución y que los configuran como un partido.
Sin embargo, las tareas que realizan siguen siendo funciones políticas. Una vez más, se
cuestiona si en la Constitución Española hubo el reconocimiento o la incorporación
constitucional de los partidos. (In: BASTIDA FREIJEDO, F. “Notas sobre la Naturaleza
Jurídica de los Partidos Políticos y su Reconocimiento Constitucional”. In: AA.VV.:
Jornada de Estudios sobre el Título Preliminar de la Constitución. vol. III. Ministerio de
Justicia – Secretaria General Técnica, Madrid, 1988. p. 1660-1661).
19 En este sentido, cfr. F. J. 5; 6; y 7.
20 BASTIDA FREIJEDO, F. J. “La Relevancia Constitucional…” p. 77-78.
21 LEONI, F. “Naturaleza Jurídica del Partido Político en Italia”. In: Revista de Estudios
Políticos (Nueva Época). n. 62. oct/dic, 1988. p. 140; GARCIA GUERRERO, J. L. “Algunas
Cuestiones sobre la Constitucionalización de los Partidos Políticos”. In: Revista de
Estudios Políticos (nueva época), nº 70, oct/dic, 1990. p. 156. Compartiendo de esta
misma opinión, véase FERNÁNDEZ-MIRANDA CAMPOAMOR, C.; FERNÁNDEZ-MIRANDA
CAMPOAMOR, A. F.: Sistema Electoral, Partidos Políticos y Parlamento. Ed. Colex, Madrid,
2003. p. 48.
18
6
Constitucional22, aunque el mismo Tribunal haya resaltado que la Ley Orgánica
6/2002 impuso otro límite a los partidos, y ello va mucho más allá del dispuesto
en el art. 22 de la Constitución.23 Y, justamente por ello se puede interpretar que
existe una primacía del art. 6º en cuanto norma especial sobre la norma general
descrita en el art. 22.24
Ante eso, la separación de regímenes jurídicos entre asociaciones en
general y los partidos se tiene como un dato, como un medio de reforzar las
garantías concedidas a las organizaciones partidistas. El art. 22 reconoce a los
partidos un status jurídico vital para su existencia, y el art. 6º termina de
perfilarlo, a partir de la atribución de funciones que deben ser cumplidas, para la
concreción de la propia democracia. Gracias a las garantías propias del art. 22,
las funciones reconocidas en el art. 6º se ven posibilitadas, favoreciendo no sólo
la realización del pluralismo político del art. 1.2 de la Constitución Española, sino
también atribuyendo a los partidos los beneficios que la legislación les confiere,
como puede ser el caso de la financiación pública. Conforme el art. 4.3 de la
LODA, las ayudas y subvenciones públicas pueden concederse a las asociaciones
bajo la condición del cumplimiento de requisitos específicos en cada caso. 25 En el
caso de los partidos este criterio parece ser, casi únicamente, en la actual
legislación el de la representación parlamentaria. Esto constituiría otro elemento
reforzado en la STC 48/2003, que permite afirmar que en España hay un proceso
de incorporación constitucional de los partidos26, no solamente de reconocimiento
como afirma la doctrina precedente. Dicha conclusión influye directamente en el
debate sobre la naturaleza jurídica de los partidos.
4) LA NATURALEZA JURÍDICA DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS Y LA
JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
De la misma manera que parece existir un proceso de evolución en el análisis
hasta ahora expuesto, también ha existido en la cuestión doctrinal de la
naturaleza jurídica de los partidos un aspecto que, lógicamente, tiene íntima
relación con la cuestión de la financiación de los partidos políticos y la definición
de sus características, como también con la diferenciación entre partidos y
asociaciones. Es importante en todo caso subrayar que los posicionamientos de la
El art. 1.3 de la LODA (Ley de Asociaciones) enumeran los destinatarios de la norma,
fijando indirectamente un régimen para cada tipo de asociaciones identificable en la
Constitución Española. Además, cfr. STC 48/2003, F.J. 6.
23 ANTONIO MONTILLA, J. “Algunos Cambios en la Concepción de los Partidos.
Comentarios a la STC 48/2003, sobre la Ley Orgánica 6/2002, de Partidos Políticos". In:
Teoría y Realidad Constitucional, nº 12-13, 1º semestre 2003, 1º semestre 2004, ed.
UNED, 2004. p. 562-563.
24 FERNÁNDEZ SEGADO, F. “Algunas Reflexiones sobre la Ley Orgánica 6/2002, de
Partidos Políticos, al Hilo de su Interpretación por el Tribunal Constitucional". In: Revista
de Estudios Políticos (nueva época), nº 125, jul/sep, 2004. p. 119.
25 Así dispone el mencionado art. 4.3: “El otorgamiento de ayudas o subvenciones
públicas y, en su caso, el reconocimiento de otros beneficios legal o reglamentariamente
previstos, estará condicionado al cumplimiento de los requisitos establecidos en cada
caso”.
26 En este sentido, cfr. IGLESIAS BARÉZ, M.: Op. Cit. p. 6, que cree que la STC 48/2003
es un reflejo de que el Tribunal Constitucional camina hacia el modelo de la
“incorporación” constitucional de los partidos.
22
7
doctrina sobre el tema deben considerarse desde un punto de vista diacrónico. Se
trata de posturas no estáticas que han ido acompañando al propio desarrollo del
Derecho de Partidos.
El debate acerca de la naturaleza jurídica de los partidos políticos se divide
en tres corrientes: la primera les considera como asociaciones de derecho
privado; una segunda posición los entiende como órganos públicos; y la tercera
como asociaciones de derecho privado, pero dotados de cualidades con
connotación pública, pudiendo ser entendidos como asociaciones especiales, con
algunos privilegios y deberes que las asociaciones normales no tienen.27 Dichos
posicionamientos doctrinales no dejan de encontrar apoyo en las múltiples
modulaciones realizadas por una muy evolutiva doctrina del Tribunal
Constitucional.28 Tampoco ayuda, lógicamente, a esta labor “clásicamente
doctrinal”, la evidente ausencia de una conceptualización legal de su naturaleza
jurídica.29
Con arreglo a la primera corriente – predominante a la literatura jurídica
inicial sobre el derecho de partidos – se entiende que los partidos políticos son
tan sólo asociaciones de derecho privado surgidas como consecuencia del puro
ejercicio del derecho iusfundamental de asociación30, valga aquí la postura
GARCÍA DE MORA y TORRES DEL MORAL entienden que la discusión acerca de la
naturaleza jurídica de los partidos políticos y su falta de consenso es generada por la
„bipolar condición‟ de que los partidos tengan características de género privado, como
libertad de creación y de afiliación, y también por su aproximación a las entidades
públicas, con su reconocimiento constitucional y sus funciones. (In: GARCIA DE MORA,
Mª V. G.-A.; TORRES DEL MORAL, A.: Sistema Electoral, Partidos Políticos y Parlamento.
1º. ed. Colex, Madrid, 2003. p. 125-126).
28 GARCÍA-ESCUDERO MÁRQUEZ y PENDAS GARCÍA reflejan este entendimiento en su
clasificación: *partidos políticos como asociaciones privadas, incluso a veces sin
personalidad jurídica; *asociaciones de naturaleza privada que cumplen „fines públicos‟ o
„fines de interés general‟; *partidos como fruto y producto del ejercicio directo del derecho
de asociación descrito en el artículo 22 de la Constitución Española, no siendo órganos
del Estado y tampoco poderes públicos, pero tienen relevancia constitucional; *sujetos o
entes auxiliares del Estado que ocupan un lugar sistemático, que en un dado momento
ejercen funciones públicas; *partidos como órganos constitucionales del Estado. Para
facilitar la clasificación, los autores acaban por agrupar las teorías mencionadas en dos
grandes bloques: 1) la teoría privatista o asociativa y 2) la teoría publicista u orgánica. (In:
GARCÍA-ESCUDERO MÁRQUES, P.; PENDÁS GARCIA, B. “Consideraciones sobre la
Naturaleza y Financiación de los Partidos Políticos”. In: Revista de Administración Pública,
nº 115, ene/abr, 1988. p. 379-381). Otra clasificación posible es la expuesta GARCÍA
GUERRERO, que entiende que hay cuatro posiciones en la doctrina: *partidos políticos
como órganos del Estado, órgano constitucional; *partidos políticos como asociaciones de
derecho privado; *posición intermedia que se aproxima del partido como órgano del
Estado, o partidos como auxiliares del Estado y; *partidos políticos como auxiliares del
pueblo, aproximando más de las asociaciones. (In: GARCIA GUERRERO, J. L. Op. Cit. p.
145-146).
29 Esta es la opinión de MORODO y MURILLO DE LA CUEVA, que no tienen dudas de la
naturaleza asociativa de los partidos políticos. (In: MORODO, R.; MURILLO DE LA
CUEVA, P. L.: Op. Cit. p. 63 y nota 80). También en el sentido de la ausencia de concepto
para partidos políticos, véase GARCIA DE MORA, Mª V. G.-A. TORRES DEL MORAL, A.:
Op. Cit. p. 124.
30 LEONI entiende que en Italia los partidos políticos son tenidos como asociaciones en su
esencia, porque surgen de la libre voluntad de los ciudadanos de unirse para concretizar
fines comunes, porque también es duradera, y también es política porque defiende una
27
8
clásica del prof. LUCAS VERDÚ, con su definición de los partidos como entidades
que pertenecen al ámbito social cuya creación y funcionamiento se rigen por las
reglas del derecho privado.31 En esta línea, el perfil asociativo tiene mucha más
trascendencia que la dimensión de derecho público. Es decir, los razonamientos
de carácter público tan solo se basan en la importancia de los partidos políticos
para el funcionamiento de las democracias modernas, mientras que los de
carácter asociativo adquieren un plus de carácter normativo constitucional. No se
sabe claramente si las funciones que desempeñan los partidos son de carácter
público (incluso cuando se usa como sinónimo los términos “estatal” y “público”),
también porque hay otras organizaciones que hacen lo que hacen los partidos y
que, a su vez, no son considerados entes públicos. Por ello, según este
entendimiento, los partidos se basarían en un derecho fundamental ejercido por
los ciudadanos, debiendo ser siempre más sociedad que Estado, sin que esto los
limite a las funciones que les son constitucionalmente reconocidas.32 Dicha
corriente doctrinal, muy influida en los inicios del modelo constitucional español
por la doctrina italiana, no resulta hoy en absoluto predominante. Parece que,
aun atendiendo a su naturaleza asociativa, no se puede ignorar el papel de los
partidos ante el Estado, y su intermediación en la relación de éste con la
sociedad.
La segunda posición en la literatura jurídica se ubicaría en el otro extremo.
Una parte de la doctrina defiende que los partidos políticos tendrían en realidad
una naturaleza “cuasi-estatal”, una posición muy vinculada con la idea de
incorporación constitucional de los partidos políticos de origen alemán. 33 El
argumento de que los partidos son órganos estatales se basaría en la noción del
electorado como poder público que ejerce una función estatal. Así sería por lo
menos en aquellos partidos que poseen representación parlamentaria, ya que de
hecho forman grupos parlamentarios y toman decisiones dentro del seno del
Estado. Los partidos aparecen así mencionados y definidos en el texto
constitucional, en su propio título preliminar, siendo vitales para la democracia y
en último término responsables del ejercicio de la soberanía por parte del pueblo.
Los intereses de los partidos quedan reflejados como intereses del Estado, siendo
ideología política a ser efectivada en el Estado. (In: LEONI, F. Op. Cit. p. 131). Sin
embargo, los partidos políticos en Italia siguen teniendo una naturaleza jurídica de
asociaciones no reconocidas, por fuerza del tenor del artículo 49 de la Constitución. Ello
hace que posiciones como la de LOMBARDI sigan siendo prolongadas en el tiempo, que
considera a los partidos como reconocidos solamente en el Parlamento, una porque
mantienen débiles conexiones con la sociedad italiana, y otra porque en colegios
uninominales, el papel intermediador de los partidos con la sociedad prácticamente no
existe, dejando para el candidato individuo la titularidad de esta conexión. (In:
LOMBARDI, G. “El Financiamiento de los Partidos Políticos y la Equidad en la
Competencia Electoral”. In: AA.VV.: Administración y Financiamiento de las Elecciones en
el Umbral del Siglo XXI – Memoria del III Congreso Internacional de Derecho Electoral.
Tomo II, Instituto de Investigaciones Jurídicas, DF, México, 1999. p. 545).
31 LUCAS VERDÚ, P.: Curso de Derecho Constitucional. Vol. IV, Constitución Española de
1978 y Transformación Político-Social Española. Ed. Tecnos, Madrid, 1984. p. 569.
32 GARCÍA-ESCUDERO MÁRQUES, P.; PENDÁS GARCIA, B. Op. Cit. p. 381-383. Pues a
partir de aquí ya se verifica el cambio en el pensamiento doctrinal sobre el tema,
acompañando la evolución sufrida por los partidos dentro del escenario político-social.
33 Como ejemplo, cfr. MORLOK, M. “La Regulación Jurídica de los Partidos en Alemania”.
In: Teoría y Realidad Constitucional. Nº 6, 2º semestre, UNED, Madrid, 2000. p. 45.
9
este su fin último. Por último, su financiación proviene de fondos públicos
fiscalizados por el Tribunal de Cuentas como los de los órganos estatales.34
En realidad, esta acentuación del carácter público de los partidos políticos
no llega en la literatura jurídica española a considerarlos plenamente órganos del
Estado, en un trasunto excesivo de las consecuencias jurídico constitucionales
del entendimiento del Estado constitucional moderno como un Estado de
partidos. Más bien sugiere, en la literatura jurídica inicial sobre el derecho de
partidos, una cierta “construcción artificial” para subrayar las críticas a los
excesos de su visión predominantemente publicista. Actualmente parecería una
manera de remarcar su falta de idoneidad como instrumento de la democracia
participativa. En todo caso, la voluntad de los partidos no es, en términos
jurídico-constitucionales, la voluntad del Estado, y tampoco sus funciones son
las de un órgano estatal. Además, el surgimiento de un partido no depende del
Estado, sino de los ciudadanos.35
En este campo, prevalecen en realidad los posicionamientos más
matizados que ubican a los partidos entre la sociedad y el Estado, insertando la
cuestión dentro de la dicotomía público/privada y reconduciendo la discusión a
un cierto predominio del carácter público, pero no estatal, de los partidos. Los
partidos políticos no formarían parte de la organización del Estado, pero sí
formarían parte del Estado como organización (del Estado Comunidad, en la idea
extraída de la STC 10/1983), localizándose en una posición intermedia entre el
Estado y la sociedad. Al concurrir a la formación de la voluntad popular, estarían
no solo insertados en la estructura política del Estado Constitucional, sino que
también desempeñarían una tarea clave y esencial para el sistema democrático y
para la propia Constitución.36
No es esta, sin embargo, la posición mayoritaria en la doctrina española,
que parte del análisis del texto del art. 6º de la Constitución Española al hilo de
su interpretación en los pronunciamientos del Tribunal Constitucional que han
acompañado el desarrollo de las normas del derecho de partidos. El
entendimiento de los partidos políticos como asociaciones privadas que ejercen
LUCAS VERDÚ subrayó muy pronto que la “expresión” e “instrumento fundamental”
del artículo 6º no significa que el constituyente quisiera otorgar status de órgano
constitucional a los partidos, y así siendo no pueden ser considerados órganos
constitucionales de estructura del Estado. (In: LUCAS VERDÚ, P.: Op. Cit. p. 588).
ESPARZA OROZ tampoco está de acuerdo con dicha posición, pues ello significaría la
absorción de la sociedad civil por el Estado. Entre tanto, este autor no deja de considerar
una posible naturaleza pública en sentido amplio de los partidos políticos, a partir del
perfil administrativo de sus funciones, y para ello cita la STS 7/2000 de 14 de enero, en
la cual el Tribunal Supremo supuestamente exagera en la consideración de los partidos
como „poderes públicos‟. En este sentido, cfr. STS 7/2000, F. J. 2º. (In: ESPARZA OROZ,
M.: Op. Cit. p. 47).
35 GARCIA GUERRERO, J. L. Op. Cit. p. 147-149. En este punto, RODRÍGUEZ DÍAZ
cuestiona que, desde un punto de vista jurídico, puedan explicarse los partidos como
órganos estatales, cuando se constituyen a la vez un resultado de la movilización y de la
capacidad de los ciudadanos para participar en el Estado. (In: RODRIGUEZ DIAZ, A.:
Transición Política y Consolidación Constitucional de los Partidos Políticos. Centro de
Estudios Constitucionales, Madrid, 1989. p. 207). También en este sentido, cfr. ÁLVAREZ
CONDE, E.: Op. Cit. p. 116.
36 GONZÁLEZ ENCINAR, J. J. “Democracia de Partidos “versus” Estado de Partidos”. In:
GONZÁLEZ ENCINAR, J. J. (coord.): Derecho de Partidos. Espasa-Calpe, Madrid, 1992. p.
29-39.
34
10
funciones públicas prima en la doctrina que parte del derecho de asociación, pero
que lo relaciona con las funciones que les asigna la Constitución 37, por entender
que de su peculiar naturaleza se deriva un régimen constitucional diferenciado
del meramente asociativo.38
En muchas definiciones de la doctrina que reflejan este entendimiento y
que se basan en las sentencias del Tribunal Constitucional, los partidos aparecen
como un tipo de asociación que ejerce funciones públicas, teniendo por ello un
tratamiento privilegiado.
Este planteamiento evidentemente es deudor de la posición del Tribunal
Constitucional. La jurisprudencia del Alto Tribunal evoluciona de manera
paulatina, aunque lógicamente sin ofrecer nunca soluciones a un problema de
carácter eminentemente doctrinal. En la primera sentencia en que abordó el
problema (y que constituirá el marco inicial para el desarrollo de sus posiciones),
la STC 3/1981, concedió el amparo a la denegación del registro del partido
comunista. En esta decisión, el Tribunal considera a los partidos como una forma
peculiar de asociación, (derecho este que no excluye la posibilidad que dicha
asociación tenga perfil político – F. J. 1), con relevancia constitucional. En el F. J.
2 se observa una ligera “nota discordante” al afirmar que los partidos solamente
podrán disfrutar de los beneficios que la legislación les confiere cuando cumplan
a sus funciones constitucionales. Se trata de una cierta aproximación a la idea de
incorporación constitucional de los partidos, aunque dicho Tribunal mantenga
posteriormente que más bien la tesis de su “reconocimiento” en la STC 85/1986
Según GARCÍA PELAYO, los partidos políticos no reúnen los requisitos para ser
considerados como poder público, sin embargo, ejercen funciones públicas. (In: GARCÍAPELAYO, M.: El Estado de Partidos. Ed. Alianza, Madrid, 1986). También en este sentido,
aunque en el derecho portugués, CANOTILHO afirma que los partidos son considerados
asociaciones privadas con funciones constitucionales, dado que su constitucionalización
no presupone la estatalización de los mismos. (In: GOMES CANOTILHO, J. J.: Direito
Constitucional e Teoria da Constituição. 3º ed. reimp. Almedina, Coimbra, 1999. p. 307).
38 El número de autores que se adhirieron a dicha posición es muy grande. Así, por todos,
cfr. FERNANDEZ-MIRANDA CAMPOAMOR, A. “El Control Estructural-Funcional de los
Partidos Políticos en la Jurisprudencia Contencioso-administrativa”. In: Revista Española
de Derecho Constitucional, año 2, nº 4, vol. II, ene/abr, 1982. p. 125; LANCHESTER, F. “Il
Problema del Partito Político: Regolare gli Sregolati”. In: Quaderni Constituzionali. Anno
VIII. nº 3, Diciembre. Ed. Il Mulino, Bologna, 1988. p. 438-446; PRESNO LINERA, M. A.:
Op. Cit. p. 28; BLANCO VALDÉS, R. L: Los Partidos Políticos. Tecnos, Madrid, 1990. p.
148-155, sobre los votos disidentes habidos en la STC 10/1983, y TORRES DEL MORAL,
A.: Principios de Derecho Constitucional Español 1. 3º ed. renov., ed. Servicio de
Publicaciones de la Facultad de Derecho, Madrid, 1992. p. 478. En este mismo sentido,
CARRERAS SERRA atribuye a los partidos una naturaleza asociativa, que los mantiene
en la esfera privada y que los asegura la aplicación del artículo 22 de la Constitución
Española con intervención mínima e igualdad. Pero no son asociaciones privadas, ya que
desempeñan funciones muy relevantes. (In: CARRERAS SERRA, F. de. Op. Cit. p. 96);
CORTÉS BURETA, P.: Recursos Públicos y Partidos Políticos: Balances y Perspectivas de
Reforma. Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2003. p. 34. En este
mismo sentido de obligatoriedad del cumplimiento de las funciones constitucionales y de
la atribución de un régimen especial, cfr. FERNÁNDEZ-MIRANDA CAMPOAMOR, C.;
FERNÁNDEZ-MIRANDA CAMPOAMOR, A. F.: Op. Cit. p. 44-45; e IGLESIAS BARÉZ, M.:
Op. Cit. p. 29-30. Cfr. STC 3/1981, 19/1983 y 48/2003, como ejemplo de dicho
posicionamiento por parte del Tribunal.
37
11
(F. J. 2). Acompañan a esta decisión las sucesivas STC 10/1983 (F. J. 3); y
85/1986 (F. J. 2), dictadas cuando todavía estaba en vigor la Ley 54/1978.
La posición del Tribunal, sin embargo, empezó a perfilarse definitivamente
en torno a la discusión sobre la constitucionalidad de la Ley Orgánica 6/2002 en
la sentencia 48/2003. Acompañando al desarrollo legislativo que implicaba la
nueva norma, el Tribunal intentó un cambio en el tono del discurso en dirección
a un cierto nivel de incorporación constitucional, afirmando que los partidos no
solamente se constituían como asociaciones con funciones especiales, sino que
también el cumplimiento de estas funciones determina su naturaleza
constitucional. Hay pues un aumento del status jurídico público de los partidos
ante el ordenamiento, que se irá acentuando con el tiempo.39
De hecho, y sin mucha claridad, la evolución entre la postura de
sentencias como la 10/83 y los pronunciamientos a partir de la STC 48/2003
resulta determinante.
5) CONCLUSIONES – UNA CLASIFICACIÓN FUNCIONALISTA DE LA
NATURALEZA JURÍDICA DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS
En todo caso, y saliendo del esquema de las tres posturas doctrinales antes
mencionadas, hay autores que entienden que no se trata de atribuir una
determinada naturaleza jurídica a los partidos propiamente dichos, sino de
clasificar la naturaleza jurídica de las funciones que les son conferidas por la
Constitución. Así, BASTIDA FREIJEDO entiende que lo realmente trascendente
es considerar la naturaleza jurídica de las funciones de los partidos políticos, y su
legitimidad constitucional, ya que son funciones públicas y no simplemente
privadas. Será el tratamiento que el ordenamiento conceda a cada una de estas
funciones el que determinará la naturaleza jurídica de los mismos. Algunas
En este sentido, cfr. STC 31/2009, F. J. 3; Vid. por todos, SOLOZABAL ECHAVARRIA,
J. J. “Sobre la Constitucionalización de los Partidos Políticos en el Derecho Constitucional
y en el Ordenamiento Español”. In: Revista de Estudios Políticos, nº 45, may/jun, 1985. p.
161. En su análisis, FLORES GIMÉNEZ afirma que el Tribunal Constitucional se
fundamenta en dos principios para formar su posición sobre el tema, el de la libertad de
organización, refiriéndose a la estructura y normas estatutarias dedicadas a cada partido
que se crea, y el de autonomía, que limita la intervención estatal dentro de la esfera
partidista. (In: FLORES GIMÉNEZ, F.: Op. Cit. p. 64). Vid. también ÁLVAREZ CONDE, E.:
Op. Cit. p. 117-118. Uno de los autores que critica esta postura confusa del Tribunal
Constitucional es ANTONIO MONTILLA, que afirma que, ante la indecisión del referido
Tribunal en especificar si en la Constitución Española hubo incorporación o mera
constitucionalización de los partidos políticos, temas complicados como la supuesta
existencia de democracia militante en el sistema español también se quedan sin solución.
(In: ANTONIO MONTILLA, J. Op. Cit. p. 564 y ss.). Así García Guerrero in: GARCIA
GUERRERO, J. L. Op. Cit. p. 147. También, cfr. STC 10/83, F. J. 7 y 8 del extracto y STC
18/84, F. J. 3, aunque al parecer, en este último, el Tribunal Constitucional omite un
momento tratar el perfil eventualmente público de un partido político, y por ello no se
puede estar de acuerdo enteramente con la crítica de GARCÍA GUERRERO, o por lo
menos no con este ejemplo. Debido a ello que RODRÍGUEZ LÓPEZ concluye que los
partidos son entidades privadas no lucrativas de base asociativa, que desempeñan
funciones públicas sociales e institucionales notoriamente relevantes. (In: RODRIGUEZ
LÓPEZ, A.; MONROY ANTÓN, A. J. “Reflexiones acerca de la Naturaleza Jurídica de los
Partidos Políticos” In: Actualidad Administrativa. tomo 1. nº 4, quincena del 16/28 de
febrero, Ed. La Ley, 2009. p. 417).
39
12
tareas de los partidos serán tenidas como muy relevantes jurídicamente, siendo
de naturaleza jurídico-privada, y otras de extrema relevancia, siendo de
naturaleza jurídico-pública, llegando incluso a tener nivel casi estatal.
Así, el status jurídico constitucional de los partidos políticos dentro de la
idea de incorporación constitucional, y bajo el criterio institucional-funcional,
determinará que solo sean un partido político cuando estuvieran inscritos como
partidos y realicen las funciones constitucionales establecidas para ellos. Ello
permite un concepto jurídico, en el que no se comprenden determinadas
organizaciones políticas que, además de no concurrir en las elecciones, no
cumplen funciones de partido, y por ello no tienen este status.40 Así, no se
trataría de “encajar” a los partidos en modelos ya existentes anteriormente, sino
de intentar responder al problema a través de otra perspectiva, considerando
otros elementos que son importantes: la estructura organizativa de los partidos y
el conjunto de funciones a ser desarrollados por ellos en la sociedad. De esta
manera, se clasifican las funciones, para después clasificar a los partidos,
ubicándolos dentro de su naturaleza jurídica bidimensional.41
En otro de sus textos, BASTIDA FREIJEDO constata que la evolución de
los partidos también se ha visto acompañada por una evolución de la postura del
Estado ante ellos, y consecuentemente de ellos ante el Estado, motivando que
algunos de los ordenamientos jurídicos existentes hayan evolucionado desde las
funciones de los partidos para originar un derecho de otro carácter, apartado del
derecho de asociación, haciendo de ellos algo específico, obligados a cumplir con
las tareas que les fueron confiadas. Por dichas variaciones, el autor concluye
diciendo que no se puede afirmar una naturaleza jurídica única de los partidos,
pero que se debe preguntar acerca de la naturaleza jurídica de sus funciones,
pregunta esta que no puede tener solamente una respuesta.42
Considerando todo lo expuesto, se piensa que la posición más adecuada
para esta cuestión es justamente esta última, la de clasificar antes las funciones
de los partidos, para determinar su naturaleza posteriormente. Las significativas
evidencias de la incorporación constitucional de los partidos, ahora aliada con la
inclinación – aunque discreta por el momento – por parte del Tribunal
Constitucional permiten adoptar esta postura, incluso para poder justificar el
tratamiento legislativo de algunas de las materias del Derecho de Partidos. No se
puede en definitiva aplicar únicamente esquemas privatistas cuando estas
organizaciones están ejerciendo funciones nítidamente públicas, como tampoco
se puede sostener la vigencia de un Derecho Público exhaustivo sobre actos que
se constituyen con carácter privado.43
BASTIDA FREIJEDO, F. J. “Derecho de Participación a través de Representantes y
Función Constitucional de los Partidos Políticos”. In: Revista Española de Derecho
Constitucional, ano 7, nº 21, sept/dic, 1987. p. 210.
41 NAVARRO MENDEZ, J. I.: Op. Cit. p. 224-225 y RODRIGUEZ LÓPEZ, A.; MONROY
ANTÓN, A. J. Op. Cit. p. 411.
42 BASTIDA FREIJEDO, F. J. “La Relevancia Constitucional…” p. 91. También, cfr.
BISCARETTI DI RUFFIA, P.: Derecho Constitucional. 3º ed., Ed. Tecnos, Madrid, 1987. p.
784, que tiene el mismo posicionamiento, aunque ante el derecho italiano.
43 En este sentido, véase SOLER SÁNCHEZ, M.: Campañas Electorales y Democracia en
España. Universitat Jaime, [s.l.], 2001. Pp.224-225, acompañando estas clasificaciones
de las funciones de los partidos.
40
13
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18
REFLEXIONES SOBRE LOS PARTIDOS POLÍTICOS EN MÉXICO.
Ángel Zarazúa Martínez
I.- GENERALIDADES.
El conflicto armado surgido en las dos primeras décadas del siglo XX, se
caracterizó por la búsqueda de los cauces institucionales de participación
política, haciendo con ello un dejo a la lucha armada.
Más allá de los orígenes registrados de los partidos políticos en nuestro
país, la referencia temporal para este ensayo es el siglo XX, pues a juicio del
autor a partir de entonces puede hablarse formalmente del surgimiento de los
institutos políticos.1
La democracia en nuestro país tomó como base ideológica el
principio de no reelección. En efecto, el pronunciamiento de Porfirio Díaz en ese
sentido es retomado posteriormente por los antirreeleccionistas encabezados por
Francisco I. Madero, y fue el argumento principal para derrocar al oaxaqueño.
No obstante el llamado del propio Madero para el levantamiento por
medio de las armas convocado a través del Plan de San Luis, lo cierto es que el
descontento hubo que canalizarlo precisamente por medio de partidos políticos,
para participar en el proceso electoral.
De suyo esto dio legitimidad de origen a este movimiento, es decir, nació
con el aval del electorado manifestado en las urnas, sin embargo, todavía habría
que superar más de una década azarosa en la ruta hacia la consolidación de la
participación política a través de los partidos.
La extensión de este artículo no permite pormenorizar estos procesos, por
ello sólo se hace mención a los datos relevantes. Es así como el tramo avanzado
por Madero, habría de tener una regresión con los sucesos violentos generados
con posterioridad, incluyendo el asesinato del propio Madero y Pino Suárez.
El acomodo de las fuerzas políticas existentes y sobre todo la
participación de los caudillos, se atemperó en cierta medida con la promulgación
de la Constitución de 1917, sin embargo, este hecho por sí mismo no significó
condiciones de paz, armonía y convivencia social pacífica.
Esta innovadora carta fundamental acogió temas que por primera ocasión
se incluyeron en un pacto de esta naturaleza, pues algunos de los principios
postulados por zapatistas, villistas, carrancistas, maderistas y otras corrientes,
encontraron eco en dicho documento, el cual por primera vez incluyó garantías
de carácter social.
Los vaivenes en el ejercicio del poder continuarían, ya que los militares,
activos participantes en la disputa por la tenencia y ejercicio del poder político,
continuarían en la puja por su posicionamiento, hasta concluir prácticamente las
tres primeras décadas del siglo XX.
Existen diversas obras en las cuales con estricto rigor y método se plantea el origen de
los partidos políticos en diversos momentos históricos. una de ellas muy destacada es de
la autoría del Dr. Jorge Fernández Ruiz, contendida en la obra “Poder Legislativo”,
publicación de la Editorial Porrúa, publicada en el año 2004.
1
19
II.- LOS PARTIDOS POLÍTICOS COMO FACTORES PRIMORDIALES PARA LA
ESTABILIDAD SOCIAL EN EL SIGLO XX EN MÉXICO.
En un esfuerzo de reconciliación nacional, Plutarco Elías Calles, convocó a la
creación de un partido político, que agrupara a los diferentes sectores sociales,
algunos de ellos emergentes en nuestro país. Mediante el discurso de que
“…termina la época de los caudillos y comienza la de las instituciones”, se creó el
Partido Nacional Revolucionario, con el propósito de que la base social encontrara
un cauce natural de participación política.
Se reconoció al sector campesino, lo mismo que al obrero, y el resto del
componente social que no cupiera en ellos, habría de constituir el sector popular
del naciente partido.
Llama la atención el hecho de que siendo los militares los principales
protagonistas de los conflictos durante el siglo XIX y las primeras décadas del
siglo XX en México, no hayan sido considerados como sector, en la nueva
conformación de la sociedad planteada por el Partido Nacional Revolucionario.
No es exacta la afirmación que se hace en el sentido de que durante siete
décadas haya gobernado este país el mismo partido. Se trata de diversos
institutos políticos, pues diferentes fueron sus propósitos, la causa de su origen,
entre otras cuestiones, amén de la diferencia en su nomenclatura.
En el caso del Partido Nacional Revolucionario su teleología fue la
participación incluyente del grueso de la sociedad, sumando a todos los sectores
en un esfuerzo de reconstrucción nacional, con una ideología que comenzó a
considerar los diversos postulados planeados en la lucha armada revolucionaria y
reflejados en la Constitución Política de 1917.
Es preciso aclarar que en este ejercicio no se pretende hacer una apología
de ningún instituto político en particular, ni se soslaya el conocimiento sobre la
existencia de otros esfuerzos similares encaminados a fortalecer la participación
política institucional, pues sabido es que en diversas épocas y particularmente en
el mandato de Porfirio Díaz, hubo una gran efervescencia de esta actividad, con
severa persecución, lo que llevó a muchos a participar desde la clandestinidad o
de plano desde el extranjero.
El esfuerzo a partir de la tercera década del siglo XX se centró en la
creación de una ideología de carácter revolucionaria, con elementos que más
adelante buscarían matices nacionalistas. Se trató de dar contenido de principios
y valores a este movimiento, que en el marco institucional buscó superar la
zozobra de las asonadas, los cuartelazos, y toda irrupción abrupta en el ejercicio
del poder político.
Logrado lo anterior, los líderes forjados en la ideología de ese partido
político incluyente, consideraron necesario que desde el nombre de esa
institución se reflejara la evolución y necesidad que iba presentando el rostro que
comenzaba a delinearse del sistema político mexicano.
Se inició la ejecución de políticas apegadas a los llamados “principios
revolucionarios”, de suerte tal que la ideología del partido político se empató con
dichos principios, por lo que ahora resultaba más conveniente denominarlo
“Partido de la Revolución Mexicana”.
De esta manera, la actuación de los gobernantes y de dicho instituto
habría de apegarse y de ejecutar los principios revolucionarios, a fin de hacer una
realidad los anhelos de los protagonistas del movimiento armado de 1910, en
aras de auténticos beneficios para los diversos sectores de la población.
20
Esto dio lugar a la creación paulatina de las llamadas instituciones de la
revolución, es decir, la ideología creada e inculcada del partido político que se
comenta, en una primera etapa, y posteriormente convertida en directrices del
accionar político, habría de verse plasmada en diversas instituciones que
conformarían una sociedad mexicana, con derechos y prerrogativas para los
diversos grupos sociales.
De esta manera, al verse reflejados los postulados revolucionarios en
instituciones del Estado Mexicano, se consideró pertinente modificar nuevamente
el nombre del partido político para denominarlo a partir de entonces “Partido
Revolucionario Institucional”. Esto implicaría al mismo tiempo la conclusión
formal de la lucha revolucionaria y en consecuencia, la permanencia de la
contienda política en el plano institucional como garante de paz y estabilidad
sociales.
A la par del surgimiento del Partido Revolucionario Institucional, nació
otro instituto político que tomó como base al humanismo, así como a diversos
principios de la religión católica llevados al plano de lo político, se trata del
Partido Acción Nacional, que buscaba exaltar los valores del ser humano y ubicar
como centro del debate y del accionar político a la propia persona.
No se identificó este partido con el grueso de la base social mexicana, sino
la naturaleza de su ideología y de sus postulados le generó empatía con la clase
media alta y alta de la sociedad mexicana; de tal manera que desde su origen ha
sido considerado como un partido de derecha, que pugna por mantener
privilegios de determinados sectores sociales.
Por otra parte, el movimiento de la izquierda en México ha tenido una
existencia difícil y de un andar escabroso. Desde la Asamblea Nacional Francesa,
se le identificó con la disconformidad con lo establecido; con el cambio; en contra
de los privilegios; a favor de un reparto igualitario de la riqueza para el grupo
social; con quienes buscan la revolución; en suma, con los inconformes.
Esto dio lugar a que interpretada esta ideología de manera radical, se
tenga como sinónimo de movimiento belicoso, de una postura antagónica al
sistema político establecido por considerarlo desigual e injusto, y en una versión
completamente radicalizada, se ha interpretado como la anarquía, el
desconocimiento de todo arquetipo.
Podría hablarse de diversos momentos sobre el origen de este movimiento
en nuestro país, algunos incluso pretenderán ubicar a personajes del siglo XIX en
este marco, para otros, los pioneros serían los hermanos Flores Magón, por
mencionar algunos; habrá quien se refiera a la conformación formal de partidos
socialistas, como el encabezado por Tomás Garrido Canabal en el sureste
mexicano; unos más ligarán la izquierda con grandes movimientos culturales
como es el caso del muralismo mexicano.
Lo que ha prevalecido son las diversas interpretaciones sobre la izquierda
de nuestro país, incluyendo a aquellos personajes que tuvieron influencia en su
momento por la ideología soviética o cubana, basada en la doctrina marxista, en
la interpretación leninista, estalinista, trotskista, entre otras, lo que ha dado
lugar a la formación de partidos en cuyo nombre han incluido la denominación
de “socialistas”, “comunistas”, “obreristas”, por nombrar algunos.
21
A pesar de que el sistema político mexicano está diseñado para la
existencia pluripartidista y que en los hechos así se ha dado, lo cierto es que los
partidos políticos relevantes en nuestro país han sido precisamente el Partido
Revolucionario Institucional, el Partido Acción Nacional y el partido de izquierda
de mayor relevancia, según el momento de que se trate.
Esta revisión general sobre los principales institutos políticos, nos
permite concluir por ahora que han sido indudables factores de estabilidad
política y social,2 pues en varias de las etapas de su desarrollo han cumplido con
la finalidad de ser auténticos medios de participación política de la ciudadanía, y
durante largo tiempo, única vía para acceder al ejercicio del poder público.
III.- LOS PARTIDOS POLÍTICOS SE APARTAN DE LA FUNCIÓN SOCIAL
QUE LES CORRESPONDE.
Con motivo de la segunda conflagración mundial, y toda vez que nuestro
país no tuvo una participación que alterara su vida como nación, le permitió
desarrollar actividades que por obvias razones no podían llevar a cabo quienes
participaban en el conflicto bélico, ello se vio reflejado en diversos aspectos, entre
ellos el cine mexicano, que fue prolífico y fiel reflejo de las condiciones sociales
imperantes, lo que se condensa en la denominación para esta etapa como la de
“la época de oro del cine mexicano”.
En el contexto social se vivieron dos décadas y media de estabilidad
económica y social, donde las actividades productivas, así como de formación y
desarrollo profesionales comenzaron a tener un amplio auge; prácticamente toda
actividad productiva que se emprendiera se traducía en bienestar para sus
actores, a esta época se le conoce como “el desarrollo estabilizador”, y abarcó de
la época de los cincuentas y hasta la de los setentas.
Sin embargo, el sistema político mexicano se había vuelto monolítico, con
la prevalencia de un solo partido; existían intolerancia y persecución políticas,
pues la disidencia no fue bien vista y sus líderes fueron perseguidos y en varios
casos encarcelados.
Se generaron presiones sociales y manifestaciones de descontento y de
inconformidad, muestra de ello son los movimientos de 1958, así como el de una
década después, el de 1968, la represión a través del grupo paramilitar conocido
como el de “los halcones”, a principios de la década de los setentas, entre otros.
Los partidos políticos empezaron a privilegiar la lucha del poder por el
poder mismo, y a relegar en sus programas y proyectos las demandas y
peticiones de los diversos sociales. Se iniciaron periodos hasta ahora inacabados,
de inestabilidad económica que se tradujeron en disminución de la calidad de
vida de la población.
El tratadista Dieter Nohlen afirma, al referirse al tema de los partidos políticos: “…No
cabe duda acerca de la enorme importancia que ellos tienen para la democracia y su buen
funcionamiento. Son el único tipo de organización que puede organizar el gobierno
representativo por medio de una mayoría, organizando la dispersa voluntad política del
electorado a través de una competencia electoral en la que las preferencias políticas de las
masas se traducen en distribución de poder…”. En la misma obra hace una interesante
disertación sobre los sistemas de partidos políticos. Nohlen, Dieter. ¿Cómo estudiar
Ciencia Política? Una introducción de trece lecciones. México, Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación; Marcial Pons, Ediciones Jurídicas y Sociales S.A., Madrid,
2012, pág. 189.
2
22
La oposición política prácticamente había desaparecido, por lo que hubo
necesidad de crear artificialmente, mediante diversas figuras jurídicas-electorales,
una oposición en el Congreso Federal: primero fueron los diputados de partido y
después los llamados de “representación proporcional” o “plurinominales”.
La democracia se planteó en el plano político-electoral, sobre todo a partir
de las tres últimas décadas del siglo XX, las reglas en ese ámbito se han
cambiado frecuente y sustancialmente. Se inició un supuesto movimiento de
“ciudadanización” de los procesos electorales, comenzando por retirar al gobierno
de la organización de las elecciones.
La década de los noventas dio lugar a cambios significativos en este
proceso de trasformación, inició con la creación de un Instituto Federal Electoral,
y posteriormente los esfuerzos iniciados una década atrás se vieron consolidados
con el surgimiento del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, a
través de la gran reforma constitucional y legal de 1994 y 1996, a través de esta
última se le ubicó como integrante del Poder Judicial de la Federación.
Esta nueva era en materia política, que en teoría abrió mayores
posibilidades de participación de la ciudadanía, se tradujo en una mayor apatía
reflejada en el abstencionismo, así como un descrédito de los partidos políticos.
Se fortaleció la vida institucional política, pero se dejaron huecos los espacios que
de manera natural correspondían a la ciudadanía.
Con las nuevas reglas surgió la alternancia en el ejercicio del poder
público y para el ciudadano común y corriente no se dieron cambios
trascendentales en la vida cotidiana, ya que aún con el cambio de partidos en el
poder, no se apreciaron modificaciones sustanciales en la forma de gobernar.
Se generó una hegemonía de los partidos en el sistema político, una
“partidocracia”, caracterizada por una excesiva intromisión de los institutos
políticos en la vida nacional, y por una crisis de representación, en la cual los
ciudadanos no se sienten representados ni por los partidos políticos, ni por los
candidatos.
Todo ello evidencia un alejamiento de los partidos políticos de la base
social, no responden más a sus demandas, no son paladines de la defensa de sus
intereses, no hay comunión en la búsqueda del bien común, y en suma, la
población se siente ajena a la actividad partidista.3
Lo anterior, aunado a la inercia que con el tiempo se dio en el sentido de
ir incrementando de manera muy importante el financiamiento público a los
partidos políticos, para la totalidad de sus actividades, entre las que se pueden
mencionar: las de difusión, publicaciones, gastos ordinarios, financiamiento para
proceso electoral, entre otros.
Esto permite concluir que la democracia mexicana (político-electoral), 4
sea considerada como una de las más caras del mundo, que su accionar no
Al referirse al importante rol que corresponde a los partidos políticos, Nohlen precisa:
“…Si fallan en esta función o si el reconocimiento de esta labor es seriamente cuestionado,
el gobierno representativo se torna difícil. Más claro: los partidos políticos hacen posible la
democracia representativa, cuya salud depende en buena medida de su
desempeño…”ibídem.
4 En este trabajo se hace la precisión de la democracia político-electoral, atendiendo al
propio texto constitucional mexicano, que en su artículo 3º distingue al menos tres
modalidades de democracia: como una estructura jurídica; un régimen político y la
tercera modalidad, como un sistema de vida fundado en el constante mejoramiento
económico, social y cultural del pueblo. En su obra, publicada en 1983, Moreno Díaz, en
3
23
satisfaga las expectativas del electorado, y queda la sensación que el presupuesto
destinado para esos fines, prácticamente se desperdicia sin que existan
mecanismos para conocer con exactitud el destino de esos recursos.
IV.- ALTERNANCIA EN EL EJERCICIO DEL PODER PÚBLICO POR PARTE DE
LOS PARTIDOS POLÍTICOS.
En la última década del siglo XX y con la implementación de nuevas reglas para
los actores políticos en el sistema político-electoral mexicano, se presentó la
posibilidad de que por primera vez pudiera darse la alternancia en el ejercicio de
la Presidencia de la República, lo cual sucedió precisamente al concluir el siglo,
en el año 2000.
El relevo se dio por parte del Partido Acción Nacional, para sustituir al
Partido Revolucionario Institucional. Cabe señalar que éste último había tenido
cambios drásticos en la forma de entender el ejercicio de gobierno, sobre todo a
finales de la década de los ochentas, con la llegada de nuevas generaciones de
políticos, la gran mayoría egresados de universidades del extranjero,
principalmente de los Estados Unidos de América, a quienes se les identificó
como “tecnócratas”, para distinguirlos de los políticos tradicionales.5
Esa nueva generación de administradores públicos, era ajena a principios
que hasta entonces eran rectores de la política nacional, entre ellos; soberanía,
nacionalismo, rectoría del Estado, división de poderes, diálogo, concertación,
independencia nacional, por mencionar algunos.
Sustituyeron los principios de la política por reglas económicas y de
mercado. Se comenzaron a aplicar criterios de carácter empresarial en la
administración pública, a través del desmantelamiento de empresas
paraestatales, fideicomisos públicos y en general todo ente en el cual Estado
Mexicano había participado como socio mayoritario o minoritario.
Se inició un proceso de administración pública que implicaría la mínima
inversión en su estructura y el adelgazamiento de las plantillas de servidores
públicos, pues a juicio de los llamados tecnócratas existía obesidad, duplicidad
de funciones, desperdicio de recursos, y exceso de personal en la propia
administración pública, lo que la hacía costosa, ineficiente e ineficaz.
este mismo orden de ideas postula: “…Hace mucho tiempo que el concepto de democracia
dejó de ser unívoco…”, y a continuación desarrolla en su obra diversas acepciones de la
democracia. Moreno, Daniel. Democracia Burguesa y Democracia Socialista, 2ª, ed.,
México, Federación Editorial Mexicana, 1983. pág. 25.
5 Conviene recordar la expresión que data de 1924, emitida por el Secretario de Gobierno
de los Estados Unidos de América, Robert Lansing, quien desde entonces sentenció:
“México es un país extraordinariamente fácil de dominar, porque basta con controlar a un
solo hombre: el Presidente…debemos abrir a los jóvenes mexicanos ambiciosos las puertas
de nuestras universidades y hacer el esfuerzo de educarlos en el modo de vida americano,
en nuestros valores y en el respeto del liderazgo de los Estados Unidos. México necesitará
administradores competentes. Con el tiempo esos jóvenes llegarán a ocupar cargos
importantes y eventualmente se adueñaran de la presidencia, sin necesidad de que
Estados Unidos gaste un centavo o dispare un tiro, harán lo que queramos y lo harán mejor
y más radicalmente que nosotros”.
24
Este parteaguas provocó que bajo esta nueva modalidad, por un largo
rato la actividad de los partidos políticos disminuyera sensiblemente, pues se dejó
de hacer política al dejarse de utilizar sus dos principales instrumentos: el
diálogo y la negociación.
Actividades que antaño eran inherentes a los actores e institutos
políticos, fueron asumidas, sobre todo por las dependencias encargadas de la
hacienda pública y la programación del gasto público. Varias de estas acciones se
ejecutaron atendiendo a criterios estrictamente financieros y económicos, sin
tomar en consideración las necesidades y reclamos de la población en general, la
búsqueda de cifras negras en la hacienda pública, implicó el sacrificio de la
población, la caída del poder adquisitivo de su ingreso y en general, una sensible
baja en el nivel de vida de un alto porcentaje de la sociedad.
El lenguaje para describir el contexto socioeconómico de la población se
tornó crudo y cruel, pues para definirla con mayor exactitud, dejó de hablarse de
“población en condiciones de pobreza”, para denominarla a partir de entonces
como “población en condiciones de extrema pobreza”.
La supresión de miles de plazas laborales en la estructura de gobierno,
así como la desaparición de la mayor parte de la administración pública
paraestatal dio lugar al engrosamiento de las cifras de desempleo, soslayadas por
los nuevos administradores públicos, quienes anteponían las cuentas alegres
resultantes de su visión de la administración pública.
Los partidos políticos sólo eran tomados en cuenta en vísperas del inicio
de los procesos electorales y durante el desarrollo de éstos. La población en
general no distinguió entre los tecnócratas y los políticos de carrera; por lo tanto,
el costo político de ese tipo de decisiones se le cargó a los actores políticos
tradicionales y a los partidos políticos.
Ante la carencia de una verdadera cultura política por parte del
electorado mexicano, la forma en la cual se manifestó el repudio a esas medidas
fue no asistiendo a ejercer el derecho al sufragio, incrementado el
abstencionismo.
Esta época se caracterizó también por la aparición de la violencia en la
solución de conflictos de naturaleza política, ante el cuestionamiento de procesos
electorales, en los cuales oficialmente el ganador fue el partido predominante, se
buscó obtener legitimación a través de golpes espectaculares con fines
mediáticos, sobre todo dirigidos a líderes sindicales, otrora intocables.
Más aún, se llegó al extremo de presenciar al asesinato del candidato a la
Presidencia de la República del partido mayoritario, apenas unos días antes de la
conclusión del periodo de la campaña electoral. Y contra todo pronóstico se
manifestó una vez más el impredecible electorado mexicano volcándose en las
urnas a favor del candidato que entró al relevo, estableciendo niveles de votación
histórica en nuestro país, derrotando por primera vez al abstencionismo, y surgió
una expresión para definir este tipo de sufragio, se le denominó “el voto del
miedo”.
También en este periodo sucedió el asesinato del Secretario General del
Partido Revolucionario Institucional. Todos los anteriores acontecimientos
tuvieron pretendidas explicaciones procesales, sin embargo, la verdad históricapolítica nunca se conoció, lo mismo que en el caso del asesinato de un jerarca de
la iglesia católica del país.
Los partidos políticos como tales fueron mudos testigos de estos vaivenes,
sin embargo, todo ello generó un ambiente dónde cada vez se percibía con mayor
25
intensidad un reclamo social para que se modificara la estructura del gobierno
mexicano, a través de la alternancia en el ejercicio del poder público.
Históricamente relegada en los procesos electorales, la izquierda
representada también mediante institutos políticos, ganó fuerte presencia y se
manifestó de manera muy localizada en determinadas regiones del país, sobre
todo en la capital, donde desde entonces gobierna con holgadas victorias en los
procesos electorales recientes.
De igual manera cobró relevancia en los procesos electorales para la
elección del titular del poder ejecutivo federal; si bien la elección del año 2000
destacó por la derrota del Partido Revolucionario Institucional por primera
ocasión en su historia, también llamó la atención la aparición de un fuerte
candidato de la izquierda mexicana, quién desde el año de 1988 había logrado
cuestionar severamente en las urnas la victoria del candidato oficial.
La tendencia del crecimiento de la izquierda en estos procesos, se rubricó
en el año 2006, cuando el candidato de los partidos coaligados de izquierda
perdió oficialmente la Presidencia de la República, por apenas 250,000 votos
aproximadamente.
Para el proceso electoral del año 2012, se presentó la novedad consistente
en que el Partido Acción Nacional, que ocupó la Presidencia de la República los
doce años anteriores, cayó estrepitosamente al tercer lugar en las preferencias del
electorado, y nuevamente la decisión final se dio entre un candidato de la
izquierda, ahora frente a uno del Partido Revolucionario Institucional, quien
volvió a ocupar la primera magistratura.
En suma, la alternancia en el ejercicio del poder público a nivel federal se
dio entre el Partido Acción Nacional y el Partido Revolucionario Institucional, sin
que el electorado percibiera cambios sustanciales en la forma de gobernar, de
administrar al país, pues no hubo mayor cambio entre los tecnócratas priistas y
las generaciones de panistas, algunas de ellas muy jóvenes.
De hecho en al año 2000, la nueva administración panista no presentó
cambios importantes, pues mantuvo, por mencionar algún caso, a la misma
estructura de administración en la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
Y así ha sucedido: la actual administración priista ha incorporado a ex
servidores públicos de administraciones de izquierda, así como a panistas.
Uno de los aspectos que más se cuestionan a los partidos de izquierda, es
que varios de sus integrantes son personajes que en su momento pertenecieron al
priismo, al cual renunciaron por diversas razones.
Hasta hace algunas décadas se planteaba la alternancia como una de las
posibles vías para el fortalecimiento de la democracia mexicana, del sistema
político-electoral, el régimen de partidos y la disminución del abstencionismo.
Hoy que se vive la alternancia, puede cuestionarse con razonadas bases,
la inoperancia de la alternancia como una de las posibles soluciones al
debilitamiento del sistema político-electoral mexicano, así como a la crisis de los
partidos políticos en nuestro país.
26
V.- ACTUALIDAD DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS EN MÉXICO.
Al revisar los documentos básicos de los partidos políticos existentes en nuestro
país, sobre todo la Declaración de Principios, la conclusión lógica es que existen
posturas irreconciliables entre ellos, políticamente hablando.
Ante el cuestionamiento de la población en general sobre el desempeño de
los partidos políticos, éstos en lugar de responder con una revisión a conciencia
sobre su desempeño, una autocrítica sobre su existencia misma, han respondido
con pragmatismo, en la búsqueda del poder por el poder.
Han recurrido y abusado de la figura jurídica legalmente permitida de la
coalición de partidos, lo que ha dado lugar a que en recientes procesos electorales
federales, se polarice al electorado ante posturas irreconciliables de candidatos y
partidos en pos de la Presidencia de la República; pero esos mismos partidos
políticos participan de manera simultánea coaligados, en procesos electorales
locales o federales relativos a candidatos a otros cargos de representación
popular, sin que sea óbice que al mismo tiempo expresen posturas
irreconciliables en los términos señalados.
Además de la natural confusión que esto provoca en el electorado,
también ocasiona un gran desencanto y desilusión; de igual manera, que al
establecerse cogobiernos de facto, se diluya la responsabilidad en el desempeño
de los cargos de representación popular.
Lo anterior nos permite afirmar que hoy por hoy, todos los partidos
políticos desempeñan funciones de gobierno en nuestro país, algunos por sí
mismos y en otros, bajo la figura de la coalición.
La descripción anterior se complica aún más cuando se pone en boga,
como sucede actualmente, que el precandidato perdedor en la elección interna de
un partido político, automáticamente se convierta en el candidato del principal
partido opositor; y para ello existen varias razones, todas de índole pragmáticas,
entre ellas que la votación obtenida en un proceso electoral, incide en la cantidad
que por concepto de financiamiento público recibirá el instituto político en el
siguiente proceso electoral.
Se planteó como una posible solución a toda esta problemática la
posibilidad de establecer las candidaturas independientes. Para algunos esta
novedosa figura, actualmente ya contemplada a nivel constitucional, debilita el
régimen de partidos,
No es así, pues la mera denominación de candidatos “independientes”,
implica tener el referente de esa independencia, que en nuestro régimen no puede
ser otro que los propios partidos políticos, es decir, estos novedosos candidatos
son independientes de los institutos políticos.
Muy distinta situación existe con las candidaturas ciudadanas, pues
éstas sí sustituyen a los partidos políticos y cuestionan la existencia misma del
régimen de partidos.
Algunas legislaturas de entidades federativas, al igual que la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, han establecido las bases pioneras para la
regulación de las candidaturas independientes, y confirman lo expresado: los
requisitos que se exigen a quienes aspiren contender bajo esa modalidad, son
semejantes e incluso más estrictos que los exigidos a los candidatos propuestos
por partidos políticos.
27
Por otra parte, en el mes de diciembre de año 2012, con motivo del inicio
del ejercicio del nuevo titular del Poder Ejecutivo Federal, se suscribió por parte
de los tres principales partidos políticos, así como con la concurrencia de otros
actores políticos, un acuerdo que contiene cerca de un centenar de acciones de
gobierno, propuestas por todos los suscriptores de dicho documento, conocido
con el nombre de “Pacto por México”.
Se trata de un instrumento políticamente útil, pero al mismo tiempo
políticamente incorrecto, pues en su suscripción se incurrió en una grave
omisión: no se tomó en consideración a los órganos de representación popular, al
Congreso de la Unión, en efecto, no se consideró ni a la Cámara de Diputados, ni
a la de Senadores.
Pareciera que se pretende obviar el quehacer legislativo, lo cual en la
práctica ha generado no pocas desavenencias. Este instrumento permitió en el
año 2013 la culminación de diversas reformas constitucionales, las cuales
durante largo tiempo se consideraron como de muy difícil realización, entre ellas
las reformas: educativa; en materia de telecomunicaciones; hacendaria y fiscal;
así como la llamada reforma energética.
El propio Pacto ha sido un instrumento de constante desavenencia entre
los partidos políticos, algunas de las reformas señaladas han prosperado gracias
a que el Partido de izquierda, o el de derecha, se han sumado al priismo,
calculando que tal o cual acción les redituará políticamente.
Se menciona que consecuencia de los desaciertos anteriores y otros más,
se ha generado una crisis de los partidos políticos, de esta manera en palabras
del Dr. Jorge Fernández Ruiz.
“Los partidos políticos entran en crisis por no ejercer –o por
hacerlo deficientemente- sus funciones, especialmente las de
conformar y encauzar la voluntad popular, de consolidar la
representación política, de fungir de gozne entre la opinión pública y el
gobierno; y de aportar ideas, proyectos y programas para el gobierno.
La crisis de los partidos políticos provoca un decrecimiento en su
número de miembros y simpatizantes, traducible en disminución de
votos, que de afectar a todos los partidos de un país o de un estado
denuncia una crisis de su sistema de partidos, como se ha evidenciado
en México en los últimos años, particularmente en las elecciones
locales, en las que el abstencionismo ha sido altísimo, pues en muchos
casos ha superado al número de votantes, lo que predica la creciente
decepción del electorado respecto de los partidos políticos, fenómeno
que, por cierto se da a escala mundial…es importante hacer notar que
el vacío dejado por los partidos políticos en algunas actividades
antaño cubiertas por ellos, empieza a ser atendido por otro tipo de
organizaciones, circunstancia que acentúa la crisis de los partidos”. 6
6
Fernández Ruiz, Jorge, op.cit. pp.108 y 109.
28
VI.- REFLEXIÓN FINAL.
Los partidos políticos son indispensables en un régimen democrático. Por
mandato constitucional deben ser claros ejemplos de democracia interna, sin
embargo, un alto porcentaje de impugnaciones ante los órganos jurisdiccionales
derivan de controversias suscitadas entre la militancia con su dirigencia, de ahí
que se haya acuñado la expresión genérica “derechos de la militancia partidista”.
Los partidos políticos deben establecer sistemas de medios de
impugnación interpartidista lógicos, oportunos, coherentes, expeditos y eficaces,
que garanticen la salvaguarda de los derechos de su militancia.
Para recuperar la credibilidad en el electorado, deben de implementar
una serie de acciones, entre las cuales destaca la renovación de su dirigencia
mediante procesos públicos y transparentes.
Se ha abandonado la labor de formación de cuadros al interior de los
partidos políticos, es preciso recuperar tan importante tarea, pues sólo la
trayectoria partidista garantiza el crecimiento en el nivel del debate político, así
como la capacidad para desempeñar cargos de representación popular.
Las reglas de participación política de candidatos, partidos políticos y en
general de todos los actores políticos, deben de ser claras y no dejar margen a la
interpretación; de esta manera, los operadores de la norma la aplicarán con
mayor exactitud y ello redundará en certeza y seguridad jurídica para todos.
Los sistemas de fiscalización sobre el uso y destino de los recursos
provenientes del financiamiento público, deben modificarse a fin de que conforme
avancen las etapas del proceso electoral, se vayan realizando las erogaciones,
dando la oportunidad de aclarar y en su caso corregir, los informes
correspondientes; ocurrido lo cual, procederá la aplicación de las sanciones que
procedan.
La esencia de los partidos políticos es la representación de diversos
sectores sociales. Esto ha sido soslayado por los institutos políticos; la
recuperación de la credibilidad hacia ellos por parte de la sociedad depende sobre
todo de que se recupere esa esencia y se amplíen los márgenes de participación
ciudadana.
Conviene valorar la implementación de las figuras del referéndum,
plebiscito, revocación de mandato, entre otras modalidades de democracia
indirecta, ya que su adecuada instauración y ejercicio redundaría en el
fortalecimiento del régimen de partidos políticos.
VII.- BIBLIOGRAFÍA.
CARPIZO Jorge, Estudios Constitucionales, México, UNAM, 1980.
--------- La Constitución Mexicana de 1917, México, UNAM, 1982.
CIENFUEGOS Salgado, David, Coordinador, Estudios en homenaje a
Marcia Muñoz de Alba Medrano, Protección de la persona y derechos
fundamentales, Universidad Nacional Autónoma de México, México, 2006.
DICCIONARIO JURÍDICO MEXICANO, México, Porrúa, UNAM, 1999.
DIETER Nohlen, ¿Cómo Estudiar Ciencia política? Una Introducción de
Trece Lecciones, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (México),
Marcial Pons, Ediciones Jurídicas y Sociales, S.A., 2012.
FERNÁNDEZ Ruiz, Jorge, Poder Legislativo, México, Porrúa, UNAM, 2004.
29
GÓNZALEZ Cosío, Arturo, México: cuatro ensayos de sociología política,
Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, Universidad Nacional Autónoma de
México, México 1972.
HOMS, Ricardo, Marketing para el Liderazgo Político y Social, Autoridad y
poder, cómo obtenerlos y retenerlos, Editorial Grijalbo, México 2005.
MORENO, DANIEL, Democracia Burguesa y Democracia Socialista,
Federación Editorial Mexicana, México, 1983.
OÑATE, Santiago, y David Pantoja, El Estado y el Derecho, ANUIES,
Editorial Edicol, S.A., Primera edición: México, 1977.
LEGISLACIÓN CONSULTADA.
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, México,
Secretaría de Gobernación, Marzo 1995.
------, México, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación,
2012.
------, México, Porrúa-UNAM, 2004.
------, México, Instituto Electoral del Estado de Jalisco, 2007.
30
LOS PARTIDOS POLÍTICOS Y SUS LÍMITES EN EL RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
PERUANO: EL CASO MOVADEF
César Landa
I.
INTRODUCCIÓN
Si en la actualidad la democracia solamente puede existir en el marco de un
sistema de partidos políticos, paradójicamente éstos se han convertido en un
riesgo para el régimen democrático peruano; en la medida que existe una falencia
estructural en el sistema de partidos, a pesar de su participación en las
elecciones periódicas, durante los períodos de alternancia electoral en el poder.
Por cuanto, no existe en la historia política contemporánea un sistema de
partidos políticos estable y consolidado, que lidere y conduzca a la opinión
pública, más allá de las batallas electorales.
Lo cual se ha puesto en evidencia en las últimas décadas, por cuanto
quienes han gobernado, con la excepción del Partido Aprista Peruano (A. García
de 1985-1990 y 2006-2011) y el Partido Acción Popular (F. Belaunde de 19631968 y 1980-1985), han sido los movimientos políticos coyunturales que se han
manifestado electoralmente, a través de sus caudillos autoritarios (A. Fujimori de
1990 al 2000), democráticos (A. Toledo del 2001-2006 y O. Humala del 2011
hasta el 2015), pero, éste último con atisbos de “democradura” (democracia con
mano dura). Lo que no es óbice para señalar que los partidos políticos han
gobernado democráticamente, como Acción Popular y el Partido Aprista Peruano;
aunque este último proclive a la corrupción.
Los partidos han quedado convertidos en maquinarias electorales, debido
a que como organizaciones políticas han sido desmovilizadas, desideologizadas y
contaminadas por
grupos de presión, como los gremios empresariales, los
medios de comunicación, las fuerzas armadas, la iglesia, así como, en menor
medida los gremios laborales y la presión de la opinión pública y social. Sin
embargo, lo dramático del actual proceso político peruano es que los partidos
políticos, durante las campañas electorales, han sido penetrados por personajes
investigados por el delito de tráfico ilícito de drogas1.
Por eso, el estudio del rol y los límites al sistema de los partidos políticos
debe reconducirse en el marco de las normas constitucionales y legales. Por
cuanto, sin partidos democráticos sometidos a las normas jurídicas no hay
Estado de Derecho, ni hay Estado de Derecho que puede desarrollarse sin un
sistema de partidos políticos respetuoso del orden jurídico.
1
Cfr. EL COMERCIO. ”García devolvió al abogado Abanto US$ 5 mil que aportó en
campaña 2006. Recordó que su gobierno lucha enérgicamente contra el narcotráfico”.
Edición de domingo 13 de febrero de 2011; asimismo, la candidata presidencial Keiko
Fujimori fue denunciada el 2011 por haber aceptado 10,000 dólares USA de personas
vinculadas al narcotráfico. LA REPUBLICA. “Keiko recibió $10, mil de familia que sigue
procesada por lavado”, Edición de martes 22 de febrero de 2011.
31
I. EL ROL CONSTITUCIONAL DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS Y SUS
RESPONSABILIDADES LEGALES
1.1.
La constitucionalización de los partidos políticos
Al analizar el rol constitucional de los partidos políticos en el Estado democrático,
es ineludible mencionar su proceso de constitucionalización en razón de su
vinculación con el pluralismo y la libertad de expresión del pensamiento en una
sociedad democrática. Muchos autores al describir el origen de los partidos,
señalan que por largo tiempo fueron considerados como “facciones”2, desde una
acepción peyorativa del término; para posteriormente ser reconocidos en diversos
ordenamientos jurídicos.
En ese sentido, los cambios suscitados en la realidad política, como la
adopción del sufragio universal, las prerrogativas parlamentarias y el
advenimiento del régimen democrático3 en muchos países, trajo consigo que los
partidos políticos dejaran de ser considerados como asociaciones que respondían
únicamente a intereses de grupo, sino que fueron concebidos como instituciones
encargadas de promover, además, el sistema político electoral de representación e
integración, que devendría en la concurrencia para la formación y expresión de la
voluntad popular.
Por ello, es indudable la importancia que presentan los partidos políticos
en esos momentos de transformación del Estado de Derecho, entre la primera y
la segunda guerra mundial; pues, se afirma que la configuración de la
democracia tiene que ver con la posición jurídica y la condición fáctica de los
partidos políticos4; en la cual se vincula el funcionamiento de la democracia con
la necesaria presencia de una pluralidad de partidos políticos5.
Pues, para efectos de reconocer el proceso democrático, durante el periodo
posterior de la segunda guerra mundial y las experiencias bélicas vividas, cabe
precisar que muchos países comenzaran a recomponer las bases y los
2
3
4
5
DUVERGER Maurice. Les partis politiques. Paris: Librairie Armand Colin, 1976. p.23.
El autor refiere que se llamaba igualmente “partidos” a las facciones que dividían a las
repúblicas antiguas, a los clanes, a los clubes donde se reunían los diputados de las
asambleas revolucionarias, a los comités que preparaban las elecciones censitarias de
las monarquías constitucionales, entre otros. Pues hasta 1850
ningún país a
excepción de Estados Unidos, conocía los partidos políticos en el sentido moderno de
la palabra y sólo a partir de 1950 los partidos empezaron a funcionar en la mayoría de
naciones europeas.
OBERREUTER Heinrich. Partidos Políticos –Estado Sociedad. Partidos Políticos en la
Democracia-. Argentina: Konrad Adenauer, 1995, p. 26. Al respecto, en el caso alemán,
significó la evolución hacia una democracia parlamentaria, con la aprobación de la Ley
Fundamental y con ello la aparición de los partidos políticos, que le sucedió a una
dictadura antipluralismo antiparlamentaria y antipartidaria.
KELSEN Hans. Esencia y Valor de la Democracia. Barcelona. 1977, p. 37. Al respecto,
el autor sostiene que sólo por dolo o por confusión puede sostenerse la posibilidad de
la democracia sin partidos.
GRIMM Dieter citado por el autor De la Vega Agustín. “Los Partidos Políticos y la
Constitución de 1978. Libertad de Creación y Organización de los partidos en la Ley
Orgánica 6/2002”. Revista Jurídica de Castilla y León. Salamanca, 2004. Número
Extraordinario.
Consulta
04
de
abril
de
2012
Dialnet.
pp.201208.pp.204.<http://dialnet.unirioja.es/servlet/listaarticulos?tipo_busqueda=EJEMPL
AR&revista_busqueda =3784&clave_busqueda=87867>.
32
fundamentos de sus sistemas político democráticos, luego de la barbarie del
Partido Nacional Socialista nazi en Alemania y del Partidos Fascista en Italia, o,
del establecimiento del gobierno de un solo partido, como el del Partido
Comunista en la ex Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas. La reacción
democrática, sobre la base del renovado Derecho Constitucional de mediados del
siglo XX, produjo la adopción de postulados neoiusnaturalistas como el
“derecho justo”; con una clara orientación hacia valores democráticos y principios
jurídicos, y; con ello el alejamiento de posturas positivistas que caracterizaron
aquellos momentos históricos deshumanizantes.
En ese sentido, el reconocimiento de los partidos políticos por el Derecho
Constitucional, evidenció desde el punto de vista político, la repulsa de aquellos
regímenes antidemocráticos, que los habían eliminado o ilegalizado del escenario
político o aquellos que habían monopolizado la representación a través de un solo
partido, y; desde el punto de vista jurídico, como la concretización de la libertad
de pensamiento y del derecho de asociación, para un fin establecido, pero dotado
de ciertos “privilegios”( objetivación de un derecho público subjetivo) y como
elemento fundamental e integrante del sistema jurídico-político democrático.6
Evidentemente, dicho proceso evolutivo fue complejo, pasando por diversas
etapas la relación del Estado con los partidos políticos, señaladas por Triepel7:
Primera, del combate o de oposición del Estado hacia los partidos políticos
(Bekampfung), en la cual la ley proscribía a los colectivos políticos-partidarios,
pues el ciudadano era el único sujeto de la praxis política, tal como se introdujo
en Francia con la famosa Ley Chapelier de 1791, que en su artículo 1 señaló:
“Siendo una de las bases de la Constitución francesa la abolición de toda clase de
corporaciones de ciudadanos del mismo estado o profesión, queda prohibido
restablecerlas de hecho, bajo cualquier pretexto y en cualquier forma”.
Segunda, donde el Estado ignoraba a los partidos (Ignorierung), pues no
aparecen en los textos constitucionales ni legales, debido a una postura filosófica
del Estado liberal, en la que no se admiten cuerpos intermedios entre el
ciudadano y el Estado; es decir se negaría la separación entre el Estado y la
sociedad civil, aunque ya no se los reprimía o prohibía8.
Tercera, de legalización de los partidos políticos (Legalisierung), en la cual
se empieza a ponderar y reconocer el rol de los partidos políticos, a fin de evitar
que rebase la realidad política a la jurídica, en una etapa de crecimiento de la
cuestión social y expansión del derecho de sufragio hacia los obreros y
campesinos, y de demandas del sufragio femenino. De modo que se dictan leyes
electorales y de reglamento de los Parlamentos, en las cuales se reconoce a los
partidos políticos.
6
7
8
GARCIA PELAYO, Manuel. El Estado de Partidos. 1986. Madrid: Alianza Editorial. pp.
49-50.
LANDA César. Derecho Político del Gobierno y la Oposición Democrática. Lima: Pontificia
Universidad Católica del Perú, 1990. pp. 105-106.
DE VEGA. Pedro. Teoría y Práctica de los Partidos Políticos. Madrid: Cuadernos para el
Diálogo, 1977, pp. 22. Y 7-26. El autor refiere que cuando la situación empezó a
hacerse insostenible para la propia coherencia interna del ordenamiento jurídico
burgués, empezaron a aparecer lenta e indirectamente las primeras referencias
legales, así se explica que las primeras normas legales que mencionan a los partidos
políticos desde una perspectiva jurídico-política, al margen de su condición de
asociaciones privadas, sean las normas de Derecho electoral y del derecho
parlamentario.
33
Cuarta, de incorporación de los partidos políticos en la Constitución
(Inkorporierung), que sirvió como un mecanismo de integración de los partidos
políticos a las actividades del Estado, donde se les asigna funciones
constitucionales que en la praxis venían desarrollando; pero que, a su vez, tenía
como propósito someterlos a los controles de la democracia parlamentaria.9
Cabe anotar, que dicha fase de incorporación no alude solamente a un
cambio en el rango de la norma reguladora, sino que introduce en el
ordenamiento jurídico, las consecuencias del ejercicio de la libertad de
pensamiento y del derecho de asociación, traducidas en las funciones asignadas
al fenómeno partidista, separándolo del derecho de creación10.
Los cambios que se producen en la relación entre el Estado y los partidos
políticos, se debieron a causas que se traducen: por un lado, en razones
históricas, como afirma R. Pelloux, pues muchos movimientos y partidos políticos
habían intervenido decisivamente en la recreación o transformación de los nuevos
Estados, que surgieron en aquellas épocas, y; por otro lado, en razones
doctrinales, porque como resultado de ese proceso de reconstrucción de la vida
pública de los países destruidos por la guerra, se implantó en la mayoría de ellos,
la adopción de sistema de representación proporcional y con ello la existencia un
pluripartidismo o bipartidismo disciplinado y organizado; bajo la tendencia de
convertir en norma o proceso jurídico lo que era proceso político (llamado
racionalización del poder)11.
En Latinoamérica, durante el siglo XIX el origen y desarrollo de los
partidos políticos estuvo supeditado en buena medida al proceso evolutivo de la
formación del Estado de Derecho, ralentizado debido a la fuerte presencia del
caudillismo militar en confluencia con las oligarquías y otras fuerzas
tradicionales, que inicialmente consideraron a los partidos políticos, como
inexistentes o débiles en tanto organizaciones sociales permanentes y
democráticas12.
9
10
11
12
GARCIA PELAYO Manuel. El estado de partidos…, op. cit., p. 49. El autor manifiesta
que en todas las Constituciones se trata de otorgar reconocimiento jurídico
constitucional a algo ya preexistente en la praxis política; asimismo, revisar a
OBERREUTER, Henrich…, op. cit. pp. 32-34, e las cuales el autor también refiere el
largo proceso al interior de la asamblea constituyente alemana y de los grupos de
gobierno en reconocer a los partidos políticos, que con su incorporación en la
Constitución, dejaron atrás el anterior dualismo constitucional de Estado y sociedad y
quedó establecido el rol de los partidos políticos a la luz de la nueva teoría
constitucional, como mediadores y formadores de la legitimidad democrática.
TAJADURA Javier. “La Dimensión Externa del Principio de constitucionalidad de los
Partidos Políticos en el ordenamiento jurídico español”. Teoría y Realidad
Constitucional. España. Numero 12-13.1er Semestre 2003-1er Semestre 2004.p.224.
pp.223-249. El autor señala, que después de la segunda guerra mundial, el
reconocimiento jurídico de los partidos políticos por parte de los ordenamientos
estatales alcanzó su máximo nivel, puesto que fueron objeto de una regulación
específica tanto en los textos constitucionales como en las leyes que los desarrollan.
DE VEGA. Pedro. Teoría y Práctica de los Partidos Políticos…, op. cit. pp. 300-301 y
229-330.
PAOLI, Francisco. Constitucionalización de los Partidos Políticos en América Latina.
México, 2002. hhttp//.biblio.juridicas.unam.mx/libros/1/347/1.pdf. El autor Paoli
Bolio, citando a Ruiz Massieu, apunta que en América Latina, dicho proceso se inició
con el texto uruguayo, inspirado en el pensamiento de Batle y se intensifica en la
segunda postguerra mundial. Memoria del VII Congreso Iberoamericano de Derecho
34
Pero, durante el siglo XX, a lo largo del proceso de democratización del
Estado de Derecho, se evidencia no solamente el reconocimiento legal de los
partidos políticos, sino en mayor o menor medida, en su establecimiento en las
cartas fundamentales; pero, con límites a su creación y a sus actividades, así
como sujetas a controles judiciales sobre los mismos13. En esa perspectiva, como
señala Lucas Verdú, el régimen de partidos políticos, se encuentra frente a dos
principios jurídicos, el de constitucionalización de los partidos, que se fundamenta
en la atribución de funciones constitucionalmente relevantes y el de
constitucionalidad que se centra en las limitaciones que la actividad de los
partidos advierten en el ejercicio de sus funciones14.
En ese orden de ideas, podemos sostener que el proceso de
constitucionalización si bien es cierto que implicó el reconocimiento formal de los
partidos políticos, la afirmación del principio de constitucionalidad continuó en
desarrollo, pues en ella se alude al conjunto de formas y procedimientos de
expansión, transformación y control de sus actividades, por tanto a la aplicación
de las limitaciones y controles sobre el ejercicio de sus deberes y derechos.
1.2.
La posición de los partidos políticos en la Constitución y leyes peruanas
Como se ha mencionado en líneas precedentes, el proceso de incorporación de los
partidos como sujetos de derecho en los textos constitucionales, significó que en
varios países, se desarrollarán leyes en algunos casos más laxas que en otros,
que regularan el régimen jurídico, las funciones, procedimientos de constitución,
financiamiento público, privado o mixto, regulación de su actuación (la
democracia interna), entre otros aspectos relevantes.
En el Perú, la existencia de los partidos políticos, data de antes de su
reconocimiento legal; así, la primera organización que se formó en base a un
programa político liberal, y que tuvo como pretensión influir en la opinión pública
directamente, a través de una plataforma liberal y de un órgano periodístico
propio, fue el llamado Club Progresista, que ha sido considerado como el primer
embrión de partido político en la historia peruana, fundado durante el proceso
electoral de 185115; donde la coyuntura electoral de ese entonces (1849-1851), se
percibió especialmente relevante, por un lado por tratarse de una primera
13
14
15
Constitucional. Partidos Políticos: Democracia Interna y Financiamiento de
Precampañas.
SANCHEZ AGESTA, Luis. “El Reconocimiento Constitucional de los Partidos Políticos
en España”. En De Vega Pedro. Teoría y Práctica de los Partidos Políticos. Madrid:.. , op
.cit., pp. 242 y 239-245; donde el autor señala que en el proceso democrático español,
el Real Decreto Ley de 18 de marzo de 1977 sobre Normas Electorales, reconoce a los
partidos como un elemento del régimen constitucional y como un factor que domina
los procesos electorales, no obstante sólo en algunos artículos de la ley (artículo 37° y
46°)
se les menciona como “partidos” y en la mayoría como asociaciones o
federaciones políticas.
Cfr. Javier Tajadura, “La Dimensión Externa del Principio de constitucionalidad de los
Partidos Políticos en el ordenamiento jurídico español”…, op. cit. pp. 225 y 223-249.
TAVARA Santiago. Historia de los Partidos Políticos. Lima: Editorial Huascarán
Volumen I. Primera edición. Biblioteca de la República, 1951, 264 p.
35
elección donde participaban organizaciones y clubes electorales, y del otro, por la
notoriedad y términos en que se llevó a cabo el debate político.16
No obstante, se considera que la vida política partidaria recién se inicia
una vez consolidado el Perú a nivel nacional, una vez superadas las guerras
civiles internas; esto es con la fundación del Partido Civil de Manuel Pardo y
Lavalle (1871) y su asunción al poder en 1872, la creación del Partido
Constitucional del Gral. Andrés Avelino Cáceres (1882) y del Partido Demócrata
de Nicolás de Piérola (1884), entre otros. Si bien hubieron partidos de exclusiva
actuación electoral, durante los inicios del siglo XX; es recién en la segunda
década de ese siglo que se fundaron los partidos populares, como el Partido
Aprista Peruano en 1924, el Partido Socialista en 1928 y el Partido Comunista
Peruano en 1929; así como el partido fascista Unión Revolucionaria en 1931.
Es solo mediante la Ley de Elecciones del 20 de noviembre de 1896 que se
reconoció a nivel legal la existencia y la participación de los partidos políticos en
la vida electoral del país17, a través de la composición y funcionamiento de la
Junta Electoral Nacional que se creó, para administrar las elecciones18. Pero,
constitucionalmente los partidos políticos recién fueron reconocidos por primera
vez en la Constitución, de 1933, durante el gobierno oligárquico del dictador Gral.
Sánchez Cerro; sin un tratamiento jurídico especial; salvo para constitucionalizar
una prohibición autoritaria a los partidos políticos populares emergentes; por
cuanto, el artículo 53° señalaba que:
“El Estado no reconoce la existencia legal de los partidos políticos de organización
internacional. Los que pertenezcan a ellos no pueden desempeñar ninguna función
pública”. .
En ese contexto, el gobierno dictatorial de Sánchez Cerro, produjo la
ilegalización de partidos como la Alianza Popular Revolucionaria Americana
(APRA), el Partido Socialista y el Partido Comunista, que a pesar de tener
representantes en el Congreso Constituyente los dos primeros, no sólo fueron
ilegalizados, sino que sus congresistas fueron detenidos y algunos expulsados
del país, atribuyéndoles la calidad de organizaciones internacionales para
16
17
18
LOAYZA Alex. “El Club progresista y la coyuntura electoral de 1849-1851. Historia de
las elecciones en el Perú”. En Estudio sobre el Gobierno Representativo. Cristóbal
Aljovin de Lozada, Sinesio López (editores). Lima: Instituto de Estudios Peruanos,
2005, pp. 395-424.
[..] Artículo 17º.- Cada uno de los partidos existentes en la República tendrá derecho
de designar un adjunto, con voz pero sin voto, que asista a las deliberaciones de la
Junta.
Artículo 18º.- Los partidos políticos, para tener derecho de enviar sus delegados a la
Junta Nacional, deben tener existencia en la República, programa definido y jefe
conocido, individual o colectivo”. […].
Art. 55º.- Los partidos políticos debidamente organizados tienen derecho de nombrar
adjuntos con voz, pero sin voto.
Art. 103º.- Los partidos políticos tienen derecho de pedir a cualquiera de las Juntas
Electorales, la admisión de un adjunto, que presencie sus actos, los cuales tendrán
voz, pero no voto, en las deliberaciones de las Juntas; pero sí firmarán las actas,
pudiendo exigir que en ellas se haga constar cualesquiera circunstancias que hubiesen
ocurrido y que tengan relación con los intereses que representan.
PANIZO, Rosa. Legislación electoral peruana 1821-1899. Centro de Documentación e
Información Electoral del Jurado Nacional de Elecciones. Lima, 1999.
36
excluirlos de la participación política durante las elecciones políticas de 1931,
1936, 1939 y 194519.
En dicho período, entre 1930 y 1933, si bien las elecciones que se llevaron a cabo
no cumplieron con los requisitos de la pluralidad ideológica para ser
democráticas, en cambio sí sirvieron para resolver los conflictos entre las élites
dominantes bajo la égida de los militares; pero, también pusieron en evidencia
profundas fracturas del pacto social oligárquico que había regido desde finales del
siglo XIX20.
Recién con la aprobación de la democrática Constitución de 1979,
producto de la confluencia de los partidos ideológicamente pluralistas –Partido
Aprista Peruano, Partido Popular Cristiano y los partidos de la izquierda- en una
Asamblea Constituyente (1978-1979), se abordó por vez primera las funciones de
los partidos políticos. En este sentido, se puso de relieve el rol de los partidos
políticos dentro del marco constitucional y democrático, enfatizando su
hegemonía constitucional respecto a sus fines; pues se estableció que eran
instrumentos fundamentales de la participación política de la ciudadanía y
constituían en medios de canalización de las ofertas programáticas, con la
presentación de candidaturas durante los procesos electorales. Asimismo se
explicitó que si bien los partidos políticos gozaban de la libertad de asociación y
de actuación pública, éstas se realizaban con respeto a la Constitución y a las
leyes21.
La Constitución consagraba como una cláusula pétrea las garantías para
el ejercicio de los derechos políticos a través de los partidos, regulando en el
artículo 64° de la Constitución, lo siguiente: “Se declara nulo y punible todo acto
por el cual se prohíbe o limita al ciudadano o partido intervenir en la vida política
de la Nación”. La identidad que formula el poder constituyente entre la
democracia constitucional y los partidos políticos, configura uno de los supuestos
del establecimiento de un modelo de democracia militante, en la cual el voto no
sólo es un derecho, sino también una obligación. Si bien, dichos artículos se
repiten en la Constitución de 1993, lo hacen con una omisión, esto es, sin hacer
19
20
21
Carlos Contreras y Marcos Cueto, Historia del Perú Contemporáneo. Desde las Luchas
por la Independencia hasta el presente. Pontifica Universidad Católica del Perú,
Universidad del Pacífico e Instituto de Estudios Peruanos. Lima: 2004. Tercera
edición, p. 263.pp. 405.
SOBREVILLA, Natalia. “Elecciones y Conflicto en la historia del Perú Elecciones”.
Elecciones.Lima, 2011. Vol. 10 N°11.pp. 24 y 9-32.
[…] Artículo 68º.- Los partidos políticos expresan el pluralismo democrático.
Concurren a la formación y manifestación de la voluntad popular. Son instrumento
fundamental para la participación política de la ciudadanía. Su creación y el ejercicio
de su actividad son libres, dentro del respeto a la Constitución y la ley. Todos los
ciudadanos con capacidad de voto tienen derecho de asociarse en partidos políticos y
de participar democráticamente en ellos. Artículo 69°.- Corresponde a los partidos
políticos o alianzas de partidos postular candidatos en cualquier elección popular. Para
postular candidatos las agrupaciones no partidarias deben cumplir con los requisitos
de ley. Artículo 70°.- El Estado no da trato preferente a partido político alguno.
Proporciona a todos acceso gratuito a los medios de comunicación social de su
propiedad, con tendencia a la proporcionalidad resultante de las elecciones
parlamentarias inmediatamente anteriores. Artículo 71°.- Durante las campañas
electorales, los partidos políticos inscritos tienen acceso gratuito a los medios de
comunicación social de propiedad del Estado. […].
37
alusión a los partidos políticos; así, en su artículo 31, solo dispone que: “es nulo
y punible todo acto que prohíba o limite al ciudadano el ejercicio de sus derechos”.
Cabe recordar que la Constitución de 1993, fue el producto jurídico-político, del
auto golpe de Estado de Fujimori, en el que asumió un gobierno de facto en
contra de la Constitución de 1979 y de los partidos que la fundaron. Por eso, en
la actual Constitución se reduce el rol de los partidos políticos, al regular a las
organizaciones políticas como género, donde movimientos o alianzas forman las
instituciones que expresan el derecho fundamental de participación política,
establecido en su artículo 2, inciso 17 y expresamente en el artículo 35° de la
Constitución; a través de los cuales se reconoce el derecho de los ciudadanos a
participar y asociarse a través de organizaciones políticas22.
Cabe resaltar que el artículo 35 de la Constitución de 1993 ha sustituido la
institución de los partidos políticos por el de las organizaciones políticas, dentro
de las cuales se identifican: por un lado, a los partidos, como instituciones
portadoras y canalizadoras del rol de intermediación política y con personería
jurídica a través de su inscripción en el Registro de Organizaciones Políticas
(ROP) del Jurado Nacional de Elecciones (JNE), y; por otro lado, a los llamados
movimientos y alianzas, referidos de acuerdo a la Ley de Partidos Políticos N°
28094, cuyo alcance está limitado por la posibilidad de inscribir candidaturas
para elecciones nacionales, regionales y municipales.23
En ese sentido, se puede sostener que se ha generado una suerte de
competencia desleal en las elecciones del ámbito subnacional (elecciones
regionales y municipales), pues a los movimientos y alianzas no les es exigible
legalmente el cumplimiento de ciertos deberes como la rendición de cuentas, las
normas de democracia interna, financiamiento partidario y la estipulación de una
regulación de sanciones, como a los partidos políticos.24
Asimismo, se regula a las llamadas alianzas electorales, que consiste en la
unión temporal de dos o más organizaciones políticas, entre partidos y
movimientos, que tienen el derecho de presentar candidaturas comunes, para
participar en las elecciones regionales y municipales, o, entre movimientos
regionales dentro de la jurisdicción donde desarrollan sus actividades, y, que se
22
23
24
Artículo 2° inciso 17 - [...] Toda persona tiene derecho a participar en forma
individual o asociada en la vida política, económica, social y cultural de la nación. Los
ciudadanos tienen conforme a ley, los derechos de elección, remoción o revocación de
autoridades, de iniciativa legislativa y de referéndum. […]
Artículo 35°.- […]Los ciudadanos pueden ejercer sus derechos individualmente o a
través de organizaciones políticas como partidos, movimientos, alianzas, conforme a
ley. Tales organizaciones concurren a la formación y manifestación de la voluntad
popular. Su inscripción en el registro correspondiente les concede personalidad
jurídica. La ley establece normas orientadas a asegurar el funcionamiento democrático
de los partidos políticos y la transparencia en cuanto al origen de sus recursos
económicos y el acceso gratuito a los medios de comunicación social de propiedad del
Estado en forma proporcional al último resultado electoral general.[…].
La Resolución N° 123-2012-JNE, de fecha 05 de marzo de 2012, que aprueba el
Reglamento de Registro de Organizaciones Políticas, distingue a las organizaciones
políticas en partidos políticos, movimientos regionales y organizaciones políticas
locales provinciales y distritales.
Con fecha 25 de diciembre de 2009, se modificó la Ley de Partidos Políticos, mediante
Ley N° 29490, en la cual se reconocieron con mayor desarrollo a los movimientos
regionales en el marco regulatorio de la citada ley.
38
encuentren debidamente inscritos, con fines electorales bajo una denominación
común, ante el Registro de Organizaciones Políticas (ROP).
Sin perjuicio de lo señalado, cabe precisar que los partidos políticos
siempre se han negado a ser regulados por la ley; por eso, solo durante la
transición democrática, a la caída de la dictadura de Fujimori, se produce un
proceso de mutación democrática y constitucional, en virtud del cual recién pudo
dictarse la Ley de Partidos Políticos N° 28094 (LPP) el año 200325, con el
otorgamiento de un plazo de adecuación de los mismos hasta el año 2005. La Ley
tuvo como finalidad fortalecer y alentar un sistema de partidos; sin que por ello
en la actualidad se haya logrado dicho objetivo, dada la debilidad estructural en
la formación de las ideologías políticas o el desplazamiento del quehacer político
al quehacer de los poderes económico y mediático.
En la citada ley, los partidos políticos, fueron configurados como sujetos de
derechos y obligaciones, bajo principios de libertad de creación y funcionamiento,
así como, de sujeción a la Constitución y las leyes. Se regularon principalmente
aspectos como su definición y fines, presupuestos de inscripción, el
financiamiento de los partidos políticos, democracia interna y el acceso gratuito a
los medios de comunicación, entre los más relevantes.
Finalmente, lo relevante del proceso de constitucionalización de los partidos
políticos es su reconocimiento como instituciones esenciales de la democracia, y;
en cuanto tal, la democracia constitucional es el punto de partida y también el
límite, para el reconocimiento, funcionamiento y disolución de los partidos
políticos.
1.3
La regulación en el Sistema Universal e Interamericano de Protección de
Derechos Humanos
Los partidos políticos, de conformidad con lo estipulado en la Ley de Partidos
Políticos, Ley N° 28094, se configuran para contribuir y asegurar la vigencia y
defensa del sistema democrático, preservar la paz, la libertad y la vigencia de los
derechos humanos, consagrados por la legislación peruana y los tratados
internacionales a los que se adhiere el Estado y demás fines que la ley
establece26.
25
26
A diferencia de la Ley Orgánica de Elecciones Ley N°26859 (1997), dicha ley regula
aspectos relacionados a los requisitos para la inscripción de las organizaciones
políticas, verificación de las adherencias, alianzas de partidos, pero se advierte, sin
contar con un tratamiento integral que asuma a los partidos políticos como
instituciones que configuran la representación política; no obstante insuficiente para la
regulación más integral.
Asimismo, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 2° de la Ley de Partidos Políticos N°
28094, corresponde a los partidos políticos formular sus idearios, planes y programas
que reflejen sus propuestas para el desarrollo nacional, de acuerdo a su visión de país;
representar la voluntad de los ciudadanos y canalizar la opinión pública; contribuir a
la educación y participación política de la población, con el objeto de forjar una cultura
cívica y democrática, que permita formar ciudadanos capacitados para asumir
funciones públicas; Participar en procesos electorales; contribuir a la gobernabilidad
del país; realizar actividades de cooperación y proyección social; las demás que sean
compatibles con sus fines y que se encuentren dentro del marco normativo establecido
por la presente ley;
39
En ese sentido, el Estado peruano, como parte del Sistema Universal e
Interamericano de Protección de Derechos Humanos, se adscribe a lo establecido
en materia de derecho a asociación, a lo contemplado en instrumentos
internacionales. Así, la Convención Americana sobre Derechos Humanos señala
en los incisos 2 y 3 del artículo 16, lo siguiente:
”[…] El ejercicio de tal derecho sólo puede estar sujeto a las restricciones previstas por la
ley que sean necesarias en una sociedad democrática, en interés de la seguridad nacional,
de la seguridad o del orden públicos, o para proteger la salud o la moral públicas o los
derechos y libertades de los demás.
[…] Lo dispuesto en este artículo no impide la imposición de restricciones legales, y aun
la privación del ejercicio del derecho de asociación, a los miembros de las fuerzas armadas
y de la policía”.
Asimismo, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos sobre el derecho
de asociación establece, en el inciso 2 del artículo 22, que:
“[…] El ejercicio de tal derecho sólo podrá estar sujeto a las restricciones previstas por la
ley que sean necesarias en una sociedad democrática, en interés de la seguridad nacional,
de la seguridad pública o del orden público, o para proteger la salud o la moral públicas o
los derechos y libertades de los demás. El presente artículo no impedirá la imposición de
restricciones legales al ejercicio de tal derecho cuando se trate de miembros de las fuerzas
armadas y de la policía.
Respecto a la libertad de pensamiento y expresión, la Convención Americana de
Derechos Humanos ha establecido en su artículo 13 que:
1. Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y de expresión. Este derecho
comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole,
sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o
artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección
Asimismo, la Convención en el mismo artículo 13 señala lo siguiente
“5. Está prohibida por la ley toda propaganda en favor de la guerra y toda apología del
odio nacional, racial o religioso que constituyan incitaciones a la violencia o cualquier otra
acción ilegal similar contra cualquier persona o grupo de personas, por ningún motivo,
inclusive los de raza, color, religión, idioma u origen nacional”.
Por su parte, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, en su artículo
19°, aun cuando no menciona expresamente la libertad de pensamiento, señala
que:
“Nadie podrá ser molestado a causa de sus opiniones y en el mismo articulado, se
garantiza la libertad de expresión cuyas restricciones se encuentran limitadas en función
del aseguramiento del respeto a los derechos o a la reputación de los demás y a la
protección de la seguridad nacional, el orden público o la moral pública, así como la
prohibición a la apología al odio nacional, racial o religioso que constituya incitación a la
discriminación, la hostilidad o la violencia”.
Por ello, es menester anotar que Corte Interamericana de Derechos Humanos ha
sentenciado en el caso Yatama contra Nicaragua, que:
“Los partidos políticos y las organizaciones o grupos que participan en la vida del Estado,
como es el caso de los procesos electorales en una sociedad democrática, deben tener
propósitos compatibles con el respeto de los derechos y libertades consagrados en la
Convención Americana. En ese sentido, el artículo de dicho Tratado establece que el
ejercicio del derecho a asociarse libremente sólo puede estar sujeto a las restricciones
previstas por la ley que sean necesarias en una sociedad democrática, en interés de la
seguridad nacional, de la seguridad o del orden jurídico o para proteger la salud o la
moral pública o los derechos y libertades de los demás”27.
En consecuencia, la protección internacional de los derechos a la libertad de
pensamiento y asociación, constituyen parámetros para el reconocimiento de los
27
Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Comunidad Yatama vs. Nicaragua.
Sentencia del 23 de junio de 2005, párrafo 216.
40
partidos políticos insertos no en cualquier sistema político, sino en un sistema
político democrático, y; en cuanto tal, los partidos deber tener un ideario,
programa y acción política conforme a los valores democráticos y
constitucionales.
1.4. La naturaleza jurídica de los partidos políticos
El reconocimiento constitucional de los partidos políticos, como resultado de las
teorías constitucionales de la segunda post guerra, ha establecido su rol de
mediación entre la sociedad y el Estado. Lo cual evidencia también desde el punto
de vista teórico, la dificultad en su caracterización jurídica; por cuanto, el proceso
de legitimación, no sólo se conforma con la voluntad popular o, con la
representación popular, sino que se extiende a la dirección del Estado, que de
ganar las elecciones limpiamente ocupan los cargos públicos, con su personal
políticos y/o técnicos de confianza, para implementar su programa de gobierno28.
En particular su naturaleza jurídica ha sido debatida en función de tres
corrientes, bien sea considerado el partido como un órgano del Estado; como una
asociación de derecho privado,29 o; de una posición intermedia o mixta, que
configura la naturaleza de los partidos como asociaciones de derecho privado,
pero con funciones públicas de relevancia constitucional30.
En ese sentido, a partir de la definición desarrollada por la Ley de Partidos
Políticos N° 2809431, se puede identificar algunos elementos que suscriben ésta
28
29
30
31
GRIMM citado por Augusto Martin de la Vega. “Los Partidos Políticos y la Constitución
de 1978.La Libertad de creación y organización de los Partidos en la ley Orgánica
6/2002”. Revista Jurídica de Castilla y León. Salamanca. Enero 2004, pp.201-208.
Cfr. Sentencia del Tribunal Constitucional del Perú. Exp. N° 4241-2004-AA/TC, FJ 5.
En efecto, el derecho a participar se basa previamente en el derecho a la libertad de
asociación y en el marco de las libertades positivas y negativas expresadas en las
dimensiones que presenta dicho derecho, se expresa como la libertad de cualquier
persona de asociarse (faz positiva), la facultad de no obligar o permanecer ni
pertenecer a alguna asociación (faz negativa), la facultad de auto organización, que
implica la posibilidad que la asociación pueda dotarse de su propia organización y con
ello la prohibición de afectar la autonomía normativa, administrativa y potestad
sancionatoria del ente asociativo y las facultades de los asociados, individualmente
considerados respecto de la asociación propiamente dicha, que se traduce en la
prohibición de ser excluido de la condición de asociado y de gozar de los derechos
derivados de la condición de miembro de una asociación.
NOGUEIRA Humberto. “El Rol de los Partidos Políticos en las Constituciones de
América Latina en la Alborada del Siglo XXI” 2005. Estudios Constitucionales. Santiago
de Chile. Volumen 3 Número 002, pp. 313 y 309-360. Al respecto, para el autor el
partido político es una asociación voluntaria y permanente de ciudadanos, que
sustentando unos mismos principios o concepción sobre el quehacer social, participan
activamente en la formación de la voluntad política estatal y busca acceder al poder
gubernamental a través del apoyo popular obtenido para sus candidatos en elecciones
competitivas y en su participación en la toma de decisiones que adopten directamente
los ciudadanos en referéndum o plebiscitos, fortaleciendo el sistema democrático de
gobierno.
Artículo 1º.- Definición Los partidos políticos expresan el pluralismo democrático.
Concurren a la formación y manifestación de la voluntad popular, y a los procesos
electorales. Son instituciones fundamentales para la participación política de la
ciudadanía y base del sistema democrático. Los partidos políticos son asociaciones de
ciudadanos que constituyen personas jurídicas de derecho privado cuyo objeto es
41
última posición. Así, por un lado, se les reconoce como asociaciones de
ciudadanos de derecho privado, al amparo del principio de la autonomía de la
voluntad en su creación, derivado del ejercicio de la libertad de asociación,
situación por la cual no podrían ser considerados como órganos constitucionales
como tal, ni tampoco como meras asociaciones o clubes de ciudadanos, y; por
otro lado, su carácter fundamental como expresión del pluralismo democrático,
en virtud de la concurrencia en el proceso de formación y expresión de la
voluntad popular,32 a través de sus funciones de relevancia pública,
concretizadas con la presentación de candidaturas, durante las contiendas
electorales, tal como se estableció en la Resolución N° 288-2006-JNE, publicada
el 10 de marzo de 2006, que reza así:
“[…] Que, el ejercicio individual de una candidatura al Congreso de la República,
contraviene la naturaleza de la elección de este poder del Estado, cuyas candidaturas, de
acuerdo con lo establecido por el artículo 90° de la Carta Política, son por lista y siendo
una elección pluripersonal corresponde aplicar el principio de representación proporcional
a que se refiere el artículo 187° de la Constitución, el mismo que sería inviable en
candidaturas individuales que son afines a sistemas electorales mayoritarios con
circunscripciones uninominales. […]”33.
Asimismo, otro aspecto fundamental es que no sólo conforman la voluntad
popular, sino que colaboran desde su posición en los órganos del Estado, (forman
voluntad estatal) y en definitiva a su legitimación democrática, expresada en el
principio democrático en el Estado Social y de Derecho, como lo prescribe el
Tribunal Constitucional en sus fundamentos 12 y 13 de la Sentencia 0030-2005PI/TC:
“[…] los partidos políticos tienen la obligación de ser un primer estadío de
institucionalización en el que la fragmentación resulte sustancialmente aminorada y
encausada, a afectos de generar centros de decisión que puedan proyectar una voluntad
institucionalizada de la sociedad al interior del Parlamento, que, aunada a otras, permita
concurrir en el consenso, asegurando la gobernabilidad y racionalidad en la composición,
organización y decisiones parlamentarias.
Los partidos políticos, tienen por función, entre otras, evitar que la legítima pero
atomizada existencia de intereses, al interior de la sociedad, se proyecte en igual grado de
fragmentación al interior Congreso de la República, pues, si ello ocurre, resultará minada
la capacidad deliberativa y, con ella, la posibilidad de adoptar oportuna y
consensuadamente decisiones para afrontar los distintos problemas políticos, sociales y
económicos del país […]”.
En esa línea, es acertado lo referido por Jiménez de Campo, cuando señala que
los partidos políticos, son asociaciones cualificadas que cuentan con un objetivo
determinado y con un concreto ámbito de actuación para la consecución de dicho
32
33
participar por medios lícitos, democráticamente, en los asuntos públicos del país
dentro del marco de la Constitución Política del Estado y de la presente ley. La
denominación “partido” se reserva a los reconocidos como tales por el Registro de
Organizaciones Políticas. Salvo disposición legal distinta, sólo éstos gozan de las
prerrogativas y derechos establecidos en la presente ley.
RAMIREZ Manuel.”Partidos Políticos en España: Hegemonía constitucional, Práctica
Política y Crisis Actual”. En Cuadernos y Debates. Régimen Jurídico de los Partidos
políticos y Constitución. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1994, pp.20 y
13-31. A juicio del autor, se trata de que los partidos políticos estén para lo que tiene
que estar, esto es canalizar la expresión de opiniones y pareceres políticos, socializar
políticamente en democracia y, sobretodo, constituir piezas insustituibles en la
organización y funcionamiento del sufragio popular.
Jurado Nacional de Elecciones Jurisprudencia Electoral. Lima: Grijley, 2007, p.151.
42
objetivo (la competencia a través de procedimientos públicos); pues solo de este
modo expresarán el pluralismo político, concurren a la formación y manifestación
de la voluntad popular y son instrumento fundamental para la participación
política34.
En esa medida es que se revela una compleja relación entre pluralismopartido político y democracia, toda vez que el pluralismo partidista y los controles
que se les imponga, constituyen una expresión del modelo de democracia vigente
o a la que aspira, en tanto que se hace vital en la praxis política las necesidades
de establecer consensos y de tener en cuenta los grados de conflictos, desde el
discrepante, ideológico y el anómico, precisando que éste último al ubicarse en el
exterior del quehacer político del sistema, rechaza todo vínculo que no sea la
política irracional35.
De allí que, al invertir los supuestos de la acción política, entendido como
ejercicio racional del poder, durante las décadas de los ochenta y noventa,
organizaciones como el Partido Comunista del Perú “Sendero Luminoso” y el
Movimiento Revolucionario Túpac Amaru, se afirmaron en la violencia política y
no en la praxis política dentro de la comunidad democrático-constitucional, como
método de acción política. Rompiendo, así, con esa praxis la reciprocidad del
reconocimiento de los sujetos políticos en una comunidad, como el supuesto del
pluralismo y la tolerancia que son imprescindibles en todo el sistema político
democrático; asimismo, negando la identidad y existencia de otros pensamientos
y partidos políticos, que expresaran identidades colectivas distintas a la suya;
situación clara de ello fue su actuación como grupos terroristas.
Pero, con motivo de la captura del líder de Sendero Luminoso, Abiamel
Guzmán (alias Presidente Gonzalo) en setiembre de 1193, éste fue procesado y
condenado a cadena perpetua; motivo, por el cual decide abandonar las armas y
solicitar “negociar” un acuerdo paz con el Estado peruano.
Al margen de estas agrupaciones delictivas, cabe mencionar que se puede
distinguir que el pluralismo se manifiesta, a través de los partidos, como
consecuencia de la concurrencia de la formación y manifestación de la voluntad
popular; lo cual se traduce en las prácticas de democracia interna y
funcionamiento de los partidos. Por ello, el pluralismo de los partidos, expresa la
diversidad ideológica de la sociedad y cumple funciones esenciales para el
sistema democrático, con su participación en las contiendas políticas y
electorales, de acuerdo con la Constitución y las leyes.
Ahora bien, el pluralismo político debe garantizar los diferentes
concepciones normativas, modos de vida y metas; lo cual abre un espacio no
estatal, aún cuando sí público, que puede ser ejercido por entidades privadas que
rebasan sus fines particulares; en donde los partidos políticos intervienen para
garantizar o realizar su ideología y/o principios de
gobierno por la vía
democrática constitucional.
Estas consideraciones sobre el rol de los partidos políticos se fundamentan
en la democracia pluralista, a partir del momento en que su evolución la
transforma en una democracia moderna, entendida como la cooperación o
34
35
JIMENEZ DE CAMPO, Javier. “Diez Tesis sobre la Posición de los Partidos Políticos en
el Ordenamiento Español” En Cuadernos y Debate Régimen Jurídico de los Partidos
Políticos y Constitución. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1994, pp. 37–38.
LANDA, Cesar. Apuntes para una teoría democrática moderna en América Latina. Lima:
Fondo Editorial Pontifica Universidad Católica del Perú, 1994, pp. 56-116.
43
concurso en la formación de la voluntad política de la comunidad, por parte de
los partidos organizados para este fin y bajo el influjo de las asociaciones
organizadas para la consecución de intereses materiales e ideales en el proceso
social36.
En ese orden de ideas, la Constitución de 1993, en su artículo 43°, señala
que la República del Perú es democrática, social, independiente y soberana; las
misma que se concretiza a través de la participación individual o asociada,
mediante la
organización y actuación de los partidos políticos, como
canalizadores del pluralismo ideológico, expresado según el Tribunal
Constitucional en el:
“[….] principio democrático esbozado en dicho artículo no solo fundamenta el Estado
Social y democrático de derecho, sino que a manera más concreta articula las relaciones
entre los ciudadanos, las organizaciones partidarias, las entidades privadas en las que
subyace el interés público y las entidades públicas.
Así pues el principio democrático se materializa a través de la participación directa,
individual o colectiva, de la persona como titular de una suma de derechos de dimensión
tanto subjetiva como institucional (derecho de voto, referéndum, revocación entre otros),
así como en su participación asociada a través de organizaciones orientadas a canalizar el
pluralismo político. Tales organizaciones son los partidos y movimientos políticos,
reconocidos en el artículo 35° de la Constitución.
En esa perspectiva el pluralismo representa el espacio de libertad para la toma de
decisiones que legitima el orden valorativo plasmado en la Constitución, por tanto se trata
de un valor inherente y consustancial al Estado social y democrático de derecho. [….]”37.
Finalmente, a juicio de Böckenförde, el principio democrático, contiene
postulados donde la democracia debe garantizar la aplicación de cada uno de los
derechos fundamentales porque dentro de ella la persona tiene derechos frente a
los demás y frente al poder. En lugar preferente se encuentran los derechos
fundamentales con referencia democráticas como la libertad de opinión, la
libertad de prensa, la libertad de reunión y asociación, toda vez que la
democracia concibe al ciudadano y a sus derechos políticos como el fundamento
de todos y cada uno de los demás derechos humanos sin distinciones, asimismo
garantiza especialmente las libertades políticas amparadas los artículos 2 inciso
17 y 30 al 35 del Capítulo III De los derechos políticos y los deberes de la
Constitución38.
II. CONSTITUCIÓN Y CONTROL DEMOCRÁTICO DE LA DIMENSIÓN EXTERNA
DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS
La constitución de las organizaciones políticas en el Perú, (partidos políticos,
movimientos regionales, alianzas electorales y organizaciones políticas de alcance
provincial y distrital), se formaliza a través de su inscripción en el Jurado
Nacional de Elecciones (JNE), el mismo que está a cargo de su custodia y
mantenimiento, en el marco de sus atribuciones constitucionales.
36
37
38
PEREZ-MONEO,
Miguel.
La disolución de Partidos Políticos por actividades
antidemocráticas. Valladolid: Editorial Lex Nova, 2007, p.37.
Sentencia del Tribunal Constitucional del Perú. Exp. N° 003-2006-PI/TC de fecha 19
de setiembre de 2006.Fundamentos Jurídicos 28,29 y 30.
BÖCKENFÖRDE, Ernst-Wolfgang. Escritos sobre Derechos Fundamentales. Germany:
Nomos Verlaggesellschaft, 1993, p.60
44
Dicho registro lo lleva un órgano administrativo de carácter público,
denominado el Registro de Organizaciones Políticas (ROP) del JNE; funciona
permanentemente, excepto en el plazo que corre entre el cierre de las
inscripciones de candidatos y un mes después de cualquier proceso electoral.39
La inscripción en dicho registro electoral es de naturaleza constitutiva (en
un solo acto), otorgando personería jurídica y derecho a presentar candidaturas a
cargos de elección popular; en ese sentido la inscripción se trata no sólo de la
publicidad de la constitución de un partido, sino que constituye una exigencia
legal para que pueda ser reconocido como tal y gozar de ciertos derechos y
obligaciones establecidas en la ley.
El Registro de Organizaciones Políticas, no excede ni vulnera lo dispuesto
en la Constitución, dado de lo que se trata es que el reconocimiento de la
personería jurídica, es un plus y no en un prius del derecho de asociación; pues
habilita el ejercicio del derecho pero no a su contenido esencial, y; ello es así, en
tanto aquellos actos que hubiesen sido celebrados con anterioridad tendrán que
ser ratificados dentro de los tres meses siguientes a la fecha de inscripción40.
En el mismo sentido, cabe precisar que la inscripción registral de un ente
de base asociativa produce efectos en cuanto a su formalización para la
participación en las elecciones con la denominación de partido político. Así las
funciones de relevancia constitucional que singularice al partido político en el
orden social pueden reconducirse a la participación electoral, aunque no se
agotan en ésta, depende de la inscripción en el registro de partidos la
consideración como tal de una asociación con fines políticos41.
En esa medida, podemos afirmar también, que dicho proceso de registro,
se desarrolla en el marco de un principio de intervención mínima42, de actuación
de los poderes públicos, compatible con la libertad de creación de los partidos
políticos, y concordante con lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley de Partidos
Políticos (LPP), que prescribe que los partidos se constituyen por iniciativa y
decisión de sus fundadores y luego de cumplidos los requisitos establecidos en la
ley.
Dichos requisitos, pueden clasificarse como: cuantitativos, en relación a
contar con números mínimos de adherentes; orgánicos–estructurales, referidos a
la acreditación de una organización y presencia efectiva en el territorio nacional;
normativos, en la media de la exigencia de que cuenten con un estatuto, la
denominación, el símbolo, la estructura organizativa, etc., e; ideológicos,
39
40
41
42
Artículo 4° de la Ley de Partidos Políticos, Ley N° 28094.
Cfr. el modelo español en CASCAJO, José Luis. Partidos Políticos y Constitución:
Sistema de controles sobre los partidos políticos. Universidad de Salamanca.
Documentos de Trabajo N° 60, 24 p.
MONTILLA José Antonio.”La inscripción registral de Asociaciones en la Constitución”.
Revista de Estudios Políticos (Nueva Época). España. N° 92. Abril-Junio 1996. pp. 189.
En
Dialnet.
Consulta
20.05.2012.
http://dialnet.unirioja.es/servlet/articulo?codigo=27387.
SANCHEZ, Susana. “El Complejo Régimen Jurídico aplicable a los partidos
políticos tras la aparición de la Ley Orgánica de Partidos Políticos de 27 de junio de
2002”.
En
Dialnet.
Consulta
20.05.2012.
http://dialnet.unirioja.es/servlet/autor?codigo=13819. Este principio de intervención
mínima se aplica en la fase de creación del partido político y que cobra especial
relevancia en materia de inscripción en el Registro de Partidos Políticos, como
afirmación de la libertad de formación de los partidos políticos.
45
referidos a que los partidos políticos acreditarán en el acta de fundación la
expresión de su ideario, que según la LPP, deberán ser acordes con los principios,
objetivos y una visión del país43.
Por tanto la conformación y creación de los partidos políticos se asientan
sobre la base de los derechos de participación política y de asociación
principalmente, cuyos derechos son en definitiva, por tratarse de derechos
fundamentales, la garantía que tienen los ciudadanos en su esfera individual y
en su dignidad para la participación en los asuntos públicos, en el marco de una
libertad activamente ejercida44.
Como se indicó en líneas precedentes, dada la vinculación de los partidos
políticos a la Constitución, ello apareja, la necesidad de establecer límites y
controles para garantizar los dictados constitucionales sobre sus libertades
externas, internas y programáticas45.
Así, en el Derecho Comparado el control de los partidos políticos puede
darse desde las siguientes categorías: a.- Fines, donde se examina la adecuación
ideológica-programática a lo establecido en la Constitución y el ordenamiento
jurídico. b.- Objeto, en la medida que se examina el programa, estatuto, actividad
externa e interna. c.- Destinatarios, según se trate de sus miembros o del grupo
organizado. d.- Procedimiento y órganos competentes, en el que se pondera el tipo
de fiscalización (política, judicial y/o administrativa). e.- Efectos del control,
según se trate de medidas de suspensión o anulación de actos o del partido o, de
sanciones penales. f.- Momento, referido a si los controles son preventivos o
represivos46.
La legislación de los partidos políticos en el Perú trajo consigo en paralelo
la regulación también de procedimientos para controlarlos, así en un primer
momento el Estado se ha limitado a controlar la actividad externa de los partidos;
en una segunda fase, ha ido al contenido de su programa político, para evitar
contradicciones con la forma de Estado establecida, y; en una tercera fase se ha
iniciado nominalmente el control de su estructura y el funcionamiento interno.
Por ello, el modelo peruano adopta el modelo de la “institucionalidad
programática o interna”; mediante la obligación a los partidos de inscribirse en el
Jurado Nacional de Elecciones para poder actuar en la vida pública.
43
44
45
46
BLANCAS, Carlos. “La Ley de Partidos Políticos. Análisis Jurídico”. Elecciones. Lima
2005. Año 4 N° 5, pp. 107-11 y 106-123.
LANDA César. Los derechos fundamentales en la jurisprudencia del Tribunal
Constitucional. Lima: Palestra, 2010. p.153. En ese sentido la STC N° 09149-2006-AA
el Tribunal Constitucional establece que “10. (…) El mismo texto constitucional
reconoce en el inciso 17) del artículo 2 el derecho de toda persona de participar no solo
en forma individual, sino también asociada, en la vida política, económica, social y
cultural de la nación, lo que en pocas palabras significa que, desde una perspectiva
amplia (la que ofrece el derecho de participación), no sólo cabe ejercerse el derecho de
asociación para propósitos no lucrativos, sino también para objetivos que, al revés de
lo dicho, sean lucrativos (no otra cosa representan los consabidos fines económicos)”.
Cascajo opina que en un contexto lleno de exigencias de publicidad externa tanto
de actividades públicas como privadas, se instrumente un Registro de partidos
políticos, no precisamente como limite o control del ejercicio del derecho fundamental
de asociación, sino como presupuesto para el ejercicio de las importantes funciones
que a los partidos se les encomienda como las electorales.
CASCAJO, José Luis. Partidos Políticos y Constitución: Sistema de controles sobre
los partidos políticos…, op. cit., pp. 7-8.
46
En ese sentido las Constitución de 1993 se orienta hacia estos dos
primeros sistemas mencionados, puesto que el primero de ellos (institucionalidad
externa), se evita que el Estado quede a merced de los partidos antiliberales y
revolucionarios que, aprovechándose de las libertades democráticas declaradas
en la Constitución, tienden a subvertir el orden existente y a instaurar un
régimen contrario al democrático y constitucional47.
Respecto a ello, existe una diversidad de clasificaciones respecto a los
controles partidarios, ya sean establecidos como límites específicos a su libertad
interna o externa, sin embargo tomaremos en cuenta sólo aquellos controles, de
acuerdo al momento de su ejercicio o intervención, que han sido tipificados como
“a priori o preventivo” y “a posteriori o sucesivo”. En el primero, serán objeto de
control previo, para su inscripción y reconocimiento público, los estatutos y
programas del mismo, que consistirá en la verificación reglada de la adecuación
de la estructura interna y la ideología partidaria responda a los principios
constitucionales y legales, así como los elementos sustanciales del Estado de
Derecho, y; en el segundo, será posible controlarlo cuando el partido
efectivamente creado e inscrito como tal, ya esté actuando en la esfera pública48.
2.1. El caso de solicitud de inscripción en el Perú “Por Amnistía y Derecho
Fundamentales” (MOVADEF)49
Como en todo Estado Democrático Constitucional, el derecho a formar un
partido político se canaliza y/o limita en cuanto a sus objetivos, su estructura
interna, su financiación o en sus actividades a la Constitución y a la ley, se puede
señalar, siguiendo a Duchachek, que fundar un partido político no es un derecho
absoluto50. En este entendido, se analiza el rechazo del Jurado Nacional de
Elecciones a la inscripción de la agrupación política “MOVADEF”.
a) Descripción de los hechos
Condenado a cadena perpetua Abimael Gúzman (alias Presidente Gonzalo)
por los delitos de terrorismo, los seguidores del Partido Comunista “Sendero
Luminoso”, deciden cambiar de estrategia y crean el Movimiento por la Amnistía y
los Derechos Fundamentales de su líder. Para lo cual deciden incorporarse en el
sistema constitucional y legal de partidos políticos.
Por eso, el ciudadano Carlos Alfonso Gamero Quispe, personero legal del
partido político en vías de inscripción “Por Amnistía y Derecho Fundamentales”
cuyas siglas son “MOVADEF”, el 29 de marzo de 2011, solicitó su inscripción
ante el Registro de Organizaciones Políticas del Jurado Nacional de Elecciones.
Con fecha 28 de noviembre de 2011, el Registro de Organizaciones
Políticas (ROP), mediante Resolución N° 224-2011ROP/JNE deniega la
47
48
49
50
FERRANDO, Juan. “Regulación Jurídico-Constitucional de los Partidos en los
Regímenes de Democracia Clásica. Especial consideración del caso italiano”. En DE
VEGA. Pedro. Teoría y Práctica de los Partidos Políticos… op. cit.. p.308-310. pp.229330
PEREZ-MONEO, Miguel. La disolución de Partidos Políticos por actividades
antidemocráticas…, op. cit., p.86.
Para mayor información, revisar las resoluciones expedidas por el Jurado Nacional de
Elecciones en su portal electrónico: www.jne.gob.pe.
Cfr. OEHLING Hermann. “Constitucionalización y Legalización de los Partidos
Políticos”. En De Vega Pedro. Teoría y Práctica de los Partidos Políticos…, op. cit. pp.409
y.405-413.
47
inscripción de dicho partido en vías de inscripción, pues argumenta que dicha
solicitud adolecía de un defecto insubsanable de fondo; en razón de que dicha
organización política adopta la propuesta ideológica “marxismo -leninismo maoísmo, pensamiento Gonzalo", aludiendo al seudónimo de su líder Abimael
Gúzman; cuyo seguimiento implica actos violentos contrarios a la Constitución
Política del Perú y que no se enmarcan dentro de los fines y objetivos de la Ley de
Partidos Políticos.
En contra de dicha denegatoria, el personero interpone recurso de
apelación contra la citada resolución 05 de diciembre de 2011, y, el Pleno del
Jurado Nacional de Elecciones a través de la Resolución N°002-2012-JNE, del 05
de enero de 2012, declaró nula la resolución impugnada y dispuso que el ROP
emita un nuevo pronunciamiento respecto del trámite de inscripción; toda vez
que dicho registro debe analizar el cumplimiento de todos los requisitos
señalados en el artículo 5° de la Ley de Partidos Políticos.
El Registro de Organizaciones Políticas, en virtud de la Resolución N° 0082012-ROP/JNE, efectúa nuevamente una calificación integral de la solicitud de
inscripción, resolviendo el 20 de enero de 2012 denegar nuevamente dicha
inscripción. Para tal efecto el ROP justifica y ratifica los argumentos expuestos en
que dicha ideología avala actos violentos contrarios a la Constitución Política del
Estado, y la Ley de Partidos Políticos N° 28094 y que debe garantizarse el derecho
a la paz y a la vida de las personas frente al derecho de participación política.
El 1 de febrero de 2012, el personero legal del MOVADEF interpone
solicitud de desistimiento por considerar que existe “una campaña de
persecución política montada por el Estado en contra de marxistas-leninistasmaoístas, pensamiento Gonzalo, y los verdaderos demócratas”.
Finalmente, en esa misma fecha, el
Pleno del Jurado Nacional de
Elecciones, en atención a la solicitud presentada por el partido político en vías de
inscripción “MOVADEF”, resolvió tener por desistido el recurso de apelación
interpuesto
y declarar firme la resolución expedida por el Registro de
Organizaciones Políticas.
b) Límites constitucionales del pluralismo político
Unos de los argumentos esgrimidos por MOVADEF, en el recurso de
apelación interpuesto contra la resolución recurrida, es que se estaría limitando
su derecho a la libertad de expresión, opinión y difusión del pensamiento de
acuerdo a lo dispuesto en el artículo 2° inciso 3 de la Constitución Política y el
artículo 1° de la Ley de Partidos Políticos: por cuanto, dichas normas establecen
que los partidos políticos expresan el pluralismo democrático, como garantía de la
libertad de pensamiento ideológico.
En esa perspectiva, lo anotado por dicha organización permite relevar la
noción de pluralismo en todas sus dimensiones, porque al tratarse de una
relación y existencia simbiótica entre los partidos políticos y el pluralismo
democrático, nos encontramos que la regulación partidaria se desenvolverá, por
un lado, con la finalidad de garantizar la libre e igual concurrencia de partidos
para realizar dicho valor de pluralismo político y del otro evitar que socaven el
valor jurídico que los sustenta, piedra angular de nuestra democracia51.
51
BLANCO VALDÉS, Roberto. Los partidos políticos. Madrid: Tecnos, pp. 157 ss.
48
Sobre ésta última afirmación es pertinente entender al pluralismo como el
reconocimiento de una variedad de formaciones sociales existentes entre el
individuo y el Estado, en la cual subyacen por tanto las garantías, controles y
limitaciones, que se corresponderán con el tipo de democracia y fundamentos, que
la inspiran, en ese sentido, el Tribunal Constitucional, ha expresado en la citada
Sentencia 0030-2005-PI/TC:
“[…] La democracia se fundamenta pues, en la aceptación de que la persona humana y su
dignidad son el inicio y el fin del Estado (artículo 1Eº de la Constitución), por lo que su
participación en la formación de la voluntad político-estatal es presupuesto indispensable
para garantizar el máximo respeto a la totalidad de sus derechos constitucionales. […]”.
Por su parte, en la jurisprudencia comparada se encuentra que el
Tribunal Constitucional Federal alemán (TCF) ilegalizó al Partido Socialista del
Reich (SRP) y al Partido Comunista
(KPD) en los años 1951 y 1956,
respectivamente. En la sentencia del SRP (cuyo partido se funda tras la II Guerra
Mundial) el TCF prescribe que dada la importancia de los partidos en el
establecimiento de un Estado democrático, pueden ser expulsados de la escena
política; en el caso del SRP debido a su programa, entre otras consideraciones,
que señaló como su objetivo el revivir las nociones míticas de un Imperio alemán
indestructible y de la superioridad racial germánica y la aceptación de la idea de
un Estado autoritario bajo el liderazgo de un caudillo -Führer-52.
Peter Niesen, destaca, que dicha sentencia expresa una doble vertiente del
principio de libre orden democrático: por un lado negativa, que se asume como
la ausencia de un gobierno violento o arbitrario, y; por otro lado positiva, que
comporta el respeto a los derechos fundamentales, la soberanía popular,
separación de poderes, la pluralidad de los partidos políticos, el Estado de
derecho y la justicia independiente53.
En el caso del KPD, se realiza un minucioso análisis sobre el marxismoleninismo y la historia del comunismo alemán, en la que concluye que el KPD,
dirige todas sus acciones contra el orden constitucional; siendo importante que
un partido tenga constante y resolutoriamente un propósito democrático en su
acción política, acorde a un plan fijado, que puede deducirse del programa del
partido, de sus declaraciones oficiales, de los discursos de los líderes y de sus
materiales formativo. En virtud de la propia experiencia histórica alemana, el TCF
concibe que el Estado alemán no se mantenga en una actitud de neutralidad
hacia los partidos políticos. Por eso, dicha sentencia constituyó un esfuerzo
jurisprudencial, por lograr una síntesis entre el principio de tolerancia para todas
las ideas políticas y ciertos valores inalienables del sistema político54.
52
53
54
ALÁEZ, Benito – ÁLVAREZ, Leonardo. Las decisiones básicas del tribunal
Constitucional Federal alemán en las encrucijadas del cambio de milenio. Madrid:
CEPC, 2008, pp. 307 ss.
NIESEN, Peter. “Anti-Extremism, Negative Republicanism, Civic Society: Three
Paradigms for Banning Political Parties”. En German Law Review.
Consulta
20.7.2012. http://www.germanlawjournal.com/index. php?pageID=11& artID=169.
VON BEYME, Klaus. “La Protección del Ordenamiento Constitucional y del Sistema
Democrático en la República Federal de Alemania”. Revista de Estudios Políticos (Nueva
Época). España. Núm. 35. Septiembre-Octubre. 1983, p. 73-87.Consulta 23.04.2012
http://dialnet.unirioja.es/servlet/articulo?codigo =26756. El autor desarrolla la
génesis del principio de democracia militante, sobre el cual manifiesta que a pesar de
la ideologizada protección del Estado, reina en la República Federal una atmósfera
49
En similar sentido Barez Iglesias sostiene que la decisión del constituyente
de la Ley Fundamental de Bonn de 1949 de optar por la democracia militante,
estuvo inspirado en la necesidad de romper con la actitud tibia de la democracia
neutral y del relativismo kelseniano que llevó al suicidio de la democracia
alemana55.
Contemporáneamente, también se han dado casos de prohibición de
partidos políticos, por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH), en
base a la interpretación del Convenio Europeo de Derechos del Hombre, como el
caso de Refah Partisi (Partido de la Prosperidad) y otros contra Turquía, de 31 de
julio de 2001, en que las conclusiones estriban sobre dos aspectos
fundamentales, uno de ellos es sobre el riesgo que representa el partido político
para la sociedad democrática, fundamentado en la fuerza e implantación del
partido en la sociedad turca, que le permitiría llevar acabó sus aspiraciones
políticas y del otro, que en el pasado movimientos políticos basados en
fundamentalismo religioso han tenido la oportunidad de aprovecharse del poder
político y han alcanzado la posibilidad de establecer el modelo de sociedad que
auspiciaban.
Asimismo, el TEDH refiere que la disolución sólo puede adoptarse ante
una situación muy grave, basta con la existencia de un riesgo real, cierto e
inminente aunque todavía no se haya traducido en acciones concretas y en razón
de que los partidos políticos tienen la obligación de no defender un programa
político en abierta contradicción con la democracia56.
En ese sentido, el Tribunal Europeo sintetiza su posición, sobre el caso del
Partido de la Prosperidad contra Turquía, en el párrafo 46 de dicha sentencia,
respecto al rol de los partidos políticos en defensa de la democracia y los derechos
humanos, doctrina que vincula a la libertad de asociación y de expresión:
“El Tribunal entiende que un partido político puede pretender el cambio de la legislación o
de las estructuras legales y constitucionales de un estado bajo dos condiciones:1) los
medios utilizados a tal fin deben ser legales y democráticos sin lugar a dudas, 2) el cambio
que se pretende debe ser asimismo compatible con los principios democráticos. De donde
se deriva forzosamente que un partido político cuyos responsables inciten a recurrir a la
violencia o auspicien un proyecto político que no respete alguna o algunas de las reglas de
la democracia, que aspire a la destrucción de la misma o menoscabe los derechos y
libertades que esta última consagra, no pueden pretender que el Convenio le proteja
contra las sanciones que se le hayan impuesto por cualquiera de esos“.
En ese sentido, el TEDH ha delineado a través de sus decisiones, el
derrotero de los partidos políticos, en cuanto a la utilización de medios pacíficos,
55
56
completamente liberal, la participación en las manifestaciones ciudadanas, se
desarrollan por encima del promedio y que los peligros de un conformismo enemigo de
la libertad son más grandes en razón de la inclinación a la limitación del pluralismo y
de la competencia entre partidos en la República Federal y por el desarrollo de la
proximidad ideológica entre el cartel de partidos sobre la base de un racionalismo
crítico. Asimismo, revisar VIRGALA Eduardo. La ilegalización de partidos políticos en
las democracias occidentales. Madrid: Dykinson 2008, pp.120-136.
BAREZ, Mercedes. “La prohibición de partidos políticos en Francia, Alemania y
España”. Derecho en Libertad. Revista del Centro de Investigaciones Jurídicas de la
Facultad Libre de Derecho de Monterrey México. Núm. 2 p. 142.
TAJADURA Javier. “La Dimensión Externa del Principio de constitucionalidad de los
Partidos Políticos en el ordenamiento jurídico español”…, op. cit., pp. 308 y ss.
50
legales y democráticos sino también de abstención en establecer programas
políticos contrarios al orden material de valores de una democracia
constitucional; lo que evidencia que sus Estados miembros pueden establecer
limitaciones y restricciones a los partidos políticos en función de postulados de
democracia militante. En suma el TEDH no ampara aquellos proyectos políticos o
ideologías religiosas integristas o fundamentalistas
contrarias al sistema
democrático, expresando también que existen límites a la tolerancia57.
Por otro lado, en el caso peruano, la legislación peruana, ha previsto la
posibilidad de ilegalizar a los partidos políticos, por conducta antidemocrática,
conforme a lo previsto en el artículo 14 de la Ley de Partidos Políticos. En efecto,
la resolución de la petición está a cargo de la Corte Suprema, pero a solicitud del
Fiscal de la Nación o del Defensor del Pueblo, con las garantías procesales de ley.
Naturalmente este proceso se podrá incoar en contra de organizaciones que
tengan la personería jurídica de “partido político” y hayan realizado actividades
partidarias, cuando considere que sus actividades son contrarias a los principios
democráticos y se encuentren dentro los supuestos establecidos en la citada
norma58.
Asimismo, el Tribunal Constitucional del Perú ha señalado que la ilegalidad de un
partido político, puede ser declarada conforme a ley:
“Al respecto, es por Ley N.º 28094, de 31 de octubre de 2003, que se regula la actividad de
los partidos políticos y se declara entre los fines y objetivos de los partidos políticos: (a)
asegurar la vigencia y defensa del sistema democrático, y (b) contribuir a la preservación de
la paz, la libertad y la vigencia de los derechos humanos consagrados por la legislación
peruana y los tratados internacionales a los que se adhiere el Estado (artículo 2.º). Asimismo,
de acuerdo con el artículo 14.º de dicha ley, solo puede declararse la ilegalidad de una
organización política por la Corte Suprema de la República, a pedido del Fiscal de la Nación o
del Defensor del Pueblo, en los siguientes casos taxativamente señalados en ese precepto:
cuando se vulneran sistemáticamente las libertades y los derechos fundamentales,
promoviendo, justificando o exculpando los atentados contra la vida o la integridad de las
personas o la exclusión o persecución de personas por cualquier razón, o legitimando la
violencia como método para la consecución de objetivos políticos; complementar y apoyar
políticamente la acción de organizaciones que, para la consecución de fines políticos,
practiquen el terrorismo, o que con su prédica contribuyan a multiplicar los efectos de la
violencia, el miedo y la intimidación que el terrorismo genera, y apoyar la acción de
organizaciones que practican el terrorismo y/o el narcotráfico”. [FJ 6] (negritas nuestra).
57
58
En esa línea Norberto Bobbio, establece dos dimensiones al concepto de tolerancia:
uno, en sentido positivo, que se opone al intolerancia política, religiosa, a la indebida
exclusión de lo diferente, y; otro, en sentido negativo, que se opone a la firmeza en los
principios, es decir a la justa o debida exclusión de todo aquello que puede acarrear
daño al individuo o a la sociedad. En TAJADURA Javier. “La doctrina del Tribunal
Europeo de Derechos Humanos sobre la prohibición de partidos políticos” 2007.
Revista Jurídica de Navarra. Navarra. N° 44.p. 88-103.
Cfr. el artículo 14 de la Ley de Partidos Políticos N° 28094, que estipula las causales
de ilegalización de una organización política: 14.1. Vulnerar sistemáticamente las
libertades y los derechos fundamentales, promoviendo, justificando o exculpando los
atentados contra la vida o la integridad de las personas o la exclusión o persecución de
personas por cualquier razón, o legitimando la violencia como método para la
consecución de objetivos políticos. 14.2 Complementar y apoyar políticamente la
acción de organizaciones que para la consecución de fines políticos, practiquen el
terrorismo o que con su prédica contribuyan a multiplicar los efectos de la violencia, el
miedo y la intimidación que el terrorismo genera. 14.3 Apoyar la acción de
organizaciones que practican el terrorismo y/o el narcotráfico.
51
Finalmente, los efectos de la aplicación de la ley será la cancelación del registro,
el cierre de sus locales partidarios y la imposibilidad de su reinscripción, siendo
que hasta el momento no se ha “ilegalizado a ningún partido político”. Pero, no se
debe olvidar que hubo antecedentes históricos de prohibición y represión contra
partidos políticos populares –Partido Aprista Peruano y Partido Comunista
durante los gobiernos dictatoriales pro oligárquicos, como el de los generales
Sánchez Cerro (1930-1933) Oscar Benavides (1933-1939) y Manuel Odría (19451956) (ver punto I. 1.2.). Pero, cabe preguntarse si ¿Éste es también el caso de la
no autorización a la inscripción del MOVADEF en el Registro de Organizaciones
Políticas del JNE?
2.2. Adhesión a una democracia militante
La Ley de Partidos Políticos prevé la cancelación del reconocimiento de partidos
políticos que sean contrarios a la democracia constitucional, en la medida que
éste modelo político esta fundado en el respeto de los derechos humanos y la paz.
Lo cual trae a colación, la acepción del concepto de la “democracia militante”, que
fue acuñada por Karl Loewenstein, en un trabajo publicado desde el exilio
norteamericano, durante los acontecimientos registrados con Hitler en el poder,
en su natal Alemania, en alusión al dramático llamamiento que formula para
salvar la democracia de sus enemigos, aunque sea al precio de redefinirla como
disciplinada o autoritaria59.
Sobre ello, autores como Torres del Moral, señalan que dicha expresión
surgió para argumentar que la democracia alemana de la Constitución de Weimar
de 1919 sucumbió ante los enemigos de la libertad precisamente por no ser
militante. Pero, esta postura ha sido valorada como contradictoria; porque se
estaría cercenando antidemocráticamente el pluralismo político. En esa línea se
sostiene que la democracia no es solo un método de gobierno sino que es más que
eso; porque se trata de un régimen político no neutral, ni agnóstico, sino que
profesa unos valores, una ética que se vierte en todo el ordenamiento jurídico 60.
Por ello, en cuanto a la limitación de la dimensión externa de los partidos, la
Constitución peruana no establece un precepto constitucional, que sancione la
prohibición expresa de los partidos políticos, en la escena pública del país, a
diferencia de lo prescrito en la Constitución de 1979, que en su artículo 64°,
estipulaba que: “Se declara nulo y punible todo acto por el cual se prohíbe o limita
al ciudadano o partido intervenir en la vida política de la Nación”.
El Pleno del Tribunal Constitucional, interpretando la actual Constitución
(1993) a través de su sentencia 003-2005-PI/TC, ha establecido que:
“[…] la Constitución ha consagrado dos principios fundamentales: uno político y otro
jurídico; el primero, fundado en la soberanía popular, en virtud del cual su opción es por
una democracia militante, que no acepta el abuso del ejercicio de derechos en desmedro
del orden jurídico; y el segundo, fundado en la supremacía constitucional, en virtud del
59
60
LOEWENSTEIN, Karl. ”Militant democracy and fundamental rights”. The American
Political Sciencie Revue, vol XXXI. N° 3, pp. 417 ss, y vol. XXXI, N° 4, pp. 638 ss.,
ambas de 1937. En REVENGA Miguel. La Libertad de Expresión y sus límites. Lima:
Grijley, p.112.
TORRES DEL MORAL Antonio. “Terrorismo y principio democrático”. Revista de
Derecho Político. 2010. España. N° 78.p.144-145. Aunque como señala Javier
Tajadura, lo que está en juego no es el carácter militante o no de la democracia, sino el
fundamento axiológico del concepto político de Constitución.
52
cual los derechos fundamentales de quienes atenten contra el Estado Constitucional de
Derecho y el orden social pueden ser restringidos razonable y proporcionalmente”.[FJ 371]
(negrita nuestra).
En ese sentido, el principio político de soberanía popular condicionará por
su parte, la obligada aparición de unos límites implícitos materiales, cuya
fundamentación y desarrollo han de ser deducidos, desde la lógica de la
legitimidad, como necesario correlato de los valores materiales y los supuestos
políticos en que se inspira y se vertebra el moderno Estado constitucional61.
En consecuencia, el derecho electoral del MOVADEF a inscribirse como
partido político, entendido como derecho fundamental, no es un derecho
absoluto; sino que el derecho a la libertad de expresión de transmitir ideas y
programas político, así como, el derecho a la participación política, puede y debe
ser limitado y/o prohibido cuando aportan una carga político y social
antidemocrática, prevista en la ley. Ello es así, en la medida que la democracia
militantes es pluralista y tolerante con los valores del consenso y los valores
periféricos al consenso; pero, no con los valores contra sistémicos o que
pretendan utilizar las formas legales del sistema de partidos, para atentar luego
contra ellos, a través de la apología de la violencia presente o pasada.
Por tanto, es constitucionalmente legítimo el establecimiento del control
electoral sobre el principio-valor del pluralismo y la existencia de sus límites; no
sólo de la dimensión interna sino externa de los partidos políticos, a fin de
proteger el orden constitucional estatuido, y, en particular los derechos
fundamentales que subyacen en él, que es el fundamento que legítima la
actividad de los partidos en una sociedad democrática.
En esa medida, existen una serie de reglas de juego en el plano electoral,
que pretenden asegurar el cumplimiento de derechos-deberes democráticos, como
el voto obligatorio; la exigencia de una mayor transparencia de las candidaturas,
con la presentación obligatoria de una declaración jurada en la hoja de vida de
los postulantes; la fiscalización de la existencia de comités partidarios, al
momento de su inscripción, la rendición de cuentas, entre otras medidas de
control que ponen en evidencia que nos encontramos en un sistema político
propio de una democracia militante.
2.3. Defensa de la democracia militante
El profesor Pedro de Vega, ha venido sosteniendo, que las concepciones de la
democracia al día de hoy se conciben como una democracia procedimental, que
consagra al aparato institucional como el sistema de referencia democrático, en
lugar de partir de la fundamentación basada en valores y principios que dieron
grandeza política y moral a la democracia (liberté, egalité et fraternité).
Por ello, respecto al control sobre los fines e ideología de los partidos, éste reposa
sobre una premisa errónea, sostenida por algunos autores, porque se basa en la
inexistencia de límites materiales al poder de reforma constitucional y sus
diferentes formas de entender la misma y en consecuencia realizan una
distinción entre fines o actividades que a su juicio no resulta muy clara; puesto
61
DE VEGA, Pedro. “En torno a la legitimidad constitucional”. En Estudios en homenaje
al Dr. Héctor Fix-Zamudio. México: UNAM, 1988, pp.803-818.
53
que, a través de los límites establecidos a las actividades partidaria, la ley estaría
controlando, por vía indirecta, su ideología62.
Así, la Constitución Política en el artículo 35°, prescribe que la “ley
establece normas orientadas a asegurar el funcionamiento democrático de los
partidos políticos”. Por ello, la limitación a la libertad externa de los partidos
tendrá que interpretarse con ponderación razonada y proporcionada de los
derechos fundamentales en los que incide y de aquellos de los que se quiere
garantizar; debido a que el artículo 2°, inciso 3 de la Carta Fundamental estipula
que no hay persecución por razón de ideas o creencias, claro está siempre que no
vayan en contra el orden democrático y/o que las organizaciones o personas que
las practican no alteren ilegalmente el orden público constitucional.
Pues, como bien señala García Roca, el Tribunal Europeo de Derechos
Humanos considera necesario ciertos límites, siendo el absoluto el de la violencia
y el respeto a los derechos fundamentales de los demás; quienes recurran a la
violencia o presenten un proyecto político que no respete las reglas de la
democracia o amenace la destrucción de los derechos fundamentales no pueden
pretender la protección de sus derechos fundamentales63.
La necesidad de defender a la democracia de fines odiosos y preservar las
cláusulas constitutivas y los elementos sustanciales del Estado de Derecho, como
la división de poderes y los derechos fundamentales, obliga a los poderes públicos
hacer respetar los principios y derechos básicos tanto a los ciudadanos, como a
los partidos que como sujetos públicos están obligados a realizar determinadas
funciones constitucionales, para lo cual reciben un estatuto privilegiado. Por ello,
no es inconstitucional exigir a los partidos políticos un deber estricto de
acatamiento, a establecer una sujeción aún mayor al orden constitucional y
reclamar un deber positivo de realización, de defensa activa y de pedagogía
democrática.
2.4. Interpretación conforme a la Constitución y a la ley
Como se advierte del presente caso del MOVADEF, el Registro de Organizaciones
Políticas, ha realizado un examen y verificación reglada al cumplimiento de los
requisitos legales de fondo y de forma, que evidencian el rol de control de los
poderes públicos, para garantizar los derechos fundamentales y la vigencia del
sistema democrático.
El proceso de constitución de las organizaciones políticas, exige el
cumplimiento de una serie de requisitos positivos, establecidos en el artículo 5°
de la Ley de Partidos Políticos, Ley N° 28094, que son los siguientes64:
“a) El Acta de Fundación que contenga lo establecido en el artículo 6. 65
62
63
64
65
TAJADURA Javier. “La dimensión externa del principio de constitucionalidad”. Teoría y
Realidad Constitucional. 2004. España, Núm. 12-13 2do semestre, pp. 223-249.
PEREZ-MONEO, Miguel. La disolución de Partidos Políticos por actividades
antidemocráticas…, op. cit., p. 217.
Cfr. los artículos 24 y 25 del Reglamento de Organizaciones Políticas aprobado
mediante Resolución N° 123-2012-JNE, de fecha 05 de marzo de 2012, que dejó sin
efecto el reglamento anterior aprobado por Resolución N° 120-2008-JNE. Asimismo,
revisar la regulación sobre la materia en la Ley Orgánica de Elecciones N° 26859,
artículos del 87 al 103.
El acta de fundación contempla, el ideario de las organizaciones políticas, la misma
que contiene los principios, objetivos y visión del país.
54
b) La relación de adherentes en número no menor del tres por ciento (3%) de los ciudadanos
que sufragaron en las últimas elecciones de carácter nacional, con la firma y el número del
Documento Nacional de Identidad (DNI) de cada uno de éstos.
c) Las actas de constitución de comités partidarios, de acuerdo a lo establecido en el artículo
8°.
d) El Estatuto del partido, que deberá contener, por lo menos, lo establecido en el artículo 9
de la presente ley.
e) La designación de los personeros legales, titulares y alternos, que se acreditan ante los
organismos electorales.
f) La designación de uno o más representantes legales del partido político, cuyas
atribuciones se establecerán en el Estatuto, al ser nombrados o por acto posterior”.
Requisitos que deben ser concordados con las finalidades previstas en el
artículo 2° de la Ley de Partidos Políticos, como asegurar la vigencia del sistema
democrático y la libertad y vigencia de los derechos humanos; así como, la
gobernabilidad del país. Puesto que la Ley de Partidos Políticos desarrolla el
artículo 35° de la Constitución Política, resulta válida la argumentación realizada
por el Jurado Nacional de Elecciones en el proceso de solicitud de inscripción del
MOVADEF ante el Registro de Organizaciones Políticas, sobre su reconocida
adscripción en su ideario, estatuto y acta de fundación al “pensamiento Gonzalo”.
El mismo que se funda en la dicha ideología violentista, que fue llevada a la
práctica en las décadas de los ochenta y noventa, menoscabando y vulnerando
los derechos fundamentales ciudadanos, que conjuntamente con el accionar de
las Fuerzas Armadas, produjeron alrededor de setenta mil muertes66.
Pero, la proscripción de partidos anti democráticos no es mandato
contemporáneo, sino que cabe recordar que el Estatuto Electoral aprobado
mediante Decreto Ley N° 14250 de 20 de julio de 1962, que se constituyó en la
base legal del actual sistema electoral expedido por la Junta Militar de Gobierno,
presidido por el general Ricardo Pérez Godoy, luego del golpe militar producido en
1962, que derrocara al Presidente Manuel Prado; establecía en su Artículo 59
que: “El Estado garantiza la organización y funcionamiento de los partidos
políticos que obtengan su inscripción con arreglo a esta ley. El Jurado Nacional
de Elecciones no inscribirá a los partidos cuyos programas y actividades
contraríen el régimen democrático, la Constitución y las leyes de la República” 67.
Ello es así, en la medida que la defensa de la democracia solo es posible
llevarla a cabo mediante partidos democráticos cuyos programas políticos y su
accionar concreto se identifiquen con el orden material de valores del
constitucionalismo, esto es a la luz de los principios y valores propios de una
sociedad democrática. Por ello, es admisible constitucionalmente la limitación del
derecho a la participación política frente a las organizaciones que ponen en
peligro el derecho a la paz y a la vida:
No obstante, la identificación y determinación del rechazo al registro a una
organización política, debe realizarse bajo un examen de ponderación de los
bienes constitucionales en conflicto; el mismo que se efectúa en el marco del test
de razonabilidad y proporcionalidad, de conformidad con los juicios de
66
67
COMISIÓN DE ENTREGA DE LA COMISIÓN DE LA VERDAD Y LA RECONCILLIACIÓN.
HATUN WILLAKUY. Versión Abreviada del Informe Final de la Comisión de la Verdad y
Reconciliación. Perú. Lima: IDEHPUCP - Defensoría del Pueblo – Miserior, 2008, p492
p.
RAMIREZ Ramón. Legislación Electoral y Partidos políticos. Lima: Empresa Editora
Latina, 1989, p.13.
55
adecuación, necesidad y proporcionalidad respectivos68. Los mismos que no
fueron desarrollados en las resoluciones denegatorias de inscripción del
MOVADEF.
Debido a que la Resolución N° 0224-2011-ROP/JNE del 28 de noviembre de 2011
se centró en poner de manifiesto la doctrina violentista del MOVADEF, en el
acápite “Alcances de suscribir el pensamiento Gonzalo”, basándose en el informe
de la Comisión de la Verdad y Reconciliación (CVR), donde sostiene que el
“pensamiento Gonzalo”, no es más que la línea y estrategia del Partido Comunista
Peruano-Sendero Luminoso y en su parágrafo sexto refieren de acuerdo a los
estudios de Manuel Granados que:
“[…] En el Perú, la aplicación del marxismo-leninismo-maoísmo a las condiciones
concretas de la revolución peruana, ha generado el pensamiento Gonzalo. En esta óptica,
tiene sentido afirmar que todas las acciones efectuadas por el PCP-SL (desde atentados a
los bancos, locales públicos y privados, torres eléctricas, puentes maquinarias
industriales, fábricas; hasta los aniquilamientos de los policías, soldados, autoridades
gubernamentales y campesinos), responden a una estrategia diseñada por dicho
pensamiento. Nada parece estar suelto”69.
Asimismo como sostiene Kimberly Theidon, haciendo alusión también al
Informe de la CVR, queda claro que la doctrina senderista tuvo un carácter
criminal y totalitario, de actitud despectiva frente a todo principio humanitario 70.
Más aún, se podría señalar que la llamada doctrina “Pensamiento Gonzalo”,
constituye un discurso autoritario y dogmático, basado en una ideología de la
violencia disfrazada de materialismo histórico71.
En esa medida, no obstante que las sociedades democráticas como
expresión de los regímenes democráticos, se caracterizan especialmente por ser
pluralistas, en la que prevalecen el derecho, la libertad de expresión y la libertad
de debate político, no se tratan de valores o derechos absolutos. Por el contrario,
los sistemas democráticos pluralistas han aprendido de la enseñanzas de la
tolerancia con partidos de ideologías fascistas, nazistas y actualmente
fundamentalistas. Por ello, no es inusual que el Estado democrático
constitucional haga un uso razonable de su potestad de la defensa militante de la
democracia.
Pero, el rechazo a la inscripción y/o resolución la disolución de un partido
anti democrático, que defiende por ejemplo, el odio y la violencia, exige al Estado
realizar un esfuerzo de pedagogía democrática. Por ello, en muchos casos la no
inscripción y/o disolución de un partido no es suficiente; sino que, dicha medida
68
69
70
71
Por ello la interpretación de los derechos fundamentales, exige que estos no se agoten
en aquellos criterios clásicos de interpretación normativa (literal, sistemático,
teleológico e histórico) sino que abarquen, entre otros elementos, una serie de
principios que informan la labor hermenéutica del juez constitucional, tales como el
principio de unidad de la constitución, principio de concordancia práctica, principio de
corrección funcional, principio de función integradora y principio de fuerza normativa
de la Constitución.
Cfr. Resolución N° 0224-2011-ROP/JNE del 28 de noviembre de 2011.
THEIDON Kimberly. Entre prójimos. El conflicto armado interno y la política de la
reconciliación en el Perú.. Lima: IEP. (Estudios de la Sociedad Rural 24), 2004, p.29.
PORTOCARRERO, Gonzalo. Profetas del Odio. Raíces culturales y líderes de Sendero
Luminoso. Lima: Fondo Editorial de la PUCP, 2012, pp. 31- 39 y 147-165.
56
debe situarse en un contexto de políticas activas de difusión y desarrollo de la
ideología constitucional y de los derechos humanos, que se afirme en el
fortalecimiento de una cultura política del pluralismo y la tolerancia, desde el
respeto a los derechos ciudadanos.
En ese contexto, la proscripción de un partido se trataría de una medida
“necesaria”, cuando su ideario y/o acción política se base en determinadas
ideologías que promueven la violencia y el odio cualquiera sea su origen por ser
incompatibles con los principios constitucionales de la sociedad democrática.
III.
CONCLUSIONES
La crisis de legitimidad de los partidos políticos democráticos constituye un
peligroso escenario, no solo por el debilitamiento del Estado Constitucional, sino
también, porque alienta el fortalecimiento de las apuestas autoritarias dentro y
fuera de la institucionalidad democrática. Las mismas que al no constituir un
tejido político sólido no podrán revertir las manifestaciones anti democráticas de
distintos signos, como ocurrió con el auto golpe de Estado de Fujimori de 1992.
O, pudiendo cumplir un rol electoral en la alternancia en el gobierno, se
encontrarán acosadas y, finalmente, subordinados a los poderes fácticos y a las
fuerzas autoritarias, que someten a los partidos democráticos debilitados en el
gobierno, cuando no a la oposición.
Los partidos políticos en tanto se reduzcan a ser maquinarias puramente
electorales, puestas en funcionamiento cada convocatoria electoral, podrán ganar
elecciones, de forma libre y transparente; pero, no podrán gobernar si debido al
caudillismo de sus organizaciones políticas, quien asuma la Jefatura del Estado,
en un régimen presidencialista como el que rige en América Latina, no cuenta con
instituciones políticas que ejerzan controles inter e intra órganos.
Ello sólo será posible de revertir o atemperar si se exige que los partidos
políticos operen en los marcos y límites constitucionales y legales, a efectos que
no queden sometidos a los poderes fácticos, como los económicos, militares,
mediáticos, eclesiásticos, entre otros; que han ido configurando la democracia a
su imagen y semejanza: individualista, autoritaria, insolidaria y dogmática,
propia de una democracia corporativa.
Frente a ello cabe recuperar los valores intrínsecos de la sociedad peruana,
a partir de la reconstrucción de las ideologías democráticas que den respuestas
integrales a los problemas de la sociedad contemporánea, mediante la
organización, la renovación de liderazgos y la movilización ciudadana, en aras de
la defensa de los derechos fundamentales que la Constitución ampara y
promueve. Para lo cual se requiere de un sistema de partidos basados en la
unidad pluralista y tolerante que postula la democracia militante, que evite que
renazcan los atisbos autoritarios que yacen tanto en la sociedad como en el
Estado, cuando en el flujo y reflujo del acontecer político se acerquen épocas de
crisis del Estado democrático y social de Derecho.
57
LA REPRESENTACIÓN DEMOCRÁTICA EN LA REPÚBLICA ARGENTINA: LOS
PARTIDOS POLÍTICOS
Domingo José Mazza.
1. RESUMEN EJECUTIVO:
Este trabajo brindará al lector un panorama general de la representación
democrática de la República Argentina a través de los partidos políticos y la
importancia que el Estado otorga a la existencia y desenvolvimiento de los
mismos.
Hemos intentado hacer una breve reseña contemplando su origen, su paso
en el tiempo, crisis, situación actual de participación de los partidos en las
cámaras legislativas en Argentina y partidos políticos reconocidos como
nacionales.
Traemos al lector las reformas trascendentes efectuadas desde la
reinstauración del régimen democrático, como la ley orgánica de los partidos
políticos, la incorporación en la Constitución Nacional como instituciones
fundamentales del sistema político argentino y las sancionadas como
consecuencia de la crisis posterior y la necesidad social de la transparencia y
confianza en la política, sus actores y quienes luego de participar activamente son
los representantes del pueblo en el poder.
Por último, la visión, concepto, calificación y significación pública conforme la
jurisprudencia del Máximo Tribunal y de la Cámara Nacional Electoral.
2. INTRODUCCIÓN.
Por definición y desde un punto de vista etimológico la palabra ―Democracia‖ nos
remite al gobierno del pueblo. La República Argentina en su Carta Magna nos
pone de manifiesto que el pueblo no delibera ni gobierna, sino por medio de sus
representantes y autoridades (Art. 22). Se instituye una democracia
representativa o indirecta, sin perjuicio de la incorporación en la reforma
efectuada en el año 1994 de mecanismos de democracia semidirecta como la
iniciativa y la consulta popular.
Los representantes del pueblo no son más que otros ciudadanos elegidos
por el sufragio y que, para ser considerados candidatos pasibles de voto, integran
un ―Partido Político‖. Edmund Burke ha definido a los partidos políticos como ―un
grupo de gente unida para promover a través de su acción conjunta el interés
nacional, según algún principio particular en el que concuerdan‖1
Max Weber nos enseña que partido político ―es la forma de socialización
que, descansando en un reclutamiento libre, tiene como fin, proporcionar poder a
su dirigente dentro de una asociación y otorgar por ese medio a sus miembros
activos determinadas probabilidades ideales o materiales‖2 .
Edmund Burke, Thoughts on the Cause of the Present Discontents (1770), en The
Works of Edmund Burke, 8 vols., Bohm´s Standard Library, Londres, 1901-1902, vol. 1,
pp. 373/375.
2 Weber, Max, Economía y Sociedad, p. 228, Fondo de Cultura Económica, México 1969.
1
59
Más modernamente, Giovanni Sartori define a los partidos políticos como
―cualquier grupo político que se presenta a competir en elecciones y que puede
colocar mediante ellas a sus candidatos en cargos públicos‖3 .
Desde una mirada idealista puede decirse que ―Partido Político‖ es la unión
de personas que comparten ideales y proyectos en pos de alcanzar el bien común,
accediendo para ello a los poderes del estado a fin de implementarlos.
Es innegable que los partidos políticos son uno de los mecanismos a través de los
cuales la sociedad se articula con el Estado, expresando los intereses generales
en una sociedad democrática.
Su origen parte de la actividad parlamentaria y como consecuencia de la
aparición en el siglo XIX del sistema representativo y la expansión a otros
estamentos sociales del sufragio.
En Argentina la sanción en 1912 de la Ley Nº 8.871, conocida como Ley
―Sáenz Peña‖, que al reconocer los derechos políticos, instaurando el sufragio
universal, igual, secreto y obligatorio, significó la incorporación de vastos sectores
al cuerpo electoral y consecuente, al régimen político. La culminación de la
integración de todo el pueblo con derecho a voto fue con la promulgación el 23 de
septiembre de 1947 de la denominada Ley del Voto Femenino Nº 13.010.4
3. DESARROLLO
3.1 Breve reseña de los partidos políticos en Argentina.
En los primeros años de la Confederación Argentina, un grupo disidente de
Buenos Aires —el Partido Autonomista— en coalición con otros sectores
conservadores de las provincias, creó el Partido Autonomista Nacional (PAN), que
habría de conducir y acaparar por décadas el régimen político del país. Este
movimiento político surgido a fines del siglo XIX, consagró presidentes a
Sarmiento, Avellaneda y Roca, entre otros.
Por esa época, surgieron otras expresiones políticas opuestas al PAN que
se agrupaban de diversas maneras, entre las que destacaron no sólo los
socialistas, sino también anarquistas, y la Unión Cívica Radical.
Podría decirse que a partir de 1945 el bipartidismo reinó en Argentina. La
vida política se hegemonizó entre la ―Unión Cívica Radical‖ y el ―Partido
Justicialista‖.
Un régimen bipartidista no significa que existan efectivamente dos partidos
políticos o dos de carácter mayoritario, sino que ambos sean concebidos como
únicos partidos con capacidad de gobernar, de sustituirse el uno al otro en las
elecciones.
El Partido Justicialista nacido en 1947 tuvo como principal estandarte en
sus orígenes la defensa de los trabajadores, quedando ligado a la clase obrera y a
la fuerza sindical. Logró convertirse desde su nacimiento, junto a la Unión Cívica
Sartori, Giovanni, Partidos y Sistemas de Partidos. Alianza Editorial, Madrid, 1980 –
versión original 19764 En las elecciones del 11 de noviembre de 1951, votaron 3.816.654 mujeres (el 63,9 % lo
hizo por el Partido Justicialista, el 30,8 % por la Unión Cívica Radical). Más adelante, en
1952, las primeras 23 diputadas y senadoras ocuparon sus bancas, representando al
Partido Justicialista.
3
60
Radical, en uno de los dos partidos políticos más importantes que hubo en el país
hasta finales del siglo XX.
Detrás de estos actores principales, suelen competir electoralmente
agrupaciones políticas de carácter liberal inclinadas hacia la derecha y en el otro
extremo, la izquierda como han sido los partidos UCeDé, Acción por la República
y el Frente Grande, Partido Socialista, como ejemplos respectivamente de cada
una de las ideologías indicadas.
Más cercano en el tiempo, en 1983 la Unión Cívica Radical canalizó las
transformaciones de la sociedad argentina y se consagró en el poder pero la crisis
económica que derrumbó su gobierno inclina nuevamente al electorado por el
Partido Justicialista con su líder el Dr. Carlos Menem. En 1995, ante el nuevo
triunfo del Dr. Menem, nos encontramos con una nueva agrupación política
opositora al partido gobernante, el Frente País Solidario (FREPASO). Su lugar fue
destacado, logrando fuerte adhesión del electorado alcanzando el segundo puesto.
El FREPASO era una coalición de partidos de centroizquierda encabezada por el
Frente Grande de Carlos 'Chacho' Álvarez, el Partido País, de José Octavio
Bordón, y la Unidad Socialista.
Es de destacar que a partir de la década de los ´90 comenzó la crisis del
bipartidismo, generándose uniones, alianzas y divisiones también dentro de los
mismos partidos políticos. El sistema de partidos políticos imperante en la
Argentina comenzó a sufrir profundas transformaciones.
Así nos encontramos en 1997, con el Frepaso y la Unión Cívica Radical
formando un nuevo frente llamado Alianza por el Trabajo, la Justicia y la
Educación, más conocida simplemente como La Alianza. Esta agrupación ganó
las elecciones de 1999 y se disolvió de hecho después de la renuncia del
presidente Fernando de la Rúa el 20 de diciembre de 2001.
Luego de un período de gran inestabilidad política y económica, el Partido
Justicialista presenta tres candidatos para la elección presidencial. Es así como
entra en la escena nacional una nueva alianza electoral dentro del Partido
Justicialista,El Frente para la Victoria (FpV) fundada en 2003 para sostener la
candidatura presidencial de Néstor Kirchner, quien finalmente resultó electo
presidente de la Nación para el período 2003-2007. Es de destacar que dicho
frente se mantiene hasta la actualidad en el poder con el mayor número de
sufragios.
3.2 Estado actual de representación partidaria en la República Argentina.
3.2.1 HONORABLE CAMARA DE SENADORES DE LA REPUBLICA ARGENTINA
AL 01/10/2013
61
3.2.2 HONORABLE CAMARA DE DIPUTADOS DE LA REPUBLICA ARGENTINA
AL 01/10/2013
62
3.2.3 Partidos políticos Argentinos reconocidos como Nacionales5
Partidos políticos a nivel nacional
Número
lista
de
Nombre del partido político
Reconocimiento
1
Movimiento de Integración y Desarrollo
07/04/1983
2
Partido Justicialista
25/04/1983
3
Unión Cívica Radical
31/05/1983
5
Partido Demócrata Cristiano
13/06/1983
6
Partido Intransigente
24/06/1983
8
Partido Federal
22/07/1983
9
Partido Demócrata Progresista
29/07/1983
12
Partido Comunista
31/05/1983
19
Partido Conservador Popular
14/09/1983
20
Unión del Centro Democrático
28/02/1984
22
Partido Humanista
14/08/1985
23
Unión Popular
17/04/1986
30
Partido Socialista Auténtico
31/03/1989
33
Partido Nacionalista Constitucional UNIR
09/11/1989
36
Partido Autonomista
22/05/1992
37
Partido del Campo Popular
17/05/1993
38
Movimiento Socialista de los Trabajadores
26/04/1994
40
Movimiento Libres del Sur
06/03/1995
41
Partido Frente Grande
19/04/1995
42
Política Abierta para la Integridad Social
11/05/1995
47
Coalición Cívica - Afirmación para una
23/09/2002
República Igualitaria
50
Partido Socialista
20/02/2003
54
Partido de la Victoria
05/03/2003
57
Movimiento de Acción Vecinal
31/07/2007
60
Movimiento Independiente de Justicia y
05/09/2007
Dignidad
61
Izquierda por una Opción Socialista
30/10/2007
63
Es Posible
02/03/2010
64
PRO-Propuesta Republicana
03/06/2010
5Nómina
de Partidos Políticos de distrito, reconocidos al 15 de Abril de 2013.
63
Partidos políticos a nivel nacional
Número
lista
de
Nombre del partido político
Reconocimiento
65
Partido Unión Celeste y Blanco
24/11/2010
66
Partido Solidario
07/12/2010
67
Kolina
13/06/2011
68
Nueva Izquierda
15/06/2011
69
Partido GEN
15/06/2011
70
Partido de Trabajadores por el Socialismo
11/07/2012
3.3 La Constitución Nacional.
De primordial importancia es la existencia de los partidos políticos para la vida
representativa, republicana y federal adoptada por Argentina de acuerdo a su
Carta Magna.
Conforme el derecho positivo argentino, podemos decir que los partidos
políticos presentan dos ámbitos diferenciados en su naturaleza jurídica: uno es
su carácter de asociación civil que hace a su existencia y el otro es la personería
jurídico-política, que es otorgada por la Justicia Nacional Electoral, para
intervenir en elecciones, presentar candidatos y obtener financiamiento público,
de tal manera que la caducidad de la personería no implica la extinción de la
personalidad jurídica.
Nuestra norma suprema con la reforma del año 1994 les ha dado
raigambre constitucional en su artículo 38 que reza: ―Los partidos políticos son
instituciones fundamentales del sistema democrático. Su creación y el ejercicio de
sus actividades son libres dentro del respeto a esta Constitución, la que garantiza
su organización y funcionamiento democráticos, la representación de las
minorías, la competencia para la postulación de candidatos a cargos públicos
electivos, el acceso a la información pública y la difusión de sus ideas. El Estado
contribuye al sostenimiento económico de sus actividades y de la capacitación de
sus dirigentes. Los partidos políticos deberán dar publicidad del origen y destino
de sus fondos y patrimonio‖.
3.4 Legislación en particular.
La primera norma que reguló la actividad de los partidos políticos fue dictada por
un gobierno de facto, mediante un decreto-ley del 4 de agosto de 1931. Más
tarde, en 1943, se dictaron nuevos dispositivos regulatorios de partidos.
Durante el gobierno democrático de Arturo Illia, se sanciona la Ley Orgánica de
Partidos Políticos Nº 16.652, promulgada el 11 de enero de 1965, y que dio
origen a la legislación que rige actualmente.
Con la recuperación de la democracia en 1983, se sancionó el texto básico
de la actual Ley Orgánica de Partidos Políticos (LOPP) Nº 23.298.
Desde la crisis de 2001 y, a pesar de las mayorías agravadas que la
Constitución Nacional impone para modificar el régimen electoral y de los
partidos políticos, en su artículo 77, se sancionaron, en breve lapso, reformas a la
64
Ley Orgánica de Partidos Políticos Nº 23.298 y al Código Electoral Nacional, así
como las leyes Nº 25.600, la Nº 26.215 sobre financiamiento de los partidos
políticos y la Nº 26.571 de democratización de la representación política, la
transparencia y la equidad electoral.
En particular, la ley 23.298 con la reforma introducida por la ley 26.571 es
la norma vigente que regula la vida de los partidos políticos, siendo de ―orden
público‖. Es decir, que nos encontramos ante una normativa que no puede ser
dejada sin efecto por acuerdo de partes pues en su aplicación pues están
interesadas de una manera muy inmediata y directa, la paz y la seguridad,
integrando el cuerpo de leyes fundamentales y básicas que forman el núcleo
sobre el que está estructurada la organización social.
En ella se han previsto los principios generales de los partidos políticos,
fundación y constitución, nos habla de los partidos nacionales así como también
de las confederaciones, fusiones y alianzas transitorias, de la carta orgánica,
funcionamiento, caducidad y extinción. Asimismo, regula el procedimiento ante la
Justicia Federal con competencia electoral indicando que corresponde a dicho
fuero el contralor de la vigencia efectiva de los derechos, atributos, poderes,
garantías y obligaciones, así como el de los registros que ésta y demás
disposiciones legales reglan con respecto a los partidos, sus autoridades,
candidatos, afiliados y ciudadanos en general.
Nuestro ordenamiento garantiza a todos los ciudadanos del derecho de
asociación política para agruparse en partidos políticos democráticos. Se
garantiza a las agrupaciones el derecho a su constitución, organización, gobierno
propio y libre funcionamiento como partido político, así como también el derecho
de obtener la personalidad jurídico-política para actuar en uno, varios o todos los
distritos electorales, o como confederación de partidos, de acuerdo con las
disposiciones y requisitos que establece esta ley (Art. 1º, Ley 23.298).
Asimismo y sin perjuicio de las normas de orden público que deben
observar las agrupaciones políticas, tanto en su conformación como en su
desenvolvimiento, cuyo control como se ha indicado está reservado a la justicia
federal con competencia electoral, todo lo referente a su vida interna partidaria se
rige por su propio estatuto o carta orgánica, que constituye la ley fundamental
del partido en cuyo carácter rigen los poderes, los derechos y obligaciones
partidarias y a la cual sus autoridades y afiliados deberán ajustar
obligatoriamente su actuación.
Son los mismos los que cuentan con el monopolio para la nominación de
candidatos para cargos públicos electivos y son condiciones sustanciales para su
existencia: a) Grupo de ciudadanos, unidos por un vínculo político permanente
Organización estable y funcionamiento reglados por la carta orgánica de
conformidad con el método democrático interno, mediante elecciones periódicas
de autoridades, organismos partidarios y candidatos, en la forma que establezca
cada partido. c) Reconocimiento judicial de su personería jurídico-política como
partido, la que comporta su inscripción en el registro público correspondiente.
Otro aspecto destacable de nuestra legislación es lo relativo a la fusión de
partidos así como la innovación respecto de la definición de confederaciones y
alianzas electorales. Tenemos entonces que dos o más partidos políticos que aún
mantienen su personería pueden fusionarse presentando, ante el juzgado federal
con competencia electoral en que estén inscriptos, un acuerdo suscripto por las
personas con autorización suficiente de acuerdo a las actas de los órganos
competentes en las que consten la voluntad de la fusión. Para que la fusión
65
proceda, el partido que surja de la misma, deberá cumplir con los requisitos
exigidos para la constitución de un partido de distrito o nacional, en su caso. Una
vez cumplidos con todos los recaudos exigidos y cumplidos los procedimientos
pertinentes, el partido político resultante de la fusión sucederá, a todos los
efectos, a los partidos fusionados, tanto en sus derechos como en sus
obligaciones patrimoniales.
En cuanto a las alianzas se establece que una alianza es la unión temporal
de dos o más partidos políticos con el objetivo de presentarse a un proceso
electoral. La alianza subroga los derechos políticos y económicos de los partidos
que la integran respecto de la elección para la que fue constituida. La
responsabilidad de las alianzas se proyecta a los partidos que la integran así
como las sanciones económicas que se les aplicasen.
Ahora bien, en caso de tener la voluntad de actuar en forma permanente
pero sin perder la personalidad política individual, los partidos pueden
confederarse, tanto a nivel nacional como en los distritos. En caso de tratarse de
una confederación de partidos de orden nacional ello vincula a todos los partidos
de distrito que lo integran. Deberán los partidos cumplir individualmente con la
obtención y mantenimiento de la personería jurídico-política, así como celebrar
elecciones internas de sus autoridades en forma individual, teniendo autoridades
partidarias que coexisten con las confederadas, aunque éstas están legitimadas
respecto de la postulación de candidaturas, constitución de alianzas y materia
financiera. La confederación subroga los derechos políticos y económicos de sus
miembros, los que no podrán presentar candidaturas o percibir aportes
individualmente.
Tan así como la norma analizada nos habla de la fundamental importancia
de regular la estructura y condiciones para la existencia de un partido político, no
menor lo es el tratamiento del patrimonio de los mismos.
Ha de tenerse en cuenta que el artículo 38 de la Constitución Nacional
dispone que el Estado contribuye al sostenimiento económico de las actividades
de los partidos políticos así como de la capacitación de sus dirigentes, como
también que estas agrupaciones políticas deberán dar publicidad del origen y
destino de sus fondos y patrimonio.
Fue por ello y ante la crisis de 2001 con su consecuencia de un descontento y
desconfianza de la ciudadanía respecto de la dirigencia política por demás
elevado, que impuso la necesidad de plasmar legalmente las bases y mecanismos
para lograr transparencia en la financiación política en el país.
El gran avance lo marcó la hoy derogada ley 25.600 sancionada en el año
2002, que eliminó el anonimato de las donaciones, introdujo el uso de Internet
como mecanismo de difusión, reguló el derecho al acceso a la información, obligó
a presentar un informe previo a la elección –para facilitar el ―voto informado‖- y
previo a la suspensión automática de la entrega de fondos públicos a los partidos
que no cumplieran con los requisitos de rendición de cuentas.
Esta ley que abrió paso al camino dirigido a la transparencia y suma de la
ciudadanía a la fe política, fue reemplazada por la ―Ley Financiamiento de los
Partidos Políticos‖ Nº 26.215 y, en este contexto, se sanciona en coincidencia de
espíritu la ―Ley de democratización de la representación política, la transparencia
y la equidad electoral‖ Nº 26.571.
66
Se regula entonces sobre el patrimonio de los partidos políticos, controles,
el financiamiento de los mismos y de las campañas.
Nos encontramos con la contemplación de tres tipos de actividades
partidarias: la institucional, la de pre-campaña (elecciones primarias) y la de
campaña, sometiendo a cada una de estas etapas de la vida partidaria a reglas
especiales en cuanto a los montos, origen y transparencia del movimiento de
fondos.
Dispone la ley que los partidos políticos obtendrán sus recursos mediante
el financiamiento público y privado, de acuerdo a lo contemplado en su
articulado.
Respecto del financiamiento público, el Estado contribuye al normal
funcionamiento de los partidos políticos reconocidos y dispone que con tales
aportes podrán realizar las siguientes actividades: a) desenvolvimiento
institucional; b) capacitación y formación política, campañas electorales
primarias y generales.
Se prevé que el patrimonio del partido político se integrará con los bienes y
recursos que autorice la ley en estudio y la respectiva carta orgánica, restándole
las deudas que pesen sobre él. En rasgos generales se los exime de todo
impuesto, tasa o contribución nacional, incluido el impuesto al valor agregado
respecto de sus bienes, cuentas corrientes y actividades.
La ley crea el llamado ―Fondo Partidario Permanente‖ que, administrado
por el Ministerio del Interior se compone del aporte que destine anualmente la ley
de Presupuesto General de la Nación, del dinero proveniente de las multas que se
recauden por aplicación de la ley y el Código Nacional Electoral, el producto de
las liquidaciones de los partidos extinguidos, legados y donaciones efectuadas al
Estado Nacional con ese destino, los reintegros que efectúen los partidos,
confederaciones y alianzas, aportes privados y por último, por los fondos
remanentes de los asignados al Ministerios del Interior para este fondo y gastos
electorales, una vez realizadas las erogaciones para las que fueron previstas.
Será el Ministerio del Interior quien deberá informar cada año tanto a los
partidos como a la Cámara Nacional Electoral el monto de los recursos que
integran el Fondo Partidario Permanente al 31 de diciembre del año anterior. Ese
monto con más los fondos asignados por Presupuesto General de la Nación,
deducidos determinados porcentajes establecidos por la ley, serán los recursos a
distribuir en concepto de aporte anual para el desenvolvimiento institucional.
Asimismo se establece que el Presupuesto General de la Nación
correspondiente al año electoral debe determinar una partida presupuestaria
específica en concepto de aporte extraordinario para campañas electorales.
Respecto del financiamiento privado la ley dispone que los partidos
políticos podrán obtener financiamiento del sector privado, prohibiendo que se
acepten o reciban, directa o indirectamente: a) contribuciones o donaciones
anónimas. No podrá imponerse a las contribuciones o donaciones el cargo de no
divulgación de la identidad del contribuyente o donante; b) contribuciones o
donaciones de entidades centralizadas o descentralizadas, nacionales,
provinciales, interestaduales, binacionales o multilaterales, municipales o de la
Ciudad de Buenos Aires; c) contribuciones o donaciones de empresas
concesionarias de servicios u obras públicas de la Nación, las provincias, los
municipios o la Ciudad de Buenos Aires; d) contribuciones o donaciones de
personas físicas o jurídicas que exploten juegos de azar; e) contribuciones o
donaciones de gobiernos o entidades públicas extranjeras; f) contribuciones o
67
donaciones de personas físicas o jurídicas extranjeras que no tengan residencia o
domicilio en el país; g) contribuciones o donaciones de personas que hubieran
sido obligadas a efectuar la contribución por sus superiores jerárquicos o
empleadores; h) contribuciones o donaciones de asociaciones sindicales,
patronales y profesionales. Las restricciones previstas en este artículo
comprenden también a los aportes privados destinados al Fondo Partidario
Permanente.
Se impone también un monto máximo para la percepción de donaciones
por año calendario y se beneficia impositivamente al donante pues los montos
destinados al financiamiento político pueden deducirse del impuesto a las
ganancias hasta un 5% de la ganancia neta del ejercicio.
Este patrimonio está sometido cada año a la fiscalización y control por la
justicia federal electoral y la Cámara Nacional a través del Cuerpo de Auditores
Contadores.
Otro aspecto novedoso es el tratamiento de la publicidad de los partidos
políticos. Se establece que los espacios en los medios de radiodifusión televisiva y
sonora abierta o por suscripción serán distribuidos exclusivamente por la
Dirección Nacional Electoral del Ministerio del Interior, siguiendo una tendencia
en América Latina, prohíbe en forma absoluta la compra de espacios en los
medios masivos de comunicación con fines de campaña. Ni los partidos, ni los
candidatos, ni los terceros pueden contratar espacios en medios para propaganda
electoral. También a este respecto, se da coto a la duración de la campaña en los
medios a los últimos 25 días antes de la fecha fijada para la elección general.
La prohibición tiene dos objetivos: abaratar el costo de las campañas
reduciendo el gasto en publicidad –especialmente en tv, que es uno de los rubros
más caros del presupuesto de campaña- y equilibrar la competencia eliminando
la ventaja que tienen los candidatos o partidos económicamente fuertes frente a
los que no lo son, y por lo tanto, no pueden afrontar los gastos de una sólida
campaña mediática.
3.5 Los partidos políticos y la jurisprudencia nacional.
Ya con anterioridad a la mencionada reforma constitucional la Corte Suprema de
Justicia de la Nación había calificado a los partidos políticos como organizaciones
de derecho público no estatal, necesarias para el desenvolvimiento de la
democracia y, por tanto, instrumentos de gobierno (Fallos L.L. 310:819 y
315:380, entre otros)6.
Encontramos también la inmensa significación de su actuar para la vida
democrática argentina en diferentes fallos de la Cámara Nacional Electoral que ha
resaltado el papel que le cabe a los partidos políticos, expresando que constituyen
uno de los vehículos más relevantes de la manifestación de la voluntad del cuerpo
electoral y afirmando ―que de la fortaleza del sistema de partidos depende, en
buena medida, la propia fortaleza del sistema democrático‖ (Fallos CNE 3054/02,
3112/03, 3253/03, 3423/05 y 3743/06, entre otros).7
Corte Suprema de Justicia de la Nación(CS). Fecha: 22/04/1987 - Actor: Ríos, Antonio
J.-Publicado en: LA LEY 1987-C, 278 - Cita Fallos Corte: 310:819.
7 CAUSA: "Padilla, Miguel M. s/inconstitucionalidad del art. 2° de la ley 23.298‖ (Expte.
3531/01 CNE) - CAPITAL FEDERAL.-FALLO Nº 3054/2002. RODOLFO E. MUNNE ALBERTO R. DALLA VIA - SANTIAGO H. CORCUERA - JORGE HORACIO OTAÑO PIÑERO
6
68
También a este respecto se sostiene que ―recae sobre los partidos políticos
―el deber de enriquecer con su acción el régimen representativo fortalecer en el
elector el espíritu crítico y la participación activa‖ (Fallos CNE 2984/01, 3054/02
y, entre otros)8. Es por ello, que el artículo 38 de la Constitución Nacional les
impone, como contrapartida a la libertad que les reconoce para el ejercicio de sus
actividades, el deber de respetar los principios que la Constitución contiene, en
tanto son los responsables de llevar adelante tan importante misión para el
Estado, por lo que resulta indispensable la adecuación de su organización interna
al sistema democrático. No puede obviarse además, que el art. 2° de la ley 23.298
les atribuye el monopolio para la postulación de candidatos a cargos electivos,
facultad que conlleva la ineludible responsabilidad de respetar en su accionar
interno los principios democráticos, aun para la selección de autoridades
partidarias (Fallos CNE 3112/03)9.
4. CONCLUSIONES
La crisis institucional originada en el año 2001 que tuvo como correlato la
sucesión de tres presidentes constitucionales y dos interinos en el transcurso de
tan sólo doce días (20 de diciembre de 2001 al 02 de enero de 2002) trajo la
inevitable necesidad de legislar sobre la transparencia, financiamiento e
intervención del Estado en la actividad política.
(Secretario).- CAUSA: "Mouriño, Javier y otros s/impugnan designación de congresales
nacionales del Partido Justicialista" (Expte. N° 3594/02 CNE) - CAPITAL FEDERAL.FALLO Nº 3112/2003 RODOLFO E. MUNNE - ALBERTO R. DALLA VIA - SANTIAGO H.
CORCUERA - FELIPE GONZALEZ ROURA (Secretario).- CAUSA: "Incidente de apelación
en autos "Partido Unión para la Integración, el Trabajo y la Esperanzas/solicita
reconocimiento –Capital Federal-‖ (Expte. N° 3718/03 CNE) - CAPITAL FEDERAL.- FALLO
Nº 3253/2003. RODOLFO E. MUNNE - ALBERTO R. DALLA VIA - SANTIAGO H.
CORCUERA - FELIPE GONZÁLEZ ROURA (Secretario).- CAUSA: "Partido Nuevo Triunfo
s/reconocimiento Distrito Capital Federal" (Expte. N° 3846/04 CNE) - CAPITAL
FEDERAL.- FALLO Nº 3423/2005. RODOLFO E. MUNNE - ALBERTO R. DALLA VIA SANTIAGO H. CORCUERA - FELIPE GONZALEZ ROURA (Secretario).- CAUSA: "Partido
Movimiento Popular Tucumano s/rendiciones de cuentas ejercicio anual 2003" (Expte. Nº
4091/05 CNE) - TUCUMÁN.- FALLO Nº 3743/2006.-RODOLFO E. MUNNE - ALBERTO R.
DALLA VIA - SANTIAGO H. CORCUERA - JORGE HORACIO OTAÑO PIÑERO (Secretario).-
-
-
CAUSA: "Alianza Frente por un Nuevo País s/solicita cumplimiento del art. 54 de
la Constitución Nacional -elecciones 14 de octubre de 2001 (H.J.N.E.)" (Expte. Nº
3509/2001 CNE) - CAPITAL FEDERAL.- FALLO Nº 2984/2001. RODOLFO E.
MUNNE - ALBERTO R. DALLA VIA - SANTIAGO H. CORCUERA - FELIPE
GONZÁLEZ ROURA (Secretario).CAUSA: "Padilla, Miguel M. s/inconstitucionalidad del art. 2° de la ley 23.298‖
(Expte. 3531/01 CNE) - CAPITAL FEDERAL.- FALLO Nº 3054/2002. RODOLFO E.
MUNNE - ALBERTO R. DALLA VIA - SANTIAGO H. CORCUERA - JORGE
HORACIO OTAÑO PIÑERO (Secretario).9 CAUSA: "Mouriño, Javier y otros s/impugnan designación de congresales
nacionales del Partido Justicialista" (Expte. N° 3594/02 CNE) - CAPITAL
FEDERAL.- FALLO Nº 3112/2003. RODOLFO E. MUNNE - ALBERTO R. DALLA
VIA - SANTIAGO H. CORCUERA - FELIPE GONZALEZ ROURA (Secretario).8
69
Dicho quiebre de la credibilidad de las instituciones políticas y
principalmente el desmoronamiento de los dos partidos tradicionales se vió
reflejada en el nacimiento de alianzas circunstanciales o bien de las mal llamadas
colectoras que desembocaron en su posterior recepción legislativa.
Reflejo de esta circunstancia fue lo sucedido en las elecciones del año 2003 que
se utilizó el ―sistema de neolemas‖ ignorando a los partidos tradicionales.
En consecuencia, podemos decir que las reformas introducidas a partir de la
crisis aludida, ha combinado nuevos procedimientos de constitución de partidos,
mayores controles respecto del mantenimiento de su personería, la posibilidad de
fusiones, formar alianzas y confederaciones, a las que nos hemos referido.
Se han creado las bases para un nuevo escenario, que da mayor certeza y
legitimidad a la vida política.
5. OPINIONES
Una vez más la historia nos demuestra que toda crisis es una oportunidad de
crecimiento y que sirve para no transitar caminos que no fueron lo
suficientemente satisfactorios.
A tal efecto, es necesario aprovechar esta coyuntura para trabajar de
manera consciente en la necesidad de una profunda reforma de los partidos
políticos para que los mismos tengan la representatividad popular, que exista una
comunión entre el votante y el votado que circunstancialmente ocupará la
función pública.
Existen antecedentes a nivel mundial referidos al tema de aquellos países
cuya democracia creció y se estabilizó con el transcurso del tiempo.
En Europa, los países con tradición democrática, poseen dos vertientes,
una de centro derecha y otra de centro izquierda en la que se prioriza la
participación parlamentaria. En EEUU, con más de 200 años de democracia, la
alternancia entre los dos partidos Republicano y Demócrata con su vida interna
partidaria, con sus primarias y formación de dirigentes, garantizaron la
continuidad democrática en sus crisis económicas, militares e institucionales.
6. RECOMENDACIONES
Se impone necesariamente seguir en búsqueda de mejoras en la legislación
vigente para determinar el nacimiento y formación de un partido político,
dejándose de lado la multiplicidad de partidos.
Entendemos que debería establecerse un régimen en el cual se revalorice la
interna partidaria, la trayectoria política y evitar atomizaciones.
Las sociedades actuales poseen la percepción de que el liderazgo es el
elemento que garantiza el éxito para el buen desempeño de la gobernabilidad,
pero dicho liderazgo no debería ser circunstancial.
Cada vez más, se manifiestan en el espacio político personajes que aspiran
a ingresar a los puestos de gobierno, valiéndose de su prestigio y/o notoriedad en
el ámbito de la sociedad o los medios de comunicación. Ellos provienen de
sectores de ―outsider‖ careciendo de experiencia en la militancia y camino de la
vida política, utilizando sólo su nombre para captar grupos de interés y formar
alianzas carentes de una verdadera ideología representativa.
70
7. FUENTES DE INFORMACIÓN
7.1 Fuentes bibliográficas
Constitución de la Nación Argentina, 1994.
Di Tella, Torcuato S., Crisis de representatividad y sistema de partidos políticos,
ISEN, Nuevohacer Grupo Editor Latinoamericano, Buenos Aires, 1998.
Favaro, Orietta, “Los partidos Políticos en Argentina , Un archipiélago de
entramados con fuerte arraigo territorial”, (Cehepyc/Clacso.UNCo)
Ferreira Rubio, Delia M., Financiamiento de los partidos políticos en Argentina:
Modelo 2012, ONPE, Perú, Revista Elecciones, vol. 11, Nº 12, enero-diciembre de
2012.
Ley Nº 8.871.
Ley Nº 13.010.
Ley Nº 23.298.
Ley Nº 25.600.
Ley Nº 26.215.
Ley Nº 26.571.
Romero Carranza Ambrosio, Rodríguez Varela Alberto y Ventura Eduardo, Historia
Política y Constitucional, Argentina 1776-1976, Editorial AZ editora, 1986.
7.2 Fuentes Página Web
Sitio: http://www.biblioteca.jus.gov.ar/legislacion-argentina.html
Sitio: http://www.laley.com.ar
Sitio: http://www.observatorioelectoral.org/biblioteca (Artículo: Reforma política
en Argentina: Hacia el fortalecimiento del sistema democrático (Texto de la
exposición en el Seminario Internacional sobre la reforma política en Argentina,
Universidad de Buenos Aires, 18/06/02)
Sitio: www.pjn.gov.ar
Sitio: http://www.pjn.gov.ar/jurisprudencia2/resultado.php
Sitio: http://www.pjn.gov.ar/cne/documentos/home/partidos_reconocidos.pdf
Sitio: http://todo-argentina.net/historia/democracia/
71
LOS PARTIDOS POLÍTICOS Y EL COLEGIO DE LÍDERES EN LAS CÁMARAS
PARLAMENTARIAS
Eneida Desiree Salgado+
Paula Bernardelli
La Constitución brasilera presenta un diseño ambicioso de la democracia, que no
se restringe solamente a la necesidad de votación para la toma de decisiones, a la
existencia de libertades y de elecciones libres, pues tiene como su característica
principal la necesidad de deliberación para la toma de decisiones. El texto
constitucional hace imperioso el debate público y robusto, en el cual todas las
voces deben ser oídas, para que así sea posible encontrar decisiones que más se
aproximen a un consenso entre todos los involucrados.
Ocurre que a veces dicha deliberación es sustituida por discursos sobre
“gobernabilidad” y “eficiencia parlamentaria”. Para disminuir costos de
transacción, aumentar la estabilidad de las decisiones y mejorar la coordinación
de la acción política alrededor de determinadas opciones1, se delegan
prerrogativas y competencias legislativas a líderes parlamentarios, y se acaba por
asfixiar el debate, pilar estructurante de la democracia deliberativa.
En este estudio serán analizadas la formación de las comisiones y el
funcionamiento de las estructuras de liderazgo parlamentario, las formas de
elección, el papel constitucional y el funcionamiento interno de los partidos, para
que, con eso, sea posible concluir si un parlamentario aislado consigue ejercer
alguna forma de influencia en el proceso legislativo brasilero, y si existe
legitimidad en la estructura poco deliberativa creada por los reglamentos
internos.
1. LA CONFIGURACIÓN DEMOCRÁTICA DEL ESTADO CONSTITUCIONAL
BRASILERO
La Constitución brasilera de 1988 indica, en su conjunto de decisiones políticas
fundamentales, los contornos del Estado y de la democracia. Establece la división
de las tareas del Estado, los derechos y las garantías individuales, la previsión de
su modificación dentro de determinados límites y las reglas para la legitimación
del ejercicio del poder político. Además, el texto constitucional presenta las
posiciones políticas constitutivas, que configuran los contornos del Estado y de la
concepción de democracia y de república, en el preámbulo2 y en el artículo 1º. 3
MIRANDA, G.L. A delegação aos Líderes Partidários na Câmara dos Deputados e no
Senado Federal In: Revista de Sociologia e Política. Curitiba, v. 18, n37, p 201-225, out.
2010. p. 201.
2
“Nós, representantes do povo brasileiro, reunidos em Assembléia Nacional
Constituinte para instituir um Estado Democrático, destinado a assegurar o exercício dos
direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurança, o bem-estar, o desenvolvimento, a
igualdade e a justiça como valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem
preconceitos, fundada na harmonia social e comprometida, na ordem interna e
internacional, com a solução pacífica das controvérsias, promulgamos, sob a proteção de
Deus, a seguinte CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL”.
3
“Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos
Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e
tem como fundamentos: I - a soberania; II - a cidadania; III - a dignidade da pessoa
1
73
Así, instituye el Estado de Derecho como fundamento de la ciudadanía
contemporánea, una noción de democracia, una concepción de representación
política, indicando los contornos de esa relación, y un ideal republicano, a partir
de una fuerte noción de libertad y de igualdad, con la asunción de derechos y
deberes de la ciudadanía. Para Paulo Bonavides, la Constitución es “a morada da
justiça, da liberdade, dos poderes legítimos, o paço dos direitos fundamentais,
portanto, a casa dos princípios, a sede da soberania”. 4
Se trata de un Estado de Derecho calificado, que no se armoniza con
cualquier ordenamiento legal. Los particulares y los poderes públicos se someten
a la ley debidamente elaborada, dado que son observados los valores y principios
constitucionales, sustancialmente considerados. Como afirma Luigi Ferrajoli,
dicha dimensión calificada del Estado de Derecho implica, también, una
alteración de la naturaleza de la democracia, que pasa a ser limitada y
completada por los derechos fundamentales.5
Con Jürgen Habermas, el Estado constitucional democrático se configura
como un orden deseado por el pueblo y legitimado por su libre formación de
opinión y de voluntad, que permite a los destinatarios del orden jurídico asumirse
como sus autores. La actuación estatal en el cumplimiento de sus tareas
constitucionales, buscando por medio del derecho dar cuenta de la desigualdad
fáctica, permite lograr la efectiva igualdad de los derechos. Y la amplitud de esa
actuación extiende la posibilidad de auto legislación democrática, intensificando
la capacidad de auto conducción de la sociedad. 6
Para el citado autor, en una democracia informada por la ética discursiva,
“só podem requerer validação normas que possam contar com a concordância de
todos os envolvidos como partícipes de um discurso prático”. Y se imponen
condiciones para el discurso: el acuerdo debe ser motivado por razones
epistémicas, no puede haber coacción en la aceptación de las consecuencias
presumibles y de los efectos secundarios, todos deben poder presentar sus
argumentos y la argumentación debe darse de manera honesta. 7
humana; IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa; V - o pluralismo político.
Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes
eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição”.
4
BONAVIDES, Paulo. Jurisdição constitucional e legitimidade (algumas observações
sobre o Brasil). In: FIGUEIREDO, Marcelo; PONTES FILHO, Valmir (Orgs.). Estudos de
Direito Público em homenagem a Celso Antônio Bandeira de Mello. São Paulo: Malheiros,
2006, p. 520-549, p. 520.
5
FERRAJOLI, Luigi. Pasado y futuro del Estado de Derecho. Tradução: Pilar
Allegue. In: CARBONELL, Miguel (ed.). Neoconstitucionalismo(s). Madrid: Trotta, 2003, p. 1329, p. 19.
6
HABERMAS, Jürgen. A constelação pós-nacional e o futuro da democracia.
In:_____. A Constelação pós-nacional. Ensaios políticos. Tradução: Márcio SeligmannSilva. São Paulo: Littera Mundi, 2001, p. 75-142.
7
HABERMAS, Jürgen. Uma visão genealógica do teor cognitivo da moral. In:_____. A
Inclusão do outro: Estudos de teoria política. Tradução: Paulo Astor Soethe e George
Sperber. São Paulo: Loyola, 2004 [1996], p. 13-62, p. 49 e 58-60. Explica Celso Luiz
Ludwig: “O fundamento da ética discursiva habermasiana tem em conta que somente
interesses universalizáveis podem servir de base para a justificação de normas. A ética
discursiva parte do suposto de que as normas são racionalmente validáveis. São válidas as
normas sobre as quais há consenso, obtido por meio do discurso prático. Não se trata, no
entanto, de qualquer forma de consenso. Será fundado o consenso obtido nos termos do
critério de universalização” (LUDWIG, Celso Luiz. Para uma filosofia jurídica da libertação:
74
La Constitución pasa a incorporar un proyecto de orden político, social y
jurídico, que no se muestra neutro y no requiere obediencia delante de su forma,
pero “diretamente em virtude da afirmação de um quadro de valores que interpreta
o tecido íntimo da sociedade”. 8 No se trata, sin embargo, de plasmar en el texto
constitucional un ideal de vida buena e imponerlo a los ciudadanos. Existe,
republicanamente, una decisión sobre valores objetivos, que permite que el
individuo pueda realizar sus proyectos y llevar a su vida, a condición de que no
impida que los demás sujetos igualmente lo hagan.9
La Constitución debe asegurar la garantía de los derechos fundamentales
de cualquier persona, al amparo de la representación de una pretendida voluntad
general o de un segmento de ella.10 Como apunta Luigi Ferrajoli, la Constitución
sirve para garantizar el derecho de todos, en razón de la voluntad popular, para
asegurar la convivencia entre intereses diversos en una sociedad heterogénea.11
2. EL MANDATO REPRESENTATIVO Y LA LIBERTAD DEL PARLAMENTARIO
La adopción por la Constitución brasilera de una democracia deliberativa
republicana específica implica el principio de la libertad para el ejercicio del
mandato. Ese principio se revela también por los principios de la democracia
representativa, del mandato representativo, de la fidelidad partidaria (entendida
debidamente de acuerdo con el diseño constitucional) y la libertad de convicción y
de consciencia.12
La Constitución asume la teoría de la representación popular o nacional,
en que la relación de representación se establece entre toda la colectividad y el
representante, y no entre éste y los electores que efectivamente lo votaron. El
texto constitucional revela dicha deliberación al establecer, en su artículo 45, que
la “Câmara dos Deputados compõe-se de representantes do povo” y, en su artículo
46, que el “Senado Federal compõe-se de representantes dos Estados e do Distrito
Federal”. Además de eso, durante la Asamblea Nacional Constituyente, se discute
respecto a la comprensión de la ciudadanía como “expressão individual da
paradigmas da filosofia da libertação e direito alternativo. Florianópolis: Conceito
Editorial, 2006, p. 110-111).
8
PALOMBELLA, Gianluigi. Filosofia do Direito. Tradução: Ivone C. Benedetti. São
Paulo: Martins Fontes, 2005 [1996], p. 181.
9
Para Emerson Gabardo, la Constitución de 1988 trae un ideal de vida buena,
relacionado a la felicidad de los individuos y garantido por una serie de dispositivos
constitucionales, como lo que prevé el salario mínimo y la prestación de servicios por el
Estado. Ese ideal, sin embargo, no ofende la libertad del individuo, pues se basa en
conceptos y valores objetivos (GABARDO, Emerson. Interesse Público e Subsidiariedade: o
Estado e a Sociedade Civil para além do bem e do mal. Belo Horizonte: Fórum, 2009, p.
325-372).
10
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Princípios constitucionais fundamentais –
uma digressão prospectiva. In: VELLOSO, Carlos Mários da Silva; ROSAS, Roberto;
AMARAL, Antonio Carlos Rodrigues do (Coords.). Princípios constitucionais fundamentais.
Estudos em homenagem ao professor Ives Gandra da Silva Martins. São Paulo: Lex, 2005,
p. 327-342, p. 333.
11
FERRAJOLI, Luigi. Pasado y futuro del Estado de Derecho. Tradução: Pilar
Allegue. In: CARBONELL, Miguel (Ed.). Neoconstitucionalismo(s). Madrid: Trotta, 2003, p.
13-29, p. 28.
12
Esa es la lectura de Clèmerson Merlin Clève. CLÈVE, Clèmerson Merlin. Fidelidade
partidária: estudo de caso. Curitiba: Juruá, 1998, p. 42-45.
75
soberania do povo”, que llega a configurar un artículo del primero anteproyecto de
la Constitución, presentado por Bernardo Cabral.
La ausencia de previsión de revocación de mandato y la obligatoriedad del
voto reflejan dicha decisión política. El mandato representativo tiene carácter
colectivo y al ciudadano es atribuida la función (más de que el derecho) de elegir
a sus representantes. Además, en ese modelo, los representantes son informados
por la opinión pública y también la forman.13
En su discurso para los electores de Bristol, Edmund Burke rechaza la
vinculación del representante a instrucciones del electorado. En ese discurso,
pese a que resalta la necesidad de una unión con los electores, el peso de los
deseos de los representados y el respecto a su opinión, afirma que el gobierno no
es una cuestión de voluntad, sino de razón y juicio. Siendo así, la decisión
racional no puede ser anterior a la deliberación.14
Para Bernard Manin, la libertad de opinión ocupa el lugar de las
instrucciones para el ejercicio del mandato en la discusión de la primera emienda
a la Constitución de los Estados Unidos. Así, la voz del pueblo puede llegar a los
gobernantes, amortizando la clara característica no democrática de la
independencia de los representantes.15
Maurice Hauriou resalta que el representante es autónomo, como un
“gerente de negocios” y no como un mandatario, lo que se consagra en dos reglas:
prohibición de mandato imperativo e imposibilidad de revocación de mandato. Al
tratar de los órganos de soberanía del Estado, se refiere al Poder Legislativo como
“poder deliberante”, resaltando que es por la deliberación, más de que por la
legislación, que él realiza sus funciones. La deliberación presupone discusión,
debate, capaz de alterar la opinión de los representantes que, así, deben ser
libres.16
Para Maurice Hauriou, la opinión pública, que cumple con un importante papel en
el gobierno representativo, “es un inmenso receptáculo de opiniones diversas que circulan
en el público, es un océano de discusión donde se cruzan y se entrecruzan las corrientes
más dispares. La opinión pública es un lugar, un medio, una esfera psicológica que se
desarrolla, bajo la mirada atenta del país, la lucha de las ideas políticas” (HAURIOU,
Maurice. Principios de Derecho Público y Constitucional. 2. ed. Tradução: Carlos Ruiz del
Castillo. Madrid: Instituto Editorial Reus, 1927, p. 240).
14
BURKE, Edmund. Discurso a los electores de Bristol. In: _____. Textos políticos.
Tradução: Vicente Herrero. Ciudad de México: Fondo de Cultura Económica, 1942 [1774],
p. 309-314, p. 312. Afirma: “El Parlamento no es un congreso de embajadores que
defienden intereses distintos y hostiles, intereses que cada uno de sus miembros debe
sostener, como agente y abogado, contra otros agentes y abogados, sino una asamblea
deliberante de una nación, con un interés: el de la totalidad; donde deben guiar no los
intereses y prejuicios locales, sino el bien general que resulta de la razón general del todo.
Elegís un diputado; pero cuando le habéis escogido, no es el diputado por Bristol, sino un
miembro del Parlamento” (p. 312-313).
15
MANIN, Bernard. Los principios del gobierno representativo. Tradução: Fernando
Vallespín. Madrid: Alianza Editorial, 1998 [1995], p. 210.
16
HAURIOU, Maurice. Principios de Derecho Público y Constitucional. Op. cit., p.
267 e 469-472. Para el autor, “deliberación es una resolución colectiva sobre un asunto
de gobierno o de administración, resolución que se adopta a pluralidad de votos y
después de discusión pública, por una Asamblea formando cuerpo y constituida en
autoridad pública” (p. 470). Y afirma expresamente: “los miembros de la Asamblea deben
ser libres al expresar su voto, a fin de que, terminada la discusión, puedan adherirse a la
determinación que parezca más razonable. Si se trata, pues, de una Asamblea
13
76
La deliberación democrática, sea directamente por el pueblo, sea en las
cámaras parlamentarias, debe, por el diseño constitucional, producir una
decisión que es distinta de la soma de las preferencias u opciones
individualmente puestas. El representado es el pueblo, y no los ciudadanos
individualmente considerados: no hay, por tanto, una voluntad única que pueda
ser reflejada. El debate producido debe, para tener algún sentido, ser capaz de
alterar las concepciones iniciales de cada participante.17
Dicha perspectiva, adoptada en la presente investigación, configura para
Maria Benedita Pires Urbano un “sentimentalismo constitucional”. 18 Tal vez lo
sea, como el apego al bien común, al interés público y a la distinción entre poder
constituyente y poderes constituidos. Pero es exigencia a los que defienden la
Constitución.
La concepción del Parlamento como órgano de deliberación no se coaduna
con un mandato vinculado, en que los representantes políticos reciben
instrucciones, de su electorado o de su partido, y se manifiestan estrictamente en
el sentido predeterminado, siendo impedidos de reflejar sobre otros argumentos
presentados. Antes, la existencia de restricciones para la decisión parlamentar
revelaría una democracia estadística,19 donde las preferencias individuales o
grupos se manifestarían sin que se pudiera apuntar los responsables por la
decisión.
El principio del gobierno representativo, según Bernard Manin, así se
revela: ninguna propuesta puede adquirir fuerza de decisión pública hasta
alcanzar el consentimiento de la mayoría, tras haber sido sometida al juicio
mediante la discusión. El consentimiento que valida la representación política
debe, necesariamente, derivar de la discusión persuasiva. Según el autor, “el
gobierno representativo no es un sistema en que la comunidad se autogobierna,
representativa cuyos miembros sean electivos, es necesario que no hayan recibido
mandato imperativo, pues en caso de recibirlo sería inútil deliberar; la deliberación reposa
en el postulado de que puede servir para ilustrar a los votantes, haciéndoles cambiar de
opinión antes de votar, postulado que resulta incompatible con el mandato imperativo” (p.
472).
17
NINO, Carlos Santiago. La constitución de la democracia deliberativa. Barcelona:
Gedisa, 1996. Como dijera Benjamin Constant, “voltemos às idéias simples”:
“Compreendamos que as reuniões [das assembleias representativas] se realizam com a
esperança de entendimento” (CONSTANT, Benjamin. Princípios políticos constitucionais:
Princípios políticos aplicáveis a todos os governos representativos e particularmente à
Constituição atual da França. Tradução: Maria do Céu Carvalho. Rio de Janeiro: Liber
Juris, 1989 [1815], p. 129). Más recientemente, Hanna Pitkin defiende que la relación de
representación debe dejar espacio para las “atividades cruciais da legislação”, como la
formulación de problemas, la deliberación y los compromisos para la tomada de decisión
(PITKIN, Hanna Fenichel. The concept of representation. Berkeley: University of California
Press, 1967, p. 147).
18
URBANO, Maria Benedita Malaquias Pires. Representação política e parlamento:
contributo para uma teoria político-constitucional dos principais mecanismos de proteção
do mandato parlamentar. Coimbra, 2004, 830f. Tese (Doutorado em Ciências JurídicoPolíticas), Universidade de Coimbra, p. 128.
19
Novamente utilizando a terminologia de Dworkin (DWORKIN, Ronald. Liberalismo,
Constitución y Democracia. Tradução: Julio Montero y Alfredo Stolarz. Buenos Aires: La
isla de la luna, 2003 [1980/1990], p. 49-51).
77
sino un sistema en el que las políticas y las decisiones públicas son sometidas al
veredicto del pueblo”.20
La existencia de un estatuto constitucional de los congresistas, 21 con
restricciones y garantías, parece revelar dicho diseño.22 Más de que un derecho o
de que un privilegio parlamentar, la libertad para el ejercicio del mandato es
derivada del derecho de libre expresión y discusión. 23 Existe, reconocidos al
representante, una libertad individual de expresión política y un conjunto de
derechos políticos concernientes a la representación lo que conlleva al libre
ejercicio del mandato.24
La libertad, sin embargo, no prescinde de la responsabilidad del
mandatario. La necesaria responsabilidad de los agentes públicos, incluidos los
agentes políticos,25 deriva del principio republicano, del principio democrático y
de la noción de función pública, conforme asienta Romeu Felipe Bacellar Filho. 26
Si no existe una real representación de la voluntad del pueblo, la actuación del
agente público debe reflejar “um estrito cumprimento do direito”.27 Maurice
Hauriou vincula la idea de representación a la realización de una función
20
MANIN, Bernard. Los principios del gobierno representativo. Op. cit., p. 233, 235 e
236.
Jorge Fernández Ruiz se refiere al “status de los parlamentarios” y trata de las
inelegibilidades, la inhabilidad, la incompatibilidad, la inviolabilidad y la inmunidad de
los legisladores. FERNÁNDEZ RUIZ, Jorge. El Poder Legislativo. México: Porrúa/UNAM,
2010.
22
Para Miguel Reale la existencia de garantías constitucionales de los
parlamentarios está ligada al libre ejercicio del mandato: “A história do Estado de Direito
assinala uma constante preocupação no sentido de preservar-se o exercício dos mandatos
políticos de tôda e qualquer espécie de pressão, a fim de que os representantes do povo, no
seio do Parlamento, possam desempenhar, com a necessária independência, a dupla
função que lhes compete: a de legislar e a de fiscalizar a ação do Estado” (REALE, Miguel.
Decôro parlamentar e cassação de mandato eletivo. Revista de Direito Público, São Paulo,
n. 10, p. 87-93, out./dez. 1969, p. 87).
23
Conforme REALE, Miguel. Decôro parlamentar e cassação de mandato eletivo.
Revista de Direito Público, São Paulo, n. 10, p. 87-93, out./dez. 1969, p. 33 nr 21.
24
ROLLO, Alberto; CARVALHO, João Fernando Lopes de. Fidelidade partidária e
perda de mandato. Semestre eleitoral [Tribunal Regional Eleitoral da Bahia], Salvador, v.
9, n. 1/2, p. 9-32, jan./dez. 2005, p. 10 e 12.
25
“Os agentes políticos são aqueles que se situam no alto da pirâmide estatal, cuja
característica fundamental é a ausência de qualquer subordinação, a quem quer que seja,
no exercício de suas funções precípuas, salvo à lei.” Se incluyen en esa categoría los jefes
del Poder Ejecutivo, los parlamentarios, los magistrados y los miembros del Ministerio
Público, entre otros (BACELLAR FILHO, Romeu Felipe. Direito administrativo. 4ª ed. São
Paulo: Saraiva, 2008, p. 153).
26
BACELLAR FILHO, Romeu Felipe. Processo Administrativo Disciplinar. São Paulo:
Max Limonad, 2003, p.133. Marçal Justen Filho aduz que “[e]m um Estado Democrático de
Direito, o Estado somente está legitimado a ser sujeito de interesse público. Atribuir ao
Estado a titularidade do interesse privado infringe o princípio da República”. Para el autor,
lo que caracteriza el interés público es ser indisponible, es no poder ser colocado en
riesgo, porque su naturaleza exige su realización (JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de
Direito Administrativo. São Paulo: Saraiva, 2005, p. 37 e 43).
27
DERANI, Cristiane. Privatização e serviços públicos. São Paulo: Max Limonad,
2002, p. 42.
21
78
pública.28 Así también lo hace José Roberto Vieira, afirmando la relación del
principio de la República con la responsabilidad, y que “os poderes atribuídos aos
mandatários do povo só descobrem sentido na ideia de função, na ideia de meios
para a realização do interesse público”.29
O sea: aunque el representante sea el titular del mandato, el ejercicio de
ese encargo y la fruición de sus prerrogativas suponen un conjunto de deberes.
Deberes políticos, más que deberes jurídicos.
Afirma Auro Augusto Caliman que el pueblo, soberano, al delegar el poder
“a representantes que compõem o Legislativo, não dispõe de garantia jurídica que
os obrigue a executar sua vontade”. Asienta, todavía, como características del
mandato político-representativo la temporalidad, la generalidad (representación
de todo el pueblo), la irrevocabilidad, la irresponsabilidad política, la
independencia, la libertad para el ejercicio, la disponibilidad, el impedimento de
renunciación relativa (no se acepta cuando el parlamentar esté sometido al
proceso que puede llevar a la pierda de mandato), la imposibilidad de
transferencia y de delegación y la existencia o no de remuneración.30
En el mismo sentido, el pensamiento de Maria Benedita Malaquias Pires
Urbano, que afirma ser o mandato parlamentar un “elemento funcional de
representação política”. La autora se refiere a la “responsividad” (responsiveness) –
a la atribución de responsabilidad del representante por la concretización de los
interés de los electores – y al accountability, exigencia de rendición de cuentas de
la actuación del representante. 31
La titularidad del mandato electivo es del mandatario, jurídica y
políticamente. El representante político actúa libremente, sin instrucciones del
electorado o del partido. No hay vinculación jurídica para allá de la afiliación al
partido como condición de elegibilidad. Jorge Miranda expresamente niega la
tesis de la “representação partidária” que ve el mandato conferido al partido,
afirmando su incompatibilidad con la elección de los representantes por todo el
pueblo y con la representación popular. Para el autor, la concepción de la
asamblea como cámara corporativa de los partidos solamente sería pensable en
“regimes totalitários ou partidos totalitários, e não naqueles que se reclamam da
democracia representativa e pluralista”. Aunque la representación esté ligada a los
partidos, el mandato no pertenece a los partidos; hay una distinción de funciones
de los deputados y de los partidos y, “em caso de ruptura, o Deputado prevalece
sobre o partido”.32
HAURIOU, Maurice. Principios de Derecho Público y Constitucional. Op. cit., p. 225.
Recordando la lección de Celso Antônio Bandeira de Mello, “existe função quando alguém
está investido no dever de satisfazer dadas finalidades em prol do interesse de outrem,
necessitando, para tanto, manejar os poderes requeridos para supri-los” (BANDEIRA DE
MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 25. ed. São Paulo: Malheiros
Editores, 2008, p. 62).
29
VIEIRA, José Roberto. República e Democracia: óbvios ululantes e não ululantes.
Revista Brasileira de Direito Constitucional, Curitiba, n. 4, p. 77-100, 2003, p. 87.
30
CALIMAN, Auro Augusto. Mandato parlamentar. Aquisição e perda antecipada. São
Paulo: Editora Atlas, 2005, p. 14 e 39-42.
31
URBANO, Maria Benedita Malaquias Pires. Representação política e parlamento:
contributo para uma teoria político-constitucional dos principais mecanismos de proteção
do mandato parlamentar. Op. cit., p. 772, 113 e 135.
32
MIRANDA, Jorge. Direito Constitucional III: Direito Eleitoral e Direito Parlamentar.
Lisboa: Associação Académica da Faculdade de Direito, 2003, p. 267-270. Delante del
28
79
Distinta es la posición de Carlos Mário da Silva Velloso y Walber de Moura
Agra, que afirman que los mandatarios no detienen parcela de la soberanía
popular y que el poder que se origina en el pueblo no puede ser apropiado en la
esfera privada. Y continúan: “O candidato foi eleito para honrar determinado
programa partidário, perdendo esse múnus quando se afasta do compromisso
assumido”. Para los autores, esa obligación puede ser construida por una
interpretación sistémica de la Constitución brasileña.33
No es esa, sin embargo, la disciplina constitucional en Brasil. Aunque la
mediación de los partidos sea exigencia para el ejercicio de la soberanía popular
en el Estado democrático actual, la sumisión de los mandatarios a ellos anula el
mandato libre y revela una partidocracia.34
Así como lo hace el funcionamiento del colegio de líderes en la Cámara de
Diputados.35 Sin previsión constitucional y muchas veces en flagrante ofensa al
proceso legislativo constitucionalmente previsto, las decisiones de los líderes
alejan la publicidad de las votaciones. Fátima Anastasia, Carlos Ranufo Melo y
Fabiano Santos acentúan su actuación, así como la de las comisiones, como una
delegación de responsabilidades cercada de secreto, pues nada se sabe de las
reuniones y de las votaciones. Asimismo, según los autores, sirve para ocultar la
actuación de los parlamentares en decisiones de alto costo político.36 Nelson
Jobim afirma que ese mecanismo de liderazgo excluye el parlamentario del
proceso decisorio, permitiendo a los líderes de los partidos actuaren libremente
diseño constitucional portugués, dichas consideraciones no rechazan la disciplina de voto
y la pierda de mandato por cambio de partido.
33
VELLOSO, Carlos Mário da Silva; AGRA, Walber de Moura. Elementos de Direito
Eleitoral. São Paulo: Saraiva, 2009, p. 90. En artículo anterior, Carlos Mário da SILVA
Velloso afirma que un mínimo de fidelidad partidaria es indispensable, incluso con la
pierda de mandato, pero con sumisión al programa partidario y a las directrices
legítimamente establecidas (VELLOSO, Carlos Mário da Silva. A reforma eleitoral e os
rumos da democracia no Brasil. In: ROCHA, Cármen Lúcia Antunes; VELLOSO Carlos
Mário da Silva (Coords.). Direito Eleitoral. Belo Horizonte: Del Rey, 1996, p. 11-30, p. 17 y
20).
34
ZAMORA, Rubén I. Partidocracia. DICCIONARIO electoral. San José: Instituto
Interamericano de Derechos Humanos, 2000, p. 965-973, p. 966-967. El autor apunta
que la Constitución de Sri Lanka permite que los partidos sustituyan los miembros del
Parlamento electos por la lista del partido que no acatan la disciplina del voto y afirma
que la partidocracia “expresa la debilidad de las instituciones políticas de nuestros
procesos de democratización ya sea en su versión restauradora o de incipiente
construcción” (p. 970 y 973).
35
Resalta Cesareo R. Aguilera de Prat que los partidos, al lado del gobierno, de los
tribunales constitucionales y de los entes territoriales con autonomía política compiten
con el Parlamento, evidenciando la inadecuación de la estructura parlamentaria con sus
funciones en el Estado social. Más de que el impulsor de las elaboraciones legislativas y
de la definición de voluntad política, el Parlamento funciona como una caja de resonancia
(AGUILERA DE PRAT, Cesareo R. Problemas de la democracia y de los partidos en el
Estado social. Revista de Estudios Políticos (Nueva Época), Madrid, n. 67, p. 93-123,
ene./mar. 1990, p. 100).
36
ANASTASIA, Fátima; MELO, Carlos Ranufo; SANTOS, Fabiano. Governabilidade e
representação política na América do Sul. São Paulo: Editora da Unesp, 2004, p. 102-112.
80
mediante acuerdos no públicos.37 Para Maria Garcia, el voto de liderazgo debería
ser abolido, en nombre de la efectiva representación popular.38
El mandato representativo ostenta un duplo vínculo: un popular, pues su
adquisición se da a partir de la voluntad del pueblo; otro partidario, pues los
partidos hacen la intermediación entre los candidatos y los electores. 39 La
titularidad, sin embargo, no es ni del pueblo, ni del partido: el representante
titulariza el mandato.40
Maria Benedita Malaquias Pires Urbano inquiere: “até quando vamos ficar
prisioneiros do falso mito da liberdade total dos parlamentares?”.41 Esa libertad es
un patrimonio de la democracia, que deriva de una escoja precisa del
constituyente y que no puede ser vista como un “residuo histórico”, afirma
Roberto Scarciglia. Es “un elemento ineludible de la democracia representativa”,
aún más en un momento en que los partidos no están más dominando la relación
entre Estado y sociedad.42
No se defiende, por supuesto, una libertad plena, delante del principio
republicano, de la responsabilidad en el ejercicio del mandato y de una lectura de
la realidad política que revela interferencias externas en la representación. Pero
los “grilletes” del mandato libre, para allá de las instrucciones del electorado y de
los partidos, así diseñado en el texto constitucional, seguirán atando los
intérpretes y aplicadores de la Constitución. O, a lo mejor, así deberían.
3. LOS PARTIDOS POLÍTICOS EN LA CONSTITUCIÓN BRASILERA
El tratamiento constitucional de los partidos políticos en Brasil se inició con la
Constitución de 1946. Antes de eso, las constituciones eran silentes en relación a
los partidos y, muchas veces, dificultaban su creación.
En el inicio del Imperio, los llamados partidos políticos estaban, en verdad,
conceptualmente más próximos de asociaciones políticas – grupos de opinión
formados por personas que tenían un mismo punto de vista político, sin
JOBIM, Nelson. Partidos políticos e organização partidária. ANAIS do I Seminário
Brasileiro de Direito Eleitoral. Porto Alegre: Tribunal Regional Eleitoral do Rio Grande do
Sul, 1990, p. 138-147; 169-172, p. 140-141.
38
GARCIA, Maria. Democracia e o modelo representativo. In: GARCIA, Maria (Org.).
Democracia, hoje. São Paulo: Instituto Brasileiro de Direito Constitucional, 1997, p. 4182, p. 65.
39
CALIMAN, Auro Augusto. Mandato parlamentar. Aquisição e perda antecipada. Op.
cit., p. 44.
40
Así dispone, aunque indirectamente, la Constitución, al establecer la inelegibilidad
por parentesco excepto cuando el pariente del jefe del Poder Ejecutivo sea “titular de
mandato eletivo” buscando su reelección – art. 14, §7º: “São inelegíveis, no território de
jurisdição do titular, o cônjuge e os parentes consangüíneos ou afins, até o segundo grau ou
por adoção, do Presidente da República, de Governador de Estado ou Território, do Distrito
Federal, de Prefeito ou de quem os haja substituído dentro dos seis meses anteriores ao
pleito, salvo se já titular de mandato eletivo e candidato à reeleição”.
41
URBANO, Maria Benedita Malaquias Pires. Representação política e parlamento:
contributo para uma teoria político-constitucional dos principais mecanismos de proteção
do mandato parlamentar. Op. cit., p. 771.
42
SCARCIGLIA, Roberto. Il divieto di mandato imperativo. Contributo a uno studio di
diritto comparato. Padova: CEDAM, 2005, p. 159 e 179.
37
81
organización – aunque fueran llamados de partidos.43 En la Primera República,
dichas asociaciones fueron extintas (exceptuando el Partido Republicano), pues,
no solamente no eran asumidas como importantes para el sistema de
representación, como había una fuerte represión de cualquier organización
política contraria aquellos que detenían el poder político.44
Así, tanto la Constitución del Imperio, de 1824, como la Constitución de la
República, de 1891, no trataban directamente de los partidos políticos y, todavía,
tentaban dificultar su creación.45 Virgílio Afonso da Silva sitúa el Código Electoral
de 1932 como marco del nacimiento jurídico de los partidos políticos en Brasil.46
Promulgado en el gobierno de Getúlio Vargas, el Código Electoral reconoció su
existencia jurídica y reguló su funcionamiento.
Sin embargo, la existencia de un tratamiento legal no mejoró la visible
descreencia que existía en relación a los partidos. A pesar de la cantidad de
partidos que surgieron en este periodo,47 la Asamblea Constituyente de 1933
decidió por recibirlos como corrientes de opinión, y no como instituciones
organizadas.48
Con el Estado Novo, en 1937, los partidos fueron extintos por el Decreto
Ley nº 37 de 02 de diciembre de 1937, y la Constitución del Estado Novo
implantaba reglas que imposibilitaban absolutamente la reorganización de los
partidos extintos.49
SILVA,
José Nepomuceno da. As alianças e as coligações partidárias. Belo
Horizonte: Del Rey, 2003. p. 59.
44
MEZZAROBA, Orides. Introdução ao Direito Partidário Brasileiro. 2ª ed. Rio de
Janeiro: Lumen Juris. 2004. p. 189 - 197.
45
Orides Mezzaroba puntea que en la Constitución de 1824 “A restrição ao direito de
sufrágio mediante critérios econômicos (art. 92 e 94); o cerceamento da liberdade de
consciência (art. 5º); a obrigatoriedade de os representantes professarem a religião do
Estado (art 95, III); e a introdução do Poder Moderador (art. 98) foram dispositivos
constitucionais determinantes para a exclusão da possibilidade de criação de organizações
partidárias sólidas e independentes.” (MEZZAROBA, Orides. Introdução ao Direito
Partidário Brasileiro. 2ª ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris. 2004. p. 190.)
46
SILVA, Virgílio Afonso da. Partidos e reforma política. Revista Brasileira de Direito
Público, v. 11, p. 9-19, 2005. p. 11.
47
“Neste período, várias legendas surgiram, dentre as quais o Partido Progressista, na
Paraíba; o Partido Social Nacionalista e o Progressista, em Minas Gerais; o Partido Nacional,
em Alagoas; o Partido Nacionalista, no Rio Grande do Norte; o Partido Socialista Brasileiro,
ressuscitado em São Paulo; o Partido Nacional Socialista, no Piauí; o Partido Popular, no Rio
Grande do Norte; o Partido Popular Radical, no Rio de Janeiro; o Partido Liberal, no Paraná,
o Partido Liberal, em Santa Catarina; o Partido Liberal, no Pará; o Partido Liberal, no Mato
Grosso; o Partido Republicano Social, em Pernambuco; além de cinco outros Partidos Sociais
Democráticos, nos estados do Ceará, de Pernambuco, da Bahia, do Espírito Santo e do
Paraná.” ( SILVA, José Nepomuceno da. As alianças e as coligações partidárias. Ob. cit.
p. 71-72.)
48
MEZZAROBA, Orides. Introdução ao Direito Partidário Brasileiro. Op. cit. ,p. 198 203.
49
Oridez Mezzaroba afirma que el texto constitucional de 1937 prevía “até pena de
morte: (...) a quem tentasse com auxílio ou subsídio de Estado estrangeiro ou organização
de caráter internacional, a mudança da ordem política ou social estabelecida na
Constituição; e, por fim, d) a quem tentasse subverter por meios violentos a ordem política e
social, com o fim de apoderar-se do Estado para estabelecer da ditadura de uma classe
social. (...)ficava estabelecida a liberdade de associação, desde que os seus fins não fossem
contrários à lei e aos bons costumes. E (...) todo cidadão teria o direito de manifestar o seu
43
82
Con el retorno al Estado de Derecho en 1946, nacieron nuevos partidos – y
fueron organizados partidos de ámbito nacional.50 En la Constitución de 1946
surgieron las primeras reglamentaciones constitucionales sobre los partidos
políticos, dando contornos para el aparecimiento de una política partidista
moderna, y de un ambiente propio para un sistema partidista dinámico y
competitivo.51 En el texto constitucional, se prohibió la creación, registro y
funcionamiento de partido o asociación que contrario a algunos principios, como
el régimen democrático, la pluralidad partidaria y los derechos fundamentales.52
Además, se pasó a exigir el carácter nacional de los partidos políticos, lo que se
mantiene hasta hoy y que tiene como objetivo evitar la estatalización de la política
nacional, como ocurría en la Primera República.53
Estas exigencias constitucionales, sin embargo no representaron
verdaderamente novedades en el ordenamiento jurídico, pues ya habían sido
reguladas por decretos-leyes anteriores a la Constitución.54 El Decreto-Ley nº
7.586/45 estableció, entre otras cosas, el monopolio partidista para la
presentación de candidatos. Por otro lado, posibilitaba que en elecciones
mayoritarios, un candidato se registrara en partidos diferentes y concurriera en
más de una entidad federativa.55
En 1965, después del golpe militar, fue editada la Ley Orgánica de los
Partidos Políticos (Ley nº 4.740/65), que implantaba reglas para impedir la
formación de nuevos partidos y reducir su cantidad.56 En 1966 ocurrió la
disolución de todos los partidos políticos y fue impuesto un bipartidismo, con la
pensamento, oralmente, por escrito, impresso ou por imagens, desde que atendesse às
condições e aos limites da lei”. (MEZZAROBA, Orides. Introdução ao Direito Partidário
Brasileiro. Op. cit. ,p. 204.)
50
David Fleischer aduce que solamente tres partidos (PSD, UDN y PTB) contaban de
facto con cobertura nacional, en el periodo de 1945 hasta 1965; sin embargo, existían
otros diez en el escenario político nacional (FLEISCHER, David. Os partidos políticos. In:
Lúcia Avelar e Antônio Octávio Cintra (org.), Sistema Político Brasileiro: uma introdução.
Rio de Janeiro: Konrad-Adenauer-Stiftung; São Paulo: Editora Unesp, 2007. p. 304.)
51
AIETA, Vânia Siciliano. Partidos Políticos. Estudos em homenagem ao Prof.
Siqueira Castro. Tomo IV. Rio de Janeiro: Lumen Juris. 2006. p. 81.
52
Art. 141 – “§ 13 – É vedada a organização, o registro ou funcionamento de qualquer
Partido Político ou associação, cujo programa contrarie o regime democrático, baseado na
pluralidade dos Partidos e na garantia dos direitos fundamentais do homem”.
53
SILVA, Virgílio Afonso da. Partidos e reforma política. Op. cit., p. 11.
54
El Decreto Ley nº 7586/1945 regulaba la organización y funcionamiento de los
partidos políticos en todo el país, determinaba la necesidad de los partidos tener
actuación en ámbito nacional, definió la personalidad jurídica registrada de acuerdo con
el Código Civil, las hipótesis de anulación de los partidos y determinó la imposibilidad de
candidatura sin filiación. El Decreto Ley nº 9258/46 reafirmó los principios del decreto
anterior y presentó, como innovación, la prohibición de recibimiento de recursos
extranjeros.
55
Art. 39. “Somente podem concorrer às eleições candidatos registrados por partidos
ou alianças de partidos”. Art. 42. “Não é permitido ao candidato figurar em mais de uma
legenda, senão quando assim fôr requerido por dois ou mais partidos, em petição conjunta”.
56
“Por essa Lei, perderiam o registro os Partidos que não possuíssem doze deputados
federais eleitos por, no mínimo, sete Estados (art. 47, II), ou aqueles Partidos que não
obtivessem votação, em eleições gerais para a Câmara Federal, no mínimo de três por cento
do eleitorado nacional, distribuídos em onze ou mais Estados (art. 47, III).” (MEZZAROBA,
Orides. Introdução ao Direito Partidário Brasileiro. Op. cit. ,p. 213.)
83
creación de la ARENA (Alianza Renovadora Nacional) y del MDB (Movimiento
Democrático Brasilero). En este mismo momento se promulgó el texto
constitucional de 1967 y, con el Acto Institucional nº 5 (AI-5), en 1968, la
creación de nuevos partidos se mostró definitivamente inviable, una vez que era
muy fácil que cualquier nuevo partido fuera considerado contrario a la así
llamada “Revolución” y que los derechos políticos de sus integrantes fueran
suspensos.57
El carácter autoritario del AI-5 fue incorporado a la Enmienda
Constitucional nº 1 de 1969 que, en que pese ser menos rígida en algunos puntos
– como en la retirada de la exigencia de apoyo de número mínimo de
parlamentarios para la creación de nuevos partidos – fue más dura en otros,
como en la inclusión de la fidelidad partidaria en el ordenamiento jurídico
nacional, determinando la pierda del mandato parlamentario para los
representantes que contrariasen las directrices partidarias o por transfuguismo.58
En 1977 el Gobierno Militar decidió, una vez más, acabar con las
organizaciones existentes y extinguir el bipartidismo permitiendo, a la creación de
nuevos partidos, posibilitando así una cierta participación política.59 En la
constituyente de 1987 el papel de los partidos políticos en la democracia fue muy
discutido. Había considerable dificultad en percibir cuál sería la verdadera
función de los partidos en el contexto político de la época.60
Las discusiones de la Asamblea Constituyente resultaron en la expectativa
de un ambiente de plena libertad partidista y plena libertad de actuación
parlamentaria, aunque parte de ese escenario de amplia libertad tenga sido
inhibido por la legislación legal y por decisiones judiciales recientes.
El capítulo constitucional sobre los Partidos Políticos se limita al artículo
17, que trata de la creación de los partidos, bien como presenta principios que
deben ser observados, procedimientos obligatorios y prohibiciones. El texto
constitucional asegura la libre creación, fusión, incorporación y extinción de los
partidos y presenta también garantías de organización y funcionamiento propio.
Esa combinación de libertades y garantías revela un texto constitucional liberal,
como nunca antes en la historia de la política brasilera.61
Al lado de la autonomía para definición de estructura interna, organización
y funcionamiento, de la garantía de personalidad jurídica, del derecho a los
recursos del fondo partidario y del acceso gratuito a la radio y a la televisión,
existen limitaciones impuestas a los partidos. La creación y funcionamiento de
los partidos debe respetar a la soberanía nacional, a los derechos fundamentales
de la persona humana, al régimen democrático, al pluripartidismo, deben
Art. 4º - “No interesse de preservar a Revolução, o Presidente da República, ouvido o
Conselho de Segurança Nacional, e sem as limitações previstas na Constituição, poderá
suspender os direitos políticos de quaisquer cidadãos pelo prazo de 10 anos e cassar
mandatos eletivos federais, estaduais e municipais”.
58
SILVA, José Nepomuceno da. As alianças e as coligações partidárias. Op. cit.. p.
95.
59
SALGADO, Eneida Desiree. Constituição e Democracia. Tijolo por tijolo em um
desenho (quase) lógico: Vinte anos de construção do projeto democrático brasileiro. Belo
Horizonte: Fórum. 2007. p. 90.
60
MEZZAROBA, Orides. Introdução ao Direito Partidário Brasileiro. Op. cit., p. 231 234.
61
MEZZAROBA, Orides. Introdução ao Direito Partidário Brasileiro. Op. Cit. p.240 242.
57
84
observar el carácter nacional y rendir cuentas a la Justicia Electoral. Está
prohibida la organización paramilitar y el recibimiento de recursos extranjeros.62
La posición central definida para los partidos políticos por la Constitución
brasileña de 1988 es bastante cuestionable, pues Condiciona la elegibilidad
(derecho político y fundamental) a la obligatoriedad de asociación, contrariando el
propio texto que garantiza la libertad de asociación – y de no asociación – como
plena.63
No parece posible, sin embargo, hablar en una democracia de partidos en
Brasil, siendo más apropiada la referencia a una democracia con partidos.
4. LA ACTUACIÓN PARLAMENTARIA Y LOS LÍDERES PARTIDISTAS EN LAS
CASAS LEGISLATIVAS
Como ya visto, la Constitución brasilera adopta una democracia deliberativa
republicana. Sin embargo, las bancadas en el parlamento, por veces, actúan
como representantes de segmentos específicos de la sociedad identificándose
como representantes de determinados grupos, como ocurre, por ejemplo, con las
conocidas “bancada evangélica” y “bancada ruralista”.
Añadiendo la formación de dichas bancadas que representan intereses de
sectores sociales específicos a la creación de una fidelidad partidaria
absolutamente limitadora del mandato, se llega a una actuación parlamentaria
trazada por estructuras poco republicanas y que, justamente por eso, desconocen
con “razoável confiabilidade as preferências dos eleitores”64 de forma que no
pautan su comportamiento legislativo para satisfacer dichas preferencias.
Con la intención de implementar su agenda de políticas públicas, el jefe del
ejecutivo, por veces, distribuye ministerios entre miembros de algunos partidos
como mayor representación con el objetivo de obtener apoyo de la mayoría del
congreso, en el llamado presidencialismo de coalición. Además de perjudicar la
representatividad – una vez que la actuación parlamentar se queda pautada, una
vez más, en intereses diversos, el presidencialismo de coalición afrent, también
“princípios fundamentais do presidencialismo democrático”, como el sistema de
frenos y contrapesos, al permitir que, en cambio de cargos en el poder ejecutivo,
el presidente pueda aprobar fácilmente cualquier propuesta, transfiriendo
prerrogativas decisorias del legislativo para el ejecutivo.65
Dicho “control de agenda” por el ejecutivo es también delegado a los líderes
partidistas. Argelina Cheibub Figueiredo y Fernando Limongi creen que la
delegación al ejecutivo y a los líderes aproximan el sistema presidencialista
brasileño del parlamentarismo, vez que se establece una estructura no de veto y
Orides Mezzaroba afirma que “em hipótese alguma a vida do Partido poderá sofrer
interferência externa do Estado, com o objetivo de controlá-los ou, até mesmo, de extinguilos. Entretanto, em função da preservação do regime democrático, a própria Constituição
impõe aos Partidos o chamado controle ideológico: a obediência de alguns princípios
constitucionais básicos (...).” (MEZZAROBA, Orides. Introdução ao Direito Partidário
Brasileiro. 2ª Ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2004. p.241)
63
Art. 5º, XX – “ninguém poderá ser compelido a associar-se ou a permanecer
associado”.
64
SANTOS, Fabiano. O poder legislativo no presidencialismo de coalizão. Belo
Horizonte: EdUFMG, 2003. p. 40.
65
SANTOS, Fabiano. O poder legislativo no presidencialismo de coalizão. Belo
Horizonte: EdUFMG, 2003. p. 56.
62
85
control del ejecutivo por el legislativo, pero de cooperación que, de cierta forma,
sustenta el gobierno. Además, este poder de agenda reduce indiscutiblemente las
chances de que iniciativas individuales de parlamentarios logren éxito, la
capacidad de aprobación y de deliberación sobre enmiendas y proyectos
presentados queda limitada.66
En un análisis concreto, Sandra Gomes afirma que la estructura de líderes
fue significativamente fortalecida en la segunda fase de la Asamblea
Constituyente, con la intervención del “Centro Democrático” y que solidificar las
prerrogativas de los líderes fue la forma encontrada de acelerar las negociaciones.
La rapidez en las negociaciones se debe, principalmente, a la centralización del
proceso de decisión en la mano de los líderes. 67
Como ya se vio, hay también una delegación legislativa al Poder Ejecutivo,
de forma que uno de los papeles de los líderes partidistas es justamente de
intermediar negociaciones entre parlamentares aislados y Poder Ejecutivo.
Además de la función de intermediación, las prerrogativas de los líderes
partidarios pueden ser divididas en dos grupos: las prerrogativas para
distribución de cargos y las prerrogativas en el proceso legislativo.
Los órganos internos de las casas legislativas son integrados de manera
que primeramente se da la división de los cargos entre los partidos, y después la
distribución de eses cargos entre los miembros. La primera etapa, de división
entre los partidos, es hecha de acuerdo con la proporcionalidad (con la
representatividad de los partidos en la Cámara); la segunda, por su vez, es
atribuida regimentalmente a los líderes partidistas.
En la Cámara de los Diputados, los líderes de partidos y grupos son
indicados en el inicio de cada legislatura por la mayoría de la bancada, 68 y los
líderes indican el vice-líder, los miembros de las comisiones permanentes y
temporarias, y del consejo de ética, evidenciando la grande influencia de estos
actores en la distribución de los papeles dentro de la Cámara.
En el Senado Federal los líderes son indicados por la mayoría de la
bancada a cada dos años, exceptuando el líder del gobierno, que es indicado por
el Presidente de la República. Los candidatos al consejo de ética son indicados
por los líderes, bien como los miembros de las comisiones permanentes, el vicelíder del gobierno es designado entre los líderes de la bases por el líder del
gobierno. Por fin, los líderes de los grupos parlamentarios son destacados por los
líderes de los partidos integrantes, entre los líderes de eses mismos partidos.
El Colegio de Líderes es previsto en el Regimiento de la Cámara de los
Diputados, y es importante en la resolución de conflictos entre partidos, con
decisiones tomadas por regla mayoritaria. Se nota, sin embargo, que en las dos
casas legislativas los líderes tienen posición central, ejerciendo grande influencia
en la composición de órganos e indicación de cargos.
En el proceso legislativo los líderes tienen papel importante en la definición
de la pauta de votaciones, actúan también como agentes intermediarios entre los
FIGUEIREDO, Argelina Cheibub. LIMONGI, Fernando. Executivo e Legislativo na
nova ordem constitucional. Rio de Janeiro: Editora FGV, 1999. p. 10 e 107.
67
GOMES, Sandra. O impacto das regras de organização do processo legislativo no
comportamento dos parlamentares: Um estudo de caso da Assembleia Constituinte (1987 –
1988). Disponible en: <http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S001152582006000100008>
68
Todas las reglas son del Regimiento Interno de la Cámara de los Deputados y del
Regimiento Interno del Senado Federal.
66
86
parlamentarios y la mesa directiva y en el plenario cuando pretenden alterar la
pauta y el proceso de votación y discusión de las propuestas.
En la Cámara de los Diputados es prerrogativa de los líderes demandar al
plenario para: aplazar discusión y votación de proposición hasta por diez
sesiones; posponer discusión y votación de proposición en tramitación urgente
por hasta dos sesiones; destacar parte de proposición, enmienda y sub-enmienda
para votación en separado o para tornar proyecto autónomo; dispensar discusión
de proposición con pareceres favorables; encerrar discusión; someter materia a la
votación; someter materia a la votación secreta; someter materia sin enmienda,
en el segundo turno, a la votación.
En el Senado Federal las prerrogativas de los líderes en el proceso
legislativo no son tan amplias, pero pueden plantear la dispensa de discusión con
opiniones favorables, la inclusión de materia que envuelva peligro para la
seguridad nacional o providencia para atender calamidad pública, inclusión de
materia dentro de dos sesiones ordinarias, e inclusión de materia pendiente de
tramitar, dentro de cinco sesiones ordinarias después de la presentación del
requerimiento.
En la Cámara de los Diputados el líder puede, también, solicitar la
convocación de sesión secreta, que puede ser convocada automáticamente por el
colegio de líderes de las fracciones parlamentarias, la convocación de sesión
solemne y la creación de comisión especial. Asimismo, el colegio de líderes puede
convocar sesión extraordinaria y posponer plazo de las sesiones ordinarias y
requerir al presidente transformar sesión ordinaria en comisión general.
Es importante notar que el funcionamiento de la Cámara de los Diputados
es más vinculado a la actuación de los líderes que el Senado Federal. En ambas
cámaras, no obstante, se nota que para que un parlamentario aislado, sin
función ejecutiva, pueda tener alguna actuación relevante, sea en la composición
de órganos, sea en la tramitación de proyectos, él debe estar alineado a los
intereses de su líder.
Es innegable que la estructura de liderazgo efectivamente acelera el
proceso legislativo y disminuye costos de transacción, sin embargo, el precio de
esa supuesta mejoría, es el aniquilamiento del debate, elemento indispensable
para la consolidación democrática.
5. CONCLUSIÓN
El diseño democrático trazado por la Constitución brasileña es ambicioso, define
una democracia deliberativa que, además de especificar la votación como medio
para la toma de decisiones, tiene como característica estructuradora la necesidad
de deliberación. El debate público y robusto debe, siempre, anteceder las
decisiones.
Con eso, se espera que todas las voces – o al menos las voces con fuerza
suficiente para formar representación – sean oídas, para que sean encontradas
respuestas que se aproximen a un consenso, y atiendan, de forma
razonablemente satisfactoria, la búsqueda por el bien común. En una democracia
de masas y en un país con dimensiones constitucionales como el Brasil, esa
imposición de deliberación previa, en ocasiones, es soslayada a través de
discursos sobre “gobernabilidad” y “eficiencia parlamentar”.
87
Para reducir los costos de transacción y para que las acciones políticas
sean mejores coordenadas, las prerrogativas y competencias legislativas son
delegadas a los líderes parlamentarios, lo que asfixia el debate.
La estructura poco deliberativa creada por los reglamentos internos
instaura un abismo entre representantes y representados, y no permite que un
parlamentario aislado ejerza influencia significativa en el proceso legislativo.
Existe, así, un vicio democrático, concentrando en las manos de líderes poco
representativos el poder de tomar decisiones que deberían, por orden
constitucional, resultar de un debate profundo.
En este estudio se observó que la estructura de deliberación creada por los
regimientos internos de las casas legislativas escapa de la estructura democrática
trazada por la Constitución.
El diseño trazado por los reglamentos internos, por otro lado, busca
acelerar negociaciones y, con eso, reduce sensiblemente el papel deliberativo de
las cámaras legislativas. Las decisiones tomadas por los líderes aniquilan el
debate y silencian voces.
La razón para que las cámaras legislativas tengan un número grande de
representantes es justamente la ampliación del debate. Si el debate y la
deliberación pasan a ser vistos como obstáculos para la toma de decisiones,
imponiendo la necesidad de mecanismos para su superación, el sistema pasa a
ser otro.
En una democracia que merezca su nombre se presupone la deliberación;
así el debate jamás puede ser un problema para el sistema, pero sí debe ser su
fundamento central.
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90
EL CONCEPTO DE DEMOCRACIA COMO ELEMENTO REGULADOR DE LOS
PARTIDOS POLÍTICOS. UNA PERSPECTIVA DESDE EL DERECHO
INTERNACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS.
Guillermo Eduardo Cony.
El objeto del presente trabajo consiste en analizar la regulación de los partidos
políticos en tanto instituciones centrales del régimen democrático. Advierto que al
momento de regular el funcionamiento de los partidos políticos se los invoca, por
un lado, como elemento constitutivo del régimen democrático; y por el otro, se
menciona a la democracia como mecanismo de legitimación del funcionamiento
de aquellos. Para no caer en generalizaciones o formalismos desprovistos de
contenido, intentaré verificar la existencia de elementos distintivos que completen
tales conceptos.
En la segunda parte, procederé a verificar pautas de control posibles
respecto de las ideologías de los partidos políticos, e intentaré determinar si
existen límites a su funcionamiento a partir del contenido del concepto de
democracia, con especial referencia a la posibilidad de que ciertas organizaciones
puedan resultar excluidas de la participación política en razón de profesar
determinados principios.
I. LA DEMOCRACIA EN EL DERECHO INTERNACIONAL
El punto de partida para el presente trabajo puede resumirse en la siguiente
expresión: ―Si en un Estado sin partidos no hay democracia, sin democracia
dentro de los partidos no hay Estado democrático1‖.
Caracterizar entonces a ese denominador común de la formulación resulta
necesario para legitimar el funcionamiento de los partidos políticos. La tarea no
solo no es sencilla sino más bien dificultosa, pues se trata de precisar conceptos
que poseen múltiples significados, de acuerdo al contexto en que se los emplee2‖.
Para superar este escollo propongo recurrir al Derecho Internacional, y en
especial al Derecho Internacional de los Derechos Humanos en aras de identificar
a una sociedad como democrática.
1. Hacia un nuevo orden Internacional
Dentro del orden internacional surgido con posterioridad a las Guerras
Mundiales la democracia no integraba el plexo normativo vigente. La democracia
no aparece mencionada en la Carta de las Naciones Unidas, ni se exigía como
requisito para integrar la Organización. Por el contrario, se privilegiaba el
DESIREE SALGADO Eneida, ―Los partidos políticos y el estado democrático: la tensión
entre la autonomía partidaria y la exigencia de democracia interna‖, en Ideología y
Militancia, Revista de Derecho Estasiológico, Año I, Nro. 1, Enero-Junio 2013, pág. 101.
1
―Únicamente para democracia, una investigación hecha sobre varios escritos de
politólogos y los eruditos jurídicos identificó no menos de 311 definiciones‖, en
―Seguimiento de la Aplicación de la Carta Democrática Interamericana‖, Comité Jurídico
Interamericano, CJI/RES. 160 (LXV-O/09), informe elaborado por el relator Dr. Jean-Paul
HUBERT, cap. 5.ii.
2
91
principio de autodeterminación de los Estados junto con el respeto a su
soberanía3.
Esta situación se ha visto modificada a partir del siglo XXI cuando irrumpe
una nueva concepción de la democracia como valor en las relaciones
internacionales. Si bien no puede proclamarse con certeza que los valores
democráticos constituyan un principio estructural del Derecho Internacional ―la
democracia se está dejando sentir, de manera notable, en el seno de este
ordenamiento jurídico y forma parte esencial de las relaciones internacionales del
siglo XXI. A partir de su constante presencia en la sociedad y en el
comportamiento de los actores internacionales, la democracia ha atacado a las
esencias del orden jurídico internacional... Se añade a lo anterior el desarrollo de
una multiforme práctica democratizadora por parte de organizaciones
internacionales en el plano universal y regional 4‖.
En el continente americano el proceso tuvo matices propios. La
consolidación del comienzo de un nuevo orden se evidenció con la adopción de un
instrumento novedoso, la Carta Democrática Interamericana, aprobada por la
Asamblea General de la OEA, el 11 de septiembre de 20015.
Respecto de sus antecedentes, la Carta Democrática Interamericana de
2001 ―encuentra sus verdaderas raíces en la Carta de la OEA original, de 1948…
pero más inmediatamente, surgió al término –indudablemente provisional- de un
camino evolutivo que comenzó a tomar forma con el Compromiso de Santiago con
la Democracia y la Renovación del Sistema Interamericano de 1991, y la
Resolución 1080 sobre Democracia Representativa, y el subsiguiente Protocolo de
Washington de 1992, que modificó la Carta de la OEA6‖.
El principal aporte de este instrumento, en lo que aquí concierne, es la
caracterización de la democracia como un derecho de los pueblos del continente y
una obligación para los gobiernos que deben promoverla y defenderla (artículo
1°), al tiempo que su ejercicio efectivo es la base del estado de derecho y los
regímenes constitucionales de los Estados Miembros de la Organización de los
Estados Americanos (artículo 2°).
―Ni es un requisito para ser un Estado miembro en Naciones Unidas… la democracia
como forma política, no es siquiera una obligación en Derecho internacional que obligue a
los Estados… el orden jurídico internacional el principio democrático viene suplido por el
principio de la igualdad soberana de los Estados, que es algo bien distinto‖, GARCÍA SAN
JOSÉ, Daniel, El concepto de democracia en Derecho. Internacional, Revista jurídica
Universidad Autónoma de Madrid, ISSN 1575-720X, Nº. 14, 2006, págs. 69.
3
DÍAZ BARRADO CÁSTOR, Miguel y CANO LINARES, María de los Ángeles; ―América y el
principio de la democracia: la Carta Democrática Interamericana‖, en Revista de Estudios
Jurídicos Nº 10/2010 (Segunda Época), ISSN 1576-124X. Universidad de Jaén (España),
Versión electrónica: rej.ujaen.es.
4
OEA, AG, VIGÉSIMO OCTAVO PERÍODO EXTRAORDINARIO DE SESIONES, 11 de
septiembre de 2001, Lima, Perú.
5
―Seguimiento de la Aplicación de la Carta Democrática Interamericana‖, Comité Jurídico
Interamericano, CJI/RES. 160 (LXV-O/09), informe citado, cap. 5.ii
6
92
En cuanto a su naturaleza jurídica, queda claro que se trata de una
resolución de la Asamblea General aprobada por consenso7. No es un tratado,
aunque ello necesariamente no determine su falta de obligatoriedad. Podría
ocurrir, como con otros instrumentos del Sistema Interamericano, que su validez
se interprete a la luz de otras fuentes del Derecho Internacional8, en un proceso
en que el transcurso del tiempo pueda tener incidencia9.
El artículo 3° de la Carta Democrática Interamericana enumera –de
manera no taxativa sino enunciativa- los elementos esenciales de la democracia
representativa: el respeto a los derechos humanos y las libertades fundamentales;
el acceso al poder y su ejercicio con sujeción al estado de derecho; la celebración
de elecciones periódicas, libres, justas y basadas en el sufragio universal y
secreto como expresión de la soberanía del pueblo; el régimen plural de partidos y
organizaciones políticas; y la separación e independencia de los poderes públicos.
Por su parte, el artículo 4° enuncia como componentes fundamentales del
ejercicio de la democracia a la transparencia de las actividades gubernamentales,
la probidad, la responsabilidad de los gobiernos en la gestión pública, el respeto
por los derechos sociales y la libertad de expresión y de prensa10.
Se ha sostenido que los artículos 3 y 4 fundaron las bases del nuevo orden
regional y deben ser considerados como el punto de partida de un derecho a la
democracia. De esta forma, ―el paradigma democrático y sus valores intrínsecos
no solo han alcanzado un fuerte arraigo en las Constituciones de los países
americanos, sino que la preocupación por la legitimidad y el carácter democrático
de los gobiernos, se ha trasladado al ámbito multilateral. En el caso de las
Américas, la prueba está dada por la existencia de un Régimen Democrático
Interamericano, que contiene principios de orden público internacional que
tienen su base en la exigencia del ejercicio efectivo de la democracia
representativa en todos los Estados; asimismo, comprende un conjunto de
normas jurídicas contenidas en tratados, resoluciones y costumbres que
especifican los estándares generales de conducta, vale decir, los derechos y
obligaciones de los sujetos de Derecho Internacional integrantes del régimen; y
determinadas reglas, mecanismos, procedimientos y plazos para la toma de
decisiones y la implementación de acciones conjuntas tanto para la promoción de
proyectos y programas de cooperación para el fortalecimiento democrático como
Conf. ARRIGHI, Jean Michel, ―El papel de la Organización de los Estados Americanos en
la defensa de la democracia‖, en https: //www.oas.org/es/ democraticcharter/pdf/OEA_en_Defensa_de_la_Democracia_Jean_Michel_Arrighi.pdf.
7
Conf. PINTO Mónica; ―Temas de Derechos Humanos‖, Ed. Del Puerto, Buenos Aires,
1997, Cap. III.
8
Corte I.D.H., Interpretación de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del
Hombre en el marco del artículo 64 de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos. Opinión Consultiva OC-10/89 del 14 de julio de 1989. Serie A No. 10, párr. 38.
9
Conf. GARCÍA SAYÁN, Diego; ―La protección internacional de los derechos políticos en
el contexto interamericano: la Carta Democrática Interamericana‖, Revista IIDH, Vol 422005, pag.1057119.
10
93
acciones especificas para la protección de la democracia (misiones diplomáticas,
acción colectiva y sanciones)11‖.
En cuanto al derecho a la democracia en sí, entiendo que todavía es
prematuro referirse a su dimensión individual en tanto derecho humano, pero no
cabe duda que está en condiciones de ser considerado una pauta de
interpretación en las relaciones internacionales12.
2. El Derecho Internacional de los Derechos Humanos
En el ámbito de los Derechos Humanos, la referencia al orden democrático
era más clara ya desde su origen en el año 1948. Aunque no de manera explícita,
la Declaración Universal de los Derechos Humanos reconoció al establecer los
derechos políticos, que “la voluntad del pueblo es la base de la autoridad del
poder público; esta voluntad se expresará mediante elecciones auténticas que
habrán de celebrarse periódicamente, por sufragio universal e igual y por voto
secreto u otro procedimiento equivalente que garantice la libertad del voto” (artículo
21, 3er. párr.).
La referencia al orden democrático aparece de manera expresa en el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos 13, y en el de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales14.
Un importante aporte a la materia lo realizó la ex Comisión de Derechos
Humanos a través de su Resolución N° 2000/47 del 25 de abril de 2000, La
promoción y consolidación de la democracia15, en la que se exhorta a los Estados a
consolidar la democracia mediante la promoción del pluralismo, la protección de
los derechos humanos y las libertades fundamentales, el aumento al máximo de
la participación de los individuos en la adopción de decisiones y en el desarrollo
de instituciones competentes y públicas, incluido un sistema judicial
independiente, un sistema legislativo y una administración pública eficaces y
responsables y un sistema electoral que garantice elecciones periódicas, libres y
justas.
RAMACCIOTTI Beatriz, ―Hacia un Derecho Internacional de la Democracia‖; Revista
PUCP (Pontificia Universidad Católica del Perú), Agenda Internacional, Año XVI, N° 27,
2009, pp. 95-118, ISSN 1027-6750.
11
―En concordancia con esta una nueva realidad, la democracia no constituye
exclusivamente un ideal de nuestras naciones sino que en el presente está regulada por
un verdadero régimen especifico, el Régimen Democrático Interamericano, con
disposiciones referidas no solo al origen democrático de un gobierno («democracia de
origen») sino también a las prácticas democráticas («democracia en ejercicio) que
involucran principios y normas de obligatorio cumplimiento para cada uno de los
Estados, para la propia Organización de los Estados Americanos y para la comunidad
regional en su conjunto‖, RAMACCIOTTI Beatriz, art. cit., pág. 118.
12
13
Artículos 14, 21, 22.
14
Artículos 4 y 8.
Resolución de la Comisión de Derechos Humanos 2000/47; 62ª sesión, 25 de abril de
2000.
15
94
La ex Comisión de Derechos Humanos fue reemplazada por el Consejo de
Derechos Humanos, que en su sesión del 23 de marzo de 2012, aprobó el
―Estudio sobre los problemas comunes a que se enfrentan los Estados en sus
esfuerzos por garantizar la democracia y el estado de derecho desde una
perspectiva de derechos humanos - Informe de la Alta Comisionada de las
Naciones Unidas para los Derechos Humanos16‖. Allí se perfiló a la democracia
como ―un dispositivo institucional utilizado para llegar a decisiones políticas en
las que los ciudadanos tienen la palabra mediante elecciones. En segundo lugar,
la democracia es un sistema de gobierno en el que los ciudadanos, actuando
indirectamente a través de la competencia y la cooperación de sus
representantes, piden cuentas a los gobernantes por sus hechos públicos. En
tercer lugar, la democracia es una norma política basada en la igualdad y la
justicia17‖.
Por último, con relación a la democracia y los derechos humanos, en el
ámbito americano, el artículo 7° de la Carta Democrática consagra a la
democracia como factor indispensable para el ejercicio efectivo de las libertades
fundamentales y los derechos humanos, en su carácter universal, indivisible e
interdependiente, consagrados en las respectivas constituciones de los Estados y
en los instrumentos interamericanos e internacionales de derechos humanos.
En conclusión, tanto para el Derecho Internacional general como para el
Derecho Internacional de los Derechos Humanos, la democracia es un valor
universal basado en la voluntad libremente expresada de los pueblos de
determinar su propio sistema político, económico, social y cultural y su
participación plena en todos los aspectos de su vida. Si bien las democracias
comparten características comunes, no existe un modelo único de democracia, y
ésta junto con el desarrollo y el respeto de todos los derechos humanos y las
libertades fundamentales son interdependientes y se refuerzan mutuamente18.
II. DEMOCRACIA Y PARTIDOS POLÍTICOS
3. Los partidos políticos
La vinculación entre la democracia y los partidos políticos cada vez es más
indivisible, y se presenta de manera dual. Por un lado, los partidos políticos son
el elemento decisivo del régimen democrático, y por el otro, son las reglas
democráticas las que regulan y legitiman a los partidos políticos.
En tal sentido, la Constitución Argentina es un claro ejemplo de ello. En su
artículo 38 expresa: “Los partidos políticos son instituciones fundamentales del
sistema democrático. Su creación y el ejercicio de sus actividades son libres dentro
del respeto a esta Constitución, la que garantiza su organización y funcionamiento
democráticos, la representación de las minorías, la competencia para la postulación
de candidatos a cargos públicos electivos, el acceso a la información pública y la
16
A/HRC/22/29, Asamblea General, 17 de diciembre de 2012
17
A/HRC/22/29, Estudio citado, párr. 7.
Documento Final de la Cumbre Mundial, Resolución 60/1, Asamblea General de las
Naciones Unidas, 24 de octubre de 2005.
18
95
difusión de sus ideas. El Estado contribuye al sostenimiento económico de sus
actividades y de la capacitación de sus dirigentes. Los partidos políticos deberán
dar publicidad del origen y destino de sus fondos y patrimonio”.
La jurisprudencia argentina ha resaltado el papel que se le asigna a los
partidos políticos, en tanto organizaciones de derecho público no estatal,
necesarios para el desenvolvimiento de la democracia representativa y, por tanto,
instrumentos de gobierno cuya institucionalización genera vínculos y efectos
jurídicos entre los miembros del partido, entre éstos y el partido en su relación
con el cuerpo electoral; y la estructura del Estado, como órganos intermedios
entre el cuerpo electoral y los representantes19.
En el mismo sentido se sostuvo: ―Parece evidente que para la Constitución
el partido político posee una importancia que excede sus propios intereses
particulares; podríamos decir que, prácticamente, lo enrola, por su significación,
en el conjunto de asociaciones de derecho público, o como ya lo había hecho la
jurisprudencia nacional, le atribuye carácter de organización de derecho público
no estatal…. Como se observa, la norma demuestra una gran preocupación por el
aspecto democrático interno que compromete y vincula necesariamente al
partido. No solo considera que son instituciones fundamentales del sistema
democrático sino que garantiza su organización y funcionamiento democráticos.
Formulación que resulta coherente con las afirmaciones que sostienen que los
partidos políticos son instrumentos insustituibles para la realización de la
democracia20‖.
Los partidos políticos constituyen instituciones fundamentales del sistema
democrático. En general se trata de las únicas agrupaciones habilitadas por la
legislación para postular candidatos a cargos públicos electivos21, y actúan como
intermediarios entre el gobierno y las fuerzas sociales22.
Su reconocimiento jurídico ―deriva de la estructura de poder del Estado
moderno, en conexión de sentido con el principio de la igualdad política, la
conquista del sufragio universal, los cambios internos y externos de la
representación política y su función de instrumentos de gobierno. En rigor, son
grupos organizados para la elección de representantes en los órganos del Estado,
haciendo posible que éste sea, efectivamente, la organización política de la
Nación. Los partidos forman parte de la estructura política real. De ahí que la
vida política de la sociedad contemporánea no puede concebirse sin los partidos,
como fuerzas que materializan la acción política. Reflejan los intereses y las
Corte Suprema de Justicia de la Nación, Ríos, Antonio J., 22/04/1987, LA LEY 1987C, 278 (Cita Online: AR/JUR/1565/1987), considerando 13.
19
PEREZ HUALDE Alejandro; ―La alternancia: Dentro y fuera del Partido Político‖,
Ideología y Militancia, Revista de Derecho Estasiológico, Año I, Nro. 1, Enero-Junio 2013,
pág. 12.
20
En Argentina, la Ley N° 23.298 – Ley Orgánica de los Partidos Políticos-, en su artículo
2° dispone: Los partidos son instrumentos necesarios para la formulación y realización de
la política nacional. Les incumbe, en forma exclusiva, la nominación de candidatos para
cargos públicos electivos.
21
Cámara Nacional Electoral, "Partido Nuevo Triunfo s/reconocimiento Distrito Capital
Federal", FALLO Nº 3423/2005, 5 de mayo de 2005.
22
96
opiniones que dividen a los ciudadanos, actúan como intermediarios entre el
gobierno y las fuerzas sociales; y de ellos surgen los que gobiernan, es decir, los
que investidos de autoridad por la Constitución y por las leyes, desempeñan las
funciones que son la razón de ser del Estado23‖.
4. Regulación de los partidos políticos
El control ideológico de los partidos reposa en la interpretación que se haga del
alcance del derecho a la asociación24 y de manera indirecta en la libertad de
expresión.
En la Convención Americana sobre Derechos Humanos, la regulación de
este derecho incluye la posibilidad de asociarse con fines ideológicos, religiosos,
políticos, económicos, laborales, sociales, culturales, deportivos o de cualquiera
otra índole, aunque se admite la posibilidad de sujetarlo a las restricciones
previstas por la ley que sean necesarias en una sociedad democrática, en interés
de la seguridad nacional, de la seguridad o del orden públicos, o para proteger la
salud o la moral públicas o los derechos y libertades de los demás.
Reconocer como fuente de la limitación del control estatal a los partidos
políticos a la libertad de asociación en tanto derecho humano, condiciona la
extensión de ese control. En efecto, ―la protección a los derechos humanos, en
especial a los derechos civiles y políticos recogidos en la Convención, parte de la
afirmación de la existencia de ciertos atributos inviolables de la persona humana
que no pueden ser legítimamente menoscabados por el ejercicio del poder
público. Se trata de esferas individuales que el Estado no puede vulnerar o en los
que sólo puede penetrar limitadamente. Así, en la protección de los derechos
humanos, está necesariamente comprendida la noción de la restricción al
ejercicio del poder estatal25‖.
Es claro que ello no significa postular la extensión ilimitada de esos
derechos, pero debe admitirse que sus restricciones a través del reconocimiento
de límites de tipo permanente –restricciones legítimas-, o por medio de su
reglamentación razonable, serán interpretadas con el menor alcance posible, en
atención a los valores en juego26.
De suerte tal, que la potestad controladora se limitará de manera principal
a verificar las condiciones formales o procedimentales de existencia de las
agrupaciones y solo en casos extremos podría alcanzar a cuestionar o prohibir su
funcionamiento.
23
Corte Suprema de Justicia de la Nación, Ríos, Antonio J., consid. 14.
Constitución Argentina, artículo 14; Convención Interamericana de Derechos
Humanos, artículo 16; Convenio Europeo de Derechos Humanos, artículo 11.
24
Corte Interamericana de Derechos Humanos, La expresión "leyes" en el artículo 30 de
la Convención Americana sobre Derechos Humanos, Opinión Consultiva OC-6/86 del 9
de mayo de 1986. Serie A No. 6, párr. 21; Caso Velásquez Rodríguez. Sentencia de 29 de
julio de 1988. Serie C No. 4, parr. 165.
25
26
PINTO Mónica; ob. cit.; Cap. VI.
97
5. Los partidos antisistema
La referencia a esta cuestión la constituyen los llamados partidos antisistema, en
la caracterización elaborada por Giovanni SARTORI. Este autor reconoce que la
distinción se utilizó en su origen para caracterizar a las agrupaciones comunistas
o fascistas pero luego se amplió a otras variedades. En sus palabras, un partido
es antisistema cuando ―socava la legitimidad del régimen al que se opone 27‖.
En sintonía con este concepto, al analizar este tipo de agrupaciones se
suele hacer hincapié en el grado de radicalización de sus enunciados: ―La
tradición de sindicar a los partidos, de acuerdo con su ideología, como de
izquierda, centro o derecha, se complementa con otro elemento distintivo: el
grado de moderación o radicalización de los postulados programáticos. Queda
abierta así la posibilidad de considerar en un mismo grupo a los partidos que,
solos o en coalición, se orientan hacia el gobierno y tratan de conseguir el poder
dentro de las reglas del régimen político, llamados también partidos moderados o
del sistema; y en un segundo grupo a los que, rechazando el sistema tal como se
encuentra estatuido, se esfuerzan en combatirlo por medios más o menos
legítimos con el declarado objetivo de cambiar el régimen antes que al gobierno:
éstos son los partidos antisistema o extremistas28‖.
Resulta claro que tras la pretensión de fijar límites a la constitución de las
agrupaciones políticas existe la siempre permanente tentación de ejercer el
control sobre el ejercicio del poder buscando limitar, cuando no suprimir, los
esbozos de oposición en su mismo origen. O dicho en otros términos, so color de
invocar razones de protección del sistema democrático, utilizar las herramientas
que confiere la autoridad del Estado en la persecución del adversario.
La cuestión ha sido ampliamente debatida en el marco del Sistema
Europeo de Derechos Humanos. Allí los órganos del sistema han sido muy
cuidadosos en preservar los valores en conflicto, buscando armonizar los
derechos en juego.
Allí también la estructura del control de las agrupaciones políticas en el
Sistema Europeo de Derechos Humanos se estructuró sobre la base del artículo
11 del Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades
Fundamentales29.
SARTORI, Giovanni; ―Partidos y Sistemas de Partidos. Marco para un análisis. Segunda
edición ampliada. Versión de Fernando Santos Fontenla, Alianza Editorial, Madrid, 2000,
pág. 166.
27
MALAMUD, Andrés; "Partidos Políticos", Publicado en Introducción a la Ciencia Política,
PINTO, Julio (compilador), Eudeba, Buenos Aires, 2003 (cuarta edición), Buenos Aires,
2003 (cuarta edición), Capítulo 7, Pág. 326.
28
Este artículo expresa: Libertad de reunión y de asociación. 1. Toda persona tiene
derecho a la libertad de reunión pacífica y a la libertad de asociación, incluido el derecho
a fundar, con otras, sindicatos y de afiliarse a los mismos para la defensa de sus
intereses. 2. El ejercicio de estos derechos no podrá ser objeto de otras restricciones que
aquellas que, previstas por la ley, constituyan medidas necesarias, en una sociedad
democrática, para la seguridad nacional, la seguridad pública, la defensa del orden y la
prevención del delito, la protección de la salud o de la moral, o la protección de los
derechos y libertades ajenos. El presente artículo no prohíbe que se impongan
29
98
En la tarea desplegada por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos,
siempre se puntualizó el papel de los partidos como forma de asociación esencial
para el buen funcionamiento de la democracia, a la vez que se destacó de manera
continua que el desarrollo de los derechos humanos y de las libertades
fundamentales solo tienen cabida en un régimen político verdaderamente
democrático por una parte, y sobre una concepción y un respeto comunes de los
derechos humanos por otra30.
La materia reconoce algunos antecedentes en los primeros casos llevados
ante la Comisión Europea de Derechos Humanos en los que se cuestionó la
legitimidad del Partido Comunista de Alemania, planteo acogido sobre la base de
la ideología postulada31.
Con posterioridad, la cuestión prácticamente estuvo monopolizada por
demandas interpuestas contra Turquía, en las que el Tribunal de manera
reiterada cuestionó al gobierno la potestad controladora sobre las agrupaciones
por considerar que constituían una interferencia en el goce de las libertades
individuales de los ciudadanos de ese país32.
En el trasfondo de estas sentencias se advierte la negativa del Tribunal de
convalidar prácticas autoritarias de persecución al disidente, y para ello se valió
incluso de la legitimación de aquellos partidos cuya actividad puede considerarse
incompatible con ciertos principios rectores del Estado –por caso, la laicicidad del
Estado turco-, siempre que no colisionen con los principios propios del sistema
democrático.
La excepción a estos postulados lo constituye el caso del Partido de la
Prosperidad (Refah Partisi). Allí, el Tribunal remarcó ―la existencia de una función
o poder de intervención preventivo del que el Estado puede hacer uso cuando
considere que, sobre los derechos y libertades reconocidos en el Convenio
Europeo de Derechos Humanos, se cierne un riesgo o peligro demostrado e
inminente. Ese poder de intervención preventivo, en palabras del Tribunal, es
una obligación positiva que forma parte del deber general que tienen todos los
Estados partes en el Convenio de garantizar, en el marco de su jurisdicción, los
derechos y libertades en él definidos33‖.
restricciones legítimas al ejercicio de estos derechos por los miembros de las fuerzas
armadas, de la policía o de la Administración del Estado.
TEDH, Caso Partido Comunista Unificado de Turquía contra Turquía, SENTENCIA de
30-1-1998, párr. 45.
30
Conf. TAJADURA TEJADA, Javier; ―La doctrina del Tribunal Europeo de Derechos
Humanos sobre la prohibición de partidos políticos‖, Boletín mexicano de Derecho
comparado, Número 123, Septiembre - Diciembre 2008 , ISSN 0041 8633, pág. 89/90.
31
Conf. del TORO HUERTA, Mauricio Iván; ―La cuestión de la disolución judicial de
partidos políticos en la jurisprudencia del tribunal europeo de derechos Humanos: el caso
de
Turquía‖,
en
http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/juselec/cont/20/dtr/dtr2.pdf.
32
LOZANO CONTRERAS, Fernando; ―El Tribunal Europeo de Derechos Humanos ante la
ilegalización de partidos políticos y la anulación de candidaturas en España‖, en
http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/juselec/cont/20/dtr/dtr2.pdf.
33
99
Quiero destacar que este caso tuvo características propias que lo hacen
destacable, pues no se trata de un partido minoritario o marginal. Por el
contrario, el Refah Partisi —Partido de la Prosperidad— ―fue fundado en 1983 y al
tiempo de suscitarse su disolución era un partido de considerable importancia.
Alcanzó cuatro millones de miembros y participó con gran éxito en varias
campañas electorales: en 1995 obtuvo el 22% del voto en las elecciones generales,
y, en 1996, el 35% en las municipales. Desde 1995 era el primer partido con 158
escaños sobre 450 en la Asamblea General, y, en 1996, formó un Gobierno de
coalición con el Partido de la Justa Voz de centro derecha. Después de un año en
el poder, en 1997, el Procurador General de la República ante la Corte de
Casación instó una acción de inconstitucionalidad ante el Tribunal
Constitucional pidiendo la disolución del Refah por constituir un centro de
actividades contrarias al principio de laicidad, según los artículos 69, párrafos 4 y
6 y el 68, párrafo 4 de la Constitución. Se alegó, en definitiva, que el Refah se
había convertido en un centro de actividades contrarias al orden constitucional.
Esta imputación se fundamentaba en las actividades y declaraciones de algunos
de sus dirigentes34‖.
Finalmente, el Tribunal Europeo tampoco convalidó la legitimidad de los
partidos políticos de origen vasco, en los casos de los Partidos Políticos españoles,
al ratificar la validez de las normas dictadas por el Estado para el mantenimiento
de la seguridad, la defensa del orden y la protección de los derechos de terceros.
En efecto, el Tribunal ratificó mediante tres sentencias la ilegalización de los
partidos políticos Herri Batasuna y Batasuna y la anulación de las candidaturas
presentadas por particulares y agrupaciones de electores a los comicios
municipales y autonómicos del País Vasco y Navarra35.
Para ello, el Tribunal consideró en relación con aquellos partidos políticos
que hacen campaña a favor de un cambio en la legislación o de las estructuras
legales o constitucionales del Estado, que ―existen una serie de condiciones que
dichos partidos políticos deben cumplir si quieren acogerse a la protección
brindada por el Convenio Europeo de Derechos Humanos: la primera es que los
medios que utilicen para ello sean, a todos los efectos y bajo todos los puntos de
vista, legales y democráticos; la segunda, que el cambio que proponen sea
compatible con los principios democráticos fundamentales. Los partidos políticos
cuyos responsables inciten a recurrir a la violencia, defiendan un proyecto que no
respete las reglas elementales de la democracia o que abogue por la destrucción
de ésta así como la de los derechos y libertades por ella amparados, no pueden
invocar la protección del Convenio Europeo para evitar su disolución36.
LÓPEZ-JACOISTE DÍAZ, María Eugenia; ―Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos
Humanos en el caso del Refah Partisiy otros contra Turquía: Legítima disolución de un
partido político‖, Anuario de Derecho Internacional, Universidad de Navarra, Año 2003,
pág. 443.
34
35
LOZANO CONTRERAS, Fernando; art. cit.
36
LOZANO CONTRERAS, Fernando; art. cit., pág. 424.
100
Del análisis de la jurisprudencia europea aludida, podemos rescatar como
caracteres esenciales de la sociedad democrática, al pluralismo, la tolerancia, y el
espíritu de apertura. Y derivado de ello el Tribunal ha puntualizado al momento
de aplicar los controles a la preeminencia del derecho, la libertad de expresión y
la libertad del debate político.
6. Algunas situaciones en el Derecho Público Argentino
El control ideológico de los partidos políticos en la Argentina no siempre se llevó a
cabo por medio de proscripciones legales o jurisprudenciales. La realidad
histórica del siglo XX demostró que la mayoría de las veces la represión de los
disidentes se efectivizó de manera directa por parte de las fuerzas estatales y
paraestatales37.
Sin embargo también se encuentran en la jurisprudencia argentina
vestigios de la tendencia autoritaria de control a las minorías, aunque debe
reconocerse que se ha ido morigerando con el afianzamiento del sistema y de la
cultura democrática.
Existe un precedente del año 1962 que es una muestra elocuente de la
tendencia autoritaria. En el caso ―Partido Obrero‖, se proscribió a dicha
organización en el distrito de la Ciudad de Buenos Aires. Para ello, la Corte
Suprema sostuvo la necesidad de preservar a la sociedad de agrupaciones
políticas cuya actuación se traduce en peligro cierto y real para la subsistencia
del Estado democrático, y en tal caso al legislador le es permitido valerse,
también, de medidas prohibitivas. Sería el caso de los ―partidos subversivos,
entendiéndose por tales las agrupaciones que tienden a destruir por medios
ilícitos, el régimen… O sea a partidos que: a) prevean la rebelión, el golpe de
Estado, la huelga revolucionaria u otros medios igualmente ilícitos para tener
acceso al gobierno; o bien b) persigan la toma del poder con el designio de
utilizarlo para provocar lo que alguna vez esta Corte llamó "la disolución
revolucionaria de las instituciones38‖.
Pero el componente ideológico de dicho precedente está dado por el hecho
que el partido político en cuestión no profesaba en su plataforma partidaria
dichos fines. Sin embargo, ello no fue óbice para que el Tribunal despliegue su
afán persecutorio: ―es un hecho reiteradamente comprobado que -quizás a partir
de los movimientos políticos que posibilitaron el triunfo del fascismo italiano en
1922 y del nacional-socialismo alemán en 1933- ningún partido subversivo
proclama o reconoce su condición de tal. Antes bien, las agrupaciones de ese
carácter, revistiéndose de una apariencia que las muestra como si estuvieran
adscriptas al sistema institucional en vigor, utilizan lo que podría llamarse las
cómodas vías de acceso al poder ofrecidas por un Estado democrático, al que
descuentan desprevenido y desguarnecido… ‖; ―(de la prueba colectada) surge que
el Partido Obrero, indudablemente ligado o vinculado a la IV Internacional, tiene,
Véase al respecto: Informe sobre la Situación de los Derechos Humanos en Argentina
(OEA(Ser.L/V/II.42, doc. 19 del 11 de abril de 1980); NUNCA MÁS. Informe de la
Comisión Nacional sobre la Desaparición de Personas, Ed. Eudeba, 6ª Ed., Buenos Aires,
2003; entre muchos otros.
37
38
Corte Suprema de Justicia de la Nación, Fallos 171:103.
101
como real y verdadero, un programa revolucionario fundamentado en la
insurrección permanente e internacional. Y también es conforme a derecho la
conclusión de que, dado que dicha insurrección resume los medios a emplear
para el logro de los propósitos perseguidos por la agrupación apelante… obliga a
denegar el reconocimiento que se solicita‖.
Esta tendencia del superior tribunal argentino ha sido señalada como
expresión de los tribunales ―a la vanguardia de la persecución de grupos con
ideologías opuestas a la mayoritaria. Dicha actitud persecutoria se vio ratificada
en una desgraciada doctrina, también abrazada por nuestra Corte, referida a los
partidos antisistema. Conforme a la misma, la Corte justificó el desplazamiento de
ciertos partidos políticos de la escena pública en razón del radicalismo de su
ideología. Así, por ejemplo, en el fallo Partido Obrero la Corte confirmó la
denegación de personería a dicho partido por entender que el mismo presentaba
un programa [doctrinario] ficticio con el mero objetivo de obtener su
reconocimiento, cuando, a su juicio, era evidente que el programa real y
verdadero, aunque oculto, demostraba que se trataba de una organización
subversiva. El Estado, afirmó el tribunal, debía contar con medios para
garantizar su subsistencia, entre los cuales no podía estar ausente el de rechazar
la personería de este tipo de agrupaciones antisistema39‖.
Más allá de haberse superado criterios como los aquí planteados, pues la
cultura democrática adquirida por la sociedad argentina fue producto del
aprendizaje de las duras experiencias del pasado, periódicamente reaparecen
intentos aislados por retrotraer la situación a etapas superadas. En tal sentido,
un funcionario judicial se opuso al reconocimiento del Partido de los
Trabajadores Socialistas, de orientación de izquierda, en los siguientes términos:
―son tan múltiples las transgresiones en que incurren los peticionantes del
partido político que resultan en concreto, innumerables. Tan solo para poner en
relieve algunos de los absurdos que conspiran contra nuestra orden
constitucional me basta con destacar que en sus Bases de acción política entre
otras apetencias absurdas se postula: 17) Nacionalización sin pago, bajo control
obrero, de toda empresa que cierre o despida. 18) Renacionalización sin pago de
todas las empresas privatizadas, bajo el control de los trabajadores…‖; ―a mérito
de todo lo expuesto… solicito que se sirva disponer el rechazo del reconocimiento
pretendido‖. Afortunadamente el planteo fue rechazado por la Cámara Nacional
Electoral40.
Un último caso de control ideológico para destacar lo constituye el
precedente del Partido Nuevo Triunfo, una organización de clara identificación
nazi41.
En tal caso la cuestión es totalmente distinta pues, el control sobre la
agrupación se hace no sobre sus postulados ideológicos en sí, sino porque la
GARGARELLA, Roberto; ―Inconsistencia y parcialidad. Un examen histórico de la
jurisprudencia de la Corte Suprema Argentina‖, Jurisprudencia Argentina, JA 2003-IV1175.
40 Cámara Nacional Electoral, Partido de los Trabajadores Socialistas, 20-ago-1999, ver
Dictamen Fiscal Federal, Justicia Federal de Jujuy, en Microjuris (MJ-JU-E-11015-AR|
EDJ11015).
39
Corte Suprema de Justicia de la Nación, Partido Nuevo Triunfo, 17/03/2009,
Publicado en LA LEY 09/04/2009; Cita Online: AR/JUR/698/2009
41
102
ideología de la agrupación es contraria a los principios, derechos y garantías
reconocidos en el ordenamiento jurídico argentino, tanto en su texto
constitucional como en los tratados internacionales con jerarquía constitucional.
En efecto, la Corte Suprema confirmó el rechazo al reconocimiento de la
personalidad jurídico-política solicitada por la agrupación originariamente
denominada "Partido Nacionalista de los Trabajadores" y luego "Partido Nuevo
Triunfo", en el distrito de la Capital Federal, al reconocer que dicha organización
constituye una emulación del "Partido Alemán Nacional Socialista de los
Trabajadores" de la década del 30, pues sus prácticas, y los símbolos utilizados
eran idénticos.
Para ello destacó que el régimen de partidos políticos, distingue del resto a
aquellas organizaciones cuyo programa político incluya la promoción del
desprecio u odio racial, religioso o nacional y ese distingo responde a una
finalidad sustantiva que el Estado no puede en modo alguno soslayar ni demorar.
Un fin que necesariamente debe alcanzar el Estado es, entonces,
desalentar y contrarrestar el desarrollo de prácticas que promuevan el odio racial
o religioso, y la sujeción o eliminación de personas por el hecho de pertenecer a
un grupo definido por alguna de las características mencionadas.
Es por tal razón que no sólo resulta conveniente, sino imperativo, que las
autoridades de la República Argentina tomen en cuenta este dato a efectos de
trazar políticas orientadas a impedir el proselitismo a favor de semejante oferta
política. Lo contrario implicaría permitir no sólo el elogio de conductas que
constituyeron uno de los peores crímenes de que tenga recuerdo la humanidad,
sino incluso consentir la realización de un programa orientado a reproducirlo en
alguna medida.
Es decir, que este tipo de ideología resulta excluida per se del libre juego de
las fuerzas democráticas, pues su propio contenido transgrede el límite de las
reglas de juegos.
7. Conclusión
En el estado actual de la cuestión podemos sostener que la democracia en tanto
pauta reguladora de la actividad política en general y de los partidos en especial,
es un concepto que debe contener al menos al pluralismo, al reconocimiento y
protección de los derechos humanos, la participación en la adopción de
decisiones y el desarrollo de instituciones comprometidas con ella tales como un
sistema judicial independiente, un sistema legislativo y una administración
pública eficaces y responsables y un sistema electoral que garantice elecciones
periódicas, libres y justas.
A partir de allí, la sociedad permitirá el libre juego de las fuerzas políticas
estableciendo sus límites en la supervivencia del sistema solo en los casos en
que se encuentre verdaderamente amenazado por organizaciones que promuevan
la violencia expresa o profesen ideologías contrarias a la dignidad humana. En
todos los casos, estos criterios deberán ser interpretados con carácter restrictivo
para reconocer aquellos supuestos de verdaderas amenazas a los valores de la
sociedad.
103
LEY No. 9168 DEL 1 DE OCTUBRE DEL 2013 Y LAS
FINANZAS DE LOS PARTIDOS POLITICOS. Costa Rica
Jorge Enrique Romero Pérez
INTRODUCCIÓN
Es significativo cómo en los años setenta y ochenta hemos visto la multiplicación
de las leyes sobre el financiamiento público de los partidos y de las campañas
electorales. La concesión de fondos públicos no ha hecho otra cosa que
acrecentar el apetito de los políticos que con insistencia han intentado
fructificar su poder e influencia (Donatella della Porta e Yves Mény, en :
O`Donnell, 2006, pp. 37 y 38)
El tema de la financiación de los partidos políticos es
sumamente
polémico y presenta muchos aspectos para su análisis. Por ello el tema de
no es análisis pacífico, en su tratamiento.
Existen versiones críticas y oficiales que inciden en la explicación
de esta temática. En un país pobre y subdesarrollado como Costa Rica,
destinar el 0.19 % del PIB a los gastos de las elecciones del 2014 (43 mil
millones de colones, es decir, 86 millones de dólares) es una suma cuantiosa,
que beneficia a los partidos políticos que se reparten estos dineros.
Lo anterior implica que nos enfrentamos a un desatino: una deuda
política desproporcionada y un desinterés por modificar la ley que ermita
moderarla (La República, página editorial, 6 de junio del 2013).
Los costarricenses
estamos muy descontentos, al menos con dos
aspectos de este financiamiento: el monto y el manejo de estos recursos por
parte de algunos dirigentes políticos (La República, Everardo Rodríguez Bastos,
6 de junio del 2013).
La democracia, necesaria e inevitablemente, requiere un Estado de
partidos
(Hans Kelsen en: Lenk y Neumann, 1980, p. 198).
I. TRATAMIENTO CONSTITUCIONAL
1. Antecedentes
La Constitución Política de 1949, generada en el ambiente de una guerra civil y
construida por los ganadores de este hecho , se podría explica a partir de
estas situaciones , que se dieron de los años 1940 a 1948:
- La corrupción administrativa, por medio de los contratos públicos sin la oferta,
generó el artículo 182 constitucional - 1949 - de fabricación obligatorio el orden
público en la contratación administrativa (sentencia 998-98 de la Corte
Constitucional). Sin embargo, en la realidad, en el momento, viva que 80% de las
contrataciones estatales él i hizo por medio de la contratación directa.
- La corrupción político-electoral, dada las elecciones fraudulentas de 1940,
1944, 1948 (el censo electoral, ninguna identificación de identidad, ni a
confidencial y consolidó el organismo electoral, etc. no exista). Él generar-1949 los numerales constitucional 99 a las 104, pariente al Tribunal Supremo de
Elecciones, rector de los procesos electorales en el país.
105
Corrupción
institucional (sistema presidencialista sin contrapesos ni
balances). Generó – 1949la descentralización del sistema Presidencialista,
por medio de instituciones autónomas; que, posteriormente, en 1968, fueron
recortadas para dar lugar a las instituciones descentralizadas, pero sujetas
al Poder Ejecutivo, mediante las llamadas ―Presidencias Ejecutivas‖ y Juntas
Directivas, nombradas por el citado Poder Público.
2. Asamblea Nacional Constituyente
En el proyecto de Constitución Política enviada a la Asamblea Nacional
Constituyente, por el Gobierno de hecho o de facto, que triunfó en la guerra
civil de 1948, su artículo 122 decía:
El Estado contribuirá a los gastos que efectúen los partidos políticos
en cada período legal de propaganda eleccionaria. El aporte máximo del
Estado será del medio del uno por ciento y del octavo del uno por ciento del
monto del presupuesto general de gastos ordinarios correspondientes al
año anterior a aquel en que se celebren los comicios, tratándose de elecciones
presidenciales y de las demás elecciones nacionales, respectivamente . Dicho
aporte se distribuirá entre los partidos proporcionalmente al número de
sufragios que cada uno obtuviere.
El Estado no podrá hacer deducción alguna en las remuneraciones
de los servidores públicos para el pago de deudas políticas.
En general, el proyecto citado lo rechazó la Asamblea Nacional de
Constituyente, compuesto por sectores- en su mayoría- conservadores.
Esta Asamblea tomó como borrador de
trabajo para elaborar la
Constitución Política de 1949, la Carta Magna de 1871.
La fracción minoritaria, en esa Asamblea, llamada Social Demócrata ,
que representaba los intereses y las ideas reformistas de los grupos de clase
media urbanos e ilustrados, lidereados por el abogado Rodrigo Facio Brenes
(1917-1961), mediante el mecanismo de ―mociones‖ presentaba propuestas de
redacción de los respectivos numerales de la futura Carta Magna. Algunas de
ellas, prosperaron, otras no.
En el acta No. 74 Asamblea Nacional Constituyente, tomo II, Imprenta
Nacional, 1955, p. 179, se rechazó la parte primera de la moción
que se
presentó:
El Estado contribuirá a los gastos que efectúen los partidos políticos en
cada período legal de propaganda eleccionaria. El aporte máximo del Estado
será del medio del uno por ciento y del octavo del uno por ciento del monto del
presupuesto general de gastos ordinarios correspondientes al año anterior
a aquel en que se celebren los comicios. Dicho aporte se distribuirá entre los
partidos proporcionalmente al número de sufragios que cada uno obtuviere.
Y, se votó favorablemente la segunda parte:
El Estado no podrá hacer deducción alguna en las remuneraciones de
los servidores públicos para el pago de deudas políticas.
106
3. Constitución Política de 1949
Finalmente, la Constituyente de 1949, aprobó la redacción del numeral 96
de la siguiente manera:
Artículo 96: el Estado no podrá hacer deducción alguna en las remuneraciones
de los servidores públicos para el pago de deudas política (referencia: actas 74
a 80 de la
Asamblea Nacional Constituyente, tomo II, Imprenta Nacional,
1955).
El constituyente Ramón Arroyo, en el acta citada 74, advirtió sobre el peligro
de que la plutocracia en Costa Rica provocara que sólo los capitalistas podrán
fundar en el futuro partidos políticos (p. 181).
Este numeral constitucional 96, hizo referencia concreta al sueldo de los
servidores públicos, debido a que en el pasado había una costumbre corrupta
que a los empleados públicos, se les dedujera parte de su sueldo para financiar
los partidos políticos de los grupos políticamente dominantes (constituyente
Carlos Monge Alfaro, acta 74,citada, p. 179).
4. Reformas al artículo constitucional 96
Artículo 96. El Estado no podrá hacer deducción alguna en las remuneraciones de
los servidores públicos para el pago de las deudas políticas. (redacción original de
1949).
Adicionado por Ley N," 2036 de 18 de julio de 1956 :
El Estado contribuirá al pago de los gastos en que incurran los Partidos Políticos
para elegir los miembros de los Poderes Ejecutivo y Legislativo, de acuerdo con las
siguientes disposiciones;
a) La contribución total no podrá ser superior al dos por ciento (2%) del promedio de
los Presupuestos Ordinarios de la República durante los tres años anteriores a
aquel en que se celebra la elección;
b) La suma que aporte el estado se distribuirá entre los distintos Partidos que
tomen parte en la elección, en estricta proporción al número de votos obtenidos por
cada uno de ellos, en favor de sus respectivas papeletas;
e) No tendrán derecho a recibir contribución alguna los Partidos que, inscritos en
escala nacional, no hubieren obtenido un diez por ciento (10%) de los sufragios
válidamente emitidos en todo el país; o los que, inscritos en escala provincial, no
hubieren obtenido ese mismo porcentaje de los sufragios válidamente emitidos en
la provincia o provincias respectivas;
d) Para recibir el aporte del Estado, los Partidos están obligados a comprobar sus
gastos ante el Tribunal Supremo de Elecciones. Cuando la suma aceptada por el
Tribunal fuere inferior a la suma que a un Partido le correspondería de acuerdo con
la regla del inciso b) de este artículo, dicho Partido solo tendrá derecho a percibir
como contribución del Estado la cantidad que el Tribunal estimare como
efectivamente gastada por el Partido en su campaña electoral.
Ley No. 3044 de 1963
Articulo 1°- De acuerdo con las disposiciones del artículo 96 de la Constitución
Política, fijase en seis millones ochocientos ochenta y cuatro mil colones
(¢ 6.884,000.00) la contribución del Estado para el pago de los gastos en que
incurrieron los partidos políticos con motivo de las elecciones verificadas el 4
de
febrero de 1962.
107
Reformado por Ley N," 4765 de 17 de mayo de 1971 el párrafo segundo:
El Estado contribuirá a la financiación y pago de los gastos de los partidos
políticos para elegir los miembros de los Poderes Ejecutivo y Legislativo. de acuerdo
con las siguientes disposiciones:
y adicionado el inciso e
e) El Estado contribuirá a la financiación previa de los gastos que demanden las
actividades electorales de los partidos políticos. dentro de los montos de pago
fijados anteriormente y mediante los procedimientos que con tal objeto determine la
ley. Esta ley deberá ser aprobada por dos tercios de los votos de los diputados que
forman la Asamblea Legislativa.
Reformado el inciso c por Ley No. 4973 de 16 de mayo de 1972
No tendrán derecho a recibir contribución alguna los partidos que. inscritos en
escala nacional no hubieren obtenido un cinco por ciento (5%) de los sufragios
válidamente emitidos en todo el país; o los que. inscritos en escala provincial. no
hubieren obtenido ese mismo porcentaje en los sufragios válidamente emitidos en
la provincia o provincias respectivas.
Reformado el artículo 96 por el artículo 1 de la Ley No. 7675 de 2 de julio de
1997:
El Estado no podrá deducir nada de las remuneraciones de los servidores públicos
para el pago de deudas políticas.
El Estado contribuirá a sufragar los gastos de los partidos políticos. de acuerdo con
las siguientes disposiciones:
1. La contribución será del cero coma diecinueve por ciento (0.l9 %) del producto
interno bruto del año trasanterior a la celebración de la elección para Presidente.
Vicepresidentes de la República y Diputados a la Asamblea Legislativa. La ley
determinará en qué casos podrá acordarse una reducción de dicho porcentaje.
Este porcentaje se destinará a cubrir los gastos que genere la participación de los
partidos poIíticos en esos procesos electorales, y satisfacer las necesidades de
capacitación y organización política. Cada partido político fijará los porcentajes
correspondientes a estos rubros.
2. Tendrán derecho a la contribución estatal, los partidos políticos que participaren
en los procesos electorales señalados en este artículo y alcanzaren al menos un
cuatro por ciento (4%) de los sufragios válidamente emitidos a escala nacional o los
inscritos a escala provincial, que obtuvieren como mínimo ese porcentaje en la
provincia o eligieren. por lo menos. un Diputado.
3. Previo otorgamiento de las cauciones correspondientes. los partidos políticos
tendrán derecho a que se les adelante parte de la contribución estatal, según lo
determine la ley.
4. Para recibir el aporte del Estado los partidos deberán comprobar sus gastos
ante el Tribunal Supremo de Elecciones.
Las contribuciones privadas a los partidos políticos estarán sometidas al principio
de publicidad y se regularán por ley.
La Ley que establezca los procedimientos, medios de control y las demás
regulaciones para la aplicación de este artículo, requerirá, para su aprobación y
reforma el voto de dos tercios del total de los miembros de la Asamblea Legislativa
(Obregón,2009, T. V, pp. 37 a 39).
Esta reforma de 1997, se mantiene en la actualidad (2013).
Con la reforma constitucional, se estableció que la población costarricense,
paga los gastos electorales, con el argumento que este financiamiento
no
podían o no deberían quedar a manos de la empresa privada nacional o
108
extranjera; porque ello implicaría la subordinación de los partidos políticos al
capital. Por supuesto, que las vías de financiamiento tanto público como
privado quedaron abiertas y era un hecho cierto, público y notorio que la
cúpula política era la beneficiada directa de esa reforma.
En los
actuales tiempos, la hipótesis de investigación, sería la que
plantearía que el financiamiento de los partidos políticos recibe el apoyo del
narcotráfico y del lavado de dinero.
II.
1.
CÓDIGO ELECTORAL, LEY NO. 8765 DEL 2009
Consideraciones previas
El Poder legislativo aprobó el 11 de agosto del 2009 (antes de celebrarse las
elecciones del 2010) el nuevo Código Electoral, el cual fue firmado por el poder
Ejecutivo (Oscar Arias Sánchez), el 19 de agosto del 2009.
Esta normativa sustituye a la del año 1952.
Esta ley del 2009, tiene aportes relevantes, por ejemplo, en la materia de
los partidos políticos, su régimen económico, el financiamiento del Estrado,
contribución para los procesos
municipales electorales y lo relativo al
financiamiento de los particulares ( Salazar Orlando y Jorge Salazar, 2010, p.
298).
Los autores Salazar, en las páginas de su libro citado (2010), hacen un
resumen de algunas de las novedades que esta normativa introduce, en las
páginas 298 a 306 de su libro.
La presentación que se hace en esta investigación reside en el texto de
normas jurídicas. No se puede caer en la trampa conocida de interpretar y
diagnosticar la realidad a partir del texto jurídico. La metodología analítica
consiste en el conocimiento del
derecho a partir de lo que informen los
hechos, la realidad. Existe una tendencia del facilismo y del despiste, que
consiste en pretender conocer la realidad a partir del texto jurídico. Esta
corriente mitificadora y encubridora, pretende conocer la realidad leyendo los
textos del derecho.
El financiamiento estatal
de los partidos políticos, en la conocida
estasiología (la ciencia de los partidos políticos), es un aspecto clave .
Estasiología: el desarrollo de la ciencia de los partidos políticas
(¿no podría llamársela estasiología?), conduciría, sin duda, a revisar muchos
esquemas anteriores (Duverger, 1974, p. 448).
En nuestro país, el Partido Liberación Nacional, PLN, surgido en 1951
(del Movimiento de Liberación Nacional) en la cual resultó ganador en la
guerra civil de 1948, ha mantenido su permanencia al presente.
Para las elecciones próximas del 2014, los grupos políticos diversos al
PLN, no tienen voluntad ni intención de coaligarse o fusionarse, para derrotar
al PLN, debido a que lo primordial para estos grupos electorales, es repartirse
la suma global de la llamada deuda política, que el 2014 es mayor a 40 mil
millones de colones. Este es el objetivo real , en los hechos, que motiva a los
heterogéneos grupos políticos que participan en las elecciones nacionales .
Los
denominados programas de los
partidos políticos, son meros
requisitos de presentación en las campañas electorales. Los grupos con mayor
opción real a ganar las elecciones, de acuerdo a las encuestas de intención de
voto que se hacen, redactan esos programas siguiendo los resultados que se
109
publican en las otras encuestas que miden lo que externa el público que
vive en esta país, en torno a la inseguridad, pobreza, desempleo, etc.
De todos modos, esos programas no tienen ninguna importancia
efectiva, pues los
grupos
políticos que ganan no adquieren ningún
compromiso real de cumplir con esos programas.
En los partidos políticos hay comisiones del programa de gobierno, que
se encargan de actualizar el anterior programa de acuerdo a los resultados de
la última encuesta sobre las preocupaciones primordiales de los habitantes
de este país.
Las campañas electorales, cada vez más dominadas por la propaganda de
la televisión, (fundamentalmente mediática), están orientadas a la manipulación
de los votantes, dándoles una información distorsionada, falsa y encubridora.
La finalidad de la propaganda es manipular al consumidor votante, a que
vote por la inducción que hace la propaganda.
Para ello, existen personas altamente calificadas en los campos de la
estadística, comunicación, sociología, psicología, antropología, ciencias políticas,
economía, derecho (ciencias sociales) , etc., nacionales y extranjeros que
venden sus servicios profesionales a los partidos políticos que compran tales
servicios de las campañas electorales.
Insisto en indicar que la normativa que citaré tiene un valor informativo
de lo que se puede leer en el papel físico o en la versión electrónica. Lo que
pasa en la realidad, solo los estudios de campo podrán señalar lo que sucede
en los hechos.
Claro está que a nivel papel físico o digital, se puede comparar lo que
dicen las
diferentes o semejantes normativas de los países (eso que llaman
derecho comparado), pero lo que es sumamente difícil es conocer la realidad de
la ejecución y aplicación, de esa normativa.
Por ello, esta investigación, se limita a la información de lo que dice el
papel físico o digital, pero se dice poco sobre la manera en que se proyecta en
la realidad, ya que ello requiere estudios
empíricos que implican la
disposición y el uso de
recursos financieros, administrativos, profesionales,
técnicos, etc., de los cuales no dispongo.
Es obvio que, por ejemplo, el derecho escrito y la jurisprudencia tienen
un efecto jurídico, poseen validez y eficacia. En este sentido se vale
invocarlos, para
forzar a su
aplicación. Otro problema consiste en la
determinación de esta aplicación concreta, en todas sus facetas.
Reforma
al
transitorio X:
Código Electoral de setiembre
del 2013, introduciendo el
El 1 de octubre del 2013, se publica en La Gaceta No. 188, la ley No. 9168,
por la cual
el Poder Legislativo utilizó el artículo constitucional 96 para
introducir el transitorio X, al Código Electoral, con el fin de reducir la "deuda
político-electoral" del 0.19 del PIB al 0.11.
Artículo constitucional 96, inciso primero:
El
Estado, no podrá deducir nada de las remuneraciones de los servidores
públicos para el
pago de las deudas políticas
El Estado contribuirá a sufragar los gastos de los partidos políticos, de acuerdo
con las siguientes disposiciones:
110
l.
La contribución será del cero coma diecinueve por ciento (0, 19%) del
producto interno bruto del año trasanterior a la celebración de la elección para
Presidente, Vicepresidentes de la República y Diputados a la Asamblea Legislativa.
La ley determinará en qué casos podrá acordarse una reducción de dicho
porcentaje.
De acuerdo con esta disposición (“la ley determinará en qué casos podrá
acordarse una reducción de dicho porcentaje”), mediante el expediente 18.357
se le introduce un nuevo transitorio al Código Electoral, ley No. 8765 del 2009,
por el cual se reduce el monto del aporte estatal al proceso electoral del 2014
(elecciones nacionales y de diputados) y del 2016 (elecciones municipales), del
0.19 % del PIB al 0.11% del PIB. Esto significa pasar de 43.000 millones de
colones a 25.000 millones de colones (lo cual incluye el 0.03 % del PIB, para las
elecciones municipales):
Artículo único.- Agrégase un artículo transitorio al Código Electoral, Ley No. 8765
que diga así:
"Transitorio.- Monto del aporte estatal
Para las elecciones nacionales del año 2014 y las municipales de 2016, para cubrir
los gastos de las campanas para elegir presidente, vicepresidentes, diputados y la
totalidad de cargos municipales, así como los gastos destinados a sus actividades
permanentes de capacitación y organización política, de conformidad con el artículo
96 de la Constitución Política, los partidos políticos tendrán derecho a recibir una
contribución estatal equivalente a un cero coma once por ciento (0.11 %) del PIB”.
Rige a partir de su publicación en La Gaceta (primero de octubre del
2013).
2. El Informe del Estado de la Nación, No. 18 (2012)
Este informe señala
varios aspectos
interesantes que detallo a
continuación :
El Tribunal Supremo de Elecciones, TSE, identificó
irregularidades en
el financiamiento de una cantidad considerable
de partidos, tanto en las
elecciones presidenciales como en las municipales (p. 233).
En respuesta a los cambios en el sistema de partidos, en años recientes el
país ha procurado mejorar las reglas de la contienda electoral. Una de las
iniciativas en ese sentido se centró en el tema del acceso al financiamiento
político y se materializó con la reforma al Código Electoral, de 2009, que entre
otros aspectos reforzó los controles y el papel fiscalizador del Tribunal Supremo
de Elecciones (TSE).
A poco más de dos años de efectuados los últimos comicios, la revisión de
los gastos de los partidos detectó anomalías en los registros financieros de varios
de ellos. La situación es especialmente grave en los casos del Partido Liberación
Nacional, PLN, y el partido Movimiento Libertario, ML, en los que la fiscalización
condujo a la apertura de procesos judiciales. Pese al importante es fue realizado
por el TSE en este ámbito
también se requiere un compromiso los partidos
políticos para lograr un uso transparente del financiamiento político.
Revisión del financiamiento político encuentra múltiples irregularidades:
El Código Electoral de 2009 contiene una serie de modificaciones en el
proceso de control y fiscalización de
ingresos y los gastos que realizan los
partidos políticos, mediante el financiamiento que les brinda el Estado.
111
Tras los comicios de 2010, el procedió a revisar las liquidaciones de los
gastos y a fiscalizar los registros
financieros de las agrupaciones políticas
participantes. Esta labor se extendió hasta avanzado el año 2012, debido a la
cantidad de casos investigados, referidos tanto a la elección presidencial como
la municipal. Vale recordar que
por primera vez, en el 2010 se otorgó
financiamiento público para las elecciones municipales.
Varios partidos han tenido
problemas para justificar los gastos
reportados para que fueran cubiertos con recursos de la contribución estatal.
De hecho, alrededor de una cuarta
parte del financiamiento político, tanto
para la elección presidencial como para la municipal, no fue aprobada por el
TSE, debido a que la documentación no cumplió con los requisitos establecidos
(p. 238).
En el Partido Liberación Nacional, PLN, y en el Movimiento Libertario,
ML, las investigaciones dieron paso a procesos judiciales.
En general, las numerosas denuncias e investigaciones, en materia de
financiamiento político, realizadas en el 2011, desacreditan aún más la ya
deteriorada imagen de los partidos políticos ante la opinión pública (p. 239).
Apuntes sobre irregularidades relacionadas con el financiamiento de los partidos
políticos (p. 240):
A partir de la reforma electoral de 2009, el Tribunal Supremo de
Elecciones, TSE. experimentó una significativa transformación de sus potestades
fiscalizadoras sobre el recurso financiero administrado por los partidos políticos.
Esta nueva realidad le ha permitido al órgano electoral implementar
diversos mecanismos de control orientados al seguimiento efectivo de los ingresos
recibidos y los gastos efectuados por los partidos, como resultado tanto de sus
actividades de naturaleza permanente, como de aquellas derivadas de su
participación en los distintos procesos electorales, todo en procura de robustecer
los principios de publicidad y transparencia.
De conformidad con el marco normativo que regula el financiamiento de los
partidos políticos, las labores de control han sido abordadas a partir de un
modelo de fiscalización que incluye cuatro funciones:
i) Análisis de la información financiera ,
ii) revisión de las liquidaciones,
iii) ejercicios de auditoría y
iv) investigación de situaciones presuntamente irregulares detectadas por el
mismo Tribunal u originadas en denuncias interpuestas por terceros.
La aplicación de estos mecanismos en los procesos electorales de febrero y
diciembre de 2010 permitió identificar
tres tipos de situaciones anómalas, a
saber:
•
Erogaciones por 4.558,42 (campaña presidencial) y 1.066,14 millones de
colones (campaña municipal)
-23,4% y 28,9% del total revisado,
respectivamente- cuya documentación no satisfizo los requisitos de la normativa
electoral, o no respondía a la realidad del gasto. Ello a pesar de que las exigencias
establecidas en el nuevo marco jurídico no sufrieron modificaciones significativas
con respecto a la normativa anterior.
•
Liquidaciones y registros contable-financieros en los que no había
correspondencia entre los documentos comprobatorios y el gasto real, lo que lleva
a presumir -en esos casos- la presencia de presuntos delitos o faltas electorales.
Se procedió entonces a realizar investigaciones para determinar si correspondía o
112
no la remisión de esos asuntos al Ministerio Público, o bien a la Inspección
Electoral.
•
Donaciones en efectivo y en especie que podrían haber sido realizadas al
margen del ordenamiento jurídico, en razón de que hay personas jurídicas y
extranjeros involucrados en ellas. Estos hallazgos fueron producto de la
aplicación de pruebas de campo, tales como entrevistas a proveedores, solicitudes
de información a entidades financieras, inventarios sobre los certificados de
cesión colocados , análisis de cuentas bancarias y confirmaciones con terceros
involucrados.
El Tribunal, TSE, puso en conocimiento Ministerio Público y de la Fiscalía
Adjunta
de Delitos Económicos, Tributarios y
Legitimación de Capitales,
situaciones
que involucran cifras superiores a 2.1 millones de colones. Ello
podría generar la imposición de multas y la puesta en marcha de procesos de
acción resarcitoria tendientes a la recuperación de unos 600 millones de
colones.
Ese monto correspondería al total de giros improcedentes realizados por
el órgano
electoral, como resultado del error al que fue inducido por las
conductas antes mencionadas.
Esta función fiscalizadora se ha fortalecida a partir de la coordinación
con el Ministerio Público, el Organismo
de Investigación Judicial, la
Procuraduría General de la República, la Dirección General de Tributación y el
Instituto Costarricense sobre Drogas, entre otras instancias, que han ayudado
a potenciar la labor del Tribunal, TSE, como garante de la transparencia y
la confiabilidad de los procesos electorales (p. 240).
3. Medios de comunicación colectiva. Alguna información seleccionada.
La República informa lo siguiente:
Carísima factura, costo será 2.5 veces mayo, respecto a las votaciones del
2010
En este momento, el gasto autorizado por concepto de la deuda política de la
campaña venidera es no menos del 0,19% del producto interno bruto.
Esto implica un gasto de ¢43 mil millones, o sea unos ¢15 mil por
costarricense para financiar la campaña, aunque no seamos partidarios de
ningún candidato.
Peor aún, las personas que no votan —tres de cada diez— también pagarán de
forma obligada vía impuestos.
El pago de este monto implica menos fondos para otras prioridades, desde
educación hasta salud, y todo esto en tiempos de supuesta austeridad estatal.
En lo que a la seguridad se refiere, mantener el régimen actual implica
también retener la opción de la venta de bonos de deuda electoral, que el mismo
TSE cuestiona, por la dificultad para identificar a los donantes.
Bajo este esquema, cualquier persona adinerada —hasta un extranjero—
podría influir en una campaña, al comprar una gran cantidad de bonos.
La sospecha entre algunos analistas, es que la motivación para no aprobar la
reforma, sea precisamente no rebajar la deuda política.
Con las reglas actuales, Liberación Nacional recibiría unos ¢30 mil
millones, tomando en cuenta la intención de voto prevista por CID Gallup.
Esto sería el triple de lo que recibiría el PUSC, y diez veces más del monto
pagadero al PAC.
113
Ningún otro partido recibiría una contribución, por no alcanzar el 4% de
los votos para la Presidencia, de acuerdo con la medición de CID Gallup a mayo.
Para el cálculo, se desestimó la deuda política por concepto de diputados electos,
pues las encuestas no han medido esas tendencias aún (Carísima factura,
Esteban Arrieta, [email protected], 5 de junio del 2013, pp. 10 y 11).
Monto de la deuda política de la campaña electoral del 2014: son 42 mil
millones de colones para financiar a los partidos políticos, comparados con los
13 mil millones de la campaña anterior del 2010 (Miguel Angel Agüero, La
machaca, 5 de junio del 2013, p. 19).
Carísima campaña electoral del 2014 .
Ticos pagarían con impuestos hasta 43 mil millones
de colones, para
financiar gastos de partidos políticos (Esteban Arrieta,20 de marzo del 2013,
p. 6) .
Freno al fraude electoral
Hacer transparentes las finanzas de campaña propone el TSE. Donaciones
personales- deducibles de los impuestos- serían la tónica (Esteban Arrieta,11 de
enero del 2013, pp. 10 y 11) .
Investiga fiscalía finanzas de campaña (electoral) de Laura (Chinchilla)
(Esteban Arrieta,22 de diciembre del 2012, p. 8) .
Semanario Universidad (Universidad de Costa Rica) informa lo siguiente:
TSE tiene bajo la lupa más de 2 mil millones de colones desembolsados a
partidos políticos
TSE busca mayor fiscalización de finanzas en elecciones. Proyecto de ley
pretende desaparecer la figura de los bonos
de la deuda política (David
Chavarria, 3 de abril del 2013, p. 9).
Director del Registro Electoral asegura
que experiencia en las pasadas
elecciones fue positiva pese a las denuncias por pagos dudosos a partidos
políticos (David Chavarria, 17 de octubre del 2012, p. 7).
La Nación informa lo siguiente:
TSE (Tribunal Supremo de Elecciones ) reprende al PUSC (Partido Unidad
Social Cristiana) por no reportar donaciones (Esteban Oviedo, 28 de mayo
del 2013, p. 8 A).
Dinero Cobrado por PASE (Partido Accesibilidad sin Exclusión), quedó en
manos ajenas a su campaña. Personas que no brindaron servicios, cambiaron
bonos por 312 millones de colones (Esteban Oviedo, 25 de abril del 2013, p. 4
A).
TSE pide que radio y TV cedan 30 minutos diarios a partidos políticos
(Esteban Oviedo, 2 de abril del 2013, p. 4 A) .
Donaciones para precandidatos fluyen sin controles legales. TSE solo puede
vigilar dineros de tendencias inscritas oficialmente (Aaron Sequira,1 de abril
del 2013, p. 8 A).
TSE duda de que un colón de cada diez colones, pagados a partidos políticos.
Mil quinientos millones de colones de la deuda política del 2010, están bajo
investigación (Esteban Oviedo, 25 de diciembre del 2012, p.5 A) .
TSE envía informe sobre precampaña de (Laura) Chinchilla a la fiscalía.
Investigación sobre manejo de finanzas ( Esteban Oviedo, 22 de diciembre del
2012, p. 14 A) .
(Movimiento) Libertario denunciado por aporte de empresa en cena con
cantante. TSE considera ilegal cheque de sociedad ( Esteban Oviedo, 26 de
octubre del 2012, p. 10 A) .
114
Dinero y política
El monto actual de 43.000 millones de colones, aproximadamente 86 millones
de dólares, representa (en relación al padrón cercano a los 3 millones de
ciudadanos) unos 28 dólares por elector inscrito, es decir, 7 dólares por año,
por elector. Es imprescindible complementar las normas que regulan (la
materia del financiamiento de los partidos políticos) con buenas prácticas (Daniel
Zovatto, 21 de octubre del 2012, p. 31 A).
TSE acusa al PAC (Partido Acción Ciudadana) ante fiscalía por estafa con
dinero electoral. Es la cuarta denuncia contra un partido político tras los
comicios del 2010. (Alvaro Murillo, 20 de octubre del 2012, p. 6 A) .
Diario Extra informa lo siguiente:
La deuda política.
Se debe modificar radicalmente el monto de la contribución estatal a los
partidos políticos.
El TSE debería asignar una suma global para la contratación de espacio
en los medios de comunicación colectiva.
Se debe eliminar el gasto en transporte el día de las elecciones.
Se deben eliminar los bonos de la deuda política.
La Contraloría General de la república debe ejercer la fiscalización de los
gastos de las campañas políticas, dado que el TSE tiene limitaciones probadas
a partir de las elecciones del 2010 (Manuel Rojas,19 de febrero del 2013,página
abierta 3).
4. Se indican
relevantes:
algunos
numerales del Código Electoral
que
se
estiman
Artículo 89.- Contribución del Estado
De conformidad con el artículo 96 de la Constitución Política, el Estado contribuirá a
sufragar los gastos en que incurran los partidos políticos en los procesos electorales
para las elecciones para la Presidencia y las Vicepresidencias de la República y las
diputaciones a la Asamblea Legislativa, así como satisfacer las necesidades de
capacitación y organización política en período electoral y no electoral.
En este numeral se repite la norma constitucional 96, referida al
financiamiento de los partidos políticos, mediante dineros que provienen de
la población costarricense y que capta el Estado, para entregárselos a estos
partidos.
Este financiamiento del pueblo costarricense a los partidos políticos para
las elecciones del 2014, superan la suma de 40 mil millones de colones.
Observación hecha antes del primero de octubre del 2013, fecha en la cual se
introduce el transitorio X al Código Electoral, conforme ya lo señalé.
115
Año
2014
2010
2006
2002
1998
monto del financiamiento
estatal a los partidos
políticos en Miles de millones
de colones
(que se calcula con base en el
0.19 % del PIB del año
transanterior a las elecciones)
43
17
14
05
03,5
(periódico La República, 20 de marzo del 2013, Carísima campaña electoral del
2014, Esteban Arrieta, p. 6)
Este es uno de los atractivos de la contienda electoral para las cúpulas
de estos partidos.
El argumento que usaron los partidos políticos en el Poder Legislativo
para lograr este financiamiento del pueblo costarricense a las elecciones, fue
que los empresarios nacionales y extranjeros no debían darle dinero a estos
partidos, ya que con ello esas agrupaciones perdían independencia del capital.
Lo cierto, es que la realidad informa que los capitalistas
siguen dándole
recursos financieros a los partidos; y, además los costarricenses, le dan el
0.19 % del PIB a las campañas electorales.
Lo cierto del caso, es que el Estado es capitalista y los partidos políticos
controlados por los empresarios nacionales y extranjeros, están a su servicio.
El sociólogo Manuel Rojas expresa que algunas personas consideran que
este financiamiento debería suprimirse del todo. Creen que no tiene sentido
gastar sumas elevadas de dinero de los contribuyentes en esa especie de
carnaval electoral que se celebra cada cuatro años, que en nada contribuye a
elevar el nivel de información ciudadana sobre candidatos y propuestas.
Además, la desigualdad en la distribución de los recursos favorece la
permanencia de algunos partidos y perjudica el desarrollo de otros (periódico
Diario Extra, 19 de febrero del 2013, La deuda política, , página abierta, p. 3).
Igualmente, se informa que donaciones para pre-candidatos fluyen
sin controles
legales Estos controles se aplican solo a los pre-candidatos
inscritos oficialmente (periódico La Nación, 1 de abril del 2013, donaciones para
pre-candidatos fluyen sin controles legales .Aarón Sequira, p. 8 A).
Bien señala Daniel Zovatto que la relación entre el dinero y la política
se ha convertido en uno de los grandes problemas del gobierno democrático
(periódico La Nación, 21 de octubre del 2012, Dinero y política, p. 31 A).
Artículo 90.- Determinación del aporte estatal
Doce meses antes de las elecciones y dentro de los límites establecidos en el
artículo 96 de la Constitución Política, el TSE fijará el monto de la contribución que
el Estado deberá reconocer a los partidos políticos, tomando como base de cálculo
el producto interno bruto a precios de mercado, según certificación emitida por el
Banco Central de Costa Rica.
116
El TSE, tan pronto declare la elección de diputados, dispondrá, por resolución
debidamente fundada, la distribución del aporte estatal entre los partidos que
tengan derecho a él.
El Tribunal determinará la distribución, siguiendo el procedimiento que se describe
a continuación:
a) Se determinará el costo individual del voto; para ello, el monto total de la
contribución estatal se dividirá entre el resultado de la suma de los votos válidos
obtenidos por todos los partidos políticos con derecho a contribución, en la elección
para presidente y vicepresidentes de la República y diputados a la Asamblea
Legislativa.
b) Cada partido podrá recibir, como máximo, el monto que resulte de multiplicar el
costo individual del voto por el resultado de la suma de los votos válidos que obtuvo
en la elección para presidente y vicepresidentes de la República y diputados a la
Asamblea Legislativa, o por lo que obtuvo en una u otra elección, si solo participó
en una de ellas, deduciendo de esta los montos que se hayan distribuido a título de
financiamiento anticipado caucionado.
Se indica el procedimiento para determinar la distribución financiera,
establecida tomando como base el PIB.
Artículo 91.- Contribución estatal a procesos electorales municipales
El Estado contribuirá con un cero coma cero tres por ciento (0,03%) del PIB para
cubrir los gastos en que incurran los partidos políticos con derecho a ellos por su
participación en los procesos electorales de carácter municipal, de conformidad con
las reglas establecidas en la Constitución Política y en este Código.
Se legaliza la financiación de los procesos electorales municipales.
Artículo 92.- Clasificación de gastos justificables
Los gastos que pueden justificar los partidos políticos para obtener la contribución
estatal serán los siguientes:
a) Los generados por su participación en el proceso electoral a partir de la
convocatoria y hasta cuarenta y cinco días naturales después de celebrada la
elección.
Este período se ampliará en caso de efectuarse una segunda ronda electoral para
los partidos que en ella participen, hasta cuarenta y cinco días naturales después
de realizada.
b) Los destinados a las actividades permanentes de capacitación y organización
política.
Se hace una indicación de los gastos que hacen los partidos políticos, que
justifican la contribución del Estado, entre ellos, los rubros de capacitación y
organización política.
Claro que en toda esta normativa del financiamiento, está presente el tema del
control efectivo, de la fiscalización real que se haga.
Artículo 93.- Gastos de capacitación y organización política
Los gastos de capacitación y organización política, justificables dentro de la
contribución estatal, serán los siguientes:
a) Organización política: comprende todo gasto administrativo para fomentar,
fortalecer y preparar a los partidos políticos para su participación de modo
permanente en los procesos políticos y electorales.
117
b) Capacitación: incluye todas las actividades que les permiten a los partidos
políticos realizar la formación política, técnica o ideológico-programática de las
personas, así como la logística y los insumos necesarios para llevarlas a cabo.
c) Divulgación: comprende las actividades por medio de las cuales los partidos
políticos comunican su ideología, propuestas, participación democrática, cultura
política, procesos internos de participación y acontecer nacional. Incluye los gastos
que se generen en diseñar, producir y difundir todo tipo de material que sirva como
herramienta de comunicación.
d) Censo, empadronamiento, investigación y estudios de opinión: se refieren a las
actividades dirigidas a recolectar, compilar, evaluar y analizar la información de
interés para el partido; confeccionar padrones partidarios; realizar investigaciones
socioeconómicas y políticas sobre situaciones de relevancia nacional o
internacional, así como realizar sondeos de opinión.
Lo anterior sin perjuicio de que vía reglamento se regulen nuevas situaciones que
se enmarquen dentro del concepto comprendido por gastos justificables en la
presente Ley.
Insisto que en estos rubros lo clave consiste en la fiscalización efectiva.
Renglones como organización
política, capacitación, divulgación,
Censo,
empadronamiento, investigación y estudios de opinión, presentan una gran
tentación para los partidos políticos con el fin de inflar los gastos y presentar
justificaciones alteradas.
Artículo 94.- Gastos justificables en proceso electoral
Los gastos ocasionados en el proceso electoral que pueden justificar los partidos
políticos para obtener la contribución estatal, además de los señalados en el
artículo anterior, serán los destinados a las actividades siguientes:
a) La propaganda, entendida como la acción de los partidos políticos para preparar
y difundir sus ideas, opiniones, programas de gobierno y biografías de sus
candidatos a puestos de elección popular, por los medios que estimen convenientes.
b) La producción y la distribución de cualquier signo externo que el partido utilice
en sus actividades.
c) Las manifestaciones, los desfiles u otras actividades en vías públicas, plazas,
parques u otros sitios públicos.
d) Las actividades de carácter público en sitios privados.
e) Todo gasto operativo, técnico, funcional y administrativo, dirigido a la
preparación y ejecución de las actividades necesarias para la participación en el
proceso electoral.
En este
numeral, se justifican otros
gastos
con el fin de obtener el
financiamiento estatal. La enumeración
es amplia: propaganda, producir y
distribuir cualquier signo externo, actividades en lugares privados, todo gasto
operativo, técnico, funcional y administrativo, que se de en el proceso electoral.
Artículo 95.- Liquidación de gastos
Los gastos que realicen los partidos políticos se liquidarán en la forma establecida
en este Código. Para estos efectos, se realizará una liquidación única para los
gastos comprendidos en el inciso a) del artículo 92, "Clasificación de gastos
justificables", y liquidaciones trimestrales para los gastos comprendidos en el inciso
b) de ese artículo.
118
Los gastos que hagan los partidos políticos, se liquidarán de acuerdo a lo que
manda este Código.
Artículo 99.- Contribución
De conformidad con el principio democrático y el principio de pluralidad política, el
Estado contribuirá a financiar a los partidos políticos que participen en los procesos
electorales municipales y que alcancen al menos un cuatro por ciento (4%) de los
sufragios válidamente emitidos en el cantón respectivo para la elección de alcalde o
de regidores, o elijan por lo menos un regidor o una regidora.
Atañe al financiamiento de las elecciones municipales, lo cual por primera vez
en el país se regula, para la elección del alcalde; y, de los regidores.
Artículo 103.- Control contable del uso de la contribución estatal
Corresponde al TSE evaluar las liquidaciones que se les presente y ordenar el pago
de los gastos de los partidos políticos comprendidos en la contribución estatal.
Para la evaluación y el posterior pago de los gastos reconocidos mediante el control
contable de las liquidaciones que presenten los partidos políticos, el TSE tendrá la
facultad de sistematizar los procedimientos que mejor resguarden los parámetros
de los gastos objeto de liquidación; en ese sentido, podrá realizar revisiones de
carácter aleatorio entre partidos o entre determinados rubros de los gastos
incluidos en las liquidaciones para constatarlos.
Los partidos políticos garantizarán, en sus respectivas liquidaciones, que los gastos
que realicen en el rubro de capacitación durante el período no electoral están
siendo destinados, en sus montos y actividades, a la formación y promoción de
ambos géneros en condiciones de efectiva igualdad, según el inciso p) del artículo
52 de este Código. Para tal fin, deberán acompañar la liquidación respectiva con
una certificación emitida por un contador público autorizado, en la que se
especifique el cumplimiento de esta norma. Si la certificación no se aportara, el TSE
entenderá que el respectivo partido político no cumplió y no autorizará el pago de
monto alguno en ese rubro.
Será responsabilidad del TSE lo relativo al control contable sobre el uso de
la contribución estatal. Haciéndose una referencia concreta a los gastos que se
hagan en el renglón de
capacitación.
Artículo 104.- Liquidaciones
Antes de la autorización de giro de la contribución estatal a los partidos políticos,
estos deberán presentar las liquidaciones en la forma y dentro del plazo que se
señalan en este Código y en el respectivo reglamento.
La liquidación, debidamente refrendada por un contador público autorizado en su
condición de profesional responsable y fedatario público, es el medio por el cual los
partidos políticos, con derecho a la contribución estatal, comprueban ante el TSE los
gastos en los que han incurrido.
Las liquidaciones, con el refrendo de un contador público autorizado
(CPA), comprueban los gastos electorales ante el TSE
Artículo 106.- Documentos de liquidación
Toda liquidación que se presente ante la Dirección de Financiamiento Político del
TSE, deberá contener los siguientes documentos:
119
a) La certificación de los gastos del partido político emitida por un contador público
autorizado registrado ante la Contraloría General de la República, contratado por el
partido al efecto; además, un informe de control interno donde el contador señale
las deficiencias halladas y que deben ser mejoradas, después de haber verificado,
fiscalizado y evaluado que la totalidad de los gastos redimibles con contribución
estatal se ajustan a los parámetros contables y legales así exigidos.
b) Todos los comprobantes, las facturas, los contratos y los demás documentos que
respalden la liquidación presentada.
El partido político deberá presentar al TSE, conjuntamente con dicha
documentación, los informes correspondientes emitidos por el contador público
autorizado, referentes a los resultados del estudio que efectuó para certificar cada
una de las liquidaciones de gastos.
Dichos informes deberán contener, al menos, un detalle de las cuentas de gastos
indicadas en el respectivo manual de cuentas, detalle que debe consignarse en la
liquidación, comentando el incumplimiento de la normativa legal aplicable y
señalando las deficiencias de control interno encontradas, las pruebas selectivas
realizadas (en relación con los cheques, justificantes o comprobantes de gastos,
contratos, registros contables y registro de proveedores), el detalle de las
operaciones efectuadas con bonos, los procedimientos de contratación utilizados,
los comentarios sobre cualquier irregularidad o aspecto que el contador público
considere pertinente, las conclusiones y las recomendaciones.
Los documentos que comprueben la liquidación de los gastos respectivos, y
que se presenten ante el TSE, deberán
cumplir con los requisitos que
establece este artículo.
Artículo 107.- Comprobación de gastos
Dentro de los sesenta días hábiles siguientes a la declaratoria de elección de
diputados, cada partido con derecho a recibir el aporte estatal deberá hacer su
cobro al TSE, mediante una liquidación de los gastos de campaña presentada de
conformidad con lo establecido en este Código.
Recibida la liquidación, el Tribunal dictará la resolución que determine el monto que
corresponde girar al partido político, en un término máximo de quince días hábiles.
No obstante, si existiera alguna circunstancia que haga presumir, a criterio del
Tribunal, la no conformidad de la totalidad de los gastos liquidados o parte de
ellos, podrá ordenar la revisión de los documentos que respaldan la liquidación
correspondiente. En todo caso, el Tribunal podrá autorizar el pago de los rubros que
no sean sujetos de revisión.
Los partidos políticos deberán señalar, antes del pago, la cuenta bancaria en la que
serán depositados los fondos provenientes de la contribución estatal.
En el caso de los gastos de capacitación y organización política en período no
electoral, la liquidación deberá presentarse dentro de los quince días hábiles
posteriores al vencimiento del trimestre correspondiente. El TSE dictará la
resolución que determine el monto a girar, en un plazo máximo de quince días
hábiles.
Contra lo resuelto por el Tribunal cabrá únicamente recurso de reconsideración, el
cual deberá ser resuelto en un plazo máximo de cinco días hábiles.
Si de la totalidad del monto que el partido político presente por concepto de
liquidación de gastos electorales queda algún remanente no reconocido, este se
sumará a la reserva prevista para financiar los gastos ordinarios y permanentes de
ese partido, en los rubros de organización y capacitación.
120
En todo caso, de existir remanente, el monto a sumar no podrá ser superior al
monto que resulte del porcentaje definido previamente por el partido para los
rubros de organización y capacitación. Dicho remanente se liquidará de
conformidad con las reglas señaladas para la liquidación de los rubros al que se
suman.
La Tesorería Nacional girará los fondos correspondientes a la contribución estatal
una vez que las liquidaciones de los gastos hayan sido debidamente presentadas y
aprobadas, dentro de los plazos establecidos para cada liquidación y bajo los
procedimientos establecidos en este Código.
Una vez que las liquidaciones de los gastos, se han presentado y aprobado,
la tesorería nacional girará los fondos correspondientes.
Artículo 120.- El financiamiento privado a los partidos políticos
El financiamiento privado a los partidos políticos, incluidas las tendencias y
precandidaturas oficializadas que surjan en lo interno de estos, estarán sometidos
al principio de publicidad y se regularán por lo aquí dispuesto.
Se entenderá por contribución o aporte privado toda colaboración que una persona
realice en forma directa a favor de un partido político, en dinero en efectivo, valores
financieros o en bienes inscribibles.
La financiación
del sector privado a los partidos políticos, quedan
subordinadas al principio de publicidad. Se define esta contribución privada
como toda colaboración que una persona realice en forma directa a favor de un
partido político, en dinero en efectivo, valores financieros o en bienes inscribibles.
Artículo 123.- Requisitos de las donaciones privadas
Las contribuciones privadas solo pueden acreditarse a favor de los partidos
políticos o de las tendencias, precandidaturas o candidaturas debidamente
oficializadas.
Toda contribución debe ser individualizada y quedar registrada en el momento de
su recepción, mediante comprobante bancario o recibo oficial expedido por el
partido político, en este caso firmado por el donante o contribuyente. Tales
donaciones o contribuciones no podrán recibirse si son anónimas. Solo podrán
realizarse depósitos en forma personal e individual, de manera que se acreditará
como depositante a la persona que realice la gestión bancaria en forma directa,
salvo en los casos en que el partido político titular de la cuenta acredite
fehacientemente la identidad de los contribuyentes.
Toda actividad de recaudación de dineros para el partido o para alguna de las
tendencias, oficialmente acreditadas por este, deberá ser reglamentada por el
partido político, garantizando el principio de transparencia y publicidad.
El tesorero deberá llevar un registro de las actividades de recaudación de fondos
del partido, incluso de las tendencias y movimientos. El tesorero informará al TSE
cuando este lo requiera.
Las donaciones privadas anónimas no son permitidas. Los depósitos se harán
de manera personal e individual.
Artículo 126.- Prohibición de gestión paralela de contribuciones privadas
La gestión del financiamiento privado estará a cargo de la tesorería del partido
político o, en su defecto, de la persona autorizada por el comité ejecutivo superior
para realizar actividades de recaudación de fondos. Ninguna persona o grupo de
121
personas podrá realizar gestiones en este sentido a beneficio del partido político sin
la debida autorización de éste.
Las gestiones de financiamiento privado estará a cargo de la tesorería del
partido.
Artículo 128.- Prohibición de la contribución de extranjeros y personas jurídicas
Prohíbese a los extranjeros y a las personas jurídicas de cualquier naturaleza y
nacionalidad efectuar, directa, indirectamente o en forma encubierta,
contribuciones, donaciones o aportes, en dinero o en especie, para sufragar los
gastos de los partidos políticos. A los extranjeros, sean personas físicas o jurídicas,
también les está prohibido otorgar préstamos, adquirir títulos o realizar cualquier
otra operación que implique beneficio de cualquier clase para los partidos políticos.
Los miembros del comité ejecutivo superior serán responsables de velar por el
cumplimiento de esta norma.
Se prohíbe que extranjeros y toda personas jurídica de cualquier
nacionalidad, pueda
realizar contribuciones o aportes (de cualquier tipo)
destinadas a financiar los gastos de los partidos políticos.
Aquí, como en todo lo anterior, el problema se presenta con las pruebas y el
funcionamiento real de los mecanismos de control.
Artículo 129.- Prohibición de contribuciones depositadas fuera del país
Prohíbese depositar y recibir contribuciones, donaciones o cualquier otro tipo de
aporte por medio de entidades financieras ubicadas fuera del territorio nacional. En
caso de que un partido político reciba un depósito en esta condición, no podrá
utilizar dichos fondos irregulares y deberá dar cuenta, de inmediato, de esta
situación al TSE, que resolverá el caso según corresponda.
También, se prohíbe hacer depósitos de contribuciones mediante entes
financieros establecidos fuera de este país.
Artículo 130.- Reporte de contribuciones en especie
Quien ocupe la tesorería del partido deberá reportar al Tribunal todas las
contribuciones en especie que superen el monto de dos salarios base en el momento
de la tasación del bien, conforme se define en el artículo 2 de la Ley N.° 7337, de 5
de mayo de 1993.
La tesorería del partido debe reportar al TSE, las contribuciones en
especie que se reciban.
No requerirán tasación el trabajo voluntario y realizado en forma ad
honórem por cualquier persona, para apoyar tareas de organización o labores de
proselitismo electoral del partido de su preferencia.
Las
contribuciones en especie , se
tasarán de
acuerdo con el
contribuyente y el partido que las reciba. El TSE podrá ejercer sus facultades
de fiscalización.
Artículo 135.- Donaciones y aportes de personas físicas nacionales
Las personas físicas nacionales podrán destinar contribuciones, donaciones o
cualquier otro tipo de aporte, en dinero o en especie, a los partidos, sin limitación
alguna en cuanto a su monto.
122
Quien ocupe la tesorería del partido político deberá mandar a publicar, en el mes
de octubre de cada año, en un diario de circulación nacional, un estado auditado
de sus finanzas, incluida la lista de sus contribuyentes o donantes, con indicación
expresa del nombre, el número de cédula y el monto aportado por cada uno de ellos
durante el año.
No hay límite para las contribuciones, donaciones o porte de las
personas físicas nacionales a los partidos. Siendo obligación de la tesorería del
partido, publicar en un periódico de circulación nacional, lo relativo a las
finanzas y los datos de los contribuyentes.
III.- REGLAMENTO DEL TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES, SOBRE EL
FINANCIAMIENTO DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS. DECRETO NO. 17- 2009.
Este reglamento contiene 96 artículos y 6 transitorios.
Contiene, además un conjunto de anexos:
1.
Cuadro y manual de cuentas
2.
Libros y registros
3.
Formularios de diferente naturaleza.
Este reglamento, se divide en estos capítulos:
I
Régimen económico de los partidos políticos
II De la contribución estatal
III Del
financiamiento privado
IV Disposiciones finales
IV.- EL
Argentina
Brasil
Chile
Costa Rica
Honduras
México
Nicaragua
Paraguay
Uruguay
GASTO TOTAL ELECTORAL
EN MILLONES DE DÓLARES EN
AMÉRICA LATINA:
2007
2006
2009
2010
2006
2006
2006
2008
1999-2000
14
2.500
22
27
40.5
301
18.2
14.2
38.8
(Fuente: Caputo, p. 123)
V. ALGUNAS SENTENCIAS DE LA SALA CONSTITUCIONAL SOBRE ESTA
TEMATICA:
Voto o
sentencia No. 980- 91
- La palabra ―financiación‖ del inciso e del párrafo segundo del artículo
constitucional 96 (anterior a la reforma de la ley No. 7675 del 2 de julio de
1997) , no se refiere a un ―pago adelantado‖, sino a una mera financiación, un
123
simple adelanto, anticipo o un préstamo de una parte del monto de aquella
deuda futura (considerandos XXV, XXVII y XXVIII, XXXVII).
No se trata de negar la conveniencia ni la validez democrática de que
el Estado contribuya en alguna medida, al sostenimiento permanente y, por
ende, a la financiación de los gastos que demanden la organización,
administración o, en general, actividades no electorales de los partidos políticos
como la promoción y educación electorales, políticas o cívicas (considerando
XXXV).
Por tanto: I.-Se declara con lugar la acción y, en consecuencia la
inconstitucionalidad y consiguiente nulidad de la inclusión del vocablo "
financiación " en el párrafo 2o. y de la totalidad del inciso e) del artículo 96, de la
Constitución Política, adicionados según Ley No. 4765 de 17 de mayo de 1971,
por violación de los trámites constitucionales previstos para su promulgación; de
manera que, tanto el dicho párrafo 2o. como, desde luego, los no cuestionados
incisos a), b), c) y d) del mismo artículo 96, mantienen su vigencia y validez
conforme fueron adicionados por Ley No. 2036 de 18 de julio de 1956, y el c)
reformado por la ley No. 4973 de 16 de mayo de 1972.
Voto o sentencia No. 7263 del 2006
Objeto de la acción: Se cuestiona en el sub- lite la constitucionalidad de la reforma
parcial que en 1956 introdujo la Asamblea Legislativa, actuando como poder
constituyente derivado, en el artículo 96 de la Constitución Política, mediante ley
número 2036 del 16 de julio de ese año. Aun cuando no se diga explícitamente así,
sería necesariamente entendido que la acción impugna también las reformas
posteriores del mismo texto normativo, en tanto que participarían del mismo vicio
que ven en la primera los demandantes. Por tanto, es importante comenzar por
tener claridad en cuanto a la sucesión de redacciones que ha tenido el artículo de
interés, como paso previo a la consideración de los argumentos de la acción.
VII.-Conclusión. Como resultado del análisis precedente, la Sala estima que las
reformas constitucionales impugnadas no han rebasado los límites del poder
reformador de la Asamblea Legislativa en tanto constituyente derivado, las cuales
resultan por ello enteramente compatibles con el procedimiento de reforma parcial
contemplado en el artículo 195 constitucional. Como resultado de las conclusiones
anteriores, la presente demanda -a pesar de resultar admisible desde la óptica de
la legitimación activa para interponerla- carece de mérito en cuanto al fondo.
Por tanto: Se rechaza por el fondo la acción.
Voto o sentencia No. 14632 del 2006
Objeto de la acción: relativa al numeral 2) del artículo 96 de la Constitución
Política establecido por Ley No. 7675 de 2 de junio de 1997 y consiguientemente
contra las mismas y todas las reformas anteriores de ese inciso desde la reforma
constitucional de Ley No. 2036 de 18 de julio de 1956.
Considerando VI.-El diseño constitucional del "sistema político"; papel del
financiamiento electoral.
Sea como fuere, la Sala considera que las realidades históricas que se ha
mencionado resumidamente demuestran que es posible evolucionar en el tema de
cómo regular ese binomio dinero-política, sin comprometer con ello la integridad del
sistema político como tal. En otras palabras, la decisión de si las campañas
político-electorales deben ser sufragadas enteramente con fondos privados, con
fondos públicos o mediante una mezcla de ambos, no necesariamente representa
un factor cualitativo definitorio del sistema político en sí considerado. En las
reformas realizadas hasta ahora, no se aprecia que haya sido afectada la
124
institucionalidad jurídica del país; antes bien, ellas persiguen, a tono con las
tendencias ya reseñadas, una profundización y una depuración de los mecanismos
de participación democrática y de los mecanismos de control, con miras a asegurar
la transparencia y la rendición de cuentas tanto por las contribuciones públicas
como por las privadas. El hecho de que nuestro país haya oscilado en diversos
momentos entre soluciones alternativas (incluyendo la
que se
adoptó
primeramente en 1949) tan solo pone de manifiesto la dificultad y complejidad del
tema, siendo ésta una experiencia compartida con otras democracias del mundo.
Por tanto: Se rechaza de plano la acción .
Voto o sentencia 8588 del 2013:
Esta acción de inconstitucionalidad se declaró sin lugar, ya que se
consideró que no fue fundamentada.
Voto o sentencia No. 15343 del 2013
Se rechazó esta acción de inconstitucionalidad.
Por mayoría se declara sin lugar la acción de inconstitucionalidad, siempre
y cuando se interpreten las normas que regulan ―la cesión de derechos de
contribución estatal” en el sentido de que, la cesión de derechos únicamente
puede realizarse entre personas físicas nacionales, a favor de los bancos que
integran el sistema bancario nacional y de los
medios de comunicación
colectiva”, con ello se le da luz verde a los bonos de la deuda política.
CONCLUSIÓN
1. El 1 de octubre del 2013, se publica en La Gaceta No. 188, la ley No.
9168, por la cual el Poder Legislativo utilizó el artículo constitucional 96 para
introducir el transitorio X, al Código Electoral, con el fin de reducir la "deuda
político-electoral" del 0.19 del PIB al 0.11.
Las observaciones que se hacen en esta investigación, sobre este aspecto de las
finanzas de las campañas políticas, se indicaron con fecha anterior a este 1 de
octubre del 2013, siendo moduladas por este transitorio X a la legislación
electoral.
2. La normativa electoral en Costa Rica en términos relativos, se puede indicar
que es adecuada. El tema de análisis está en la realidad, en los hechos. Por
ello, no es procedente hacer conjeturas a partir de la normativa, sino que
la perspectiva debe ir de la realidad a la norma y no al revés.
3. Los partidos políticos costarricenses están muy deslegitimados por la
corrupción que sufre el entero sistema institucional y político.
4. El monto del pago electoral a los partidos políticos en la campaña del 2014,
será de $86 millones o sea 43.000 millones de colones.
(Ottón Solis, Deuda política: la ética de las tijeras, La Nación 11/09/12, p.
33A; Fernando Berrocal El reto de Ottón Solis, La Nación 17/09/12, p. 45 A ;
Aarón Sequeira Partidos tienen 43.000 millones de colones para el 2014, Diario
Extra, 06/09/12).
5. Los montos de los pagos del Estado a los partidos políticos, han sido:
año
% del PIB
monto
1998
0.19
3.558 millones de colones
2002
0.10
4.915 millones de colones
2006
0.19
13.956 millones de colones
2010
0.11
17.175 millones de colones
125
6. Uno de los factores que explica el por qué la oposición, representada por
agrupaciones políticas, que facilitan el triunfo electoral del partido Liberación
Nacional (ya dos veces consecutivas en el Poder: 2006- 2010; 2010- 2014) se debe
a que les conviene ir a las urnas de la elección fragmentadas, ya que de
acuerdo a la cantidad de votantes que tengan, así será cantidad de dinero
que reciben de la
contribución estatal, por medio de los impuestos.
7. La corrupción electoral corrompe no sólo el aparato gubernamental, sino al
Estado y a la sociedad, por lo que es dable decir que la corrupción electoral
es la madre de toda corrupción pública.
8.-En el Estado de la Nación, No. 9 (2002) se afirma que:
el gasto electoral de los partidos políticos es difícil
de estimar, ya que estos
no reportan al Tribunal Supremo de Elecciones, TSE, la totalidad de sus
recaudaciones privadas. En consecuencia, el monto reportado a la Contraloría
General de la República, sólo refleja
una parte
del gasto efectivamente
realizado.
Para el 2002, el intenso y cada vez más eficaz escrutinio público sobre el
financiamiento político permitió detectar serias
irregularidades en la
campaña del actual Presidente de la República y en el Partido Liberación
Nacional. Estas incluyen la existencia de redes paralelas de recaudación de
fondos al margen de las estructuras formales de los partidos; la omisión del
reporte al TSE, de las donaciones canalizadas a través de dicha estructura
paralela; la recepción de donaciones de empresas e individuos extranjeros ;
la recepción de donaciones por montos muy superiores al tope establecido
en el Código Electoral y la inclusión de información falsa en los reportes
presentados al TSE (pp. 299 y 300).
9.- En el Estado de la Nación, No. 17 (2011), se afirma que:
Varias de las objeciones presentadas por el TSE a los partidos políticos
muestran
que, estas agrupaciones
aún cometen errores producto de
registros financieros inadecuados o de estructuras organizativas con pocos
controles
internos. Este es uno de los principales retos que la nueva
legislación del 2009, impone a los partidos políticos (p. 232).
10.- a nivel de ley como de reglamento, ambas del 2009, se espera que el
tema del financiamiento de los partidos políticos tenga un nivel adecuado de
funcionamiento, en los diferentes espacios: Estado, sociedad, organismos
públicos, partidos, asociaciones y grupos de electores, etc.
11.- Las elecciones del 2010, se realizaron bajo el signo de esa nueva
normativa. Los medios de comunicación han estado
informando, todavía al
presente,
acerca de la participación del
Tribunal Electoral, Contraloría
General de la República, partidos, fracciones partidarias en el seno del Poder
Legislativo en torno a quejas, denuncias y reclamos derivados
del proceso
electoral.
12.- Lo cierto del asunto, es que el financiamiento de la campaña electoral por
parte del Estado, (es decir, de lo que pagamos impuestos para darle dinero a
esa campaña), es un cantidad gigantesca de millones de colones (también
expresada en millones de dólares), que constituye el motivo y atractivo
máximo para ese botín electoral. A lo anterior, hay que agregarle el
financiamiento privado.
13.- De ahí que la finalidad de las elecciones sea el financiamiento estatal;
más el privado. Claro, que para el partido ganador, además, es el uso y disfrute
126
del Poder Público y sus enormes presupuestos, contratos y negocios. Todo
convertido en una enorme empresa, negocio y mercado.
14.- La democracia es en realidad una partitocracia (Nieto, 2008, p. 113).
El voluminoso monto de 43 mil millones de colones, de la deuda política
adelantada, será para algunos dirigentes sedientos de millones; dinero para el
derroche en propaganda, compra de banderas (signos externos); el derroche
será inconmensurable (La República, Alvaro Chavez Sánchez, 10 de junio del
2013, p. 21).
15.- Por resolución No. 2799-E 10 del 2013, del 11 de junio del 2013, el TSE,
hizo una corrección oficiosa de los montos de la contribución del Estado a los
partidos políticos para las elecciones del 2 de febrero del 2014, de esta
manera:
Considerando I: la contribución del Estado a las elecciones municipales son de
un 0.03 % del PIB, el cual se deduce del 0.19% del PIB correspondiente a las
elecciones presidenciales y legislativas, quedando éstas en un 0.16% del PIB
(considerando II) . El 0.19
del PIB de estas elecciones es un total de
43.100.716.250 colones, a los cuales se les rebaja el 0.03% de las elecciones
municipales, dando un total de 36.295.340.000 colones.
16.- El 1 de abril del 2013, el TSE dio a conocer, mediante una conferencia de
prensa, una propuesta, enviada al Poder Legislativo, de reforma, adición y
derogatoria
de varios
artículos
del
Código Electoral
del 2009
(www.tse.go.cr).
127
LOS PARTIDOS POLÍTICOS EN MÉXICO.
ENTES CONSTITUCIONALES AUTÓNOMOS (2013)
José de Jesús Covarrubias Dueñas
I. CONCEPTOS PREVIOS Y PROBLEMÁTICA:
I.1. ¿Qué es un Partido Político? Es una porción, parte, fracción o grupo de
ciudadanos que viven dentro de un Estado de Derecho (Staatsrecht) y se
aglutinan en torno a un ideal político o ideología, base de su declaración de
principios, a partir de dicha filosofía, elaboran su plan de trabajo o programa de
acción y que cuentan con sus estatutos o régimen jurídico de organización
interna1.
Los partidos políticos se encuentran vinculados al Estado de Derecho y se
considera que sus antecedentes pueden ser variados, ya que algunos apuntan
que se pueden interrelacionar las luchas del pueblo, de la gente de las personas o
de los ciudadanos con las de los partidos políticos, lo cual es claro, sobre todo a
partir de la idea de la sociedad civil que ya planteó el ilustre Hobbes, los whigs
and the tories en el Reino Unido, los girondinos y jacobinos, así como el tercer
Estado en la Revolución Francesa, los federalistas y los secesionistas en los EUA
y los liberales y conservadores en el caso de México, auspiciados por las logias
yorkina y escocesa, enfrentamientos y divisiones que al día de hoy siguen
vigentes en México en diversas posturas previas y actuales; lo mismo ocurrió con
los bolcheviques y los mencheviques al fundarse la extinta URSS2.
Así, los antecedentes de los partidos políticos los ubicamos en la etapa
preconstitucional, hubo grupos de personas que lucharon por la Constitución del
Estado de derecho y sobre todo, por la defensa de los sagrados, inalienables,
imprescriptibles e indivisibles derechos de las personas y de los ciudadanos,
cuyos precedentes, como ya se expresó, pueden ser analizados desde tiempos
anteriores3.
La Revolución Mexicana de 1910 nos ilustra de manera muy clara, cómo
grupos de ciudadanos inconformes con el statu quo imperante por la dictadura
Para Don Jorge Fernández Ruiz, un partido político es la agrupación permanente de una
porción de la población, vinculada por ciertos principios y programas, derivados de sus
intereses o de su interpretación del papel que corresponde a los depositarios del poder
público y a los diversos segmentos sociales en el desarrollo socioeconómico del Estado, con
miras a hacerse de dicho poder para, en ejercicio del mismo, poner en práctica los principios
y programas que postula, cfr. FERNÁNDEZ RUIZ, Jorge: Tratado de Derecho Electoral,
Porrúa, México, 2010, p. 244.
2 Cfr. Sistema Electoral y Sistema de Partidos. IV. Congreso Internacional de Derecho
Electoral, coedición de la Universidad Nacional Autónoma de México, Tribunal Electoral
del Poder Judicial de la Federación y otras instituciones, Morelia, Michoacán, México,
2006; v. también Derecho de partidos, obra colectiva, editada por Espasa Calpe, Madrid,
España, 1992.
3 Vid. Tendencias Contemporáneas del Derecho Electoral en el Mundo, coedición de la LV
Legislatura del Congreso Federal, Tribunal Federal Electoral, Universidad Nacional
Autónoma de México, IFE, México, 1993; asimismo, v. FERNÁNDEZ RUIZ, Tratado de
Derecho Electoral, op. Cit., pp. 245 y ss.; v. DUVERGER, Maurice: Los partidos políticos,
Fondo de Cultura Económica, segunda edición en castellano, México, 1961, entre otros.
1
129
porfirista, se organizaron en clubes, agrupaciones, partidos y demás entes
políticos en contra del gran demagogo y operador del capitalismo de los EUA y de
Europa, lo cual dejó en situación de servidumbre a nuestro pueblo y a la nula
participación política de la ciudadanía mexicana, la cual explotó y se inició la
Revolución Mexicana en el año de 1910 con el Plan de San Luis impulsado por
gente de la clase porfirista, Francisco Ignacio Madero González, cuyos ideales y
propósitos revolucionarios todavía no se cumplen4.
Así, en la década de 1900 a 1910, se crearon partidos políticos como el
Partido Liberal Mexicano (1900, que en el año de 1906, pronunció su programa,
base de los artículos 3, 27 y 123 de nuestra Norma Rectora vigente), el Partido
Demócrata Mexicano (1908), el Partido Antirreleccionista (1910), entre otros grupos
antiporfiristas, debiendo señalar que también hubo asociaciones políticas pro
dictador como el Partido Reyista y grupos afines5.
Dichos partidos políticos en contra de la dictadura, fueron bien vistos por
la raza, además que el propio demagogo en la entrevista que sostuvo con
Creelman en 1908, alentó la creación de organizaciones políticas “libres”, ya que
vería como una bendición la formación de partidos políticos en México, en virtud
de que el país estaba preparado para la democracia, estos comentarios se
adentraron en la conciencia política naciente de nuestro país, en el germen de la
clase media y los profesionistas y entonces, se incentivó la participación política,
que una vez reprimida por la aprehensión de Madero, se lanzaron en contra del
dictador y por una causa de orden electoral, por un conflicto que nació de las
urnas, se inició la Revolución Mexicana6.
Al triunfo del movimiento maderista, el gran Francisco Ignacio Madero,
decretó en el año de 1911, una Ley Electoral en la cual, por primera vez en la
historia de México, se establecieron los partidos políticos. Dicha ley contenía ocho
capítulos, 117 artículos y tres artículos transitorios; por primera vez en México,
se establecieron normas respecto a los partidos políticos7.
Vid. Entrevista Díaz con Creelman de 1908, MADERO GONZÁLEZ, Francisco Ignacio: La
Sucesión Presidencial de 1910; MOLINA HENRÍQUEZ, Andrés: Los grandes problemas
nacionales, entre otros documentos ilustrativos de dicho contexto histórico.
5 Cfr. Elecciones y transición democrática en México, varios autores, Departamento de
Estudios e Investigaciones Jurídicas de la Universidad de Guadalajara, Guadalajara,
Jalisco, México, 2000.
6 En la década de 1900 a 1910, entre otros partidos y pronunciamientos políticos
trascendentes, tenemos: Manifiesto del Club Liberal “Ponciano Arriaga”, centro directos de
la Confederación de clubes Liberales de la República, Programa del Partido Liberal,
Reforma, Libertad y Justicia, Partido Democrático y su Proyecto de Programa del Partido
Democrático, Programa del Partido Democrático, Partido Nacional Democrático,
Manifiesto de la Convención Reeleccionista, Manifiesto del Partido Nacional
Antirreeleccionista, manifiesto dirigido a los Partidos Antirreeleccionista y Nacionalista
Democrático, entre otros, cfr. COVARRUBIAS DUEÑAS, José de Jesús: Enciclopedia
Jurídico Electoral de México, coeditada por La Fiscalía para la Atención de los Delitos
electorales en México de la Procuraduría General de la República, la Universidad de
Guadalajara, el Tribunal Federal Electoral y el Instituto Federal Electoral, México, 2003,
en especial, el Tomo III: Los Partidos Políticos en México, pp. 11 y ss.
7 La “Ley Madero”, contenía normas respecto de la renovación de los poderes federales,
censo electoral, elecciones a través de los colegios municipales o sufragáneas; en este
punto debemos enfatizar que desde el Siglo XIX, las elecciones en México, locales y
federales, eran organizadas por las autoridades municipales, los procesos electorales eran
4
130
En el Capítulo VIII: De los partidos políticos, artículo 117, establecía siete
bases fundamentales para que pudieran participar en los procesos electorales:
fundación de al menos cien ciudadanos a través de asambleas constitutiva; dicha
asamblea debía haberse conducido mediante una junta, misma que tuviese la
representación política; haber aprobado en dicha asamblea un programa político
y de gobierno; dichos trabajos debían estar certificados por notario público; que
la junta directiva publicase 16 números de periódicos de propaganda en las
elecciones primarias y otros tantos en las definitivas; que la junta directiva
presentase, al menos un mes antes de la elección su candidatura y los
respectivos representantes en los colegios municipales sufragáneos y distritos
electorales8.
Luego, se reformó dicha legislación el 19 de diciembre de 1911 y se
estableció que los partidos políticos podrían participar en los cómputos finales
por que si consideraran pertinente realizar alguna observación, la presentasen9.
El 20 de septiembre de 1916, se emitió la Ley Electoral para la formación
del Congreso Constituyente, la cual se integraba con seis capítulos y 57 artículos;
el capítulo quinto se refería a los partidos políticos10.
En dicho capítulo, había dos artículos que regulaban la participación de
los partidos políticos y se limitaban a señalar que dichos entes debían ser laicos y
evitar discriminación por raza o creencia y que los partidos políticos y los
candidatos “independientes” podían registrar sus representantes ante las
autoridades municipales y dos en la casilla electoral y en las operaciones de la
Junta Computadora11.
coordinados por los ayuntamientos, quienes entregaban los resultados a las autoridades
superiores, de los entes federados y después, cuando así lo ameritaba, en su jurisdicción
a la Federación. También, en la ley de 1911, se regulaban los diversos procesos
electorales para las elecciones de diputados federales, senadores, el Presidentes y
Vicepresidente de la República; los magistrados o ministros de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, cuya elección era indirecta; nulidades de elecciones secundarias y
los partidos políticos, en lo general.
8 A Madero se le puso el mote histórico del “Apóstol de la Democracia”, la ley que planteó,
estableció muchas bases actuales de nuestras normas electorales y para el caso que nos
ocupa, se inició un gran proceso social de constituir diversas agrupaciones, partidos e
institutos políticos, como a continuación se enuncian, v. SILVA HERZOG, Jesús: Historia
de la Revolución Mexicana, II Tomos, Fondo de Cultura Económica, 1980; CÓRDOVA,
Arnaldo: La formación del poder político en México, coeditado por la Secretaría de
Educación Pública y ERA, décimo tercera edición, 1997, entre otros.
9V. CASTORENA, Jesús: El problema municipal mexicano, Editorial Cultura, México, 1926.
10 Carranza, emitió dicho decreto para convocar a la
Formación del Congreso
Constituyente, el cual se celebró del 20 de noviembre de 1916 al 31 de enero de 1917;
participaron 218 diputados, de los cuales 21 eran de Jalisco y el presidente fue Luis
Manuel Rojas Arreola. Con dicha “Ley Carranza”, se delimitaron, para efectos electorales
los municipios, se regularon las juntas empadronadoras y el censo electoral; de igual
forma, se establecieron disposiciones para normar la instalación de casillas electorales y
la forma de emitir el voto; asimismo, se reguló el funcionamiento de las juntas
computadores, la nulidad de elecciones y de los partidos políticos.
11 De gran avance fueron las disposiciones que trataban de impedir la “discriminación
política” por razones de ius sanguini o motivos religiosos, lo cual ya se había adelantado
por la Constitución de Jalisco en 1824 en su artículo 266, después, las aportaciones del
gran Otero y por último, el Congreso Constituyente de 1856 a 1857, que se basó en las
ideas del genio jurídico de Otero Mestas, plasmadas en el Acta Constitutiva y de Reformas
131
De manera posterior, se proclamó nuestra Constitución vigente de 1917,
paradigmática en el planeta al consagrar los sagrados, inalienables,
imprescriptibles e indivisibles de los escolares, de los campesinos, de las
comunidades autóctonas, la libertad religiosa, el Municipio Libre y sobre todo, la
economía mixta, un nuevo pacto social para México12.
Debemos destacar, que dentro del propio Congreso Constituyente de
1916 a 1917, hubo, de manera clara, dos grupos, partidos, fracciones o el
antecedente de grupos parlamentarios, ya que estaban los moderados, los
carrancistas y los liberales o línea obregonista, habiéndose impuesto, de manera
afortunada para la historia del país, trascendencia de nuestra Norma Rectora y
de la Revolución mexicana, la fracción radical, que consolidó al movimiento como
nacionalista y socialista y que lo han venido disminuyendo, aminorando y
traicionando con el paso del tiempo13.
Una vez expedida nuestra Norma Rectora vigente con nueve títulos, diez
capítulos, cinco secciones y 136 artículos, no se estableció disposición alguna
respecto a los partidos políticos, como sabemos, en el artículo noveno, en relación
al artículo 35 – III, se estableció como hasta el día de ahora, el derecho
de
formar agrupaciones políticas; asimismo, el propio artículo 35, señala el derecho
del voto activo en su fracción primera y al voto pasivo en la fracción segunda14.
En armonía a Norma Rectora de 1917, se expidió la Ley Electoral, el 6 de
febrero de 1917, la cual contenía siete capítulos y 76 artículos; el capítulo sexto,
se refería en dos artículos a los partidos políticos en los mismos términos que la
ley anterior15.
Para el día 2 de julio de 1918, se publicó la Ley para la Elección de
Poderes Federales, misma que contenía nueve capítulos, 123 artículos, cinco
transitorios y los modelos de credencial de elector, boletas para la votación y los
resultados electorales. En el Capítulo X: De los Partidos Políticos, artículos del 106
al 108, se establecían los mismos siete requisitos para su integración tal como lo
previó la ley de 1911; además, se expresaban las mismas obligaciones o
requisitos para registros de candidaturas para los ciudadanos que fuesen
presentada el 5 de abril de 1847, aprobada el 18 de mayo y publicada el 21 del mismo
mes y año, cfr. COVARRUBIAS DUEÑAS, José de Jesús: Enciclopedia Jurídico Político
Electoral de Jalisco, editada por el Gobierno del Estado de Jalisco, Guadalajara, México,
2005, en especial, el Tomo I: Normas Rectoras de México y Xalisco. Legislación Electoral de
Jalisco.
12 Cfr. COVARRUBIAS DUEÑAS, José de Jesús: La Autonomía Municipal en México,
Porrúa, tercera edición, México, 2008. Cabe destacar, que el artículo 115 de nuestra
Norma Rectora de la República, ha sido modificado, según publicaciones del Diario Oficial
de la Federación, en trece ocasiones: 20 de agosto de 1928; 20 de abril de 1933; 8 de
enero de 1943; 12 de febrero de 1947; 17 de octubre de 1953; 6 de febrero de 1976; 6 de
diciembre de 1977; 3 de febrero de 1983; 17 de marzo de 1987; 23 de diciembre de 1999;
14 de agosto de 2008 y 24 de agosto de 2009.
13 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Comentada, coeditada por el
Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México,
Porrúa y otras instituciones, México, 1995.
14 El artículo 35 de nuestra Norma Rectora o Constitución Federal, se ha modificado, de
manera principal, según DOF el 6 de abril de 1990 y el 22 de agosto de 1996.
15 En esta ley, se añadieron disposiciones relativas a las Juntas Preparatorias, de
Instalación de las Cámaras y del Congreso de la Unión, respecto de la calificación de votos
en la elección de Presidente de la República y en cuanto s normas diversas.
132
postulados por los partidos políticos y los no dependientes de ellos, así un
candidato independiente a diputado, debía ser avalado por cincuenta ciudadanos
de su distrito; para senador o Presidente de la República por el mismo número de
ciudadanos de cualquier Distrito Electoral del Estado y podían vigilar el proceso
electoral, previa acreditación de su candidatura16.
Con dichas normas, se formaron algunas agrupaciones políticas o se
lanzaron manifiestos políticos como los que a continuación se expresan:
Manifiesto que el Centro de Jalisco dirige a los habitantes del Estado,
1911; Programa del Partido Católico Nacional, 1911; Manifiesto del Partido
Nacional Independiente a la República, 1911; Habla el Club “Hijas de
Cuauhtémoc”, 1911; Programa del Partido de la Educación Cívico Democrática
del Pueblo, 1911; manifiesto al Partido Católico Nacional y a todo el Pueblo
Mexicano, 1912; Bases sobre las que han de fundar la Revolución de la Sociedad
Unificadora de los Pueblos de la Raza Indígena de la República, 1912; La
Sociedad Unificadora de los Pueblos de la Raza Indígena de los Estados de la
República, 1912; Programa del Partido Liberal Independiente, 1915; Lineamientos
Generales para el Programa del Partido Demócrata, 1915; Proyecto del Programa
del Partido Demócrata, 1915; Protesta del Partido Legalista Mexicano, 1916;
partido Democrático, 1916; manifiesto de la Unión Liberal Jalisco, 1917;
Programa del Partido Liberal nacionalista José Reynoso, 1918; Alianza Liberal
Mexicana, 1918; Confederación Regional de Obreros y Campesinos (CROM);
Programa General de la liga de Solidaridad Nacional, 1919; Asociación Unionista.
Manifiesto a la Nación, 1919; Partido Comunista, 1919; Partido laborista, 1919,
entre otras agrupaciones y expresiones políticas17.
El día 7 de julio de 1920, se expidió un Decreto que reforma la Ley
Electoral del 2 de julio de 1918, el cual constó de 19 artículos, de ellos, el 17 y 18
tenían relación con los partidos políticos respecto de los resultados electorales y
se les otorgaba el derecho a retirar sus boletas (votos) sellados por la autoridad
electoral y se les eximía de las obligaciones de publicar y de contar con el aval de
los ciudadanos para las candidaturas independientes.
El día 7 de enero de 1946, se decretó la Ley Electoral Federal, misma que
se conformó por doce capítulos, 136 artículos y dos artículos transitorios. En el
capítulo tercero, se refería a los partidos políticos, en dicho apartado, se
establecieron las reglas para poder ser depositario del voto pasivo o candidato, así
como las causales de inegibilidad18.
Se establecen formatos para los empadronamientos, para los electores y los elegibles;
norma con especificidad las elecciones en lo particular y establece las Juntas
Computadoras de las Entidades Federativas, de manera principal.
17 Cfr. COVARRUBIAS DUEÑAS, José de Jesús: Enciclopedia Jurídico Electoral de México,
op. Cit., pp. 34 a 62.
18 La Ley Electoral Federal, se publicó en el DOF el 7 de enero de 1946, contaba con doce
capítulos, 136 artículos y cuatro disposiciones transitorias. Con esta ley “se federalizó”, es
decir, como siempre, “se centralizó” el proceso electoral federal, impidió que las
estructuras locales participaran y dirigieran la organización de las elecciones, tema que
en estos días volvió a cobrar vigencia. Respecto del tema que nos ocupa, una pregunta
sería si solo deben existir partidos políticos a nivel nacional o federal y si se debieran
fomentar o desarrollar las agrupaciones políticas locales, para que en algún momento,
16
133
En forma posterior, en el año de 1951, se emitió la Ley Electoral Federal,
con estructura similar a la anterior y se modificó en 1954 y en 1963, en esta
última reforma, se les exentaron del pago de impuestos a los partidos políticos,
además, hubo modificaciones en los procedimientos de votación, las normas
establecieron la formalización de la reposición de la credencial de elector; se
establecieron disposiciones para que los ciudadanos, en calidad de presuntos
diputados, pudiesen calificar las elecciones impugnadas ante sus respectivas
Cámaras, dichas resoluciones eran definitivas e inatacables19.
En el mismo sentido, se establece la posibilidad para que coaliciones
políticas pudiesen recibir votaciones en la calificación de las elecciones, se precisa
los momentos y las elecciones. En una nueva reforma, en el año de 1970, hubo la
regulación de los plazos para los registros de los candidatos; normaron modelos
de boletas electorales y el procedimiento temporal para que se incluyesen los
ciudadanos en el listado nominal de electores; aportaron los elementos
normativos específicos para el cierre de la votación y el cómputo en la mesa
directa de casilla, asimismo, para la celebración de las sesiones del cómputo en
las comisiones locales electorales y la especificación de los términos en que
debían ser enviados los paquetes electorales a las autoridades correspondientes20.
La Ley Federal Electoral de 1973, es una ley más profunda que las
anteriores, planteó sus objetivos, el derecho al voto activo y pasivo, los partidos
políticos nacionales, los organismos electorales, del registro nacional de electores,
los procedimientos en materia electoral, la nulidad y su reclamación y las
garantías, recursos y sanciones21.
La les establecía que los partidos políticos nacionales eran asociaciones
constituidas de manera legal por ciudadanos en pleno ejercicio de sus derechos
políticos, con fines electorales, de educación cívica y orientación política;
concurren a la formación de la voluntad política el pueblo y comparten con los
organismos electorales la responsabilidad de los procesos electorales. En este
sentido, comienza el avance en las franquicias postales y telegráficas, se les
permitía imprimir propaganda político electoral y se sientan las bases para lo que
es la participación de diversos medios que forman la opinión política en el país,
en especial, en la radio y la televisión22.
pudiesen constituirse en partidos políticos federales, nacionales, continentales o
planetarios.
19 La Ley Electoral Federal, se publicó en el DOF el 4 de diciembre de d 1951, al igual que
la inmediata anterior, se estructuró con doce capítulos, 149 artículos y cuatro
disposiciones transitorias. Se reformó, según DOF el 7 de enero de 1954 en 28 artículos y
el 28 de diciembre de 1963, en seis dispositivos, de los que cuatro fueron nuevos en torno
a la representación “de los diputados de partido”, como se apuntará en la parte
constitucional respectiva del presente opúsculo.
20 La última reforma de la ley electoral de 1953, fue publicada en el DOF el 29 de enero de
1970.
21La Ley Federal Electoral, publicada en el DOF el 5 enero de 1973, contenía siete títulos,
204 artículos y una disposición transitoria, en su título segundo reguló De los Partidos
Políticos Nacionales, sus contenidos fueron respecto a los conceptos, integración y
funciones, registro de los partidos políticos nacionales, sus derechos y obligaciones y
prerrogativas, así como la propaganda electoral, dichos contenidos se regularon en seis
capítulos y en los artículos que iban del 17 al 40, de manera principal.
22 En ese sentido, es importante señalar que se sientan las bases para que los partidos
políticos puedan usar los medios que forman la opinión pública, asunto no resuelto en el
134
En cuanto a la Norma Rectora vigente, fue sometida a procesos
reformadores a partir del año de 1921; en particular, para el tema que nos ocupa,
el artículo 41 constitucional, se ha reformado en seis ocasiones, según
publicaciones del Diario Oficial de la Federación (DOF): 6 de diciembre de 1977, 6
de diciembre de 1990, 3 y 6 de septiembre de 1993 (fe de erratas), 19 de abril de
1994, 22 de agosto de 1996 y 13 de noviembre de 2007, es posible que el proceso
de la reforma político electoral del 2013.
A partir del año de 1977, se introdujo en México el denominado “sistema
de partidos”, la Constitución fue modificada con las aportaciones de Jesús Reyes
Heroles, José Luis Lamadrid Souza y Guillermo Cosío Vidaurri, entre otros
intelectuales y políticos y se estableció la representación mixta; así, el Congreso
Federal se integró por 300 diputados “uninominales” y 100 “plurinominales”; que
en la reforma constitucional de 1986, se integró la Cámara de diputados federal,
con 300 de diputados de mayoría relativa y 200 de representación proporcional23.
El antecedente de los diputados “plurinominales”, lo encontramos en los
denominados “diputados de partido”, reforma que se realizó a iniciativa del
entonces Presidente de la República, Adolfo López Mateos. En dicha reforma, se
estableció que un partido político nacional que hubiese obtenido el 2.5% del total
de la votación nacional, tendría derecho a cinco diputados de partido, más uno
por cada 0.5% de votos adicionales que obtuviese hasta completar veinte
diputados o representantes al Congreso Federal24.
Después de 1920, se crearon otras manifestaciones políticas y diversas
expresiones, agrupaciones y partidos políticos, como los siguientes:
El Partido Nacional Agrarista, 1920; Partido Nacional Republicano, 1920;
Partido Nacional Revolucionario, 1929; Partido de la Revolución Mexicana, 1938;
Partido Acción Nacional, 1939; El General Andrew Almazán. Declaraciones, 1939;
Programa Político y de Gobierno del Partido Revolucionario de Unificación
Nacional, 1939; Plataforma de Ezequiel Padilla, 1945; Partido fuerza Popular,
1946 y 1949; Partido Revolucionario Institucional, 1946; Manifiesto al Pueblo.
Comité Nacional Coordinador del Partido Popular, 1947; Programa del Partido
Popular, 1948; Programa Político de la Federación de Partidos del Pueblo
Mexicano, 1951; Partido Nacionalista Mexicano, 1951; Plataforma Electoral de
los Partidos Independientes, 1952; Partido Auténtico de la Revolución Mexicana,
1957; Programa del Partido Popular, 1957; Plataforma Electoral del Partido
país y que a nuestra forma de ver, está mal planteado el realizar las campañas utilizando
estas vías y que el órgano administrativo electoral federal, no es el adecuado para las
sanciones en la materia, dichas cuestiones deben ser revisadas en forma integral e
impedir el abuso del poder de estos poderes de hecho, cfr. DURANDÍN, Guy: La mentira en
la propaganda política y en la publicidad, Paidós comunicación, tercera edición,
Barcelona, España, 1995; v. también el Título Segundo de la Ley Federal Electoral,
artículos que van del 17 al 40, de manera fundamental.
23 Idem, pp. 845 y ss.; asimismo, v. Diario Oficial de la Federación (DOF) del 6 de
diciembre de 1977 y 15 de diciembre de 1986.
24 Cfr. COVARRUBIAS DUEÑAS, José de Jesús: Enciclopedia Política de México, coeditada
por el Instituto Belisario Domínguez del Senado de la República y la LVI Legislatura del
Congreso Federal en el contexto del Bicentenario de la Independencia de México y del
Centenario de la Revolución Mexicana de 1910, en particular, el Tomo III: Normas Rectoras
y Electorales. Siglos XIX a XXI, pp. 46 y ss.; asimismo, v. DOF, de 22 de junio de 1963 y
28 de diciembre de 1963.
135
Popular Socialista, 1963; Partido Socialista de los Trabajadores, 1975 (1979);
Partido Social Demócrata, 1976 (1978); Partido Revolucionario de los
Trabajadores, 1976; Partido Mexicano Socialista, 1987; y el Programa del Partido
Comunista, 1979; Partido Socialista Unificado de México, 1979 entre otros25.
Como se puede apreciar, en 1977, pasamos de una monocracia
partidista y una partidocracia, la cual ha venido sucumbiendo en una
mediacracia, lo que impera hoy, más allá de los partidos políticos, poderes
formales e instituciones de la República26.
Lo claro es que a partir de las reformas a las normas constitucionales y
las legales de 1977, se crean nuevas organizaciones, agrupaciones y partidos
políticos en México, dados los antecedentes de 1958 y en especial, de 1968 y
otras expresiones de inconformidad social que existían en el país, las cuales se
trataron de encausar por medio de la participación política, pacífica, del Estado
de Derecho y a través de la participación ciudadana mediante los procesos
electorales para la renovación de los poderes públicos27.
En dicho contexto, se expidió la Ley Federal de Organizaciones Políticas y
Procesos Electorales, esta norma, se considera relevante desde la perspectiva de
la denominada partidocrazia, volkparties o partidocracia y regula la elección de
los poderes legislativo y ejecutivo, a las organizaciones políticas; la preparación de
la elección, la jornada electoral, los resultados electorales y el contencioso
electoral, de manera básica28.
Como se apuntó, se creó la aportación denominada Del Sistema de
Partidos, de los cuales, se podrían crear con la participación libre de los
ciudadanos, para integrar la voluntad política del pueblo mediante su actividad
en los procesos electorales y formar la representación nacional. Se establecieron
formas flexibles para su registro, como lo fue el registro condicionado, se amplían
sus derechos y obligaciones, sus prerrogativas, difusión en radio y televisión,
publicidad, publicaciones, campañas electorales, impuestos y derechos; se
normaron puntos para la constitución de las agrupaciones políticas nacionales y
la formación de frentes y fusiones29.
De manera posterior, se modificó la LFOPPE, en el sentido de que los
partidos políticos tenían derecho a nombrar a un representante propietario y un
respectivo suplente, en las mesas directivas que fuesen instaladas en la jornada
Cfr. Enciclopedia de México, coeditada por la Secretaría de Educación Pública y dirigida
por José Rogelio Álvarez, México, 1987, en especial, el Tomo IX, el segmento de los
Partidos Políticos, pp. 6216 y ss.
26 Vid. PORTOS PÉREZ, Irma: Televisa y Globo en la convergencia, Instituto de
Investigaciones Económicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, México,
2013.
27 El entonces Presidente de la República, Luis Echeverría Álvarez, señaló en su segundo
informe de gobierno, el primero de septiembre de 1972: Cuando están abiertos los cauces
de la transformación social, nada justifica la violencia. Con dichas bases, el siguiente
Presidente, José López Portillo y Pacheco, con auxilio de Jesús Reyes Heroles y José Luis
Lamadrid Souza, entre otros destacados políticos y conocedores de la materia, crearon la
Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales, que es el paradigma de la
constitución de los actuales partidos políticos en México.
28 La Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales (LFOPPE), data del 28
de diciembre de 1977, consta de cinco títulos y 250 artículos y tres transitorios.
29 Cfr. Artículos que van del 19 al 73 de la LFOPPE.
25
136
electoral dentro del país, si es que el partido cuenta con candidato en dicha área;
el suplente se deberá de presentar a falta del propietario30.
Después, se modificaron las leyes electorales en 1987, 1991 y en
particular en los años de 2007 y 2008, cuyas reformas establecen el marco
constitucional y el legal vigente respecto a los partidos y agrupaciones políticas
en México, así, se han establecido, de manera principal, las siguientes31:
En el año de 1986, se expidió el Código Federal Electoral (CFE), el cual ha
sido la base estructural de las últimas legislaciones electorales, en dicha norma,
se reguló el objeto de dicha reglamentación y las disposiciones generales, las
organizaciones políticas, del registro nacional de electores, del proceso electoral y
organismos electorales, la elección los resultados electorales; de los recursos, las
nulidades las sanciones y del Tribunal de lo Contencioso Electoral32.
El Libro segundo del CFE, regulaba el aspecto De las organizaciones
políticas, en donde se incluían a los partidos y a las asociaciones políticas
nacionales; los frentes, coaliciones y fusiones, así como la pérdida del registro de
los partidos y asociaciones políticas nacionales33.
En cuanto a los partidos políticos nacionales, se estableció que eran
formas de organización política y entidades de interés público normadas
conforme a la Constitución de la República y al CFE; dentro de sus fines, eran la
promoción de la participación del pueblo en la vida democrática, el contribuir a la
integración de la representación nacional y en cuanto a la estructura ciudadana,
hacer efectivo su ingreso al ejercicio del poder público, conforme a sus
documentos básicos y mediante el sufragio universal, libre, directo y secreto34.
Luego, se determinaron disposiciones que normaban las funciones de los
partidos políticos, su establecimiento y registro, derechos y obligaciones, sus
prerrogativas, el régimen financiero, que eran público y privado; cuestión que por
primera ocasión se dio en el país35. Se destaca el financiamiento público y el
privado, en cuanto a la asignación de recursos del erario público a las
organizaciones políticas es un tema muy debatible al día de hoy, incluso,
debemos recordar que algunas expresiones políticas se negaron a recibir dichas
aportaciones, lo cual no es rechazado al día de hoy.
El Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (CFIPE),
siguió, como se expresó, la línea del CFE, pero con reformas políticas y electorales
que se encontraban en una coyuntura del denominado neoliberalismo y que fue
Vid. Decreto por el que se reforma y adiciona la Ley Federal de Organizaciones Políticas y
Procesos Electorales, del 6 de enero de 1982, en el caso expresado, al artículo 38 de dicha
norma.
31 Cfr. COVARRUBIAS DUEÑAS, José de Jesús: Dos Siglos de Constitucionalismo en
México, Porrúa, México, 2009.
32 Se realizaron varias cuestiones precedentes como la “Reforma Política”, la exposición de
motivos de la iniciativa de reforma a los artículos 52, 53, 54, 60 y 77 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos relativos a la integración del Congreso y los
procedimientos electorales, fechado en el 3 de noviembre de 1986; de igual forma, se
presentó la Exposición de Motivos de la Iniciativa del Código Federal Electoral, con dichos
antecedentes, se aprobó el Código Federal electoral, el 29 de diciembre de 1986, cuenta
con ocho libros, 362 artículos y dos artículos transitorios.
33 El Libro Segundo del CFE, contenía siete títulos y quince capítulos que se referían a las
organizaciones políticas.
34 Cfr. Artículos 24 a 26 del CFE.
35 Vid. Artículos que van del 27 al 98 del CFE.
30
137
desmantelando el “Estado Revolucionario”, lo cual implicó alianzas específicas
entre dos fuerzas políticas que se han alternado, hasta la fecha, la Presidencia de
la República y de alguna manera el poder y todo lo que conlleva a dicha
compartición dentro del contexto de unas elecciones muy cuestionadas por
algunos actores políticos directos que consideraron elecciones ilegítimas,
cuestiones que se han repetido en el año 2000, 2006 y con menor énfasis en el
2012, respecto de los precedentes, sobre todo, respecto de la de 2006, en la cual,
la diferencia en la elección presidencial entre el candidato ganador y el que
obtuvo el segundo lugar fue del 54%, lo cual equivalía a cerca de 233, 000 votos,
lo cual es mínimo y se especuló muchísimo al respecto de que el triunfo no fue
legítimo de quien detentó la Presidencia de la República en el período de 2006 a
2012, lo cual impactó en las reformas electorales, como lo es el propio hecho de la
elección presidencial última.
El CFIPE, que se decretó el 14 de agosto de 1990, se reformó en forma
aproximada hasta en trece ocasiones y llegó a tener hasta nueve libros y a partir
de dichos contenidos, se han venido realizando legislaciones específicas como lo
es la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, la
cual se creó en DOF el 22 de noviembre de 1996 y ha tenido solo una reforma a
la fecha, el primero de julio de 2008; asimismo, se adicionó el título décimo
primero de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación en el sentido de
que el Tribunal Federal Electoral se incorporó al Poder judicial de la Federación y
desde la publicación en el DOF el 22 de agosto de 1996, se creó el Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federación36.
Conforme a dichas reformas constitucionales y las legales desde
entonces, se han creado, de manera fundamental las siguientes organizaciones o
agrupaciones ciudadanas constituidas en partidos políticos en el país:
El Partido Político del Frente Cardenista de Reconstrucción Nacional,
1987; el Partido Políticos de la Revolución Democrática, 1989; el Partido del
Trabajo, 1990; el Partido Verde Ecologista de México, 1991; el Partido Liberal
Mexicano, 1992; Partido Político Alianza Social, 1998; el Partido Convergencia,
2002; el Partido de la Sociedad Nacionalista, 2002; el Partido Político México
Posible, 2002; el Partido Político Fuerza Ciudadana, 2002; el Partido Político
Alianza Nacional, 2005 y el Partido Político Movimiento Ciudadano, 2011, de
manera principal37.
En la actualidad, “el nuevo” CFIPE, según publicación en el DOF del 14
de enero de 2008, quedó estructurado para regular la integración de los poderes
formales mediante elecciones; los partidos políticos; el Instituto Federal Electoral;
los procedimientos especiales en las direcciones ejecutivas; el proceso electoral;
del voto de los mexicanos residentes en el extranjero y de los regímenes
sancionadores electorales, así como el disciplinario para los efectos de los
servidores públicos electorales38.
Cfr. COVARRUBIAS DUEÑAS, José de Jesús: Derecho Constitucional Electoral, op. Cit.,
pp. 48 y ss.
37 Vid. COVARRUBIAS DUEÑAS, José de Jesús: La Autonomía Municipal en México,
Porrúa, tercera edición, México, 2008, pp. 353 y ss.
38 Conforme al decreto del DOF del 14 de enero de 2008, en su artículo tercero
transitorio, se estableció que el CFIPE, publicado en el DOF el 15 de agosto de 1990,
quedó sin efectos. Así, el CFIPE vigente, contiene siete libros, 23 títulos, 68 capítulos y
36
138
El CFIPE, regula los partidos políticos en su libro segundo, a través de
cinco apartados, los dos primeros, se refieren a las disposiciones generales, su
constitución, registro, derechos y obligaciones; el procedimiento de registro legal;
de igual forma, se regulan las agrupaciones políticas nacionales; los derechos y
las obligaciones de los partidos políticos, con énfasis especial para los efectos de
transparencia; asimismo, se establecen normas para regular los asuntos internos
de los propios partidos políticos39.
Respecto del apartado tercero, se norma la forma en que los partidos
políticos pueden transmitir en los medios que forman opinión pública, como lo es
la radio y la televisión sus diversas manifestaciones de propaganda y publicidad
política; en el mismo sentido, se establecen las normas para el financiamiento
público, las aportaciones privadas, la fiscalización de los diversos recursos que
reciben los partidos políticos, su régimen fiscal y las franquicias postales y
telegráficas. Se enfatiza que desde 1988, cuando se determinó el financiamiento a
los partidos políticos, hubo cambios al respecto en la distribución de los recursos
o del financiamiento público; después, en la era del CFIPE, se estableció en los
términos del 30% en forma equitativa y el 70% según los votos obtenidos,
traducida dicha “fuerza política” en los votos que haya registrado el partido
político conforme a los resultados obtenidos en la última elección40.
En el apartado cuarto, se regulan los frentes, coaliciones y fusiones y en
el quinto y último, la pérdida de registro; dichas figuras son muy benévolas y
permiten una gama amplia de formas en que se puede participar por parte de las
organizaciones políticas en cuestiones muy importantes para el país; por ejemplo,
se deberían formar más frentes para los planteamientos de las políticas públicas
del Estado, sobre todo en materia social, en lugar de frenar el país con
manifestaciones en el centro del Distrito Federal, el cal urge que sea
descentralizado en bienestar para la República, planteamientos que los partidos
políticos no han hecho y son necesarios para la República, estas serían formas
más jurídicas, conforme a derecho y previstas en los ordenamientos jurídicos,
además, de que existen los grupos parlamentarios y todas las formas en que se
expresen las distintas fuerzas políticas; por tanto, consideramos que existen las
vías legales para manifestarse en forma armónica las fuerzas políticas del país y
que en esas vías se deben enfatizar los esfuerzos de todos los que digan que
quieren servir al país, sería la mejor forma de sujetarse al bienestar de la
República, sometiendo los intereses particulares y de grupos a los del país,
cuestiones que no siempre hacen los partidos políticos41.
Así, podríamos señalar que durante el Siglo XIX, los antecedentes de los
partidos políticos, se vincularon a los grupos de poder en torno a la monarquía y
a la Iglesia Católica, después se establecieron las logias masónicas, los cual
desembocó en las luchas fratricidas entre liberales y conservadores, lo que dividió
a la naciente e incipiente clase política del país y que dichas facciones políticas
394 artículos y 12 artículos transitorios, cfr. COVARRUBIAS DUEÑAS, José de Jesús:
Derecho Constitucional Electoral, op. Cit., pp. 50 y ss.
39 Vid. CFIPE, artículos 22 al 47.
40 En el CFE, el financiamiento público era conforme a la votación obtenida por el partido
político en la última elección, así los votos se traducían en las aportaciones financieras,
cfr. Al libro segundo, título quinto del CFE, artículos que van del 61 al 68, de manera
principal; de igual forma, en relación al CFIPE vigente, v. artículos 48 al 92.
41 Cfr. CFIPE, artículos que van del 93 al 103.
139
han llegado hasta nuestros días, lo que se ejemplifica con las luchas del gran
Benemérito de las Américas, Benito Pablo Juárez García en contra de los
conservadores y de los invasores europeos; durante la etapa de la Revolución
Mexicana, el intervencionismo de los EUA y las diferencias políticas que todavía
existen entre distintos partidos políticos, la constante, es la división de los grupos
políticos en México, cuando la idea del Estado es que todos los grupos políticos se
encuentran para servir al Estado, al país, a la República, a la Nación y que la
disputa es para servir más y mejor a la población a los ciudadanos; entonces, los
partidos políticos deben estar supeditados a los grandes valores, principios e
intereses de la República, por tanto sometidos al orden constitucional o de la
Norma Rectora, guardar lealtad al pueblo y a sus normas que de manera
soberana deben tomar, ese debe ser el imperativo categórico al cual no hemos
llegado a México42.
Lo anterior, nos lleva a otro gran problema, no estamos definidos, no
existe un proyecto y destino común para todos los mexicanos, lo cual también es
grave y entonces los grupos y partidos políticos debían tener metas comunes en
beneficio de los habitantes, lo cual tampoco hemos logrado, lo anterior se
evidencia en un análisis de las Normas Rectoras o Constituciones tan diversas
que henos tenido en el país, además de las diversas, opuestas y hasta
contradicciones que existen en nuestro texto constitucional actual43.
A partir de la Revolución Mexicana de 1910, se crean diversas
manifestaciones políticas, las cuales, de manera directa o indirecta, se vinculan a
los diferentes grupos, caudillos o expresiones de la primera revolución social del
Siglo XX en el planeta44.
Dados los enormes intereses que provoca la riqueza de México, desde la
Colonia, las intervenciones europeas y de los EUA durante el Siglo XIXI y en la
Revolución Mexicana y la notable influencia e injerencia de los EUA, ya no
digamos los casos permanentes de espionaje; queda claro que muchas
expresiones políticas y partidos políticos, se vinculan de manera directa o
indirecta con intereses extranjeros o ajenos a México, como sucedió, por ejemplo,
en el Movimiento de 1968, en el que nuestro país fue el área de lucha entre
socialistas o “comunistas” y los intereses del capitalismo, lo cual es un gran error
que seguimos cometiendo como lo fueron las luchas entre liberales y
Cfr. SILVA HERZOG, Jesús: Historia de la Revolución Mexicana, Fondo de Cultura
Económica, dos tomos, México, 1980; México a través de los Siglos, varios tomos,
Compañía Editores Mexicanos Unidos, México, 1961; REVELES VÁZQUEZ, Francisco:
Partidos Políticos en México. Apuntes teóricos, Editorial Gernika, México, 2008, al respecto,
existe abundantísima bibliografía.
43 Cfr. COVARRUBIAS DUEÑAS, José de Jesús: El Paradigma de la Constitución. México
1917 a 2010, tercera edición, México, 2010.
44 Vid. SERRA ROJAS, Andrés: Historia de las Ideas e Instituciones Políticas, UNAM,
México, 1991; Los partidos políticos en México. Origen y desarrollo, varios autores,
Universidad nacional Autónoma de México, México, 2002; Partidos Políticos. Nuevos
liderazgos y relaciones políticas de autoridad, varios autores y coedición UNAM, UAM y
AMEP, México, 2004, existe abundante bibliografía. Cabe destacar que el proceso de
reforma política y electoral que inició a fines de este año, es “chantajista”, controvertida y
por tanto, no consensuada, para variar, sin analizar las necesidades del país, por tanto,
está destinada al fracaso; asimismo, en su conjunto es centralista, concentra el poder en
la partidocracia y mediacracia, podríamos emitir más calificativos, pero queda clara la
evidencia que no tenemos proyecto político de país.
42
140
conservadores, las luchas religiosas, el movimiento del “Ejército Zapatista de
Liberación Nacional”, la “guerra al narcotráficos”, entre otros grandes y graves
problemas que son conflictos de intereses que no nos deben dividir, separarnos
enfrentarnos como hermanos que somos45.
Por tanto, se trató de crear una gran fuerza política a partir de la
Revolución Mexicana de 1910, misma que se ha venido desmembrado,
desgajando, dividiendo, separando por intereses de diversas índoles, que no
siempre son los intereses del pueblo de México y hemos llegado a meras disputas
por el control político, ya que existe mucha gente enferma de poder y lucha por el
a toda costa, al precio que sea y cueste lo que cueste, lo cual daña a la población,
a México y al planeta46.
CONCLUSIONES:
Primera. Necesitamos un proyecto de país a largo plazo, consensuado por todas
las fuerzas políticas que de aquí viven; dicho proyecto plasmarlo en nuestra
Norma Rectora, la cual todos debemos sujetarnos con miras al bienestar general
de los mexicanos y de la raza planetaria.
Segunda. Los partidos políticos deben sujetarse a la Norma Rectora y
debe establecerse como delito cualquier violación a los valores, principios e
intereses de nuestra Norma Rectora, consensuada por todos los grupos de poder
en la República.
Tercera. Los poderes de hecho y de derecho, se deben armonizar en aras
del bienestar de los mexicanos y de la raza planetaria.
Cuarta. Los diversos grupos organizados de la política deben ocuparse de
proponer cómo mejorar lo que tenemos, en base a dichas propuestas deben girar
las campañas y contiendas electorales, no en acaban o destrozar o dividir al país,
sino en hacer las mejores propuestas en aras del bienestar general.
Quinta. Los partidos políticos deben ser escuelas políticas, que enseñen a
sus militantes a amar al país y al planeta, así como al servicio público con la
austeridad republicana, de manera profesional y en el cumplimiento de los
valores, principios e intereses de la Norma Rectora.
Cfr. COVARRUBIAS DUEÑAS, José de Jesús: Necesidad de una Norma Rectora para
México, editado por el Senado de la República en el contexto del Centenario de la
Revolución Mexicana de 1910, México, 2010.
46 Vid. COVARRUBIAS DUEÑAS, José de Jesús: Los Derechos Planetarios, Porrúa, México,
2011.
45
141
HISTORIA E IDEOLOGÍA DEL CONTINUUM PNR-PRM-PRI
José Luis Camacho Vargas
Revolución y Política
Llega un tiempo para toda lucha social en el que los ideales enarbolados han de
consolidarse para constituir algo tangible que vaya más allá de la utopía y funja
como referente del éxito del movimiento. Para ello, se hace necesario cambiar la
estrategia y sustituir el horrísono de las balas por la objetividad de las ideas y la
estabilidad de las leyes y las instituciones.
En toda Revolución, las armas –cuando la gravedad de los tiempos lo
amerita– cumplen un papel fundamental en el desarrollo de los hechos bélicos.
Ciertamente pueden decidir una contienda, una batalla o incluso una guerra,
pero por sí mismas no garantizan el triunfo de una Revolución. Ésta debe
institucionalizarse y esa fue la máxima que guió el pensamiento político del
presidente Plutarco Elías Calles tras el asesinato del general Álvaro Obregón,
entonces presidente electo para el periodo 1928-1934. Sin duda, éste fue un
magnicidio que definió los nuevos derroteros del contexto político-social
posrevolucionario.
La pérdida irreparable del “Héroe de Celaya” puso de manifiesto que aun
después del orden constitucional alcanzado por la Carta Magna de 1917, y las
reglas básicas inscritas en la Ley Electoral de 1918, el viejo fantasma de las
intrigas, los golpazos y cuartelazos entre los caudillos que hicieron suya la
Revolución continuaba presente.
Las frágiles condiciones económicas, políticas y sociales del México de esa
época convertían a este lamentable suceso en un polvorín del cual la más
pequeña exaltación provocaría que ardiera el país entero llevándolo de nueva
cuenta a una guerra civil. De hecho, “al concluir el mes de julio los rumores de
que Calles pensaba reelegirse alcanzaron su máxima intensidad. El general
Fausto Topete, gobernador electo del Estado de Sonora, y el general Francisco R.
Manzo, Jefe de Operaciones Militares con otros políticos exaltados se disponían a
plantearle al general Calles un ultimátum: o prometía retirarse de la política o se
levantarían en armas”.1 Las dos fuerzas visibles de la Revolución: obregonistas y
callistas, amenazaban entonces con disputarse el mando vacante dejado por el
general Obregón, y con ello también la consolidación del Estado de derecho
surgido del movimiento armado de 1910.
Frente a las amenazas de los levantamientos y la posible rebelión militar,
don Emilio Portes Gil, entonces gobernador de Tamaulipas, fue el conducto
idóneo para evitar el choque entre callistas y obregonistas. En la reunión que el
llamado “Jefe Máximo de la Revolución” sostuvo con el que tiempo después
convertiría en su Secretario de Gobernación, y a la que también asistieron Aarón
Sáenz, Antonio Ríos Zertuche, Luis L. León y Arturo H. Orcí del grupo
obregonista, el Presidente Calles les expuso:
1
Fernando Benítez, Lázaro Cárdenas y la Revolución Mexicana. México, FCE, Tomo II, 1984, p.193.
143
“Después de muchas reflexiones sobre la grave
situación que se ha creado como consecuencia de la
inesperada muerte del general Obregón, he
meditado sobre la necesidad de crear un organismo
de carácter político, en el cual se fusionen todos los
elementos revolucionarios que sinceramente deseen
el cumplimiento de un programa y el ejercicio de la
democracia.
”Durante más de quince años, nos hemos debatido,
los revolucionarios, en luchas estériles por
encontrar la fórmula para resolver nuestros
problemas electorales. Todo ha sido inútil, hemos
visto que las ambiciones incontenidas de muchos
han arrastrado al país a luchas armadas que nos
desprestigian y que nos convencen de que hemos
errado el camino.
”Yo creo que la organización de un Partido de
carácter nacional servirá para constituir un frente
revolucionario ante el cual se estrellen los intentos
de la reacción. Se lograría a la vez encauzar las
ambiciones de nuestros políticos, disciplinándonos
al programa que de antemano se aprobara. Con tal
organismo, se evitarán los desórdenes que se
provocan en cada elección y poco a poco, con el
ejercicio democrático que se vaya realizando,
nuestras instituciones irán fortaleciéndose hasta
llegar a la implantación de la democracia”.2
Esta plática que trató de tranquilizar los ánimos de los obregonistas;
tiempo después se convirtió en un acto sin precedentes para la vida política del
país, cuando el 1 de septiembre de 1928 la visión de estadista del general Calles
se hizo patente en su IV y último Informe de Gobierno ante el Congreso de la
Unión, no sólo al refrendar su compromiso de no aspirar más a la Presidencia de
la República, sino también su deseo de abrir una nueva etapa en la que las
instituciones legales y democráticas fueran el soporte y guía de los ideales
revolucionarios por los que el pueblo mexicano había derramado su sangre en el
movimiento armado de1910. Y así lo expuso claramente en aquella fecha:
“La desaparición del Presidente electo ha sido una
pérdida irreparable, que deja al país en una
situación particularmente difícil por la carencia, no
de hombres capaces o bien preparados, que
afortunadamente los hay; pero sí de personalidades
de indiscutible relieve, con el suficiente arraigo en la
opinión pública y con la fuerza personal y política
2
Miguel Osorio Marbán, El Partido de la Revolución Mexicana., México, Coordinación Nacional de Estudios
Históricos, Políticos y Sociales del CEN del PRI, Tomo I, 1990, p. 50.
144
bastante para merecer, por su solo nombre y su
prestigio, la confianza general.
”Esa desaparición plantea ante la conciencia
nacional, uno de los más graves y vitales problemas,
porque no es sólo de naturaleza política, sino de
existencia misma.
”La misma circunstancia de que quizá por primera
vez en su historia se enfrenta México con una
situación en la que la nota dominante de la falta de
„Caudillos‟
debe
permitirnos,
orientar
definitivamente la política del país por rumbos de
una verdadera vida institucional, procurando pasar,
de una vez por todas, de la condición histórica del
país de un hombre a la nación de instituciones y
leyes”.3
Con este discurso, don Plutarco Elías Calles trazaba con total claridad el
rumbo por el cual habría que transitar la vida pública nacional en los próximos
años, donde la patria fuera la ley y no el caudillo, a fin de alcanzar la paz política
y social que no se tenía en México desde finales del siglo XIX.
Nacimiento del Partido Nacional Revolucionario
Sin embargo, la institucionalización de las causas de la Revolución Mexicana y
por ende la consolidación del Estado no resultaba en absoluto una tarea fácil.
Era claro que mientras la contienda por el poder se dirimiera a través de la lucha
armada sería imposible comenzar a sembrar el México que habría de cosecharse
mañana. Intentos previos ya se habían dado, el más ambicioso de todos
probablemente fue el de don Venustiano Carranza, quien en 1920 buscando
institucionalizar la Presidencia de la República buscó imponer a un civil en la
primera magistratura, el ingeniero sonorense Ignacio Bonillas. Las formas y los
tiempos no fueron los correctos y el mismo barón de Cuatrociénegas lo pagó con
su vida
Considerando este antecedente, don Plutarco Elías Calles planeó el
movimiento con antelación y mucha precisión. Sabía que la salida de los
generales del gobierno no podía ser abrupta. Tenía que ser paulatina, armónica y
sobre todo institucionalizada. Fue así que el sonorense construyó los pilares no
sólo de su gobierno, sino también del aparato político mexicano para los próximos
años. El de Calles, sin duda, fue el gobierno que colocó los cimientos a partir de
los cuales se edificaría el México del siglo XX.
En efecto, al llamado realizado por el general Calles a la consolidación del
México posrevolucionario el 1° de septiembre de 1928, pronto surgió la necesidad
de concebir un Partido que aglutinase a las mayorías nacionales, armonizara sus
intereses en conflicto y orientara y encauzara la ideología de la Revolución
Mexicana. Como comenta el doctor Luis Garrido en su obra El Partido de la
3
Miguel Osorio Marbán, Calles, origen y destino. México, Coordinación Nacional de Estudios Históricos,
Políticos y Sociales del CEN del PRI, 1993, p. 71.
145
era
necesario
“encontrar
mecanismos
Revolución
Institucionalizada,
constitucionales, en particular en el aspecto electoral, que permitieran la
consolidación del aparato estatal posrevolucionario”.4 Después de todo, “una
Revolución cuando es auténtica y se aparta de la asonada, el cuartelazo o el
motín, derroca y destruye instituciones del régimen ante el cual se levanta, y ella
misma edifica y desarrolla sus propias instituciones para cumplir con sus
finalidades”.5
En su conjunto, era necesario un espacio en el que los principales líderes
del país, herederos auténticos de la Revolución, debatieran los principales
problemas económicos, políticos y sociales de la nación, al tiempo que en un
marco de deliberación y correlación de fuerzas negociaren las candidaturas a los
puestos de elección popular, dejando de lado el uso de las armas. En palabras de
Vicente Fuentes Díaz, “organizar el Partido era organizar la política, y organizar la
política era sentar las bases de una estructura nueva a base de instituciones que
pudieran contribuir a modelar el nuevo sistema cuyo esquema legal se apuntó
desde 1917 pero que permanecía así: como un mero esquema”.6
Así, frente a los síntomas de la división y el partidismo que se empezaban a
manifestar en el sector militar, el 5 de septiembre de 1928 el Presidente Plutarco
Elías Calles convocó a una reunión con los comandantes de operaciones militares
y demás altos mandos revolucionarios con el objeto de hacerles de su
conocimiento su opinión sobre el perfil del hombre que debía ocupar la
Presidencia de la República de manera provisional, así como su consideración
sobre la pertinencia de que ninguno de los miembros del Ejército se presentara
como candidato en este proceso con el ánimo de no crear la división dentro de la
institución.7
Una vez que el general Calles tranquilizó los ánimos de quienes, muerto
Obregón vieron la posibilidad de asumir su liderazgo de caudillo como propio,
sobre todo entre la “familia revolucionaria”, el 8 de diciembre de ese mismo año
convocó a la integración del Primer Comité Organizador del Partido Nacional
Revolucionario (PNR). Éste quedó presidido por el general Plutarco Elías Calles; el
ingeniero Luis L. León como Secretario General; el profesor Basilio Badillo como
Secretario del Interior; el licenciado Aarón Sáenz como Secretario de
Organización; el general Manuel Pérez Treviño como Secretario tesorero; y el
diputado David Orozco y el profesor Bartolomé García Correa, como Tercer y
Cuarto Secretarios de Organización, respectivamente; así como por el senador
Manlio Fabio Altamirano como Secretario de Propaganda y Publicidad.8
La primera tarea que realizó el Primer Comité Organizador del PNR fue la
de lanzar un Manifiesto a la Nación con el objetivo de dar a conocer la realización
de la Primera Convención Nacional del Partido que tendría lugar en la Ciudad de
Querétaro del 1 al 4 de marzo de 1929. Para tal efecto, se invitaba a “todos los
partidos, agrupaciones y organizaciones políticas de la República, de credo y
4
Luis Garrido, El Partido de la Revolución Institucionalizada. México, Siglo XXI Editores, 1982, p. 99.
Miguel Osorio Marbán, Revolución y Política. México, Coordinación Nacional de Estudios Históricos,
Políticos y Sociales del CEN del PRI, Tomo II, 1990, p. 460.
6
Vicente Fuentes Díaz, Los partidos políticos en México. México, Porrúa, 1996, p. 146.
7
Cfr. Daniel Cosío Villegas, et. al., Historia general de México. Versión 2000. México, El Colegio de
México, 2008, p. 833.
8
Historia Gráfica del Partido Revolucionario Institucional 1929-1991. México, Instituto de Estudios
Políticos, Económicos y Sociales (IEPES) del PRI/Cambio XXI Fundación Mexicana, A.C., 1991, p. 24.
5
146
tendencia revolucionaria”, para unirse, formar y discutir los Estatutos del
Partido; el programa y principios del mismo; así como la designación del
candidato a Presidente de la República que contendería por este instituto político
para concluir el periodo para el cual había sido electo el general Álvaro Obregón.
Recordemos que el 1 de diciembre de 1928, al no asistir el “Héroe de
Celaya” a juramentar como Presidente Constitucional de los Estados Unidos
Mexicanos, el Honorable Congreso de la Unión haciendo uso de sus facultades y
en atención a los artículos 84 y 85 de la Carta Magna de 1917, nombró en
Colegio Electoral el 28 de septiembre a don Emilio Portes Gil como Presidente
provisional,9 para después convocar a elecciones para elegir al Presidente que
concluiría el mandato para el que había sido electo Obregón; es decir, hasta el 30
de noviembre de 1934.
Así, teniendo como recinto el emblemático Teatro de la República, donde
sesionó el Honorable Congreso Constituyente de 1916-1917; el 1 de marzo con
una asistencia de 874 presuntos delegados, se dio paso a la dictaminación de
credenciales, aprobándose al efecto un total de 841 asambleístas. Posteriormente
se procedió a elegir a la Mesa Directiva de la Convención Constitutiva, siendo su
primer Presidente el general Manuel Pérez Treviño; su Secretario el ingeniero Luis
L. León; como Secretario del Exterior, don Filiberto Gómez; el profesor Bartolomé
García Correa como Secretario de Actas; Gonzalo N. Santos como Secretario de
Asuntos del Distrito Federal, y Melchor Ortega Camarena como Secretario de
Prensa.
Después de discutirse y aprobarse la Declaración de Principios, el
Programa, los Estatutos y el Pacto de Unión y Solidaridad del Partido, don
Filiberto Gómez declaró formalmente y legítimamente constituido el 4 de marzo
de 1929 el PNR adoptando el lema de “Instituciones y Reforma Social”. El
distintivo del Partido a la postre serían tres bandas verticales de color verde,
blanco y rojo, como la bandera nacional en un acto de reivindicación ideológica, y
sobre ellas las letras del PNR: símbolo emblemático del nacionalismo
revolucionario que se ha conservado hasta nuestros días.
El PNR, como Partido de la Revolución Mexicana, representó así, el primer
intento serio por formar un Partido Político de carácter permanente, cuyo
propósito fundamental era que lo legislado por el Congreso Constituyente de
1917 pasara de la teoría a la práctica. “Los principios y el Programa de Acción del
PNR constituyeron, como definición de Partido, los documentos más importantes
de la historia política nacional. Ninguno de los Partidos que le precedieron, logró
englobar en una concepción integral, clara y armoniosa los elementos pujantes de
un programa nacionalista y revolucionario, base auténtica del desarrollo nacional
independiente, como lo hizo el Partido Nacional Revolucionario al nacer”.10
Y es que de acuerdo al artículo primero de sus Estatutos el objeto del
Partido era “el mantener de modo permanente y por medio de la unificación de los
elementos revolucionarios del país, una disciplina de sostén al orden legal creado
por el triunfo de la Revolución Mexicana, y definir y consolidar, cada día más, la
doctrina y las conquistas de la Revolución”, reconociendo con todo ello y
aceptando “en forma absoluta y sin ninguna reserva de naturaleza, el sistema
democrático y la forma de gobierno que establece la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos”.
9
De acuerdo al texto del artículo 85 constitucional vigente en ese momento.
Vicente Fuentes Díaz. op. cit., p. 152.
10
147
En su programa, el PNR reconocía a las clases trabajadoras como el factor
social más importante, y se comprometía a luchar por la protección de los
indígenas; la soberanía nacional; la reconstrucción nacional; el interés colectivo
por encima del interés individual; la elevación del nivel cultural a base de
capitales mexicanos y no de extranjeros; la intensificación de la pequeña
industria; la organización de los pequeños industriales para competir con los
grandes y extranjeros; la distribución de la tierra; el fomento de la
industrialización de los productos agrícolas y la asesoría técnica del campo, entre
otros muchos temas.11
Al frente del Primer Comité Directivo Nacional fue electo el general Manuel
Pérez Treviño; como Secretario General quedó el ingeniero Luis L. León; el
senador Filiberto Gómez como Secretario del Exterior; el diputado Gonzalo N.
Santos como Secretario del Distrito Federal; el diputado Melchor Ortega
Camarena como Secretario de Prensa; el senador Bartolomé García Correa como
Secretario de Actas; el diputado David Orozco como Secretario Tesorero; y don
Ramón V. Santoyo como Director del ICS. Del mismo modo, a pesar de que Aarón
Sáenz, por sus antecedentes obregonistas, era considerado como el candidato
natural para contender a la máxima magistratura del país en ese momento, el
ingeniero Pascual Ortiz Rubio fue elegido como primer candidato de la
Presidencia de la República del PNR, para el periodo 1930-1934.
De tal suerte, “el PNR se constituyó en 1929 con dos objetivos centrales:
crear un espacio político que reuniera a los diversos líderes regionales salidos de
la Revolución en un solo proyecto de nación; y segundo, que en ese espacio
político se transformara la lucha armada en debate político. Con la creación del
PNR, don Plutarco Elías Calles solucionó un problema político inmediato e
insoslayable, y al mismo tiempo, sentó las bases de la institucionalización de la
Revolución Mexicana”.12
En efecto, esta alianza de grupos y caudillos triunfantes del movimiento
armado de 1910, permitió en lo esencial que la lucha armada dejara de ser la
única vía para determinar la sucesión presidencial. Y junto a esta unidad formuló
el nacionalismo revolucionario, para dar sentido e identificación a nuestro pueblo.
El PNR “no era un partido de clase. Tampoco un partido ideológico. Era plural. Su
afán más que restar, fue sumar. Sumar a todos los que compartían sus muy
amplios principios y programa”, por ello en sus filas lo mismo era posible
encontrar a campesinos, obreros, empresarios e incluso hacendados.13
La transformación del PNR al PRM
En diciembre de 1937 el Presidente Lázaro Cárdenas, acompañado de su
Secretario de Gobernación, don Ignacio García Téllez, además de don Agustín
Arroyo Ch., entonces jefe de prensa de la Presidencia, así como por don Gonzalo
Vázquez Vela, encargado de la Secretaría de Educación Pública, se entrevistó con
el licenciado Silvano Barba González y demás dirigentes del PNR, “exponiéndoles
11
Véase La ideología del Partido de la Revolución. México, Coordinación Nacional de Estudios Históricos,
Políticos y Sociales del CEN del PRI, 1993, p. 8 y ss.
12
Historia Gráfica del Partido Revolucionario Institucional 1929-1991. México, Instituto de Estudios
Políticos, Económicos y Sociales (IEPES) del PRI/Cambio XXI Fundación Mexicana, A.C., 1991, p. 9.
13
Carlos Tello. Estado y desarrollo económico: México 1920-2006. México, Facultad de Economía/UNAM,
2007, pp. 78-79.
148
con toda claridad la necesidad de transformarlo y de introducir reformas
fundamentales para lograr una más sólida alianza entre obreros, campesinos,
soldados y burócratas”.14 Desde el primero de septiembre de 1935 el general
Cárdenas ya había anunciado la necesidad de modificar la estructura del Partido.
Nueve años después de la formación del PNR, y con once dirigencias
nacionales estando al frente del Partido: el general Manuel Pérez Treviño en tres
ocasiones; el profesor Basilio Vadillo, del 11 de febrero de 1930 al 22 de abril del
mismo año; el licenciado Emilio Portes Gil en dos momentos distintos; el general
Lázaro Cárdenas, del 15 de octubre de 1930 al 28 de agosto de 1931; don
Melchor Ortega Camarena, del 12 de mayo de 1933 al 9 de junio de ese mismo
año; el coronel Carlos Riva Palacio, del 25 de agosto de 1933 al 14 de diciembre
de 1934; el general Matías Ramos Santos, de esta última fecha al 15 de junio de
1935; y el licenciado Silvano Barba González, del 20 de agosto de 1936 al 2 de
abril de 1938; “el PNR había cumplido su misión histórica al unificar bajo una
dirección centralizada las diferentes agrupaciones revolucionarias regionales
permitiendo de esta manera, que de la era de los caudillos se pasara a la era de
las instituciones”.15 Era momento de la consolidación de la alianza obrerocampesino-popular-militar para darle una fuerza orgánica, en palabras de don
Emilio Portes Gil, al Partido de la Revolución.
Tan sólo unos días después de la expropiación petrolera, la dirección
nacional del PNR lanzó la Convocatoria para la celebración de una Asamblea
Nacional Constitutiva cuyo objeto era: discutir y aprobar la Plataforma de
Principios, la Constitución y los Estatutos del nuevo instituto político de la
Revolución que habría de sustituir al Partido Nacional Revolucionario. De tal
suerte, el 30 de marzo de 1938, 400 delegados representantes de organizaciones
campesinas, obreras, militares y de contingentes populares, se dieron cita en las
inmediaciones del Palacio de Bellas Artes, para suscribir un Pacto de Unión y
Solidaridad que daría lugar a la transformación del PNR, cambiando su nombre
al del Partido de la Revolución Mexicana (PRM), y adoptando con ello el lema: Por
una democracia de los trabajadores.
Hay registros de que al momento de tratar de reestructurar al Partido,
existieron propuestas para que la nueva organización se denominara “Partido
Socialista Mexicano”, siendo uno de sus objetivos la preparación de la nación
para la implantación de una democracia de trabajadores para llegar a la
instauración de un “régimen socialista”. Sin embargo, al final la política
cardenista si bien había permitido la consecución de buena parte de los ideales
de la Revolución, también contrajo repercusiones al interior del Partido que
tiempo después impedirían que el proyecto del general Cárdenas se profundizara.
Por ello, quizá se haya decidido no adoptar esa denominación, aunque, como
apunta Vicente Fuentes Díaz, se mantuvo el espíritu radical implícito en el
proyecto.16 Al final, lo verdaderamente importante es que con la alianza de estos
cuatro sectores se dio probidad, legitimidad y fuerza a los gobiernos emanados de
la Revolución.
En aquella histórica Asamblea se discutieron y aprobaron los nuevos
Documentos Básicos del PRM, su Declaración de Principios y Programa de
Acción. Los delegados designaron a los integrantes del Consejo Nacional, quienes
Miguel Osorio Marbán. Presidentes de México… p. 159.
Miguel Osorio Marbán. La ideología del Partido de la Revolución… p. 35.
16
Miguel Osorio Marbán. El Poder… p. 98.
14
15
149
a su vez, el 2 de abril eligieron a don Luis I. Rodríguez, quien se había
desempeñado como Secretario Particular del Presidente Cárdenas, y a Esteban
García de Alba, como Presidente y Secretario General del PRM, respectivamente.
En su declaración de Principios el naciente Partido aceptó sin reserva
alguna el sistema democrático de gobierno; mantuvo el reconocimiento de la
lucha de clases como inherente al régimen capitalista; la lucha por la
colectivización de la agricultura; el apoyo a la clase obrera y el derecho a la
huelga; el combate contra el fascismo o cualquier otra forma de opresión; la
intervención del Estado en la economía; la imposición de un programa educativo
oficial a las escuelas particulares; la no intervención y la autodeterminación de
los pueblos como principios rectores del derecho internacional; la igualdad
político-social de la mujer; la garantía de la libertad para los indígenas; el
establecimiento de un Seguro Social; el control de los precios; y el fomento de la
construcción de habitaciones populares.17
En cuanto a su estructura organizacional, “por vez primera el Partido
combinaba una doble forma de organización: la de los cuatro sectores, que como
integrantes del Partido tenían capacidad y facultades para resolver cuestiones
políticas, y los órganos directivos que eran el Consejo Nacional, el Comité
Ejecutivo Central, los Consejos Nacionales de Estado, Territorios y del Distrito
Federal, los Comités Ejecutivos Regionales de Estado, Territorios y Distrito
Federal y los Comités Municipales”.18
“El cambio del PNR al PRM significaba algo más que un mero cambio de
nombre; significaba una necesidad imperiosa de modificar el Partido de la
Revolución acorde a las rápidas transformaciones económico-sociales que vivía el
país.”19 El 15 de abril de ese mismo año, al reestructurase el Partido de la
Revolución, se funda también el Instituto de Estudios Sociales, Políticos y
Económicos del PRM (IESPE-PRM), con el objetivo de elaborar normas que
guiasen la actuación de la mujer al interior del Partido; proponer las
organizaciones de las juventudes afiliadas al mismo; así como para colaborar en
la formación de planes científicos que coadyuvaran al mejoramiento de las
cuestiones agrícolas, técnicas, educativas e indígenas del país.
Ahora bien, la precontienda electoral para la renovación del Ejecutivo
Federal en la víspera de 1939, después de transformado el Partido, representó el
primero de los desafíos que habrían de poner a prueba la nueva organización
revolucionaria. Al ampliarse e incluirse formalmente en el Partido de la
Revolución Mexicana a los campesinos, obreros, burócratas y militares,
evidentemente cada uno de estos sectores comenzaría a hacer todo lo necesario;
claro es, en el marco de las reglas acordadas por el Pacto de Unión y Solidaridad
del PRM, por postular a un candidato a la presidencia de la República afín a su
causa, tal y como lo hicieron en su momento las Ligas y Comunidades Agrarias
de los Estados de San Luis Potosí, Tamaulipas, México, Chihuahua y Tlaxcala, al
nombrar al general Lázaro Cárdenas del Río como su candidato a la máxima
magistratura del país en 1933.
17
Cfr. Miguel Osorio Marbán. El Partido de la Revolución Mexicana., México, Coordinación Nacional de
Estudios Históricos, Políticos y Sociales del CEN del PRI, Tomo II, 1990, p. 23 y ss.
18
Vicente Fuentes Díaz. op. cit., p. 166.
19
David Negrete Ángeles. “Los cambios estructurales e ideológicos del Partido Revolucionario Institucional
de 1929 a 1997” en Estudios Políticos, núm. 23, quinta época, México, FCPyS/UNAM, enero-abril, 2000, p.
140.
150
Al respecto, el maestro Miguel Osorio Marbán, en su segundo tomo
dedicado a la historia del Partido de la Revolución Mexicana, comenta: “En el
debate diversos personajes eran discutidos: Francisco J. Mújica, Rafael Sánchez
Tapia, Manuel Ávila Camacho, Joaquín Amaro, Vicente Lombardo Toledano, Luis
Cabrera, Gildardo Magaña, Luis I. Rodríguez, y Juan Andrew Almazán, entre
otros.” Todos ellos hombres que por su labor revolucionaria y servicio a la Patria,
sin duda, habrían justamente merecido tomar posesión del encargo el 1 de
diciembre de 1940.
Sin embargo, las adhesiones en torno a la candidatura de don Manuel
Ávila Camacho al interior del PRM poco a poco se fueron haciendo patentes: “el
22 de febrero la habilidad de Vicente Lombardo Toledano, con quien la unía una
amistad entrañable desde la niñez, hizo que el Consejo Nacional Extraordinario
de la CTM declarara que los trabajadores eran avilacamachistas y trabajarían en
su favor; el día 24 la CNC también le mostró su respaldo”.20
En abril de ese mismo año, el licenciado Miguel Alemán Valdés,
gobernador constitucional de Veracruz, pidió licencia a su encargo para dedicarse
por completo a la precampaña presidencial de Ávila Camacho, constituyéndose al
efecto el “Comité Directivo Nacional Pro-Manuel Ávila Camacho”, órgano
encargado de coordinar y planear la precampaña del general oriundo de
Teziutlán, Puebla, de cara a la Convención del Partido en la que oficialmente
postularía a su candidato. En él, participaron don Adolfo Ruiz Cortines, Alfonso
Corona del Rosal, Fernando Amilpa, Gonzalo N. Santos, Jesús González Gallo,
Gabriel Leyva, Francisco Preciado, José María Dávila, Adán Ramírez López y
Ángel N. Corzo.
Ante la inminente postulación del general Ávila Camacho, el 2 de agosto de
1939, los grupos perremeístas de la Cámara de Diputados al igual que el Senado
de la República se pronunciaron en favor de la corriente avilacamachista. Su
designación no fue un hecho que aconteció sin descalabro alguno: al interior del
Partido las precampañas pusieron a prueba la capacidad de cohesión partidista
de los grupos revolucionarios.
Todo lo anterior, pese a que el general y precandidato Rafael Sánchez Tapia
acusó al licenciado Luis I. Rodríguez, jerarca del naciente PRM, de haber
permitido que los sectores que conformaban la unión revolucionaria violasen sus
Estatutos durante el proceso de auscultación entre los miembros del Partido,
renunciado a sus filas. Acto que llevó al licenciado Luis I. Rodríguez a presentar
su dimisión como presidente del Partido ante el Consejo Nacional del PRM en
mayo de ese año.
Tres semanas después, el 19 de junio, por unanimidad, el mismo Consejo
Nacional eligió a don Heriberto Jara como Presidente del PRM. En su discurso de
aceptación el general veracruzano además de hacer un llamado a la unidad del
Partido, hizo notar su “falta de compromisos políticos con ninguno de los
precandidatos” y su firme propósito de conservar su independencia y hacer que la
mantuvieran los comités del Partido, para que todos los aspirantes a puestos de
elección popular que actuasen dentro de las filas del PRM, estuviesen colocados
en un mismo plano de igualdad en la lucha cívica.21
Miguel Osorio Marbán. Revolución y política… p. 586.
Cfr. Silvia González Marín. Prensa y poder político. La elección presidencial de 1940 en la prensa
mexicana. México, Siglo XXI Editores/UNAM, 2006, p. 274.
20
21
151
Una vez reunidas las condiciones para la celebración de la Asamblea
Nacional en la que el Partido oficialmente daría a conocer el nombre de su
candidato Presidencial para el periodo 1940-1946, se lanzó la Convocatoria
pertinente, cuya reunión tendría como sede el Palacio de Bellas Artes. Del 1 al 3
de noviembre, los 1478 delegados asistentes ratificaron a don Heriberto Jara y al
licenciado Gustavo Cárdenas Huerta, como Presidente y Secretario General,
respectivamente, del Comité Central Ejecutivo del PRM, y del mismo modo, por
aclamación, eligieron a don Manuel Ávila Camacho como candidato del PRM a la
Presidencia de la República. Al igual que como sucedió en la Segunda Convención
Nacional Ordinaria del PNR, los delegados aprobaron el II Plan Sexenal de
gobierno que obligaba al general poblano a aceptar públicamente realizar durante
su mandato.
Un día después de rendir protesta constitucional el nuevo Presidente de la
República, el general Heriberto Jara presentó su dimisión como jerarca del
Partido para hacerse cargo de la Secretaría de Marina; asumiendo la Presidencia
del Partido don Antonio I. Villalobos y acompañándolo en la dirigencia nacional:
don Florentino Padilla y Gustavo Cárdenas Huerta, como Secretarios Generales
sucesivamente; el licenciado Ismael Salas, como Secretario Tesorero; y los
licenciados Francisco Martínez Peralta, Fernando Amilpa y Antonio Nava Castillo,
como Secretarios de Acción Campesina, Obrera y Popular, respectivamente.
La creación del Partido Revolucionario Institucional
Después de las presidencias de Luis I. Rodríguez, don Heriberto Jara, y el
licenciado Antonio Villalobos, al frente del PRM, se abriría un nuevo capítulo en
la vida institucional de la Revolución. La Convocatoria a la Segunda Convención
del PRM, constituiría la base sobre la cual los revolucionarios definirían el nuevo
rumbo que habría de seguir el Partido.
Los convencionistas perremeístas fueron citados en el Teatro Metropólitan
el 18 de enero de 1946, con el objeto de evaluar una reestructuración del Partido,
y por unanimidad acordaron que ésta se convirtiera en una Convención
Constitutiva con el fin de fundar al nuevo instrumento político de la Revolución.
Siendo parte de la Mesa Directiva de esta Convención, “el diputado Blas
Chumacero dio lectura al dictamen de la Comisión revisora de credenciales, la
que comprobó que por el sector obrero concurrían 581 delegados que
representaban 1, 748,805 votos, por el sector popular 667 delegados que
representaban 1, 938,715 votos; y por el sector campesino 719 delegados que
representaban 2,063, 962 votos. En total la Asamblea se encontraba compuesta
por 1,967 delegados que correspondían a 5,700,729 votos.”22 Los convencionistas
entonces “dieron por terminada la misión histórica del PRM” y aprobaron el 19 de
enero de 1946 el surgimiento de un nuevo Partido, el Partido Revolucionario
Institucional (PRI), bajo el lema de Democracia y justicia social.
Aprobados la Declaración de Principios, Programa de Acción, y Estatutos
del PRI, se eligió al doctor Rafael Pascasio Gamboa como Presidente del Comité
Central Ejecutivo; al licenciado Ernesto P. Uruchurtu, como Secretario General; a
don Augusto Hinojosa, como Secretario de Acción Política; J. Jesús Lima, como
Secretario de Acción Política; a Fernando Amilpa, como Secretario de Acción
Obrera; y a Francisco Martínez Peralta, como Secretario de Acción Agraria.
22
Miguel Osorio Marbán. Los grandes cambios… p. 220.
152
El nuevo Partido se definía a sí mismo como “una asociación nacional,
integrada por obreros y campesinos organizados, por trabajadores
independientes, empelados públicos, cooperativistas, artesanos, estudiantes,
profesionales, comerciantes en pequeño y demás elementos afines en tendencias
e intereses, que aceptaban los principios de la Revolución Mexicana,
considerando a las mujeres exactamente en las mismas condiciones que los
hombres”.23 Sus dos objetivos fundamentales serían: alcanzar el poder público
por la vía democrática y dentro de la ley; y unificar a los sectores revolucionarios
para la conquista de sus derechos y la mejor satisfacción de sus necesidades e
intereses.
Después de dar a conocer el resultado de la votación interna de los
precandidatos presidenciales, se eligió al licenciado Miguel Alemán Valdés como
candidato del PRI a la Presidencia de la República para el periodo 1946-1952. La
palabra empeñada del general Manuel Ávila Camacho había sido cumplida: por
primera vez, el Partido de la Revolución Mexicana postularía a un civil y no a un
militar para ocupar el cargo de Ejecutivo federal.
La precandidatura del licenciado Miguel Alemán había sido lanzada desde
mediados de 1945, motivo que lo llevó a presentar su renuncia como Secretario
de Gobernación para poder aspirar a la Presidencia de la República. Desde un
inició contó con el apoyo total de la CTM, al cual poco a poco se fue sumando el
de la FSTSE, la CNOP y la CNC. Aunque el entonces Jefe del Departamento del
Distrito Federal, el licenciado Javier Rojo Gómez; y el Secretario de Relaciones
Exteriores, don Ezequiel Padilla, también aspiraron a sustituir a don Manuel
Ávila Camacho, lo cierto es que al interior del Partido ya estaba perfilado el
destino del veracruzano al frente de la máxima magistratura del país. Las
elecciones de julio de 1946 al final le darían el lugar que hoy ocupa en la historia
de nuestro país. Su contendiente más cercano fue don Ezequiel Padilla, quien
había sido postulado por el Partido Democrático Mexicano, pero su 19.33 por
ciento obtenido en la votación nacional jamás se comparó al 77.90 logrado por la
causa alemanista.24
Una vez el licenciado Miguel Alemán Valdés rindió su protesta
constitucional como Presidente de los Estados Unidos Mexicanos el 1 de
diciembre de 1946, el día 5 la dirigencia nacional del PRI se renovaría por
primera y única ocasión durante estos seis años de gobierno, demostrando con
ello un periodo de estabilidad al interior del PRI y entera solidaridad con el
proyecto de nación del Presidente de la República. Luego entonces, sería el
general Rodolfo Sánchez Taboada (5 de diciembre de 1946 al 4 de diciembre de
1952) el encargado de dirigir durante esta segunda etapa del Partido los trabajos
necesarios para consolidar el proyecto revolucionario de 1910, pero sobre la base
de las instituciones democráticas y las leyes que la República necesitaba.
Por esa razón, el PRI se asumía y asume, hoy por hoy, como revolucionario
e institucional a la vez. Para muchos ambos conceptos se oponen, e inclusive
toman el acrónimo como una diatriba de la que hacen vilipendio; mas esta
censura no tiene sustento alguno, “quién sabe de dónde surgió esta genial teoría
de que lo institucional es contrario por principio al avance y a la transformación.
No se quiere entender que las instituciones cuando son dinámicas, se renuevan y
23
Vid. “Las nuevas modalidades que distinguen al PRI del PRM” en Excélsior, 20 de enero de 1946. vid.
Historia gráfica del PRI…p. 83.
24
Vid. “Resultados electorales 1946” en Historia gráfica del PRI… p. 89.
153
funcionan con eficacia tienen un alto valor político”.25 Al final, los resultados de
las políticas revolucionarias y a la vez institucionales de los gobiernos priistas
han sido más satisfactorios que las puestas en marcha bajo el lema del Bien
Común.
En efecto, a partir del gobierno del licenciado Miguel Alemán Valdés, no hay
más hechos que nos ayuden a explicar la evolución y transformación del Partido
y, por supuesto de México, que a través de las acciones y obras de gobierno
llevadas a cabo por los gobiernos priistas, todos ellos en cierta media distintos
entre sí, y “con un estilo propio de gobernar”, pues tuvieron que hacer frente a
diversas condicionantes internas y externas de su tiempo, pero unidos en una
misma causa: la consolidación de la democracia. No sólo en el ámbito de lo
electoral, sino en el plano del constante mejoramiento de las condiciones de vida
de los mexicanos. Sobre esta afirmación, el político y economista Carlos Tello
Macías apunta:
Históricamente puede considerarse asombrosa,
incluso en comparación con las democracias más
avanzadas, la armonía política entre las clases
sociales lograda por los gobiernos de la Revolución
Mexicana, sobre todo a partir de 1935, sin
sustentarse principalmente en la represión,
manteniéndose dentro del civilismo, y al mismo
tiempo que se desarrolla un proceso de rápida
concentración de la riqueza. Esos gobiernos han
hecho posible, en efecto, que los factores de
estabilidad política y crecimiento económicos se
apoyen mutuamente, la primera al permitir sostener
políticas de promoción a largo plazo y éste, a su vez
hacer que la situación de todas las clases sociales
tiendan a mejorar a pesar de las desigualdades en la
distribución del ingreso. La clave de ese logro reside
en el desarrollo de una estructura, una tradición y
un arte políticos que no están meramente al servicio
de la clase dominante…26
Sin embargo, no todas las opiniones sobre la obra y papel del Partido
Revolucionario Institucional en la vida democrática del país han sido tan
halagüeñas ni ayer ni hoy. Por ejemplo, en 1947 don Daniel Cosío Villegas
publicó en la revista Cuadernos Americanos un ensayo titulado La crisis en
México; en él –comenta el politólogo César Cansino– aseguraba que el Partido y,
en sí mismo, el régimen vivían en aquella época una crisis “resultado del
abandono material por parte de los sucesivos gobiernos emanados de la
Revolución Mexicana de los ideales legítimos de esta última, lo que dejó al país
atrapado en el pragmatismo más burdo y en la retorica más vulgar que se pueda
imaginar.” Y no sólo ello, sino que además, señalaba Cosío, “institucionalizando
la Revolución, (el Partido) sentó las bases para su propia reproducción en el
poder, a costa de sacrificar las libertades elementales, y levantar irónicamente en
25
26
Vicente Fuentes Díaz. op. cit., p. 172.
Carlos Tello. La política económica en México, 1970-1976. México, Siglo XXI Editores, 2003, p. 31.
154
nombre de éstas una „democracia de fachada‟, burda y compleja a la vez, donde la
impunidad, la corrupción y el poder absoluto, encontraron el mejor caldo de
cultivo”.27
Sumada a la opinión del fundador de El Colegio de México, podríamos
encontrar también las de don Luis Cabrera y el mismo Narciso Bassols que
criticaron al régimen; o bien, los intentos por tratar de desacreditar al Partido
como los hechos por Miguel Alessio Robles, Gabriel Cházaro, Nemesio García
Naranjo, Jorge Vega Estañol y Rafael Suvarán, quienes en la en encuesta
realizada por el ingeniero Alberto J. Pani en 1947, consideraron conveniente
hacer desaparecer al PRI. En el fondo de cada crítica subyace una propensión a
la defección, o bien, a la apología.
No obstante, desde nuestra perspectiva, resulta difícil pensar que el
continuum PNR-PRM-PRI ya enfrentara una crisis de credibilidad y legitimidad
para esa época, sobre todo porque es precisamente a partir de ésta cuando las
acciones de gobierno y las políticas instrumentadas por los priistas colocaron a
México en el plano de la modernidad.
Y sin embargo, cabe preguntarse: ¿por qué perdió el PRI la Presidencia de
la República en el año 2000? Una constante en la opinión de destacados
analistas políticos es que paulatinamente el Partido se fue alejado del pueblo. Tal
vez, influyó el “estilo personal de gobernar” de los presidentes De la Madrid y
Zedillo, con una visión más técnica y economicista que social, aunque al final,
gobernaron con sus propias circunstancias y de la mejor manera en la que lo
pudieron hacer.
Sólo así se entiende cómo en el año 2000 la alternancia en el Poder
Ejecutivo se dio en un marco total de apego a la legalidad y en un ambiente
totalmente pacífico. Se trató de una transición aterciopelada que no fue una mera
casualidad, sino el resultado de instituciones fuertes, legales y legítimas que el
mismo PRI forjó a lo largo de las siete décadas en las que estuvo al frente de la
máxima magistratura del país.
La gran lección que a los priistas dejó el perder la elección presidencial en
aquél momento fue reconocer sus fallas y solventar sus deficiencias, pero ahora
como Partido de oposición. Desde entonces, la visión de los cuadros,
simpatizantes y militantes de este instituto político no se fincó simplemente en
las añoranzas del pasado, sino en el desafío del futuro, apuntalando el camino
para consolidar un priismo unido, propositivo y congruente con las necesidades
de los nuevos tiempos.
El PRI después de su XXI Asamblea Ordinaria
Desde el triunfo del licenciado Enrique Peña Nieto como candidato a la
Presidencia de la República por el Partido Revolucionario Institucional y luego de
que tomó protesta del cargo el 1° de diciembre de 2012, entre la militancia priista
comenzó a generarse un amplio debate respecto a la reforma de los Documentos
Básicos del Partido para que estuvieran en sintonía con sus propuestas de
consolidar un Estado eficaz y una democracia de resultados en México.
De esta forma, desde el 21 de enero de 2013 se instalaron cuatro Mesas
Nacionales Temáticas en las que 800 delegados del Partido discutieron temas de
27
César Cansino. El desafío democrático. La transformación del Estado en el México postautoritario.
México, Centro de Estudios de Política Comparada, A.C., 2004, pp. 21 y 22.
155
relevancia nacional como la reforma hacendaria, la competitividad en el sector de
las telecomunicaciones, la inversión en Petróleos Mexicanos y las candidaturas
independientes o externas, pero fundamentalmente respecto a la vida interna del
Partido. Este ejercicio de reflexión fue posible gracias a la realización de 31
asambleas estatales y una del Distrito Federal, así como de 1,056 asambleas
municipales y delegacionales, en las que participaron más de 136 mil
simpatizantes y militantes de los 2 mil 456 municipios del país y las 16
Delegaciones del Distrito Federal.
Finalmente, los resultados de estas asambleas se votaron en la Asamblea
Nacional, a la cual asistió el presidente Enrique Peña Nieto. Los 4,200 delegados
en ejercicio de sus derechos partidistas que participaron en la votación plenaria,
aprobaron las reformas a la Declaración de Principios, Estatutos, Estrategias y
Programa de Acción del PRI.
Entre los cambios más importantes a los Documentos Básicos del Partido,
se encuentran la modificación del número de integrantes del Consejo Político
Nacional, el cual pasó de 1200 miembros a poco menos de 700 sin afectar la
representatividad de este órgano y siendo encabezado por el Presidente de la
República, lo mismo que la Comisión Política Permanente, que se integrará por
los gobernadores de los Estados, los coordinadores parlamentarios en ambas
cámaras federales, un representante de los diputados locales y otro de los
presidentes municipales del país, los sectores, organizaciones y tres integrantes
del Comité Ejecutivo Nacional.
Asimismo, en la XXI Asamblea del PRI se aprobó la postulación de
candidatos ciudadanos y la eliminación del requisito de haber ocupado un cargo
de elección popular para poder ser postulado a la presidencia de la República, así
como a las gubernaturas de los Estados o la Jefatura de Gobierno del Distrito
Federal. También se creó la Unidad de Transparencia y Acceso a la Información
del Partido, la Secretaría de Adultos Mayores y Grupos Vulnerables y el
Movimiento de Cibernautas del Partido.
De forma que en vísperas de su 84 Aniversario, el Partido se modernizó a sí
mismo para posicionarse no sólo como un Partido progresista y de vanguardia,
sino un instituto político comprometido con la transformación de México.
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157
FINANCIACIÓN DE PARTIDOS POLÍTICOS Y CORRUPCIÓN
Juan Francisco Pérez Gálvez
+
Francisco Javier López Fernández
I. PARTIDOS POLÍTICOS Y CORRUPCIÓN: UNA MATERIA RECURRENTE,
DONDE SE HA DEMOSTRADO QUE LOS CONTROLES NO HAN SIDO EFICACES.
Los casos de corrupción han situado a los partidos políticos en la primera línea
informativa y en la preocupación ciudadana española. Como consecuencia de las
informaciones conocidas sobre el “caso Gürtel”, se ha endurecido la Ley de
Financiación de Partidos Políticos, y se han preparado reformas del Código Penal
y de la Ley de Enjuiciamiento Civil, entre otras.
Hasta el presente, los controles no han sido suficientes, ni eficaces. El
“caso Bárcenas” o las donaciones millonarias realizadas por grandes empresas a
las fundaciones del PSOE (Ideas) o del PP (FAES), son una muestra de esta
realidad. Pero además, hay un añadido grave, que está siendo objeto de
tratamiento en los sumarios judiciales. Nos referimos a las conexiones de estas
donaciones de empresas o sociedades de un mismo grupo, que tienen contratos
públicos con las Administraciones.
La contabilidad de los partidos políticos es verificada por el Tribunal de
Cuentas, pero el informe del Alto Tribunal suele tardar entre cinco y seis años.
Las consecuencias del mismo, son todavía poco relevantes, y el plazo de
prescripción de cuatro años, asegura que los fraudes contables quedarán
impunes.
Para tener una idea aproximada de la situación real debo señalar:
- Los partidos políticos reciben cantidades muy elevadas del presupuesto
público:
«En 2012, sólo PP y PSOE se repartieron alrededor de 50 millones de euros
de los Presupuestos Generales del Estado, en concepto de «financiación de
partidos políticos». Los partidos costaron 65.880.000 euros de los PGE en 2012.
Quedan fuera los gastos electorales, que en 2012 ascendieron a 44.495.950
euros, y aquí no se incluyen los gastos de seguridad.
Para hacerse una idea de cuánto suponen tales cantidades para las arcas
estatales, los partidos políticos recibieron en 2012 diez millones más de lo que
Cáritas y Cruz Roja recibirán en 2013, cuya subvención alcanzará los 56 millones
y con ella atenderá a un millón de personas»1.
- Además, los partidos son subvencionados con otras cantidades por las
Comunidades Autónomas y Ayuntamientos, además del presupuesto de las
fundaciones ligadas a los mismos.
- Tradicionalmente, los partidos políticos han conseguido créditos
millonarios de los bancos, en condiciones tremendamente ventajosas, que luego
les perdonan.
Vide M. RUIZ CASTRO, “Lo que cuesta al Estado el “tinglado” de los partidos políticos”,
Diario ABC, de 14 de febrero de 2013.
1
159
Consideramos que hay argumentos más que suficientes para abordar en
esta colaboración algunos de los elementos que inciden en la financiación de los
partidos políticos y su relación con la corrupción. Este fenómeno afecta, de una u
otra forma, a todas las sociedades democráticas, y por ello, consideramos de
interés su tratamiento. Este trabajo es sólo un adelanto, pues razones de
extensión impiden abordar con más profundidad el objeto de estudio.
II. RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS EN ESPAÑA2.
La Constitución Española de 1978, en su art. 6 determina: «Los partidos
políticos expresan el pluralismo político, concurren a la formación y
manifestación de la voluntad popular y son instrumento fundamental para la
participación política. Su creación y el ejercicio de su actividad son libres dentro
del respeto a la Constitución y a la ley. Su estructura interna y su
funcionamiento deberán ser democráticos»3.
Los partidos políticos son personas jurídicas privadas (entes privados, en
palabras de la Ley Orgánica 6/2002, Exposición de Motivos) de base asociativa,
cuyos miembros deben ser personas físicas, con relevancia constitucional y
garantía institucional en los términos que precisa la Constitución y las leyes que
la desarrollan. La jurisprudencia constitucional se ha centrado desde un
principio en la consideración de los partidos como expresión cualificada del
ejercicio del derecho de asociación «instrumentada al servicio de la representación
política mediante la concurrencia libre y plural en los procedimientos electorales.
Vide: Juan Francisco PÉREZ GÁLVEZ, “Los partidos políticos en España: estudio
sectorial”, en Jorge FERNÁNDEZ RUÍZ, Estudios de Derecho Electoral, Universidad
Nacional Autónoma de México, México D. F., 2011, pp. 291-306; Juan Francisco PÉREZ
GÁLVEZ, “La creación de partidos políticos en España”, en AAVV, Derecho electoral de
Latinoamérica (Memorias del II Congreso Iberoamericano de Derecho Electoral), Bogotá,
2013, pp. 355-402.
3 La Ley Orgánica 6/2002, de 27 de junio, de Partidos Políticos, desarrolla las previsiones
esenciales contenidas no sólo en el art. 6 de la Constitución Española, sino también las
de los:
Artículo 1: «1. España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho, que
propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico la libertad, la justicia, la
igualdad y el pluralismo político.
2. La soberanía nacional reside en el pueblo español, del que emanan los poderes del
Estado.
3. La forma política del Estado español es la Monarquía parlamentaria».
Artículo 22: «1. Se reconoce el derecho de asociación.
2. Las asociaciones que persigan fines o utilicen medios tipificados como delito son
ilegales.
3. Las asociaciones constituidas al amparo de este artículo deberán inscribirse en un
registro a los solos efectos de publicidad.
4. Las asociaciones sólo podrán ser disueltas o suspendidas en sus actividades en virtud
de resolución judicial motivada.
5. Se prohíben las asociaciones secretas y las de carácter paramilitar».
Artículo 23: «1. Los ciudadanos tienen el derecho a participar en los asuntos públicos,
directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas
por sufragio universal.
2. Asimismo, tienen derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y
cargos públicos, con los requisitos que señalen las leyes».
2
160
De la conjunción de esa pluralidad de perspectivas ha terminado por resultar un
cierto modelo constitucional de partido»4, cuya expresión más acabada y
sistemática se encuentra en la STC 48/2003, de 12 de marzo, FJ 5:
«La cuestión aquí planteada nos lleva necesariamente a la “vexata
quaestio” de la definición de los partidos políticos, instituciones que si en
un momento se desenvolvieron frente al Estado en términos de
contradicción y enfrentamiento, en la actualidad, con su reconocimiento y
constitucionalización por el modelo de Estado democrático instaurado en
Occidente tras la II Guerra Mundial, han incorporado a la estructura del
ordenamiento, inevitablemente, una tensión característica que hace de su
doble condición de instrumentos de actualización del derecho subjetivo de
asociación, por un lado, y de cauces necesarios para el funcionamiento del
sistema democrático, por otro.
Con toda claridad quedó ya dicho en la STC 3/1981, de 2 de
febrero, que “un partido es una forma particular de asociación”, sin que el
art. 22 CE excluya “las asociaciones que tengan una finalidad política” (F.
1). En ello no se agota, sin embargo, su realidad, pues el art. 6 de la
Constitución hace de ellos expresión del pluralismo político e instrumento
fundamental para la participación política mediante su concurso a la
formación y manifestación de la voluntad popular. Les confiere, pues, una
serie de funciones de evidente relevancia constitucional, sin hacer de ellos,
sin embargo, órganos del Estado o titulares del poder público. Los partidos
políticos, en efecto, “no son órganos del Estado […] (y) la trascendencia
política de sus funciones […] no altera su naturaleza (asociativa), aunque
explica que respecto de ellos establezca la Constitución la exigencia de que
su estructura interna y su funcionamiento sean democráticos” (STC
10/1983, de 21 de febrero, F. 3). Se trata, por tanto, de asociaciones
cualificadas por la relevancia constitucional de sus funciones; funciones que
se resumen en su vocación de integrar, mediata o inmediatamente, los
órganos titulares del poder público a través de los procesos electorales. No
ejercen, pues, funciones públicas, sino que proveen al ejercicio de tales
funciones por los órganos estatales; órganos que actualizan como voluntad
del Estado la voluntad popular que los partidos han contribuido a
conformar y manifestar mediante la integración de voluntades e intereses
particulares en un régimen de pluralismo concurrente. Los partidos son,
así, unas instituciones jurídico-políticas, elemento de comunicación entre lo
social y lo jurídico que hace posible la integración entre gobernantes y
gobernados, ideal del sistema democrático. […]».
El desarrollo del mandato constitucional lo determinan las siguientes
disposiciones, a saber:
- Reglamento (CE) nº 1524/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo, de
18 de diciembre de 2007, por el que se modifica el Reglamento (CE) nº
2004/2003 relativo al estatuto y la financiación de los partidos políticos a escala
europea (DOUEL de 27 de diciembre de 2007, núm. 343).
Vide Juan Carlos DUQUE VILLANUEVA y Juan Luís REQUEJO PAGÉS, “Artículo 6”, en
María Emilia CASAS BAAMONDE y Miguel RODRÍGUEZ-PIÑERO y BRAVO-FERRER,
Comentarios a la Constitución Española, Fundación Wolters Kluwer, Madrid, 2008, p. 83.
4
161
- Reglamento del Congreso de los Diputados, de 10 de febrero de 1982
(BOE de 5 de marzo, núm. 55), arts. 23-29 (Título II: De los grupos
parlamentarios).
- Ley Orgánica 6/2002, de 27 de junio, de Partidos Políticos (BOE de 28 de
junio, núm. 154). Es una ley que disciplina y regula con abstracción y
generalidad cuanto afecta al régimen jurídico de estas singulares asociaciones,
con la salvedad de las cuestiones relativas a su financiación y control contable,
que la propia ley remite a otras disposiciones5.
- Ley Orgánica 8/2007, de 4 de julio, sobre financiación de los partidos
políticos (BOE de 5 de julio, núm. 160).
- Ley 50/2007, de 26 de diciembre, de modificación de la Ley 43/1998, de
15 de diciembre, de restitución o compensación a los partidos políticos de bienes
y derechos incautados en aplicación de la normativa sobre responsabilidades
políticas del período 1936-1939 (BOE de 27 de diciembre, núm. 310)6.
- Ley Orgánica 5/2012, de 22 de octubre, de reforma de la Ley Orgánica
8/2007, de 4 de julio, sobre financiación de los partidos políticos.
Estos textos jurídicos, de la Unión Europea y del Estado Español,
constituyen el hilo conductor, para explicar la esencia de una categoría: «partidos
políticos», necesaria y cuestionada en el contexto de las sociedades modernas.
Destaca entre todas la Ley Orgánica 6/2002, de 27 de junio, no sólo por haber
derogado a las anteriores (de su especialidad), sino por el contexto en el que
surge y la finalidad que persigue (declarar ilegales a los partidos políticos que
amparan el terrorismo)7:
«Seguramente no hay Universidad española en la que no se haya
celebrado un Seminario o Jornada sobre esta Ley. Si he de fiarme de
aquellos a los que yo he asistido (Toledo, Bilbao, Ávila, Madrid), he de
apreciar cinco posiciones al respecto. En primer lugar, la minoritaria de
quienes, como el profesor Javier PÉREZ ROYO, poniendo el énfasis más en
el artículo 22 de la Constitución (libertad de asociación) que en el 6º
(régimen de los partidos), concluye que la ley es inconstitucional (además,
creo entender, que innecesaria, puesto que para los fines que persigue
Vide Ley Orgánica 6/2002, de 27 de junio, capítulo IV: «De la financiación de los
partidos políticos». Vide STC 48/2003, de 12 de marzo, FJ. 14: «También la Ley […]
responde a las necesidades del tiempo en que se ha dictado, que no es ya el del
establecimiento e incipiente consolidación de los partidos políticos, sino el de la garantía
del régimen plural de partidos frente a los grupos y asociaciones que pretendan
desvirtuarlo con la utilización de medios violentos y al margen de la legalidad. […]».
6 Vide Ley 50/2007, de 26 de diciembre, Preámbulo: «La Ley 43/1998, de 15 de
diciembre, tuvo por finalidad realizar un acto de justicia histórica como es el de
devolución a los partidos políticos de aquello que les fue arrebatado, o de reparación de
los perjuicios patrimoniales que sufrieron, dándoles, por otra parte, un trato idéntico al
ya dado en su día a las organizaciones sindicales.
Los casi siete años de vigencia de la Ley han permitido comprobar la existencia de
diversas dificultades a la hora de proceder a su aplicación.
Es, por ello, tiempo oportuno para efectuar una reforma que corrija aquellas dificultades
técnicas y de orden procesal con el propósito de que la Ley pueda servir eficazmente a la
finalidad para la que fue en su día promulgada.
Para ello, fundamentalmente, se introducen principios, normas y trámites existentes en
otros ámbitos de nuestro ordenamiento jurídico, y que son ordinariamente aplicables en
muy diferentes procedimientos administrativos».
7 Vide STC 31/2009, de 29 de enero: ilegalización judicial de EAE/ANV.
5
162
bastaría el Código Penal). En segundo término, la de quienes como el
profesor Roberto BLANCO, quizá más desde un punto de vista político que
jurídico, enfatiza la constitucionalidad de la ley como medio de luchar
contra algo insoportable que ha causado cientos de víctimas y tiene
aterrorizada a buena parta de la población española. En tercer lugar, la
mayoritaria, a la que me sumo, que vemos puntos oscuros en la ley, pero
aceptamos su constitucionalidad porque los consideramos salvables
mediante una oportuna interpretación. En cuarto término, la de quienes
como los profesores BASTIDA, AGUIAR y otros, creen constitucionalmente
insuperables algunos de esos escollo. Y finalmente, la del profesor Pedro
DE VEGA, quien, un tanto drásticamente, apoyado en el principio clásico
salus populi suprema lex est, entiende que, cuando el Estado que es el
espacio político de la libertad, es puesto en jaque y se le pretende
desmembrar, no hay ni siquiera que polemizar jurídica y un tanto
bizantinamente acerca de la constitucionalidad de las leyes. Lo que hay
que hacer es salvar el Estado»8.
La Sentencia del Tribunal Constitucional 48/2003, de 12 de marzo,
desestimó el recurso interpuesto declarando constitucional la ley si se interpreta
en los términos señalados en la propia sentencia y el 4 de septiembre de 2003, el
Pleno del Parlamento Europeo validó esta Ley, calificándola de respetuosa con los
valores democráticos y el Estado de Derecho.
Este texto legal pormenoriza el proceso de creación de partidos políticos en
España. La Exposición de Motivos de la Ley 6/2002, de 27 de junio, determina
que los partidos políticos tienen una doble naturaleza: son entes privados de base
asociativa, pero caracterizados por su relevancia constitucional y por la garantía
institucional de los mismos por parte de la Constitución:
«Por otra parte, aunque los partidos políticos no son órganos
constitucionales sino entes privados de base asociativa, forman parte
esencial de la arquitectura constitucional, realizan funciones de una
importancia constitucional primaria y disponen de una segunda
naturaleza que la doctrina suele resumir con referencias reiteradas a su
relevancia constitucional y a la garantía institucional de los mismos por
parte de la Constitución. […]».
La STC 48/2003, de 12 de marzo, FJ 5 la sintetiza del siguiente modo:
«La naturaleza asociativa de los partidos políticos, con todo cuanto
ello implica en términos de libertad para su creación y funcionamiento,
garantizada en nuestro Derecho con la protección inherente a su
reconocimiento como objeto de un derecho fundamental, se compadece de
manera natural con los cometidos que a los partidos encomienda el art. 6
de la Constitución. […]».
Esta caracterización refuerza la necesidad del fortalecimiento y mejora de
su estatuto jurídico con un régimen más garantista. Si esto es así para cualquier
asociación, con más motivo ha de serlo para las asociaciones políticas cuya
finalidad es la de aunar convicciones y esfuerzos para incidir en la dirección
Vide Antonio TORRES del MORAL, “Prólogo” al libro de Javier TAJADURA TEJADA,
Partidos políticos y constitución, Thomson-Civitas, Madrid, 2004, pp. 26-27.
8
163
democrática de los asuntos públicos, contribuir al funcionamiento institucional y
provocar cambios y mejoras desde el ejercicio del poder político.
En cuanto los partidos políticos se caracterizan como instrumentos
fundamentales de la acción del Estado, es necesario establecer límites, garantías
y controles, es decir, reforzar su régimen jurídico, por el elevado relieve que
tienen como instrumentos fundamentales de la acción del Estado, en un Estado
de Derecho y Democrático avanzado.
En relación con su actividad, el grupo normativo regulador deja claro que
la norma trata de «evitar la ilegalización por conductas aisladas, […] salvo las de
naturaleza penal, exigiéndose por el contrario una reiteración o acumulación de
acciones que pongan de manifiesto inequívocamente toda una trayectoria de
quiebra de la democracia y de ofensa a los valores constitucionales, al método
democrático y a los derechos de los ciudadanos. A ello responden los párrafos a),
b) y c) del apartado 2 del artículo 99, que establecen nítidamente la frontera entre
las organizaciones que defienden sus ideas y programas, cualesquiera que éstas
sean, con un respeto escrupuloso de los métodos y principios democráticos, de
aquellas otras que sustentan su acción política en la connivencia con el terror o
la violencia, o con la violación de los derechos de los ciudadanos o del método y
los principios democráticos»10.
III. FINANCIACIÓN DE PARTIDOS POLÍTICOS: CABECERA DE GRUPO
NORMATIVO.
Transcurridos casi veinticinco años desde la aprobación de la Ley de Partidos de
1978, resultaba evidente la insuficiencia de un estatuto que con el paso del
tiempo se había convertido en un elemento del sistema incompleto y
fragmentario. Para resolver este problema se inicia la andadura legislativa de la
que hoy es la Ley 6/2002, de 27 de junio, de Partidos Políticos, texto legal clave
para determinar el régimen jurídico de los partidos políticos en España.
Sus antecedentes y el grupo normativo regulador ya han sido expuestos.
Los motivos que avalaban la reforma del texto legal preconstitucional se exponen
Vide Ley Orgánica 6/2002, de 27 de junio, de Partidos Políticos, art. 9: «2. Un partido
político será declarado ilegal cuando su actividad vulnere los principios democráticos,
particularmente cuando con la misma persiga deteriorar o destruir el régimen de
libertades o imposibilitar o eliminar el sistema democrático, mediante alguna de las
siguientes conductas, realizadas de forma reiterada y grave:
a) Vulnerar sistemáticamente las libertades y derechos fundamentales, promoviendo,
justificando o exculpando los atentados contra la vida o la integridad de las personas, o la
exclusión o persecución de personas por razón de su ideología, religión o creencias,
nacionalidad, raza, sexo u orientación sexual.
b) Fomentar, propiciar o legitimar la violencia como método para la consecución de
objetivos políticos o para hacer desaparecer las condiciones precisas para el ejercicio de la
democracia, del pluralismo y de las libertades políticas.
c) Complementar y apoyar políticamente la acción de organizaciones terroristas para la
consecución de sus fines de subvertir el orden constitucional o alterar gravemente la paz
pública, tratando de someter a un clima de terror a los poderes públicos, a determinadas
personas o grupos de la sociedad o a la población en general, o contribuir a multiplicar
los efectos de la violencia terrorista y del miedo y la intimidación generada por la misma».
10 Vide Ley Orgánica 6/2002, de 27 de junio, de Partidos Políticos, Exposición de Motivos.
9
164
con rotundidad en la Exposición de Motivos de la cabecera de grupo normativo, la
Ley 6/2002, de 27 de junio:
«Se trata, en primer lugar, de recoger con claridad y sistema la
experiencia acumulado en estos años.
Se trata, también, de renovar normas ancladas en las
preocupaciones prioritarias del pasado, que resultan inadecuadas e
insuficientes para disciplinar las nuevas realidades del presente.
Especialmente si se tiene en cuenta el vigor con que la sociedad
complementa hoy la acción de las instituciones y abre vías nuevas de
participación o de relación con las mismas a través de instrumentos que,
como las asociaciones, las fundaciones o los propios partidos políticos,
están siendo objeto de la correspondiente modernización legislativa. […].
Junto a todo ello hay, en fin, en nuestro caso, una coincidencia
general sobre la carencia de la legislación actual a la hora de concretar las
exigencias
constitucionales
de
organización
y
funcionamiento
democráticos y de una actuación sujeta a la Constitución y a las leyes.
Tanto en lo que se refiere al entendimiento de los principios democráticos y
valores constitucionales que deben ser respetados en su organización
interna o en su actividad externa, como en lo que afecta a los
procedimientos para hacerlos efectivos. […].
El objetivo es garantizar el funcionamiento del sistema democrático
y las libertades esenciales de los ciudadanos, impidiendo que un partido
político pueda, de forma reiterada y grave, atentar contra ese régimen
democrático de libertades, justificar el racismo y la xenofobia o apoyar
políticamente la violencia y las actividades de bandas terroristas. […].
A estos efectos, se establece un procedimiento judicial de
ilegalización de un partido por dar un apoyo político real y efectivo a la
violencia o el terrorismo, que es distinto del que se prevé en el Código
Penal para disolver las asociaciones ilícitas por las causas previstas en sus
artículos 515 y 52011».
En la estructura del texto legal (Ley 6/2002, de 27 de junio) se concreta:
creación de los partidos políticos; organización y funcionamiento; disolución o
Vide Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal (BOE de 24 de
noviembre de 1995):
Artículo 515: «Son punibles las asociaciones ilícitas, teniendo tal consideración:
1º. Las que tengan por objeto cometer algún delito o, después de constituidas, promuevan
su comisión, así como las que tengan por objeto cometer o promover la comisión de faltas
de forma organizada, coordinada y reiterada.
2º. Las bandas armadas, organizaciones o grupos terroristas.
3º. Las que, aun teniendo por objeto un fin lícito, empleen medios violentos o de
alteración o control de la personalidad para su consecución.
4º. Las organizaciones de carácter paramilitar.
5º. Las que promuevan la discriminación, el odio o la violencia contra personas, grupos o
asociaciones por razón de su ideología, religión o creencias, la pertenencia de sus
miembros o de alguno de ellos a una etnia, raza o nación, su sexo, orientación sexual,
situación familiar, enfermedad o minusvalía, o inciten a ello».
Artículo 520: «Los Jueces o Tribunales, en los supuestos previstos en el artículo 515,
acordarán la disolución de la asociación ilícita y, en su caso, cualquier otra de las
consecuencias accesorias del artículo 129 de este Código».
11
165
suspensión judicial y la financiación. Paso a desarrollar el contenido de alguno de
estos apartados.
En la sociedad actual la financiación de los partidos políticos es un factor
clave para evitar la distorsión entre la voluntad popular y el ejercicio del poder
político. La LOPP remite a la legislación sectorial (Ley Orgánica 8/2007, de 4 de
julio, sobre financiación de los partidos políticos), que tiene como finalidad
esencial establecer un sistema mixto y equitativo (Exposición de Motivos):
«La libertad de los partidos políticos en el ejercicio de sus
atribuciones quedaría perjudicada si se permitiese como fórmula de
financiación un modelo de liberalización total ya que, de ser así, siempre
resultaría cuestionable la influencia que en una determinada decisión
política hubiesen podido ejercer de las aportaciones procedentes de una
determinada fuente de financiación y romper la función de los partidos
políticos como instituciones que vehiculizan la formación de la voluntad
popular.
La financiación de los partidos políticos tiene que corresponder a un
sistema mixto que recoja, por una parte, las aportaciones de la ciudadanía
y, de otra, los recursos procedentes de los poderes públicos en proporción
a su representatividad como medio de garantía de la independencia del
sistema, pero también de su eficiencia. Las aportaciones privadas han de
proceder de personas físicas o jurídicas que no contraten con las
administraciones públicas, ser públicas y no exceder de límites razonables
y realistas.
Es necesario, al mismo tiempo, establecer mecanismos de auditoria
y fiscalización dotados de recursos humanos y materiales suficientes para
ejercer con independencia y eficacia su función. De aquí que se haga
necesaria la regulación de sanciones derivadas de las responsabilidades
que pudieran deducirse del incumplimiento de la norma reguladora».
Sin embargo, muchos han sido los acontecimientos que han propiciado la
reforma de la Ley Orgánica 8/2007, de 4 de julio. Si hay que señalar dos, nos
inclinamos por citar de modo expreso: la crisis económica y la corrupción en
España.
La primera ha ocasionado una disminución en las subvenciones recibidas
por los partidos y por las asociaciones y fundaciones vinculadas a los mismos en
un 20 por ciento respecto al ejercicio 2011, y también respecto al año 2012: «En
el actual contexto de la crisis económica, se considera necesario realizar una
adecuación de las subvenciones previstas en el artículo 3 de la Ley Orgánica
sobre financiación de los partidos políticos, para ajustarlas a la coyuntura del
momento. Con esta medida, los partidos políticos, como principales instrumentos
de representación política, participan en el esfuerzo colectivo necesario para
superar la crisis. Partiendo del hecho cierto del incremento del 20 por ciento
producido en el ejercicio 2008, se considera adecuado proceder a una reducción
en la cuantía similar. Por idénticos motivos se prevé también que la cuantía de
las convocatorias públicas de subvenciones a las asociaciones y fundaciones
vinculadas a los partidos políticos sufra una reducción del 20 por ciento respecto
al ejercicio 2011»12.
Vide Ley Orgánica 5/2012, de 22 de octubre, de reforma de la Ley Orgánica 8/2007, de
4 de julio, sobre financiación de los partidos políticos, Preámbulo.
12
166
Para hacer frente a la corrupción y adelantarse a acontecimientos que ya
se habían gestado, pero que todavía no habían alcanzado efervescencia en la
esfera pública, incorpora las siguientes salvaguardas:
- Diferenciación entre partidos políticos, fundaciones y asociaciones
vinculadas a los mismos: «[…] necesidad de reforzar la diferenciación entre los
mecanismos de financiación de los partidos políticos y los de las fundaciones y
asociaciones vinculadas a éstos, además de la de ampliar el número de sujetos
que no pueden financiar la actividad de los partidos por recibir aportaciones
directas o indirectas de las Administraciones Públicas. Así, no sólo se proscribe
que los partidos políticos acepten donaciones de empresas privadas que presten
servicios o realicen obras para las Administraciones Públicas, sino que esta
prohibición se extienda a empresas pertenecientes al mismo grupo, a empresas
participadas mayoritariamente por aquellas y a sus fundaciones.
Además, con la finalidad de evitar que fundaciones privadas, asociaciones
o entidades que reciban subvenciones de las Administraciones Públicas o cuyo
presupuesto esté integrado por aportaciones públicas sirvan de instrumento de
financiación de los partidos, se impide a éstos aceptar cualquier donación
procedente de las primeras»13.
- Condonaciones de deuda a los partidos: «[…], ninguna entidad de crédito
podrá condonar a un partido político más de 100.000 euros al año de deuda,
cantidad para cuyo cálculo ha de tenerse en cuenta tanto el principal como los
intereses pactados»14.
- Actualización del régimen sancionador: «[…], se otorga de manera
indubitada al Tribunal de cuentas la potestad para acordar la imposición de
sanciones por infracciones muy graves constituidas por el incumplimiento de las
obligaciones previstas en esta Ley y en la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio,
del Régimen Electoral General, en lo que respecta a los gastos electorales. […]».
- Transparencia: «[…] hacer pública preferentemente a través de su página
Web, determinada información de índole contable. Por otro lado, se introduce la
obligación para los partidos políticos de notificar al Tribunal de Cuentas las
donaciones recibidas superiores a 50.000 euros y las de bienes inmuebles, así
como todos los acuerdos a los que lleguen con entidades de crédito en relación a
las condiciones de su deuda, […]»15.
Todos estos buenos deseos que se trasladan al texto legislativo articulado,
están muy bien, pero son claramente insuficientes. Para muestra un botón. Basta
con donar cantidades inferiores a 50. 000 euros (las superiores se fraccionan)
para escapar al control. No hay voluntad real de acabar con casos como los que
en estos días aparecen en los medios de comunicación españoles.
IV. LA NECESIDAD DE NUEVAS REFORMAS PARA EVITAR LA
CORRUPCIÓN
Sólo ha transcurrido un año desde la publicación de la Ley Orgánica 5/2012, de
22 de octubre, de reforma de la Ley Orgánica 8/2007, de 4 de julio, sobre
financiación de los partidos políticos y, sin embargo, se siente la necesidad de
emprender nuevas reformas en este ámbito. Los casos de corrupción aparecidos
13
14
15
Ídem.
Ídem.
Ídem.
167
durante este último ejercicio, principalmente el del “caso Bárcenas” (a principios
del 2013) que afecta de modo directo a los responsables políticos del gobierno de
nuestro país, y la trascendencia pública que con ello se ha ocasionado, obliga a
los poderes públicos a replantearse nuevas medidas que contrarresten el
descrédito conseguido. Y es que la línea divisoria que separa al partido político,
de los políticos que ostentan responsabilidades públicas tomando decisiones que
afectan al conjunto de la ciudadanía es muy estrecha. Y esto se traslada al
ámbito de la corrupción, sobre todo cuando las infracciones cometidas en el seno
de los partidos políticos derivan de estancias en el poder (gobierno) y en la
oposición16. Sin embargo, las responsabilidades derivadas de una y otra
actuación no son las mismas, pues los partidos políticos suelen resultar
impunes, y no así los políticos, con o sin responsabilidades públicas, en el caso
de haber cometido alguno de los tipos delictivos contemplados en el Código
Penal17. En cualquier caso, de un sector público eficiente debemos esperar que la
corrupción no desempeñe papel alguno en las decisiones de los dirigentes
políticos, ya que la aparición de ésta «es un síntoma de baja calidad del sector
público»18.
No obstante, la corrupción es un fenómeno más complejo que el que se
vislumbra exclusivamente desde las instancias públicas, ya que en él intervienen
muchos actores, con intereses muy variados y dispuestos a sacar rédito de las
reglas del juego. Presenciamos por tanto, dos elementos fundamentales de todo
proceso de corrupción política, como es la actuación por parte del agente de
incumplir de forma intencionada las normas que rigen el sistema normativo, por
tanto, se transgrede de forma activa o pasiva, algunas de las reglas que rigen el
cargo que se ostenta o la función que se cumple, ya sea ésta política o pública. Y
también observamos, que el fenómeno de corrupción, implica la obtención o, por
lo menos, la expectativa de conseguir una ventaja o beneficio para quien viola los
preceptos que hemos señalado anteriormente19.
La corrupción, por tanto, es universal, en el sentido de que no es un
fenómeno nuevo, afecta a todas las clases políticas, con independencia de si
tienen o no responsabilidades de gobierno y, acontece en todos los países20,
Vide David ORDÓÑEZ PÉREZ, “La financiación de los partidos políticos en España:
corrupción y deslegitimación”, Estudios: Revista de pensamiento libertario, 2, (2012), p.
20. Este autor distingue dos niveles diferenciados de corrupción: uno, el estrictamente
ligado al funcionamiento interno de los partidos y, dos, el que deriva de la acción de
gobierno de estos en las administraciones.
17 Vide Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal, arts. 404 y ss.
18 Vide Vito TANZI, “El papel del Estado y la calidad del sector público”, Revista de la
CEPAL, 71, (2000), pp. 7 y 14.
19 Vide: Jorge F. MALEM SEÑA, “La corrupción política”, Jueces para la democracia, 37,
(2000), p. 27; Boris BEGOVIC, “Corrupción: conceptos, tipos, causas y consecuencias”,
Centro para la apertura y el desarrollo de América Latina, 26, (2005), p. 2.
20 En este sentido, cabe recordar los casos de corrupción detectados en Alemania en el
que las cuentas secretas del partido (Unión Cristiana Democrática-CDU) obligaron a
dimitir a Helmut Kohl, al aceptar donaciones que no registró en los libros contables; en
Italia, el exministro Silvio Berlusconi también ha sido investigado por el supuesto pago de
una suma de dinero, cuantificada en tres millones de euros, al senador Sergio De
Gregorio en relación a su paso al conservador partido Pueblo de la Libertad (PDL), cuyo
presidente es el propio Berlusconi, o el caso de EE.UU., sobre la presunta financiación
ilegal de las últimas elecciones norteamericanas en 1996, a las que se presentaba Bill
Clinton para su reelección, entre otras. Sobre otros casos de corrupción en el ámbito
16
168
provocando un perjuicio grave y altamente perturbador del proceso económico,
político y social21. Así lo pone de manifiesto la propia Unión Europea al señalar
que «la corrupción constituye una amenaza para la primacía del derecho, la
democracia y los derechos humanos, que la misma socava los principios de una
buena administración, de la equidad y de la justicia social, que falsea la
competencia, obstaculiza el desarrollo económico y pone en peligro la estabilidad
de las instituciones democráticas y los fundamentos morales de la sociedad»22.
Así parecen haberlo entendido en estos últimos meses los dirigentes
políticos españoles, al aprobarse en el Congreso de los Diputados, con un amplio
consenso político, la Resolución «Regeneración Democrática y Transparencia», en
la que se considera necesario «un acuerdo de las fuerzas políticas, con el fin de
adoptar cuantas medidas de regeneración democrática, fortalecimiento
institucional y lucha contra la corrupción sean precisas para que los ciudadanos
aumenten su confianza en las instituciones»23. En dicha resolución se incorporan
distintas iniciativas y propuestas, y por razones de extensión, destacaremos sólo
aquellas que consideramos de mayor relevancia para el tema que nos ocupa.
1. Transparencia y buen gobierno
Una de las medidas sobre las que se venía trabajando desde hace algunos meses
tiene que ver con la formulación del conocido «Pacto por la transparencia y contra
la corrupción», que concluyó con la aprobación del Proyecto de Ley de
Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, y que en la
actualidad se encuentra en tramitación parlamentaria24. La novedad que aporta
la Resolución del Congreso de los Diputados de febrero de 2013, está relacionada
con el ámbito subjetivo de aplicación del Proyecto de Ley. Si bien en el mismo se
incluyen a todas las instituciones del Estado, es mediante la Resolución citada25,
la que prevé su extensión a los partidos políticos, los sindicatos, organizaciones
empresariales y otras entidades privadas que perciban una determinada cantidad
de ayudas o subvenciones públicas26. No obstante, su ámbito de aplicación queda
reducido a lo contenido en el Capítulo II del Título I del Proyecto de Ley, relativo a
la «publicidad activa».
internacional, Vide Gaspar ARIÑO ORTIZ, “La financiación de los Partidos Políticos”,
Documentos del Foro de la Sociedad Civil, 1, (2009), pp. 5-7.
21 Vide Jorge F. MALEM SEÑA, “La corrupción política”, o.c., p. 34.
22 Vide Instrumento de Ratificación del Convenio penal sobre la corrupción (Convenio 173
del Consejo de Europa) firmado en Estrasburgo el 27 de enero de 1999 (BOE de 28 de
julio de 2010, núm. 182).
23 Vide Resolución nº 1 aprobada por el Congreso de los Diputados en su sesión del día
26 de febrero de 2013, con motivo del debate de política general en torno al Estado de la
Nación, punto 2, (Boletín Oficial de las Cortes Generales, de 4 de marzo de 2013, núm.
232), pp. 130 y ss.
24 Texto aprobado en el Consejo de Ministros de 27 de julio de 2012, y que durante el mes
de septiembre de 2013, ha sido aprobado por el Congreso de los Diputados.
25 Vide Resolución nº 1 aprobada por el Congreso de los Diputados en su sesión del día
26 de febrero de 2013, con motivo del debate de política general en torno al Estado de la
Nación, punto 2, (Boletín Oficial de las Cortes Generales, de 4 de marzo de 2013, núm.
232), p. 131.
26 Vide Proyecto de Ley de transparencia, acceso a la información pública y buen
gobierno, art. 3.
169
Esta ley tendrá como objetivos, el incrementar y reforzar la transparencia
en la actividad pública a través de obligaciones de «publicidad activa» para todas
las Administraciones y entidades públicas (lo que permitirá conocer en qué
gastan las Instituciones del Estado el dinero: contratos, subvenciones, convenios,
presupuestos, cuentas anuales e informes de auditorías, etc.), reconocer y
garantizar el acceso a la información (que se articulará a través del llamado
«Portal de la Transparencia»), y establecer «obligaciones de buen gobierno» que
deberán cumplir los responsables públicos así como las consecuencias jurídicas
derivadas de su incumplimiento.
No obstante, el Proyecto de Ley no nos indica cuándo y de qué forma
deberán cumplir con dichas obligaciones los partidos políticos, y omite lo
establecido por la Resolución del Congreso de los Diputados de febrero de 2013,
al no incluir una «cláusula de inmediata entrada en vigor de las obligaciones de
transparencia de los partidos políticos»27, por lo que lo dispuesto en el Título I,
que es el que afecta a estos, entrará en vigor al año de la publicación de la futura
ley28, por lo que hemos de ser prudentes en cuanto a la eficacia de sus preceptos
respecto a los partidos políticos.
2. Regeneración democrática
Otro instrumento emprendido por los poderes públicos tiene que ver con el
proceso de regeneración democrática que se pretende impulsar, a través de la
aprobación reciente por parte del Gobierno, de un informe 29 que contiene un
conjunto de medidas cuyo objetivo es la lucha contra la corrupción y la mejora de
los mecanismos de respuesta y detección de los que dispone actualmente el
ordenamiento jurídico. Este informe es también resultado de la iniciativa prevista
por la Resolución del Congreso de los Diputados de febrero de 2013, en el que se
preveía la elaboración de un informe para su remisión al Parlamento sobre la
regeneración de la democracia. El plan consta de cuarenta medidas que
afectarían a numerosas leyes, distribuidas en tres paquetes normativos:
- Control de la actividad económica de los partidos políticos30: a través de
esta medida se pretende, principalmente, aprobar una futura Ley Orgánica de
Vide Resolución nº 1 aprobada por el Congreso de los Diputados en su sesión del día
26 de febrero de 2013, con motivo del debate de política general en torno al Estado de la
Nación, punto 2, (Boletín Oficial de las Cortes Generales, de 4 de marzo de 2013, núm.
232), p. 131.
28 Vide Proyecto de Ley de transparencia, acceso a la información pública y buen
gobierno, Disposición Final séptima.
29 Vide Informe del Plan de regeneración democrática, texto aprobado en Consejo de
Ministros el 20 de septiembre de 2013.
30 Entre las medidas concretas que se regulan, se establece: a) Regulación de la figura del
responsable de la gestión económico-financiera de los partidos; b) Comparecencia anual
obligatoria en el Parlamento del responsable de la gestión económico-financiera de los
partidos políticos; c) Obligación de todos los partidos políticos de presentar sus cuentas al
Tribunal de Cuentas, independientemente de si reciben o no subvenciones; d) Regulación
obligatoria, en los estatutos de cada partido, del procedimiento de aprobación de sus
cuentas; e) Refuerzo de la fiscalización mediante la colaboración obligatoria de las
entidades de crédito con el Tribunal de Cuentas; f) Retención del pago de subvenciones a
los partidos políticos que no presenten sus cuentas, previa comunicación del Tribunal de
Cuentas, etc.
27
170
Control de la Actividad Económica y Financiera de los Partidos Políticos y
reformar la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas para articular más
instrumentos de control que permita optimizar la capacidad de respuesta del
Tribunal.
- Regulación del ejercicio de cargo público en la Administración General del
Estado31: esta medida está relacionada con la futura aprobación de una Ley
Reguladora del Ejercicio de las Funciones Políticas, para dotar de mayor
transparencia y control la actuación de los empleados públicos.
- Reforma del Código Penal: este paquete normativo prevé algunas medidas
que conllevan la necesidad de reformar el actual Código Penal, entre las que
destacan, la creación por primera vez del delito de financiación ilegal de partidos
políticos, el refuerzo del marco penal de los delitos tradicionalmente asociados a
la corrupción (prevaricación, cohecho, tráfico de influencias, etc.), refuerzo de las
consecuencias de los delitos de corrupción32, y mejoras procesales.
El hecho de que la corrupción afecte a todos los partidos políticos, debe
conllevar la necesidad de conseguir consensos mayoritarios en busca de medidas
que satisfagan los intereses de todos. Así históricamente siempre se ha intentado
en cuanto al sistema de financiación política establecida, aunque los resultados
no siempre han sido favorables. Piénsese que el actual sistema de financiación
establecido desde el año 2007 (y, modificado en 2012), ha necesitado veinte años
para hacer efectiva su reforma, y aún así no contó con el apoyo de los dos grupos
políticos mayoritarios33. A pesar de todo, tal y como hemos visto, la actualidad
está presidida por el intento de los poderes públicos españoles en promover
diferentes instrumentos que afectan directa o indirectamente, al régimen jurídico
de financiación de los partidos políticos, con el objeto de combatir posibles casos
de corrupción y evitar, en la medida de lo posible, que estas actuaciones tan
reprochables se repitan en un futuro. Esperemos que estos instrumentos
consigan el consenso necesario para ser aprobados y llevados a la práctica
cuanto antes, sólo así, podremos analizar la eficacia jurídica de los mismos.
Entre otras medidas se prevé: a) Mayor publicidad de las declaraciones de bienes y
derechos patrimoniales; b) Las retribuciones de los cargos públicos deberán figurar en las
normas presupuestarias de forma clara y homogénea; c) Fiscalización ex post del
patrimonio de los cargos públicos por parte de la Oficina de Conflicto de Intereses, una
vez abandonen el puesto, para detectar las situaciones de enriquecimiento injusto; etc.
32 Se pretende con esta medida, prohibir la contratación con las Administraciones
públicas a los condenados por prevaricación, falsedad en las cuentas de los partidos
políticos o financiación ilegal, modificando para ello, el actual régimen jurídico de
contratación del sector público. Asimismo, también se prevé la posibilidad de prohibir a
los condenados, por delitos de tráfico de influencias, y fraude y exacciones fiscales, recibir
subvenciones o ayudas públicas, o recibir beneficios o incentivos fiscales y de la
Seguridad Social.
33 Vide Joan LLuís PÉREZ FRANCESCH, “La financiación de los partidos políticos en
España. Consideraciones a partir de los informes del Tribunal de Cuentas y de la nueva
Ley Orgánica 8/2007, de 4 de julio”, Papers: Revista de sociología, 92, (2009), pp. 251252.
31
171
V. LA FINANCIACIÓN ILEGAL DE PARTIDOS POLÍTICOS COMO SUPUESTO DE
CORRUPCIÓN
El actual sistema legal de financiación de partidos políticos comprende dos
fuentes de financiación: pública y privada34. La parte pública está caracterizada
por las subvenciones públicas y la parte privada por donaciones y cuotas de los
afiliados. No obstante, aunque hablemos de un sistema «mixto» de financiación, lo
cierto es que la parte pública comprende gran parte de la totalidad de ingresos a
percibir35, pues la parte privada, en muchos casos, supone escasamente un 15%
del total del presupuesto36. Aún así, son variados los argumentos que apoyan este
sistema mixto, precisamente por las desventajas que conllevan una financiación
exclusivamente pública o privada, al ser necesaria la parte pública para
garantizar una igualdad mínima de base para las distintas formaciones políticas
ante la sociedad37, y evitar una exclusiva financiación privada que dejara a los
partidos políticos a merced de grupos mayoritarios de presión, que en atención a
sus intereses, pudieran alterar la independencia de estas organizaciones al ser
mediatizados con su dinero38. Asimismo, también es conveniente una parte de
financiación privada, que atendiendo a la naturaleza de los partidos políticos
como organizaciones privadas, ha ser la sociedad la que contribuya al
sostenimiento de los mismos, y evitando que aquellos se conviertan en
estructuras que viven a costa del Estado o en manos de las élites dirigentes39.
Sin embargo, la realidad presenta ciertos elementos que distorsionan este
marco legal de financiación, y que está caracterizado por la financiación ilegal de
Sobre el régimen jurídico de financiación de los partidos políticos, su evolución y
propuestas de reforma, Vide: Gaspar ARIÑO ORTIZ, “La financiación de los Partidos
Políticos”, o.c., pp. 21-50; Joan LLuís PÉREZ FRANCESCH, “La financiación de los
partidos políticos en España. Consideraciones a partir de los informes del Tribunal de
Cuentas y de la nueva Ley Orgánica 8/2007, de 4 de julio”, o.c., pp. 256-258; María del
Carmen MORAL MORAL, “El control de la financiación de los partidos políticos”, Revista
española de Control Externo, 3, (1999), pp. 151-156; María Isabel SERRANO MAÍLLO, “La
financiación de los partidos políticos en España”, UNED-Teoría y Realidad Constitucional,
12-13, (2004), pp. 450-458; Roberto Luis BLANCO VALDÉS, “La problemática de la
financiación de los partidos políticos en España: regulación jurídica y propuestas de
reforma”, Revista de Estudios Políticos, 87, (1995), pp. 180-188.
35 Vide Pilar DEL CASTILLO VERA, “La financiación de los partidos políticos ante la
opinión pública”, Revista de Derecho Político, 31, (1990), pp. 125-126. Esta autora destaca
la importancia histórica de la financiación pública de los partidos políticos sobre todo por
su debilidad organizativa. Vide: María Isabel SERRANO MAÍLLO, “La financiación de los
partidos políticos en España”, o.c., pp. 449-450; Gaspar ARIÑO ORTIZ, “La financiación
de los Partidos Políticos”, o.c., p. 15.
36 Vide Informe aprobado por el Pleno del Tribunal de Cuentas con fecha 30 de octubre de
2013, de fiscalización de los estados contables de los partidos políticos y de las
donaciones percibidas por las fundaciones vinculadas orgánicamente, ejercicios 2009,
2010 y 2011 (www.tcu.es).
37 Vide Enrique GARCÍA VIÑUELA y Carmen GONZÁLEZ DE AGUILAR, “Regulación al
servicio de los reguladores: la ley de financiación de los partidos políticos de 2007”, XVIII
Encuentro de Economía Política, 2011, p. 8.
38 Vide Enrique GARCÍA VIÑUELA y Pablo VÁZQUEZ VEGA, “La financiación de los
partidos políticos: un enfoque de elección pública”, Revista de Estudios Políticos (Nueva
Época), 92, (1996), p. 288.
39 Vide Gaspar ARIÑO ORTIZ, “La financiación de los Partidos Políticos”, o.c., pp. 12-13.
34
172
partidos políticos, que les permite la entrada de capital por mecanismos no
previstos por la Ley. Es frecuente que nos encontremos en prensa con el ya
habitual caso, que lo constituye una serie de empresas vinculadas a un partido
político que, a través de supuestos concursos públicos o bien adjudicaciones
directas (en este caso, cobran una especial relevancia los denominados
«conseguidores40») realizan diferentes trabajos para las Administraciones donde
alguno de estos partidos políticos tienen responsabilidad de gobierno41. Estos
trabajos se facturan con un incremento sobre el precio inicial y, el dinero
sobrante va a parar a esas empresas que, a través de otros grupos de empresas,
facturaciones falsas, cuentas no declaradas por los partidos, etc., restituyen este
dinero a la organización42.
Son diversas las razones que de alguna forma contribuyen o por lo menos
dificultan su descubrimiento. Una de estas razones hace alusión al oscurantismo
que caracteriza a las cuentas de los partidos políticos, donde es habitual la
existencia de un sistema de caja única y centralizada, en el que todos los ingresos
(obtenidos legalmente y los supuestamente «irregulares»), se unifican sin
distinción, impidiendo un efectivo control por parte de los órganos competentes43.
Además, esta opacidad o poca transparencia44 con las cuentas del partido,
provocan en verdad que nadie del mismo sepa cuánto dinero hay, la procedencia
y destino del mismo, al tiempo que suele encomendarse su gestión a personas
muy concretas, desvinculándose del mismo los propios dirigentes del partido que
no se enteran de los movimientos económicos45 y de la existencia o no de «cajas
paralelas»46.
Otra de las razones que favorecen la financiación ilegal de los partidos
políticos está relacionada con la costosa red territorial de la que están dotados 47,
con numerosas sedes políticas con personal remunerado, cuyo mantenimiento
necesita de importantes recursos económicos. Estos gastos que se multiplican en
Vide Jorge F. MALEM SEÑA, “La corrupción política”, o.c., p. 33. Este autor los
denomina como los «nuevos profesionales de la política». Además de los «conseguidores»,
también habla de «intermediarios, comisionistas, recaudadores, fiduciarios, etc.». Vide
Manuel NÚÑEZ PÉREZ, “La financiación de los partidos políticos”, Revista española de
Control Externo, 33, (2009), p. 170.
41 Vide Gaspar ARIÑO ORTIZ, “La financiación de los Partidos Políticos”, o.c., p. 9. Este
autor destaca como habitual marco jurídico sobre el que se produce la financiación ilegal:
a) El sistema legal de contratación de las Administraciones públicas; b) El sistema de
ordenación urbanística y comercial; c) El régimen de planificación y gestión del suelo; d)
En general, la ordenación económica y fiscal actual.
42 Vide David ORDÓÑEZ PÉREZ, “La financiación de los partidos políticos en España:
corrupción y deslegitimación”, o.c., p. 20.
43 Vide: Gaspar ARIÑO ORTIZ, “La financiación de los Partidos Políticos”, o.c., pp. 15-16;
David ORDÓÑEZ PÉREZ, “La financiación de los partidos políticos en España: corrupción
y deslegitimación”, o.c., p. 25.
44 Vide Vito TANZI, “El papel del Estado y la calidad del sector público”, o.c., p. 20.
45 Vide Gaspar ARIÑO ORTIZ, “La financiación de los Partidos Políticos”, o.c., pp. 8-9.
46 Vide Martin MORLOK, “La regulación jurídica de la financiación de los partidos
políticos en Alemania”, UNED-Teoría y Realidad Constitucional, 6, (2000), p. 53. Este autor
sostiene que las «cajas paralelas», son una «fuente de poder no controlable
democráticamente y, por ello, un instrumento de poder ilegítimo dentro del partido».
47 Vide Enrique GARCÍA VIÑUELA y Carmen GONZÁLEZ DE AGUILAR, “Regulación al
servicio de los reguladores: la ley de financiación de los partidos políticos de 2007”, XVIII
Encuentro de Economía Pública, (2001), p. 2.
40
173
tiempos de campañas electorales48 no hacen sino aumentar los problemas
derivados de la financiación de los partidos políticos, y en consecuencia,
originarse posibles casos de corrupción en busca de nuevas fuentes de ingresos.
Finalmente debe destacarse la poca eficacia de los actuales controles a los
partidos políticos. Respecto a los controles internos, los partidos políticos son
responsables de la ausencia de los mismos o que estos no hayan sido
mecanismos internos de control adecuados, al tiempo de no haber sido más
inflexibles ante posibles conductas sospechosas de corrupción49, cuando a todos
es sabido que una auditoría interna eficiente reflejará un mejor funcionamiento
de las instituciones y da garantía de que los partidos políticos no se apartarán de
su mandato fundamental50, como así lo exige la propia Ley de Financiación de
partidos políticos51. Respecto a los controles externos, es el propio Tribunal de
Cuentas la institución que tiene encomendada la fiscalización externa de la
actividad económica-financiera, en garantía de la regularidad, transparencia y
publicidad de la actividad de los partidos políticos52. No obstante, las funciones
de este Tribunal se encuentran enormemente debilitadas, por un lado, como
consecuencia de su dependencia política o carácter politizado, sobre todo de los
Consejeros a los partidos que los nombraron, por otro lado, porque sus sanciones
son impugnables ante el Tribunal Supremo, lo que resta efectividad a su
imposición53. Pero incluso no debemos olvidar que las recomendaciones
establecidas durante años por el propio Tribunal de Cuentas en sus informes
anuales, han sido sistemáticamente desatendidas por los partidos políticos, y
cuyas posibles sanciones administrativas (multas con la imposición del doble de
la aportación ilegalmente aceptada o proponer la no concesión de subvenciones
para gastos de funcionamiento54), no han resultado en muchas ocasiones
aplicables ni efectivas55. Recordemos que no existe hasta el momento un delito de
Vide Joan LLuís PÉREZ FRANCESCH, “La financiación de los partidos políticos en
España. Consideraciones a partir de los informes del Tribunal de Cuentas y de la nueva
Ley Orgánica 8/2007, de 4 de julio”, o.c., p. 253. Según este autor, la publicidad
electoral, es la principal fuente de endeudamiento y déficit crónico de los partidos
políticos; Vide Gaspar ARIÑO ORTIZ, “La financiación de los Partidos Políticos”, o.c., pp.
4-5. Este autor concluye: «Es un hecho por todos conocido la extraordinaria importancia
que, en una sociedad mediática con grandes circunscripciones electorales tiene el dinero
para lograr la victoria electoral; las campañas son, en gran medida, operaciones de
marketing y propaganda, que tratan de mover a la gente y conllevan enormes gastos; […],
el número de votos que se obtiene es proporcional, casi siempre, a la inversión
publicitaria que se ha llevado a cabo. Según ello, para ganar hay que gastar y para ello
hay que levantar dinero, cuanto más mejor».
49 Vide Manuel NÚÑEZ PÉREZ, “La financiación de los partidos políticos”, o.c., p. 170.
50 Vide Vito TANZI, “El papel del Estado y la calidad del sector público”, o.c., p. 16.
51 Vide Ley Orgánica 8/2007, de 4 de julio, sobre financiación de los partidos políticos,
art. 15, reformada por la Ley Orgánica 5/2012, de 22 de octubre, art. Quinto.
52 Vide: Ley Orgánica 8/2007, de 4 de julio, sobre financiación de los partidos políticos,
art. 16; Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General, arts. 132 y
ss.
53 Vide Gaspar ARIÑO ORTIZ, “La financiación de los Partidos Políticos”, o.c., pp. 18 y 5557.
54 Vide Ley Orgánica 8/2007, de 4 de julio, sobre financiación de los partidos políticos,
art. 17.
55 Vide María del Carmen MORAL MORAL, “El control de la financiación de los partidos
políticos”, o.c., p. 144.
48
174
financiación ilegal de partidos políticos56, por lo que son meras infracciones
administrativas lo que los mismos cometen, con la eficacia antes señalada57,
aunque sin perjuicio, de las infracciones tipificadas como delictivas en el Código
Penal respecto de los políticos considerados individualmente, tal y como ocurrió,
por ejemplo, en el célebre “caso Filesa”58.
En definitiva, la financiación ilegal de partidos políticos constituye un
grave problema de corrupción que los partidos políticos deben abordar, ya que
constituye una forma de agresión o lesión en los derechos de los ciudadanos,
para lo que es preciso mayor control, transparencia59 y racionalidad del gasto60.
VI. EFECTOS DE LA CORRUPCIÓN: EL DESCRÉDITO POLÍTICO
Si existe un efecto general y característico de todo proceso de corrupción política,
éste es sin lugar a dudas, el descrédito que consiguen los partidos políticos en su
fundamental labor constitucional. Los elementos descritos en el apartado
anterior, como la falta de transparencia, la ausencia de ética o moralidad de
quienes personifican en ocasiones los intereses de los ciudadanos, conducen
forzosamente a una continua falta de confianza por parte de estos, quienes
pueden, en ocasiones, no sólo mostrar su desazón por quienes les representan,
sino incluso extender su malestar respecto de todo el sistema jurídico-político
vigente. Un ejemplo de ello, lo representan los movimientos sociales o plataformas
de ciudadanos, como ocurrió con el célebre Movimiento 15-M, fruto de la
indignación y el descrédito de las instituciones públicas y de los políticos en
general. Este movimiento social originó una serie de manifestaciones por toda
España durante el año 2011, con lemas como «No nos representan» o «Reforma
electoral ya», entre otras, y cuyo manifiesto programático contenía en relación a
esta investigación, algunas propuestas como: «Rechazo y condena de la
corrupción. Que sea obligatorio por la Ley Electoral presentar unas listas libres
de imputados o condenados por corrupción» o «Total transparencia de las cuentas
y de la financiación de los partidos políticos como medida de contención de la
corrupción política»61.
Vide María Isabel SERRANO MAÍLLO, “La financiación de los partidos políticos en
España”, o.c., p. 465.
57 Una importante novedad ha supuesto la reforma del Código Penal a través de la Ley
Orgánica 7/2012, de 27 de diciembre, por la que se modifica la Ley Orgánica 10/1995, de
23 de noviembre, del Código Penal en materia de transparencia y lucha contra el fraude
fiscal y en la Seguridad Social, art. Único, al modificar el art. 31.5, extendiendo la
responsabilidad penal a partidos políticos y sindicatos.
58 Vide STS de 28 de octubre de 1997. En este sentido, el Tribunal Supremo, subrayaba
que «la financiación irregular de los partidos políticos en nuestro país no es en sí
constitutiva de delito alguno […], otra cosa es la posibilidad, que ahora se enjuicia, de que
con motivo de esa irregularidad, no penal, se puedan haber cometido concretas
infracciones tipificadas como delictivas en el Código (Penal) de 1973, a salvo de la
aplicación del Código (Penal) de 1995 si éste retroactivamente resultare más beneficioso
para los presuntos responsables de aquéllas».
59 Vide Humberto DE LA CALLE LOMBANA, “La relevancia de la transparencia en la
rendición de cuentas, y sus efectos sobre la legitimidad de los partidos políticos”, Revista
de Derecho Electoral, 11, (2011), p. 2.
60 Vide María del Carmen MORAL MORAL, “El control de la financiación de los partidos
políticos”, o.c., p. 146.
61 Vide www.movimiento15m.org.
56
175
Lo cierto es que la corrupción está identificada con lo moralmente
reprochable62, caracterizado por la asociación o maridaje entre cualquier clase
política y el dinero, y cuyas consecuencias no logran sino erosionar el
funcionamiento del régimen democrático. Estos caracteres que no escapan de la
percepción de los ciudadanos ante los continuos casos de corrupción que
aparecen frecuentemente en prensa, provocan que estos lleguen a considerar a la
clase política como un problema fundamental del país63. Sobre esta cuestión
podemos aportar dos datos. En primer lugar, y a nivel internacional, el Barómetro
de Transparencia Internacional64, refleja que de los 106 países encuestados
durante este año 2013 sobre en qué sector perciben los ciudadanos un mayor
grado de corrupción, el porcentaje mayor global es en el sector de los partidos
políticos, habiendo sido mayoritario no sólo en países como España, sino también
en otros de nuestro entorno (Alemania, Francia, Italia, Portugal, etc.). En segundo
lugar, y a nivel nacional, el Barómetro de octubre de 2013, del Centro de
Investigaciones Sociológicas (CIS)65, muestra que los ciudadanos españoles
consideran a la «corrupción y al fraude» como el tercer problema más importante
del país, y a «los políticos en general, los partidos y la política», como el cuarto
más importante, sólo superados por el paro y los problemas de índole económica.
Pero incluso una abrumante mayoría consideran que la situación política general
de España es mala o muy mala (81%), la práctica totalidad de los encuestados
(91.3%) nunca ha pertenecido a un partido político, y donde los líderes del
Gobierno y de la oposición, como grupos mayoritarios, generan poca o ninguna
confianza entre los encuestados (en ambos casos más del 80%).
Como puede apreciarse se constata una baja consideración de los partidos
políticos por parte de los ciudadanos, a lo que mucho ha tenido que ver todos los
casos de corrupción política que vienen apareciendo en los medios de
comunicación66. De esta forma, los partidos quedan sometidos a la única sanción
que verdaderamente les preocupan, como es la electoral67, y aún así, ésta
también se ha visto resentida al experimentar una menor participación en las
últimas elecciones generales y el incremento del número de abstenciones68.
En conclusión, vemos cómo la corrupción provoca de manera
incuestionable no sólo el desánimo de millones de ciudadanos (acrecentado por
las dificultades económicas que se vive actualmente en todo el mundo), sino
62
Vide Boris BEGOVIC, “Corrupción: conceptos, tipos, causas y consecuencias”, o.c., p.
3.
Vide David ORDÓÑEZ PÉREZ, “La financiación de los partidos políticos en España:
corrupción y deslegitimación”, o.c., p. 24.
64 Vide www.transparencia.org.es.
65 Vide www.cis.es.
66 Vide Gaspar ARIÑO ORTIZ, “La financiación de los Partidos Políticos”, o.c., p. 4. Este
autor señala al sistema actual de financiación de partidos políticos como la causa
principal de la baja consideración de los partidos por la ciudadanía.
67 Ibídem, p. 5. En opinión de este autor, fue el escándalo de la corrupción política la que
derrocó al ex presidente Felipe González (tras quince años de mandato) y no el GAL.
68 Vide www.mir.es. Se ha pasado del 73,85% de participación en 2008 al 71,69% en
2011; y en abstenciones la evolución es la que sigue: un 22,29% en 2004, un 24,68% en
2008 y un 28,31% en 2011.
63
176
también provoca un descenso notable en el ámbito participativo69, tan importante
para el efectivo desarrollo del sistema democrático.
VII. CONCLUSIONES
En esta colaboración se ha destacado la importante labor constitucional que
desempeñan los partidos políticos en nuestro país. Por este motivo, se hace
imprescindible dotarles de un sistema de financiación eficiente que garantice
tanto su independencia, favoreciendo la participación social de los ciudadanos,
como su protección frente a posibles injerencias externas al ser instrumentos
fundamentales de la acción del Estado. No obstante, los continuos casos de
corrupción ponen en evidencia el actual sistema de financiación de los partidos
políticos, donde existen ciertos elementos que menoscaban su acción, y generan
no sólo el propio debilitamiento del sistema político-democrático, sino la
consecuente pasividad, desconfianza y reprobación de los ciudadanos.
En consecuencia, se hace preciso incidir en una mayor transparencia y
publicidad de las cuentas de los partidos políticos, a efectos de conocer tanto los
ingresos, como fundamentalmente, los gastos que se acometen. Es importante
resaltar la necesidad que implica emprender una regulación más restrictiva en
cuanto a la financiación pública, obligar a una cierta contención del gasto e
incrementar el número y eficacia de las sanciones ante posibles incumplimientos.
De igual modo, es conveniente que los partidos políticos tomen conciencia
de que es vital que desarrollen su labor con sometimiento a estrictos controles
internos y externos, y desarrollen su gestión dentro de los parámetros éticamente
exigidos, aunque para todo ello es imprescindible, voluntad política.
VIII. BIBLIOGRAFÍA
-
-
-
-
Gaspar ARIÑO ORTIZ, “La financiación de los partidos políticos”, Documentos
del Foro de la Sociedad Civil, 1, (2009).
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178
IDEOLOGIA, PODER E HISTORIA EN AMERICA LATINA Y NICARAGUA
KARLOS NAVARRO
I.
MARCO HISTÓRICO INTERPRETATIVO
El término ideología fue introducido por Desttut de Tracy en 1796 en su libro
Elements d’idéologie que la designa como ciencia de las ideas, con el fin de
distinguirla de la antigua metafísica.
Para él la ideología no sería ontología sino crítica del conocimiento según
sus orígenes y desarrollo, en la que se aislarían modalidades unitarias del
funcionamiento del espíritu en constante relación con la gramática general y con la
lógica. Así esperaba Tracy disponer de la clave del saber universal, fundamento a
su vez de la filosofía política.
Con antecedentes en Locke, Hume y Condillac, la ideología así concebida
presentó un programa limitativo de la actividad filosófica: quedó centrada en una
especie de “epistemología genética” o análisis empírico del proceso del
conocimiento.
A comienzo del siglo XIX se estableció una acepción más crítica: modo de
pensar abstracto, visionario o especulativo. Karl Marx fue quien presentó en su
escrito La ideología alemana (1845-46), el primer análisis importante de la
ideología. Se trataba de una teoría destinada a liberar al hombre de las
alienaciones religiosas y políticas mediante una interpretación antropológica de la
teología y una crítica a las coacciones del Estado a los individuos, en lo que se
cifraba la clave del progreso hacia la libertad. Al ser usado para designar dichas
concepciones el término “ideología” pasó a significar la pura construcción
intelectual, e incluso cerebral, que sustituye a la realidad debido a un engaño de la
conciencia pensante no autoesclarecida. Esta deformación puede resultar tanto del
pensamiento crítico cuanto del especulativo; proviene de la entrega exclusiva a la
capacidad constructora de la menta sin tener en cuenta el papel fundamental de la
praxis en la autogénesis de la especie humana. Así entendida, la ideología consiste
en hacer pasar las puras construcciones intelectuales de los ideólogos por lo real
mismo. Todo sustituir la praxis humana por una construcción de ideas sería
ideológico en tanto despliega y consuma una mistificación.
Es importante aclarar que ni Marx ni Engels realizaron una definición
explícita de la ideología en sus obras, empero los elementos para una teoría de la
ideología están allí presentes. Posteriormente a la concepción estricta de la
ideología de Marx, apareció una más amplia basándose en la tesis general, según
la cuál la conciencia de los hombres no es independientemente de su existencia
social.
El mayor aporte marxista al concepto de ideología en el siglo XX, lo realiza
Antonio Gramsci, quien además de ampliarlo, articula el concepto con el Estado y
179
los intelectuales; introduce el concepto de hegemonía en vez del de coerción
utilizado por Marx.
Gramsci va a definir la ideología como “una concepción del mundo que se
manifiesta implícitamente en el arte, en el derecho, en la actividad económica, en
todas las manifestaciones de la vida intelectual y colectiva”.
En la evolución posterior a Marx y Gramsci el significado de ideología y su
relación con el poder ha tomado un carácter de falsedad y de determinación social
Karl Mannhein a través de su obra crítico el uso que da Marx a la palabra
ideología y fija especial atención sobre el fenómeno generalísimo de la determinación
social del pensamiento de todos los grupos sociales. Mannhein creía en la
relatividad de todo conocimiento que, según pensaba, se originaba siempre en las
vidas de grupos o de clases, en el seno de las cuales se desarrollan ciertos climas de
ideas. Definía la ideología como una idea o unas ideas “incongruentes con la
realidad”, lo cual tenía el efecto de proteger una realidad contradictoria y mantener
el status quo.1
Asimismo Mannheim distinguía la concepción particular de ideología de la
concepción total de ideología. La primera se refiere a un conjunto de ideas
particulares de un grupo que promueve intereses especiales y engañan a otros
grupos. La ideología total es un modo de pensar común a toda una sociedad o a un
período histórico particular, una “concepción de mundo” a la que los individuos no
pueden escapar, salvo que emigren a otra cultura, donde se encontrarán con una
ideología total diferente.2
“Estas dos concepciones de la ideología, dice Mannheim, hacen de las
llamadas “ideas” una función del que las sostiene y de su posición en su medio
social”. Lo que distingue a ambas concepciones de la ideología es, en primer lugar,
el hecho de que la concepción particular capta como “ falsa conciencia” sólo una
parte de las opiniones del contrario y considera su función en un plano puramente
sicólogo, admitiendo que el nivel cognoscitivo (noológico) es común; mientras que la
concepción total de la ideología capta como “falsa conciencia” la totalidad de la
Weltanschauung del contrario, conjuntamente con su aparato conceptual y
categorial y hace del nivel noológico una función de la totalidad.3
A partir de Mannheim, muchos pensadores políticos occidentales que
rechazaban el marxismo dirigieron su atención a la ideología. Entre ellos tenemos a
H. Arendt que expresaba que “las ideologías son ismos que, para satisfacción de sus
adherentes, pueden explicar cualquier hecho deduciéndolo de una única premisa”.4
1
Barbara Goodim, El uso de las ideas políticas, ediciones penínsulas, 1987, Barcelona, p. 31.
La clasificación de las distintas épocas como la “Edad de la Creencia”, la “Edad de las Razón”, etc., refleja
esta idea de una ideología total o concepción del mundo que va más allá de los intereses de clase y establece
la forma en que todo pensamiento inclusive una ideología particular puede presentarse a sí misma. Barbara
Goodwin, El uso de las ideas políticas, ediciones península, 1987. Barcelona, p. 31.
3
Adam Schaff, Historia y verdad, Editorial Grijalbo, Teoría y praxis, Quinta Edición. México, 1981, p.
171.éxico, 1981, p. 171.
4
Barbara Goodwin, El uso de las ideas políticas, ediciones península, 1987. Barcelona, p. 32.
2
180
Vilfredo Pareto crítico el sentido de falsedad de la ideología y sus tipos
particulares en la teoría política y social. Por eso en lo que en Marx es un producto
de una determinada forma de sociedad, en Pareto ha devenido en un producto de la
conciencia individual.
Con este postulado Pareto habré el camino a la
interpretación neopositivista, según la cual ideología designa las deformaciones que
los sentimientos y las orientaciones prácticas de una persona provocan en sus
creencias, disfrazando los juicios de valor bajo la forma simbólica de las
afirmaciones de hechos. De esta forma se mantiene el requisito de falsedad de la
ideología aunque sea interpretado de modo muy particular.5
Sin embargo hay que hacer notar que en la interpretación original de Marx
el concepto de ideología, la falsedad y la función social no son recíprocamente
independientes sino que están estrechamente vinculados entre sí.
Por una parte, la falsa conciencia, velando o enmascarando los aspectos
más duros y antagónicos de la dominación, tiende a facilitar la aceptación de la
situación de poder y la integración política y social. Por otra parte, precisamente
por ser falsa conciencia, la creencia ideológica no es una base independiente del
poder, y su eficacia y su estabilidad dependen, en último análisis, de aquellas
propias de las bases efectivas de la situación de dominación.
Ahora bien, si en estas proposiciones se puede conferir un significado
descriptivo y empírico, antes que polémico-prescriptivo y metaempírico, el concepto
fuerte de ideología se convierte por eso mismo en un concepto importante para el
estudio científico del poder y, en consecuencia, para el estudio científico de la
política.
En término empírico el significado fuerte de ideología está relacionado con
el concepto marxista de falsa conciencia y tiene nexo entre falsedad y función social
de la ideología
Con respecto a la función social de la ideología se trata de dar un
significado preciso y empíricamente plausible a la acción que la creencia ideológica
ejerce en el sentido de la justificación del poder y de la integración política, tanto del
lado de la obediencia como de la dominación. El problema más difícil con respecto a
la función social de la ideología es el explicar como una creencia que cubre o
enmascara in primis los intereses de los detentadores del poder, que puede operar
como una falsa conciencia incluso en quienes se encuentran subordinados al poder
A este respecto me parece que el punto decisivo es el de determinar no solo
los intereses de los dominadores en la situación de poder sino también los intereses
de los dominados en la situación de poder. La creencia ideológica puede desarrollar
también la función de integración política y social. Adam Schaff afirma que la
ideología es funcional cuando las ideas sirven para la defensa de los intereses de
clase. “Por “ideología” yo entiendo las ideas sobre los problemas planteados por el
objetivo deseado de desarrollo social, que se forma sobre la base de determinado
intereses de clase y sirven para defenderlo”.6
5
6
Diccionario de política (dirigido por Norberto Bobbio) S. XXI, México, 1984. P. 786.
Adam Schaff, Historia y verdad, Editorial Grijalbo, Teoría y praxis, Quinta Edición. México, 1981, p.
181
La función de la ideología en la vida humana consiste básicamente en la
constitución y modelación de la forma en que los seres humanos viven sus vidas
como actores conscientes y reflexivos en un mundo estructurado y significativo. La
ideología funciona como un discurso que se dirige o -como dice Althusser - interpela
a los seres humanos en cuanto sujetos.7
Lesze Kolakowski escribe que la “función social de las “ideologías” es
ofrecer a un sistema existente de poder (o aspiraciones al poder) una legitimidad
basada en la posesión de una verdad absoluta y que lo cubre”. 8
Entre las definiciones recientes se puede mencionarse la de Feuer, “una
mezcla especial de mito mosaico, con una argumentación y unas pruebas”9 y la de
Ryuddock “un modo de entendimiento coherente y apoyado en valores acerca de la
totalidad de los fenómenos”.10
Para otros autores –como por ejemplo, Karl j. Friedrich, David Easton,
Zbigniew, K. Bgrzezinski, Herbert McClosky11 - la ideología es entendida como un
sistema lógicamente estructurado, que incluye un conjunto de principios que
inspiran y da lugar a cierto establecimiento de instituciones y organizaciones
sociales y políticas. La ideología es vista como una estructura conceptual que
implica el nacimiento y posterior desenvolvimiento de una serie de mecanismo de
acción social, inspirados en principios, valores y formulas que da vida a la ideología
y mediante los cuales se pretende ordenar la práctica social y política. La ideología
es una resolución de estas contradicciones en el plano del pensamiento e intenta
resolver lo irresoluble.
Giovanni Sartori, en su libro ¿Qué es la democracia? escribió que las
discusiones sobre la ideología caen generalmente en dos grandes sectores: “la
ideología en el conocimiento y/o la ideología en la política. Respecto del primer
campo de indagación el problema es si el conocimiento del hombre está
condicionado o distorsionado ideológicamente, y en qué grado. Respecto del
segundo campo de indagación el problema consiste en saber si la ideología es un
aspecto esencial de la política y, convenido que lo sea, qué es lo que ella está en
condiciones de explicar. En el primer caso la ideología resulta contrapuesta a la
verdad, a la ciencia y el conocimiento válido en general; en el segundo lo importante
171.éxico, 1981, p. 209-210.
7
Leszek Kolakoski observa que los sistemas de creencias ideológicas y la religión tienen similitud debido a
que ambos pretende imponer significados a priori a todos los aspectos de la vida humana y todos los sucesos
contingentes, y que ambos están construidos de tal suerte que ningún hecho concebible - no digamos realpudiera refutar la doctrina establecida. Leszek Kolakowski, La modernidad siempre a prueba, primera
edición, 1990, México p. 307.
8
Leszek Kolakoski, La modernidad siempre a prueba, primera edición, 1990, México, p. 306.
9
Iibid, 32.
10
Ibid, 32.
11
Ver: Karl J. Friedrich, Man and his gobernment, Nueva York, 1963, David Easton, Aystems analysis of
political life, Nueva York, 1965, Zbigniew K. Bgzezinski, Ideology and power in sovier politic, Nueva York,
1962, Herbert McClosky, Consensus and ideology in american politics. En: American Political Science
Review, LVIII, 1964, p. 362.
182
no es el valor de verdad sino, por decirlo caprichosamente, el de valor funcional de
la ideología”.12
II.
IDEOLOGÍA Y PODER13
Los sistemas de creencia política interpretan y justifican situaciones de poder dada.
En ellas los juicios de valor califican como legítimo bueno y/o útil el poder.14 De
este modo motivan los comportamientos de dominación y los comportamientos de
obediencia. Sobre esta base se puede especificar que el juicio de valor puede ser
una falsa motivación, que cubre, o enmascara los motivos reales de la dominación y
la obediencia. Entre las innumerables definiciones tradicionales de poder, se
pueden destacar algunas que caracterizan las premisas ideológicas subyacentes.
Según Parsons " El poder es la capacidad realista de un sistema para actualizar sus
intereses, alcanzar sus fines, prevenir interferencias, demandar respeto, controlar
las posesiones en un contexto interactivo e influenciar los procesos".15 De acuerdo
con Weber, poder es " la probabilidad que un acto social esté en capacidad de llevar
a cabo su propia voluntad, a pesar de la resistencia".16 Para Karl Deutsch, poder es
"la probabilidad de preservar las estructura interna de uno de los sistemas en
pugna".17
En términos generales se puede decir que las diversas definiciones
"realistas" del poder incluyen la capacidad de dominar a otros. O como mínimo de
influenciar su conducta de forma que se acomoden involuntariamente a los
objetivos del poderoso. El interés evidente de todo poder es que sus súbditos
retomen por su cuenta el discurso del poder y lo reproduzcan.18
Estas definiciones reflejan varios elementos comunes. Entre ellos, la
posibilidad y el deseo de lograr su voluntad sobre y en contra de otras voluntades.
En otras palabras, se contempla al poder como control de los demás, como dominio
y opresión, como conflicto violento, y como incompatibilidad radical de intereses en
pugna. Además, se precisa que en ella, uno de los actores exhiben la capacidad de
determinar la conducta de otro(s), específicamente en el sentido de que, de no
mediar la presencia o intervención del primero (influyente, dominante), el segundo
(influido, dominado), no habría actuado como lo hizo. Así, se entiende la noción
12
Giovanni Sartori hace la distinción entre ideología en el saber e ideología en la acción. En el primer caso,
el problema es de verdad (o menos); en el segundo caso es de eficacio (o menos). Giovanni Sartori, ¿Qué es
la democracia?, Instituto federal electoral, primera edición en español, 1993. México, p. 255.
13
Algunos conceptos son tomados del libro inédito de Karlos Navarro - Jon Gandarias, Identidad y
transformación cultural en Nicaragua. Sin embargo la mayoría de los conceptos son tomados del ensayo El
concepto de poder de Oscar Cuéllar aparecido en la Revista Latinoamericana de Ciencia Política, Vol. II, N.
2. ¡Error! Marcador no definido.
14
Olivier Reboul, en su libro Lenguaje e ideología afirma que “el interés evidente de todo poder es que sus
súbditos retomen por su cuenta el discurso del poder y lo reproduzcan”. Olivier Reboul, Lenguaje e
ideología, México, F:C:E, 1986, p. 34.
15
Oscar Cuéllar, El concepto de poder. En: Revista Latinoamericana de Ciencia Política, Vol. II, N. 2. P. 5.
16
Ibid, 54
17
Ibid, 55
18
Elizabet Fonseca, Historia (teoría y métodos) San José, Costa Rica, EDUCA, p. 272
183
elemental de poder como una relación social caracterizada por una asimetría en
cuanto a la capacidad que los actores exhiben para determinar la conducta de la
contraparte.
En resumen, se podría describir esta noción tradicional del poder como una
relación de superioridad que tiene como valores máximos el conflicto violento, la
lucha competitiva, la estratificación jerárquica y la posesión ilimitada de recursos.
Así se justifica racionalmente el control opresivo de los demás, al auto proclamarse
esta escuela como dueña exclusiva de la razón, de la verdad y de la "realidad",
según se desprende implícitamente de su membrete clasificatorio de escuela "
realista".
III.
HISTORIA E IDEOLOGÍA
La historia en el sentido propio, se refiere a todo el pasado que, directa o
indirectamente, incide y afecta al hombre como sujeto agente o paciente. El objeto
y la función del conocimiento de la historia es el hombre y las comunidades de ayer
por él formadas.19 El estudio del pasado aspira a alcanzar un conocimiento cierto y
descubrir lo ocurrido realmente y no lo que no ocurrió.
En palabras de Henri-Irenée Marrou la historia es “aprehender el pasado
del hombre en su totalidad, en toda su complejidad y su entera riqueza”.20 Pierre
Vilar recuerda que el objeto de la historia como ciencia es estudiar “las relaciones
sociales entre los hombres y las modalidades de sus cambios”.21
Una definición interesante es la de Johan Huizinga para quién “la historia
como actividad del espíritu, consiste en dar forma al pasado, podemos decir como
producto es una forma. Una forma espiritual para comprender el mundo dentro de
ella, como lo son también las filosofías, la literatura, el derecho, las ciencias
naturales. La historia se distingue de estas otras formas del espíritu en que se
proyecta sobre el pasado y solamente sobre el pasado. Pretender comprender el
mundo en el pasado y a través de él”. 22
El historiador no solo “cuenta” o narra el pasado mediante la consignación
de unos hechos en mutua relación, sino que busca explicar sus causas, el porqué.23
Para explicar los hechos el historiador lo sitúa en sus circunstancias. Para el
19
Existen inúmerables definiciones de historia y conceptos de su función social, entre ellos tenemos: “La
historia es maestra de la vida”(Ciceron). “El saber histórico prepara para el gobierno de los estados (Polibio),
“Las historias nos muestran cómo los hombres viciosos acaban mal y a los buenos de va bien”·(Eneas Silvio),
“Los historiadores refieren con detalle ciertos acontecimientos para que la posteridad pueda aprovecharlos
como ejemplos en idénticas circunstancias”(Maquiavelo). “Quienes no recuerden el pasado están condenados
a repetirlo” (Ortega), etc. Una gran cantidad de definiciones se encuentran el el artículo de Luis González de
la múltiple utilización de la historia. En: Historia ¿Para qué?, S.XXI, octava edición, 1986, México, p. 55-56.
Ver: Johan Huizinga, El concepto de historia, F.C.E. México, p. 87-97.
20
Citado en: José Fermín Garralda Arizcun, Concepto y metodología de la ciencia histórica, Verbo, núm.
305-306, p. 694.
21
Adolfo Gilly, La historia: crítica o discurso del poder. En : Historia ¿Para qué?. S. XXI, octava edición,
1986, México, p.212.
22
Johan Huizinga, El concepto de historia, F.C.E. México, p. 94.
23
Ibid, p. 214.
184
historiador que se pregunta sobre el ayer, lo más interesante no son los fenómenos
colectivos por sí mismo, ni los socioeconómicos, sino el propio hombre del ayer, su
conciencia, su sociabilidad, sus ideas, valores, aspiraciones, conducta y obras.
Encontrar las relaciones permanentes que ligan entre sí los fenómenos históricos.
Se requiere la integración lógica acorde con la realidad objetiva, de los distintos
elementos de conocimiento e interpretación.24
La aspiración del historiador es captar lo máximo posible del pasado, para
esto un elemento básico es el múltiple diálogo personal individuo-comunidad en la
multiplicidad y complejidad de las relaciones humanas. Según Federico Suárez lo
que identifica a la ciencia histórica de las demás ciencias son tres preceptos:
“hechos verdaderos, pertenecientes al pasado, de cierta relevancia”.25
Lucian Febvre en el libro Combate por la historia explica que “la historia es
la ciencia del hombre, ciencia del pasado humano. Y no la ciencia de las cosas o de
los conceptos… La historia es ciencia del hombre; y también de los hechos, sí. Pero
de los hechos humanos. La tarea del historiador: volver a encontrare a los hombres
que han vivido los hechos y a los que, más tarde, se alojaron en ellos para
interpretarlos en cada caso”.26
Contraria a la historia, la ideología es un conjunto coherente y organizado
de percepciones y representaciones; un sistema de ideas y de juicios, explícitos y
generalmente organizado, destinado a describir, explicar, interpretar o justificar la
situación de un grupo o de una colectividad, y que, inspirándose ampliamente en
unos valores, proponen una orientación precisa a la acción histórica de ese grupo o
de esa colectividad.27
La función de las ideologías es ofrecer a un sistema existente de poder (o
aspiraciones de poder) una legitimidad basada en la posesión de una verdad
absoluta y realizan un esfuerzo persistente para lograr la identificación de intereses
nacionales con los intereses de las clases dominantes.
Paulantzas escribe: “ la ideología dominante se encarna en los aparatos del
estado que desempeñan el papel de elaborar, inculcar y reproducir esa ideología.
Este es, por excelencia, el papel de ciertos aparatos que pertenecen a la esfera del
estado y han sido designados como aparatos ideológicos de estado, lo mismo si
pertenecen al estado que si conservan un carácter jurídico privado”: la Iglesia
(aparato religioso), el aparato escolar, el aparato oficial de información (radio,
televisión), el aparato cultural, etc. Y está claro que la ideología dominante
interviene en la organización de los aparatos en quienes recae principalmente el
ejercicio de la violencia física legítima (ejército, política, justicia, presiones,
administración)”.28
24
Juan Brow, Para comprender la historia, Col. La cultura del pueblo. Editorial Nuestro tiempo, S.A.
Quincuagésima primera edición. México, 1986. P. 27.
25
Federico Suárez Verdaguer, Reflexiones sobre la historia y sobre el método de la investigación histórica,
Madrid, De. Rialp., 1977, p. 256.
26
Lucien Febvre, Combate por la historia, p. 29.
27
Gay Rocher, Introducción a la sociología general, Herdos, Barcelona, 19977, p 475.
28
Nicos Poulantzas, Estado, poder y socialismo, México, De. Siglo XXI, 1984, pp. 27-28185
En cuanto a la historia oficial - por definición, es la que elaboran las
instituciones del Estado o sus ideólogos- procura ser ante todo una explicación y
justificación racional de la realidad desde el poder; así mismo juzga la realidad al
tiempo que la describe y la explica al tiempo que la juzga.29 Siendo todo Estado por
definición, una forma de dominación, la historia oficial no es más que la
prolongación y justificación de esa dominación. 30
Es a través de este proceso de conceptualización, interpretación y análisis
que podemos concluir que para la historia el principal objetivo es la búsqueda de
la verdad, o como escribió Handlin “acercarnos a la verdad”, a través del por qué;
además, profundizar e indagar lo empírico, las relaciones entre los fenómenos,
sus conexiones mutuas y trata de avizorar la complejidad del pensamiento y de
las interacciones humanas.
Por su parte, la ideología pone a la historia a su servicio; al servicio de un
grupo social para la organización de sus valores. La ideología está siempre al
servicio del poder y su función es la de justificar su ejercicio y legitimar su
existencia; y su materialización se da a través de instituciones y aparatos que
organizan esas prácticas; así mismo es un medio de control social.
IV.
CONSERVADURISMO31
Un punto importante para entender el conservadurismo es la relación de éste con el
tradicionalismo. Esto se debe que ambas tienen un ostensible parentesco, pero
también grandes diferencias.
En la Edad Media existía la tradición mágica, la cual tenía dos vertientes:
“una eclesiástica y otro real, lo que daba como resultado la tradición mágica-política
medioeval. Pero más que una tradición era el quietismo.
El Papa y los emperadores, representaba algo que estaba por encima del
tiempo, que se actualiza en cualquier momento y que no se transforma. De esta
forma pasado y presente se confundían en esta zona mágica.
Son dos los supuestos básicos sobre los que se apoya, esencialmente, la
tradición mágica europea: la teoría eclesiástica del corpus mysticum christianorum,
en primer lugar, y en segundo, la radical distinción que hizo San Agustín entre
eternidad y tiempo Cada uno de estos supuestos fue asimilado por un proceso
social que llevó a la secularización de la teoría del corpus muysticum christianorum
y a la introducción de una nueva categoría, la de aevum, intermedia entre eternidad
y tiempo, que cabe también interpretar como signo en el proceso de secularización.
29
Göran Therborn, La ideología del poder y el poder de la ideología, México, s.XXI, 1989. p.14.
Carlos Pereyra, El sujeto de la historia, Alianza universidad, Madrid, 1984, p. 221. Ver: Adolfo Gilly, La
historia: crítica o discurso del poder. En : Historia ¿Para qué?. S. XXI, octava edición, 1986, México, p.205.
31
El conservadurismo, tanto teórica como empíricamente, es un tema que no se ha estudiado a profundidad.
Nikolaus Werz en su libro Pensamiento sociopolítico moderno en América Latina escribe que “el concepto no
aparece en las obras de consulta. La falta de investigaciones al respecto se debe a que muy pocos hombres de
Estado y pensadores se han dicho conservadores, en el pasado y en este siglo. El pensamiento sociopolítico
moderno en América Latina. Editorial. Nueva Sociedad. Primera edición. 1995. P. 49.
30
186
Corpus mysticum, significa la unión espiritual de los cristianos con Cristo.
Es un cuerpo, que no está sometido a los cambios históricos. La presencia del
cuerpo místico de Cristo, significa que existe una unidad permanente e inalterable.
Es evidente que este criterio no podría aplicarse sin más a la Iglesia visible, por lo
que se entendió, que existían dos cuerpos: uno espiritual o místico y otro temporal,
visible, que se corresponde con el primero y tiene un carácter jurídico, y hasta cierto
punto histórico.
Este cuerpo visible se interpreta por los canonistas medievales como la
“Iglesia Católica”. La correspondencia entre los dos cuerpos, expresión según los
teólogos, de una misma realidad, produce la tradición, en cuanto a los
acontecimientos históricos son, de un modo u otro, expresión de algo permanente.
De esta manera el tradicionalismo mágico, se funda siempre en algo inalterable ante
las vicisitudes del tiempo.
Los teóricos políticos, trasladaron la teoría eclesiástica de los dos cuerpos a
la política, mediante el conocido proceso de secularización y así, surgió la teoría de
los “dos cuerpos del rey”. En esa virtud, existían - también - dos reyes: uno que
nunca moría -corpus reipublicae muysticum - y otro que perecía y representaba el
aspecto visible de la monarquía política.
A fines del siglo XIII y durante el XIV, las condiciones económicas y sociales,
inicia el debilitamiento y transformación que se realiza está en la aparición y
desarrollo de la tradición histórica nacional, vinculada a la valoración del tiempo
histórico. “Los elementos mágicos suelen quedar reminicentes, expresándose en el
amor a la patria, a la nación, a la corona. Entonces, la tradición tiende a ser amor
de razón, o entusiasmo ante una superioridad, que se cree evidente en el plano
colectivo e histórico”32.
Tierno Galván escribe: “por consiguiente, en toda concepción y actitud
tradicional, existen dos elementos principales: uno, el fondo mágico de remoto
origen religioso -eclesiástico, que, a veces, emerge con singular fuerza, y otro
elemento histórico la tradición nacional, cuya elaboración inconsciente, se apoya en
la intención o arreglo de la historia de las colectividades políticas o naturales que
constituyen, fundamentalmente, el tradicionalismo conservador”33.
Los elementos propios del conservador y sus diferencias con el
tradicionalista puro se observan en la nota de inalterabilidad en el cambio (la Iglesia
permanece y cambia, la monarquía permanece y cambia; pero, como una
“totalidad”, como un “cuerpo”), define la condición más profunda del
tradicionalismo europeo y la ausencia de esta nota, implica ausencia de magicidad.
La idea opuesta e inalterabilidad en el cambio, es la del devenir.
Por otra parte, además del fondo mágico, al correr de los siglos las actitudes
o concepciones tradicionales se nutren de un elemento histórico “la tradición
nacional”, formada u ordenada por el devenir de los hechos que constituyen la vida
32
Alfonso Noriega, El pensamiento conservador y el conservadurismo mexicano, Universidad Nacional
Autónoma de México, 1972, p. 41.
33
Esta cita esta en el libro El pensamiento conservador y el conservadurismo mexicano, quien a la vez la
toma del libro de E. Tierno Galván, Tradición y modernismo.
187
temporal de las colectividades políticas; esta “tradición nacional” que se respeta
fundamentalmente, puede cambiar, no es inmutable; pero, el cambio debe ser
paulatino, evolutivo.
Con estos elementos podemos llegar a concluir que el conservadurismo es
la actitud política que se opone a los cambios violentos, que respeta esencialmente
la tradición; pero que, piensa, desde la categoría del hacer - del devenir - y acepta la
transformación evolutiva de las sociedades y no su inmutabilidad como el
tradicionalismo34.
4.1.
Edmundo Burke y las ideas políticas conservadoras
El conservadurismo, como ideología moderna, nació como una reacción en contra
de las ideas, tendencias y realizaciones de la Revolución Francesa. Las ideas
conservadoras propugnaban el respeto de la continuidad sin que dejen de tener
plena conciencia de la evolución.
Su creador fue el irlandés Edmundo Burke y su primer evangelio, Las
reflexiones sobre la Revolución Francesa, publicado en 1790, en donde por primera
vez en la historia de las ideas políticas, se definió la esencial y definitiva oposición base esencial del conservadurismo - entre la innovación y conservación, entre
impulso revolucionario de cambio, de transformación y respecto por la tradición,
por las cosas establecidas y sancionadas por el tiempo.
El ataque de Burke a la revolución francesa lo realizó, porque creía que se
habían destruido las virtudes de la tradición política inglesa. Para él todo lo que
preserva el pasado es bueno y lo nuevo es -a menudo- malo. El presente es bueno
porque es el residuo del pasado y lo contiene. El conservadurismo es no progreso,
pero no supone regresión. Para Burke, suscribir la tradición era esencial, puesto
que creaba una continuidad social y la continuidad fomentaba la tranquilidad
social, que es el objetivo político en última instancia. La tradición significaba
construir sobre la base de la sabiduría de las generaciones pasadas. Decía Burke:
“Reverenciamos o procuramos reverenciar nuestras instituciones civiles sobre la
base y el principio de que la naturaleza nos enseña a reverenciar a los hombres
individuales: en función de su edad y en función de aquellos de quienes son
descendientes”.35
Para Burke, la sociedad se concibe como una asociación entre las
generaciones vivientes, las generaciones muertas y las futuras. Sin embargo, se
manifiesta a sí misma en diferentes ejemplos políticos de acuerdo con las
circunstancias. La defensa de Burke al conservadurismo se limita a reclamar que
los ánimos cambien cautelosamente, pero respetando las tradiciones
34
Alfonso Noriega, El pensamiento conservador y el conservadurismo mexicano, Universidad Nacional
Autónoma de México, 1972, p. 41.
35
J. J. Chevalier, Los grandes textos políticos desde Maquiavelo a nuestros días, Madrid, ed.. Aguilar, 1962,
p. 197.
188
Los conservadores se niegan a reconocer que poseen una ideología explícita.
Por consiguiente, el significado del conservadurismo sólo puede ser compuesto a
través de las excavaciones de las convicciones y creencias particulares de los
individuos.
Mannheim apunta la inclinación irreflexiva del conservador “a aceptar el
ambiente total en la concreción accidental en que ocurre, como si fuera el orden
adecuado del mundo”36. La filosofía conservadora sólo se desarrolla como resultado
del cuestionamiento de que es objeto por parte de otras ideologías, en particular,
por parte del liberalismo, cuando adquiere la forma de una contra utopía, un
instrumento para la autodefensa. “El conservadurismo intelectual” se crea para
defender un orden social que ya está fijado y determinado.
Manneheim también subraya la tendencia conservadora a aceptar o
exagerar los elementos irracionales de la mente. Su idea es que el conservadurismo
sólo se convierte en ideología una vez que ha ocurrido el hecho, para justificar un
modo de vida que ha sido ya establecido. Esta afirmación se ajusta a lo dicho, en el
sentido de que el conservadurismo es una doctrina formal, no sustantiva, que
recomienda preservación de aquello que existe, sea cual fuere.
El conservadurismo es por su esencia pragmático, se trata de una ideología
reaccionaria que surge como reacción contra otras doctrinas. Abranham Lincoln se
pregunta: ¿Qué es el conservadurismo? Y se respondió. “¿No es acaso,
sencillamente, la adhesión de lo viejo y ya experimentado, frente a lo nuevo y no
comprobado?”37.
4.2.
Cánones del pensamiento conservador
Es muy útil el trabajo de Russel Kirk, para analizar el pensamiento conservador del
siglo XIX, ya que él logra una síntesis, lo que el llama cánones del pensamiento
ideológico conservador.
Según Kirk los cánones del pensamiento conservador son:
1- La creencia de que un designio divino rige la sociedad y la conciencia
humana, forjando una eterna cadena de derechos y deberes que liga a los grandes y
humildes, a vivos y muertos. Los problemas políticos son, en el fondo, problemas
religiosos y morales.
2- Cierta inclinación hacia la proliferante variedad y misterio de la vida
tradicional, frente a los limitativos designios de uniformidad, igualitarismo y
utilitarismo de la mayor parte de los sistemas radicales. A este optimista concepto
de la vida es lo que Bagehot llamaba “ verdadera fuente del conservadurismo vivo”.
3- La convicción de que la sociedad civilizada requiere órdenes y clases. La
única igualdad verdadera es la moral, todos los demás intentos de nivelación
36
H. Sabine, Historia de la teoría política, F.C.E. México, Octava reimpresión, 1982, p. 254.
G. K. Chesterton reflexiona y refleja las mismas convicciones que Lincoln al decir: “La tradición significa
hacer votos por la más oscura de todas las clases: mis ancestros. Es una democracia de los muertos. La tradición
se niega a someterse a la arrogante oligarquía que forman aquellos que se limitan a andar dando vueltas por ahí”.
37
189
conducen a la desesperación si son reforzados por una legislación positiva. La
sociedad anhelada la autoridad y si el pueblo destruye las diferencias naturales que
existen entre los hombre, un nuevo Bonaparte llenará a poco el vacío.
4- La creencia de que libertad y propiedad están inseparablemente
conectados y de que la nivelación económica implica progreso económico. Sepárese
la propiedad de la posesión privada y desaparecerá la libertad.
5- Fe en las normas consuetudinarias y desconfianzas hacia los sofistas y
calculadores. El hombre debe controlar su voluntad y apetitos, pues los
conservadores sea que hemos de ser gobernados más por los sentimientos que por
la razón. La tradición y los prejuicios legítimos permiten derrotar el impulso
anárquico del hombre.
6- El reconocimiento de que cambio y reforma no son cosas idénticas y de
que las innovaciones son con mucha frecuencia devoradores incendios más que
muestras de progreso. La sociedad debe cambiar, pero su conservación exige
cambios lentos como la perpetua renovación del cuerpo humano. La providencia es
el instrumento adecuado para realizar estos cambios, y la piedra de toque de un
estadista es su facultad para descubrir el sentido provincial de la sociedad.38
El mismo autor afirma “el conservadurismo no es un cuerpo dogmático fijo
e inmutable y los conservadores han heredado de Burke, el talento para dar nueva
expresión a sus convicciones de acuerdo con los tiempos”39.
De acuerdo a las investigaciones se puede decir que la esencia del
conservadurismo social está en la preservación de las antiguas tradiciones morales
de la humanidad, los conservadores respetan la sabiduría de sus antepasados,
dudan del valor de las alteraciones en gran escala y piensan que la sociedad es una
realidad espiritual con vida permanente, pero de constitución frágil, que no puede
ser estropeada y luego recompuesta como una máquina
El conservadurismo no es una ideología explícita o que se reconozca como
tal. No hay textos que sean esencialmente conservadores. El significado literal del
término proviene de la idea de conservación, y la ideología conservadora se formula
cada vez más como respuesta a un ataque contra el orden social existente que los
conservadores desean conservar. La estabilidad es, por tanto, un ideal conservador
dominante.: la paz y el orden son ideales instrumentales que ayudan a promover la
estabilidad social. Cualquier forma política que funciona es preferible a un nuevo
sistema surgido del cambio. El conservatismo tiene sus fundamentos en un fuerte
arraigo a la religión católica y a las filosofías idealistas; expresa concepciones
autoritarias del poder, contiene un concepto elitista en todas las esferas sociales:
educación, vida pública, legalidad derecho y economía40.
38
Kirk Roussell, La mentalidad conservadora en Inglaterra y Estados Unidos de Norteamérica, Madrid,
Ediciones Rialp, 1959, p. 18.
39
Ibid, p. 19
40
Diccionario de la política. Editorial S. XIX, p. 1053
190
4.3.
Características del pensamiento conservador en América Latina y Nicaragua
La ideología conservadora, en América Latina surgió después de las guerras de
Independencia. Sus adeptos eran hijos de la Ilustración y pertenecientes a los
sectores que estuvieron interesados en la Independencia. Esta circunstancia evitó,
de antemano, el deseo de un regreso a la sociedad colonial - feudal.
La ideología conservadora en América Latina, por tal razón, sólo pudo ser
parcialmente restauradora. Sobre todo en el sentido de la conservación y extensión
de sus propios privilegios heredados del tiempo colonial, que ahora implicaban la
conservación del estado económico y del poder adquirido.
Por sus vínculos con la ilustración, los conservadores tenían ante sí el reto
de formar un nuevo credo filosófico y social, que, por una parte, fue dado sólo por la
parcial superación de la visión religioso-escolástica dentro de la filosofía y por el
otro, prestó argumentos a las corrientes conservadoras europeas.
Esta situación, en el plano de la ideología, causó cierto vacío conceptual
que, sin embargo, fue llevado por la acción social inmediata a la defensa del status
quo.
El elemento social que aprobaba ocasionalmente la política conservadora
estaba constituido por fuertes sectores del campesinado, los que, en el fondo,
manifestaron una crítica al capitalismo, por su tendencia a la destrucción de las
estructuras patriarcales rurales que desarraigaban al campesino, sin integrarlo en
el proceso de reproducción nuevamente basado en el retraso estructural-económico
en las nuevas Repúblicas.
Enfrentados por la ofensiva liberal y el progreso burgués, en todos los
campos de la vida social, los conservadores se encontraron en una posición
defensiva, que los obligó a un perpetuo proceso de adaptación ideológica. Esta
debilidad, sin embargo, no refleja su verdadera posición política. Sólo a mediados
del siglo XIX los liberales logran, en una serie de países, la realización de sus
aspiraciones al poder.
Una particularidad esencial, frente al conservadurismo europeo de esta
época, es que surgen sectores de los conservadores que están interesados en
reformas y progresos económicos, que favorecieran sus posiciones.
Esto se explica en las características de su composición social (burocracia y
comerciantes productores) y en el proceso en que estaban involucrados (había una
objetiva tendencia hacia el desarrollo del capitalismo). Un ejemplo iluminador es el
gobierno conservador de Diego Portales, en Chile, quien desarrolló su posición
autoritaria sobre un fuerte gobierno central con una apelación a la calidad de ese
gobierno al que debía estar constituido por hombres ejemplares en virtudes y
patriotismo y que llevaran al pueblo al camino del orden y de la virtud41.
41
Los ataques del conservatismo al blanco del liberalismo se resumen en los siguientes puntos principales:
1.- Irreligiosidad y por eso falta de virtud.
2.- Tendencia al robo, porque los liberales no poseen nada y aspiran a todo.
3.- Pactar con el desorden social y el caos, por visiones de participación democrática del pueblo y la
insistencia en los derechos burgueses fundamentales
191
La actitud conservadora, según el famoso historiador y sociólogo Luis
Romero, se resume en el siguiente lema: "Actitud feudal hacia adentro y una
actitud mercantilista hacia afuera"42.
La posición de compromiso, en cuanto a la reforma económica que
parcialmente existía entre liberales y conservadores, explica por qué la línea de
división entre conservadores y liberales, consistió no tanto en el terreno de la
política realizada, sino más bien en el terreno de lo programático sobre los objetivos
y métodos del ejercicio del poder y de su fundamentación conceptual y filosófica.
No obstante las guerras civiles que se dieron entre conservadores y
liberales, entre 1825-1850, se refirieron, fundamentalmente al problema de cuáles
eran las mejores condiciones internas para el desarrollo y el aumento de la
explotación de materias primas, si se considera el conflicto en el aspecto económico.
En el terreno ideológico el compromiso social y económico se apoyó en los
siguientes puntos:
1- Un concepto autoritario y antidemocrático en el ejercicio del poder
(liberales moderados); la demanda por un ejecutivo fuerte y la centralización del
Estado; democracia, con la limitación del sufragio universal por un alto censo de la
propiedad.
2- La defensa fanática de la propiedad privada por parte de las dos
fracciones, cuyos intereses se dirigían hacia una integración en el mercado
mundial. Posiciones diferentes, en cambio, había el problema de la abolición de la
esclavitud.
Posiciones contrarias se dieron en la defensa de los derechos de la Iglesia
que, por parte de los conservadores, correspondió a la defensa de los propios
intereses y privilegios y a sus fundamentos cosmovisionales.
La orientación de los convervadores al ámbito económico, les obligó, a
mediados del siglo XIX a adaptarse al desarrollo internacional, lo que implicó la
adecuación de la doctrina. Dentro de los marcos históricos mundiales, el desarrollo
del capitalismo superó al feudalismo en sus elementos principales. Esto dio especio
al liberalismo y a la emergencia del movimiento obrero.
La reacción conservadora fue apoyada, desde 1846, por el Vaticano, bajo el
papa pio IX (1846-1878). La ofensiva tuvo su auge en 1864, con la Encíclica Quanta
Cura y el Syllabus (catálogo de los errores modernos), quien se dirige contra una
cantidad de doctrinas contemporáneas caracterizadas de heterodoxas, entre ellas el
liberalismo y el socialismo.
Se condenan las demandas liberales por la libertad de culto y la división de
Estado e Iglesia. Las medidas ideológicas fueron reforzadas por una serie de
medidas, tanto del centralismo como del verticalismo romano, como fueron la
creación del Colegio Pío Latino Americano (1858), el dogma de la Inmaculada
Concepción (1854), y el dogma de la infalibilidad pontificia (1870).
42
Ibid, p. X, XI
192
En América Latina la influencia de la doctrina liberal y la división entre el
Estado y la Iglesia, contribuyó a la alianza definitiva entre el conservadurismo y la
Iglesia.
La Iglesia intentaba convertir al conservadurismo en su brazo primordial,
para la defensa de sus intereses, mientras el conservadurismo se apropió de
elementos de la doctrina clerical para política. La alianza tuvo su más grande éxito
en Ecuador, donde el dictador clerical García Moreno (1873), proclamo la República
del Corazón de Cristo y en Guatemala, donde se estableció una dictadura clerical
bajo Rafael Carrera (1844-1865) quien se auto tituló “Hijo de Dios”43.
En 1868, el enfrentamiento de la llamada lucha cultural entre los obispos
colombianos, terminó con el triunfo de los conservadores, en 1880, por lo cual su
predominio fue asegurado hasta 1930. Una expresión típica, en el contexto
antiliberal, es la de Manuel Agustín Caro: “El partido liberal es en su esencia
satánico y anticatólico. La principal consigna conservadora consecuentemente
decía: Religión-Propiedad-Familia”44.
Al lado de la campaña ideológica, se iba a intentar renovar los fundamentos
filosóficos a partir de la filosofía escolástica y las obras del filósofo católico Jaime
Balme, quien logro integrar la moderna filosofía, el sistema escolástico y el
Neotomismo.
La consolidación del conservatismo, como ideología, se da a partir de 186870. Las bases las establece José Eusebio Caro con su obra Ciencia social, en 1851.
Su hijo, Miguel Antonio Caro, siguió esta empresa con la obra Estudio sobre el
utilitarismos (1869) y el Informe sobre los elementos de la ideología en Tracy45.
Las alas moderadas del liberalismo y el conservatismo, a partir de los años
ochenta del siglo pasado se unieron en varios países en contra del elemento radical
y popular del liberalismo y del creciente movimiento de los trabajadores.
Del ala liberal radical se formaron, en este mismo periodo los partidos
radicales.
4.4.
Los treinta años conservadores
En Nicaragua, tanto el proyecto liberal como el conservador, desde el punto de vista
ideológico y pragmático, no se pude fácilmente determinar y definir durante la
primera mitad del siglo XIX. E.Bradfor Burns en su brillante libro Patriarcas y
pueblo, el surgimiento de Nicaragua (1798-1859) apunta que “ni los conservadores
ni liberales tuvieron verdaderos dirigentes ante de la década de 1850, es decir,
hasta el surgimiento de Fruto Chamorro y Máximo Jérez”46. Si León enarbolaba la
bandera del liberalismo y los granadinos la del convervatismo, su rivalidad no fue
43
Arturo Andrés Roig, El humanismo en el Ecuador, Quito.1984. P. 76.
Nicolaus Wert, Pensamiento sociopolítico moderno en América Latina. Editorial Nueva Sociedad, Primera
edición, 1995, Caracas, Venezuela. P.50.
45
Ibid, p. 51.
46
E.Bradfor Burn, Patricarcas y pueblo, el surgimiento de Nicaragua (1798-1859). En taller de Historia,
Cuaderno Número 5. P. 13.
44
193
en esencia ideológica, más bien obedeció a la inestabilidad política, “que prevaleció
a raíz de la ruptura con el poder colonial”47. Constantin Lascaris en referencia a la
lucha entre las ciudades escribió: “Fue una violenta y brutal caída en el localismo.
Los pocos «ideólogos» fueron dejados de lado. Las rivalidades entre ciudades y
clanes familiares fueron el único criterio en las luchas. Sin embargo, éstas se
vistieron con los ropajes de liberales y conservadores"48.
Aunque León pregonaba a través de sus dirigentes el liberalismo, en
realidad luchaba por mantener su hegemonía y conservar el orden existente,
mientras tanto Granada aspiraba a transformar ese orden, con el fin de mejorar su
posición comercial y política. Pero hay que tomar en cuenta que en ambas ciudades
había tantos partidarios de la “ideología” liberal y conservadora49.
Con la aparición de Willian Walker, las élites llamadas conservadoras y
liberales se unieron con el propósito, en primer lugar de sobrevivir, y, segundo,
para lograr la expulsión del interventor.
La unión de ambos grupos, para enfrentar la intervención, ayudó de gran
manera a definir que sus metas y valores no estaban completamente en
contradicción y que podían diseñar un gobierno compartido50.
Es a partir de 1857 con el pacto Martínez-Jerez, que se genera un
gobierno de consenso que establece corresponsabilidad política a liberales y
conservadores en los asuntos del Estado y se define de manera más clara la
adherencia ideológica de los caudillos.
El proyecto conservador de los treinta años apuntaba a un gobierno
fuerte, centralizado, cuyos hombres fueran verdaderos modelos de virtud y
patriotismo. También el crear un diseño de Estado integral, en donde el principio
primordial fuera el orden, sin negar el progreso social y económico, para que de
esta forma existiera congruencia con la concepción del Estado, la práctica
religiosa, el ejercicio económico y el rol social dentro de la concepción de la
sociedad.
Los conservadores con esta concepción de la sociedad no pretendían la
vuelta del orden colonial, ni al dominio español como algunos liberales señalan.
Estaban contra la colonia, pero también contra el dominio de lo que se pretendía
imponer por la fuerza. Así mismo en contra de las ideas extrañas, ajena a la
tradición; también en oposición de las leyes o constituciones que no eran la
47
Ibid, p. 12
Constantin Lascaris, Historia de las ideas en Centro América, EDUCA, P.373
49 24
E. Bradford Burd nos da el siguiente ejemplo: " Otros aspectos a considerar es que en ambas ciudades
habían liberales y conservadores; además, existían vínculos familiares y cierta movilidad espacial entre las élites
leonesa y granadina. Por ejemplo, el caudillo granadino Crisando Sacasa (1774-1824), heredero de haciendas y
empresas comerciales, era casado con Angela Méndez, perteneciente a una familia leonesa de abolengo. La
prominente familia de la Rocha estaba emparentada con las élites de ambas ciudades-estados; sus miembros
estudiaron, residieron y ocuparon altos cargos políticos no sólo en Granada u en León, sino también en Managua
y Masaya". E. Bradford Burn, Nicaragua: Surgimiento del Estado- Nación 1798-1858. En: Taller de Historia,
Cuaderno Número 5. p. 12
50
E. Bradford Bruns, Nicaragua: Surgimiento del Estado-Nación 1798-1858, Instituto de Historia de
Nicaragua, Cuaderno Nº 5. p. 6-7.
48
194
expresión de la realidad sobre, la que había que legislar y ordenar. Para ellos eran
las costumbres y no las leyes las que, al ser coordinadas daban origen al orden.
De esta manera partían de la realidad y sólo la pretendían transformar, siempre y
cuando se contara con los elementos para hacerla, lo contrario sería provocar el
caos. Su lema era: Partir de lo ya organizado y de lo organizado buscar el
cambio. Entonces el orden no dependía de ley alguna, sino que debía alcanzarse
de la práctica del gobierno.
La Constitución de 1858 reflejaba rotundamente estas ideas. Así mismo
fue la clara expresión del sistema conservador: el mantener un orden basado en
la costumbre y en el status quo, en donde el concepto de ciudadano estuviera
determinado por una alta concentración de capital y de propiedades. En esta
Constitución, también se establecía que el período del presidente sería de cuatro
años, prohibiendo la reelección.
Sin embargo, hay que tomar en cuenta que si el gobierno conservador en lo
político apuntaba a un gobierno fuerte, centralizado y cuyos hombres fueran
verdaderos modelos de virtud y patriotismo; por el otro lado miraban a Francia y a
los Estados Unidos como paradigmas de progreso y de modernidad. "Todo país
nuevo -escribió en La Gaceta un autor desconocido en el siglo pasado- que desea el
progreso, la civilización y la cultura, deben traer la inmigración extranjera de
familias industriosas, de hombres de conocimientos útiles de ese modo ha llegado
los Estados Unidos á ese grado de esplendor que es el asombro del mundo".
Imitar ese modelo sería el proyecto conservador, pero partiendo de lo ya
organizado y de ahí buscar el cambio; es decir mantener la estructura y el espíritu
religioso de la metrópoli en las instituciones, pero con la paulatina implementación
de las ideas liberales.
Es por esa razón que Emilio Álvarez Lejarsa en su artículo El liberalismo
en los «30 años» escribió "Los cinco varones que rigieron el país durante el período
histórico llamados de los 30 años, Guzmán, Quadra, Chamorro, Zavala y
Cárdenas; sintieron la necesidad de remozar las ideas conservadoras, y sin
querer, enderezaron a su Partido hacia el Liberalismo"51.
Igualmente Carlos Cuadra Pasos refiriéndose al régimen de José Santos
Zelaya afirma: Una minoría, formada por jóvenes inteligentes, audaces y sin
escrúpulos, aceleró al manso liberalismo de los últimos gobiernos de los 30
años".27 Y más adelante en su libro Historia de medio siglo reconoce que "la teoría
liberal dominaba la mente de los jóvenes conservadores, al extremo de tenerse
como signo de inteligencia, las ideas liberales, y de retraso el pensamiento
católico"52.
51
Alvarez Lejarza Emilio, El liberalismo en los 30 años. 11( 51), Diciembre, 1964, p. 23.
Carlos Cuadra Pasos, Historia de medio siglo, Editorial: El pez y la serpiente, p. 15.
52
Ibid., p 22
27
195
V.
5.1.
LA IDEOLOGÍA LIBERAL
Breve panorama histórico
El liberalismo es una ideología político-económica fundamentada en las filosofías de
la Ilustración, que desde el siglo XVIII venían desplazando en Europa a las
ideologías medievales, sustentadas por el Antiguo Régimen (monarquía absoluta).
Esta ideología liberal surgió de la clase social que naciera y se desarrollara con el
crecimiento mercantil primero y después con la industrialización y el maquinismo.
Este grupo social enriquecido recibió el nombre de burguesía, porque efectuaba sus
tratos comerciales cerca de ciudades medievales, denominadas Burgos. Conforme
aumentó su poder económico creció también su necesidad de emanciparse de la
opresión y denomino que, sobre ellas, mantenía la nobleza feudal, el alto clero y el
monarca absoluto53.
Un rasgo que caracteriza a la ideología liberal de las demás, es que las
instituciones políticas liberales se han desarrollado a partir de una ideología
preexistente, a diferencia de las instituciones políticas anteriores (a las que ha
reemplazado) que eran empíricas.
Macpherson nos ha dado una explicación sistemática acerca de los orígenes
del pensamiento liberal, correlacionando las teorías de Hobbes y Locke con el
crecimiento de las clases medias comerciales y con las nuevas pautas de consumo y
acumulación de riqueza que dieron lugar a una nueva moral individual54.
La preservación del individuo y el logro de la felicidad individual son los
objetivos supremos del sistema político liberal, al menos en teoría. En este sistema,
la persona individual se considera inviolable y toda vida humana es sagrada. El
liberalismo supone que el individuo es esencialmente racional. El supuesto de la
racionalidad determina la forma de la organización política elegida y justifica un
gobierno participativo más que uno autoritario55.
Los pensadores liberales consiguieron algo que parecía imposible en la
Edad Media cristiana: hicieron del egoísmo una virtud. Desde Hobbes y Locke en
adelante, la satisfacción del interés propio fue aceptada como la motivación más
característica del hombre. Locke afirmaba que las “leyes de la naturaleza” daban al
hombre el derecho a “preservar su propiedad, esto es, su vida, su libertad y sus
pertenencias” y la tarea del gobierno eran ayudarlo en esta empresa.
El utilitarismo de Benthan elevó el interés propio “ilustrado” al status moral
y se convirtió en una doctrina ampliamente aceptada, pese a las protestas contra
esta reivindicación. El hombre para los liberales trata de ser libre, racional y que
intenta perfeccionarse a sí mismo.
El único bien común que reconocerán los liberales será la maximización del
añadido de los beneficios individuales. Uno de los axiomas políticos centrales que se
53
George H. Sabine, Historia de la teoría política, F.C.E. México, Octava reimpresión, 1982, p. 505
J. Laski, El liberalismo europeo, F.C.E. México, Quinta reimpresión, 1977,p.14.
55
Ibid, p. 79.
54
196
derivan de la idealización de la libertad y la racionalidad individual es que el
gobierno debe basarse en el consentimiento del pueblo, quien, de esta manera lo
legítima. Aquí está la base de la afinidad entre liberalismo y democracia. La libertad
es el valor primario del credo liberal, puesto que es el medio que permite al
individuo racional, satisfacer sus intereses propios. La libertad es un valor
instrumental que ayuda a las personas a obtener aquello que desean. La libertad
social económica y política es considerada como una necesidad humana y un bien
en sí misma, más que como un medio para lograr un fin. La concepción liberal de la
libertad ha sido identificada ampliamente, como la elección material y el derecho.
Los objetivos políticos y las características del liberalismo los podemos
resumir de la siguiente manera:
1- Es un movimiento burgués y su ideología, en la lucha contra el
feudalismo, incluye una cosmovisión y doctrina burguesa.
2- Sus fundamentos teóricos descansan en los conceptos de la ilustración del
derecho natural, de la división de poderes (Ejecutivo, legislativo y judicial), del
contrato social y admite una teoría del conocimiento sensualista; una apertura al
progreso de las ciencias y una técnica utilitarista. El concepto de progreso y al lado
de él, el de libertad, es el más significativo y descansa sobre el libre
desenvolvimiento de los individuos.
3- Sus problemas fundamentales consisten en la defensa y el desarrollo de la
propiedad privada, del libre comercio, de la libertad de producción, del sufragio
universal, de la libertad de reunirse, de la libertad de prensa y de cultos, de la
igualdad ante la ley, del Estado constituyente.
5- Lograr el reconocimiento de la soberanía popular, y, con esto, el derecho que
tiene el pueblo de nombrar a sus gobernantes.
6- El establecimiento de límites al poder a la autoridad, a través de la
promulgación de leyes escritas.
7- El establecimiento de derechos individuales frente al estado.
(Igualdad ante la ley, derecho a la propiedad, libertad y derecho a la
vida y a la búsqueda de la felicidad).
8- Establecimiento de gobiernos democráticos.
9- Lograr el reconocimiento de la igualdad de todos los individuos ante
la ley, anulando los privilegios de clase, propios de una sociedad
estamental.
10- Libertad para producir, vender, contratar y ser contratado; para exportar e
importar.
11El estado gendarme (Responsable de la seguridad, pero sin
intervenir directamente en la economía).
12- Lograr que el Estado de seguridad a la propiedad privada, y no intervenga en
asuntos de orden económico y social, ya que alteraría las leyes que rigen de
manera natural a todo sistema económico.
197
5.2.
La ideología liberal en América Latina
Es importante destacar que los elementos y características presentes en la
descripción anterior, pertenecen al liberalismo europeo, ya que en América Latina
no existió ninguna burguesía en el sentido estricto de la palabra, ni una nobleza, ni
mucho menos una monarquía absoluta que derribar. La situación histórica de clase
determinó que mientras la burguesía en Europa veía en el liberalismo un proceso
realizado; el liberalismo en América Latina se orientaba aún hacia la solución de
los contenidos de la revolución burguesa. De ahí que no exista una identidad plena
entre el liberalismo latinoamericano y el europeo, pero sí una fundamental
coincidencia en la visión histórica de la sociedad. Los liberales latinoamericanos
representaban las aspiraciones por una sociedad aún por crear en sus fundamentos
económicos, políticos y sociales.
Uno de los rasgos característicos del liberalismo en América Latina fue su
orientación educativa nacional. Apoyándose en una posición filosófica de la
ilustración, concentró sus acciones sobre todo en el campo de la instrucción (José
de la Luz y Caballero, Andrés Bello, Esteban Echeverría, José Victoriano Lastarria)
la que fue considerada como un paso imprescindible hacia el hombre nuevo, capaz
de desarrollar una sociedad libre y conforme a las virtudes burguesas, concebidas
dentro del efectivo progreso infinito.
El ideal educacional estaba estrechamente vinculado con un patriotismo y
americanismo consciente, que rechazaba la herencia ideológica del pasado colonial
y buscaba la emancipación mental, después de la emancipación política56. Andrés
Bello en un artículo que se llama Autonomía cultural de América se escribe: “!
Jóvenes chilenos! Aprended a juzgar por vosotros mismos; aspirad a la
independencia de pensamiento. Bebed en las fuentes; a lo menos, en los raudales
más cercanos a ellas…”.57
En la mayoría de los casos, este patriotismo interpretaba la posibilidad de
un programa que, adaptando el espíritu científico que en Europa promovió la
modernidad y el progreso, podría tener iguales efectos en América Latina. El chileno
José Victoriano Lastarria escribirá: “Si nosotros utilizamos la ciencia europea en
nuestro sentido americano, serviría para nuestra renovación58.
Frente al hecho de que no habían podido madurar relaciones de producción
capitalistas en América Latina, la ideología liberal concibe el desarrollo de elementos
básicos de la superestructura, con el objetivo de que ello fomente - a través de
medidas de "planificación"- el desarrollo de la base económica. En esta relación hay
que entender el elemento nacional-educativo y la larga repercusión histórica de la
ideología liberal, en su aspecto programático.
56
Las ideas en América Latina, primera parte, Tomo I, Casa de las Americas, p. 55.
Raymundo Ramos (ed.) El ensayo político latinoamericano en la formación nacional, Instituto de
Capacitación Política, México, 1981.p.115.
58
José Gaos (ed). Antología del pensamiento de la lengua española en la edad contemporánea, Tomo V,
Sinalos, 1892, p. 411.
57
198
Los liberales, a
partir de su programa de progreso igual que la burguesía en su fase emergente
revolucionaria, se declararon portavoces de las aspiraciones nacionales generales.
En este sentido había señales de crítica al utilitarismo benthamiano que,
explícitamente, declara la primacía de los intereses sociales ante el interés privado
individual.
5.3.
El liberalismo en Centroamérica
En Centroamérica, según las palabras de la historiadora Lowell Gudwdsun
el liberalismo fue tan “irónico como trágico”. Entre las tragedias conocidas
menciona el fusilamiento de Morazán hasta el fiasco de Walker. Entre las ironías del
liberalismo está la tendencia al radicalismo social, el cambiar de bando aún dentro
de sus propias afiliaciones partidarias, la incapacidad de los dirigentes de articular
un programa creíble para construir la nacionalidad y una identidad nacional y por
último el liberalismo esquivó todo planteamiento directo acerca de la “cuestión
indígena”59.
Las influencias ideológicas que recibieron los protagonistas de la
Independencia centroamericana no fue solamente la de los enciclopedistas
franceses, sino que se pueden reconocer diferentes impactos, entre ellos tenemos:
El “Constitucionalismo” inglés, el “anticlericalismo” francés, así como los del propio
liberalismo” español representado por las Cortes de Cádiz y por la República del
Riego60.
Rafael Heliodoro Valle apunta que “era natural que las ideas de Jefferson
sedujeran la atención de los primeros estadistas centroamericanos, sobre todo en lo
relativo a la igualdad de los hombres, deslumbrante espejismo que agudizaba la
visión de los que habían leído a los pensadores franceses de la Revolución y que era
difícil realizar en países en donde faltaba la materia prima humana, y,
especialmente, la educación política”61.
El doctor Pedro Molina, uno de los principales autores de la Independencia
centroamericana, formuló conceptos substanciales que reflejan las ideas
jeffersoniana, estas fueron:
1) “El Supremo Hacedor creó a los hombres iguales, no dio derecho a unos para
oprimir a los otros”.
2) “La libertad política es absoluta y no admite más ni menos”.
3)
“Ningún hombre es igual a otro hombre libre, si no es dueño de sus
acciones”.
59
Lowell Gudwdsun, Sociedad y política (1646-1871). En : Historia General de Centroamérica (Ed. Héctor
Pérez Brignoli) Tomo III, Madrid, 1993, pp. 52.
60
Carlos Bosch García, Las ideologías europeístas. En: América Latina en sus ideas. (Ed. Leopoldo Zea),
primera edición, 1986, p. 240.
61
Rafael Heliodoro Valle, Historia de las ideas contemporáneas en Centroamérica, Fondo de Cultura
Económica, México, primera edición, 1960. P. 265
199
4) “Todos los hombres nacimos iguales y todos debemos tener iguales derecho y
cargas en la sociedad”.
5) “Yo nací libre, luego debo gobernarme a mí mismo, luego debo darme las leyes
para gobernar, luego soy soberano de mí mismo”.
La influencia norteamericana fue tal, que las primeras constituciones
centroamericanas incorporaron pasajes íntegros de la constitución de los Estados
Unidos, sin tomar en consideración la realidad social, lo que tuvo como efecto
inmediato la anarquía.
Alejandro Marrure anotó en su Bosquejo histórico de las revoluciones de
Centroamérica, publicado en 1877 en Guatemala, que entre los años de 1821 a
1842 se dieron 143 acciones bélicas, entre ellas golpes de Estado, motines,
revueltas, guerras, lo que produjo 7.088 muertos y 1.735 heridos.
La anarquía fue tan grande en este período que resultaba imposible
improvisar una nueva burocracia, especialmente atendiendo el gran número de
analfabetos y al corto contingente de personas capacitadas para estos cargos, que
en un corto tiempo fueron depuestos de la administración pública la cantidad de
318 personas.
Las ideas de Estado, nación, libertad, igualdad, seguridad y propiedadconsagrados, primeramente en la Constitución Federal de 1824, y luego repetidos
en las subsecuentes constituciones hasta la de 1858- además de ser conceptos
ambiguos, eran ajenos a la vida política de la nación, porque no se adaptaban a
la realidad.
Además este período histórico se caracterizó por el cuestionamiento y la
negación de las creencias y tradiciones. La mayoría de la población de Nicaragua
(divididos en indios y mestizos) no mostró interés durante estos años por el
proyecto de construir un Estado-Nación según el modelo estadounidense. Los
valores de estos grupos, que se alimentaba de la tradición española, entraban en
contradicción con las élites que habían asimilado los valores de la corriente
ideológica del liberalismo europeo.
Aunque es notoria como lo demuestran recientes estudios, que en esta
actitud contestataria de sectores populares en algunos casos dirigidos por
miembros de las capas medias, se asimilaban valores y conceptos del liberalismo
doctrinario, para oponerlos a la interpretación que del mismo hacían las elites.
Ejemplo: Los derechos del hombre, eran vistos, por las mayorías populares como
los derechos de las comunidades indígenas a seguir existiendo y ser respetados.
De igual modo, otros conceptos como "libertad" e "igualdad" era argumentada
para discutir y pugnar por la preservación de sus tradiciones.
Si le sumamos a estos hechos, la falta de un mercado interno, el carácter
mono exportador de la economía, la existencia de múltiples centros de poder
local, el entrecruzamiento de la Iglesia y el Estado en la administración Estatal,
podemos fácilmente llegar a la conclusión de que el esfuerzo liberal de organizar
la vida política en la región centroamericana conforme patrones institucionales y
económicos distintos a los heredados por la colonia, fue un fracaso.
200
APUNTES ACERCA DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS
Dra. Miriam Mabel Ivanega
I. DE LA POLÍTICA
El término política tiene su origen etimológico en las palabras griegas polis,
politeia, política y politiké. Con el término polis se designaba a la ciudad-Estado
griega, es decir, a la organización del grupo humano de mayor radio –que incluía
a las familias, las gens, los demos, etc.– y cuya autoridad era la más alta. Su
finalidad era la subsistencia del Estado y su objetivo era el bien común, del que
participaban todos los ciudadanos.
Por ello, la política comprendía todo aquello que podía referirse a la polis o
al Estado. Este sentido etimológico se fue desdibujando a través del tiempo
debido a los cambios operados en las relaciones del poder, a las formas en que
fueron presentándose los sistemas estatales y a las diversas actividades que
ejercían las personas y grupos que pretendían acceder o sostenerse en el
gobierno.
A través de la historia fue identificada con la Educación, la Ciencia y la
Economía. A partir de Platón, con su concepción que vinculaba la política, el
gobierno y la educación, y para quien saber y poder, educar y hacer política eran
realidades coincidentes, se sucedieron una serie de escuelas y doctrinas, desde
Hume en el Siglo XVIII, hasta Marx y Engels, como máximos exponentes del
determinismo y de una concepción que subsumía a la política en un esquema
científico, y Smith, con un criterio que la despojaban de toda consistencia e
identidad propia, siendo este el mayor error de los economicistas y materialistas.
Las complejas y tortuosas vicisitudes de la idea política, como sostiene
Sartori, "van más allá de la palabra política, en todas las épocas y en mil
aspectos...la política no se configura en su especificidad y autonomía hasta
Maquiavelo". Es con él que pasa a diferenciarse de la moral y la religión1.
Lo cierto es que, también en este caso, resulta difícil encontrar un único
significado. Es un vocablo que tiene la peculiaridad de significar el objeto de un
conocimiento y el conocimiento mismo, por lo que hay política objeto y política
conocimiento sistemático de ese objeto. Ese objeto es ―la inquietante realidad de
la conducta humana o praxis‖2.
Su noción comprende entonces algunas particularidades:
a. Es una actividad humana; desde Aristóteles en adelante, al definir al hombre
como un animal político3;
b. Esa actividad, en lo que aquí interesa, se desarrolla en el ámbito de lo público,
pero no todo lo público es político, aunque pueda ser politizable;
c. Implica como acción una actividad social polémica para llegar a un acuerdo de
decisión unitaria4;
Sartori Giovanni, La política, Fondo de Cultura Económica, 7ma. reimpresión, México,
2013, p. 207/208.
2 Juan Francisco Linares.,Política y comunidad, Buenos Aires, Abeledo Perrot,1960.
3 Sartori recuerda que si bien para Aristóteles el hombre era un zoon politikon, se suele
omitir que lo hacía para definir al hombre y no a la política. Sólo porque el hombre vive en
la polis, y porque la polis vive en él, el hombre se realiza completamente como tal. Al decir
"animal político", Aristóteles expresaba, pues, la concepción griega de la vida". Sartori
Giovanni, La política, cit, p. 203
1
201
d. Se proyecta como una actividad que crea, desenvuelve y ejerce poder en
comunidad;
e. Su noción es compleja y heterogénea; supone pluralidad de grupos sociales, de
instituciones, de actividades e ideas, y por eso una pretendida unidad no se
condice con esa realidad;
f. Tiene una doble dimensión temporal pues está proyectada hacia el futuro como
proyecto, y reposa al mismo tiempo en el pasado5;
g. Finalmente, por su naturaleza y contenido el objetivo de la política como acción
no puede apartarse de la realización del bien común. Este es la base, la
justificación ética de toda actividad que se precie de política.
En resumen, se han distinguido tres concepciones de la política6:
1. Arquitectónica: acción o conducta desplegada por el gobierno que consiste en
organizar, fundar y dirigir. Esta faz de la política justifica fácticamente a todo
sistema político, con independencia del fundamento ético que puede corresponder
a cada sistema político en particular. En este enfoque, gobierno es sinónimo de
conducción política, la cual se ejerce mediante la administración, la legislación y
la jurisdicción.
Las políticas, a su vez, pueden ser obligatorias y no obligatorias, ya sea porque
son impuestas como deber por el ordenamiento jurídico o, por el contrario, son
dejadas como autónomas o de libre elección dentro de cierto marco jurídico.
2. Agonal o de lucha: acción o conducta de lucha por el poder. Esta política se
reduce a la confrontación que se produce entre quienes ocupan los cargos y los
que aspiran a ocuparlos: existe oposición entre la resistencia y la conquista. En
esta categoría se ubican los partidos políticos.
3. Plenaria: es la unión de las dos anteriores. Esta ha sido definida como
―conducta humana de cooperación integradora, en la organización, dirección y
ejecución de una empresa comunitaria total‖7.
Las políticas arquitectónica y agonal no se dan en un estado puro, ya que
ni la primera es exclusiva de los gobernantes ni la segunda de los súbditos. Si se
diera la faz arquitectónica, la política se podría estancar y fosilizarse ante la
ausencia de discrepancias. A su vez, si sólo se presentara el ángulo agonal, no
sería factible construir, consolidar y conservar el agregado humano y por lo tanto
el logro de fines la política.
Identificando a la política como ―el arte de lo posible‖ (en términos
aristotélicos), es necesario remarcar un aspecto esencial de su contenido, y que
calificamos de prioritario en la relación que la une con la organización de la
Administración Pública: la política siempre implica la resolución de problemas,
elegir entre alternativas, tomar decisiones, decidir sobre el contenido de las
normas de acción y de los valores que deben ser fomentados a fin de satisfacer
necesidades humanas8.
Luis Sánchez Agesta. Principios de la teoría política, Madrid, Editorial Nacional, 1970, p.
76.
5 Ib, 97.
6 Juan Francisco Linares, Política y comunidad, cit., p. 78.
7Ib.
8 Marshall E. Dimock. y Gladys O. Dimock. Administración pública, México, Uteha, 1967.
4
202
Política, entonces, ―es tener una idea clara de lo que se debe hacer desde el
Estado en una nación‖9.
Conforme lo indica Ortega y Gasset señala que la política es una actividad
tan compleja, contiene dentro de sí tantas operaciones parciales, todas
necesarias, que resulta muy difícil definirlas sin dejar fuera a un ingrediente
importante. Por la misma razón, la política, en el sentido perfecto del vocablo no
existe casi nunca10.
A su vez, la identificación con el gobierno y su actividad, los grupos de
poder y las cuestiones no justiciables o políticas dan un amplio marco que, de
todas maneras, impide marcar sus límites.
II. PARTIDOS POLÍTICOS
Constituyen verdaderos intermediarios entre el elector y el elegido, con
características y mecánica de decisiones propias.
El poder que ejercen en la estructura de los órganos constitucionales, se ve
reflejada por ejemplo en la llamada disciplina del partido que suele superponerse,
en términos de Diego Valadés, a la lealtad debida al elector, condicionando el
ejercicio de las funciones de control en términos que pueden incluso llegar a
tener una dudosa validez ética11.
En ese sentido, la Corte Suprema de Justicia de la Nación Argentina
(CSJN), consideró que: "Una vez celebradas las elecciones, la actitud posterior
del partido político que nominó al candidato carece de total relevancia para
decidir la cuestión, pues el electo no representa al partido sino al pueblo cuyo
voto lo consagró"12.
Por otra parte, los partidos políticos desarrollan la conciencia política de
los electores y exponen con mayor transparencia las alternativas políticas,
objetivos y medios. Caso contrario, los ciudadanos no podrían conocer con
precisión el perfil ideológico que distingue a los diversos postulantes. A través de
la prédica de sus propósitos, las plataformas electorales, el estatuto de la
regulación interna, la definición de objetivos y la demostración de su idoneidad
para alcanzarlos, y la concordancia entre palabras y hechos, el partido políticos
ofrece pautas orientadoras para los electores, que pueden comprobarse por los
antecedentes que tiene en los distintos aspectos de la vida pública, en su
actividad política y en la labor administrativa13.
Forman parte de la estructura política real, por eso la vida política de la
sociedad contemporánea no pueda concebirse sin los partidos, como fuerzas que
materializan la acción política. Su reconocimiento jurídico deriva de la estructura
de poder del Estado moderno, en conexión con el principio de la igualdad política,
la conquista del sufragio universal, los cambios internos y externos de la
representación política y su función de instrumentos de gobierno14.
Ortega y Gasset José, Mirabeau o El político, en Obras de José Ortega y Gasset, Madrid,
Espasa-Calpe, 1932, 1056.
10 Ib, 1054.
11 Valadés Diego, El control del Poder, Editorial Porrúa-UNAM, 3ra. Edición,
México,
2006, p. 62/64.
12 CSJN Fallos 326:4468
13 CSJN Fallos 310:819 (Voto del Dr. Enrique Santiago Petracchi).
14 CSJN Fallos 310:819.
9
203
Bajo esa línea de interpretación, el funcionamiento regular de
un partido político interesa al orden público, dado que constituye un instrumento
básico del sistema democrático que hoy nos rige15.
En consecuencia la exclusividad del nombre de un partido político, torna
inconveniente que, dentro del marco de protección absoluta, pueda quedar
integrada una ideología o concepción filosófico política, pues ello no coadyuva a
proteger lo que es inmanente a la propia concepción filosófica y política del
sistema republicano y democrático: el pluralismo16.
Sin perjuicio de esos enfoques, los partidos sólo pueden tener como
propósito constituir una organización que luche contra otras análogas por la
conquista del poder. ―Esencialmente, los partidos son instrumentos sociales para
institucionalizar la lucha política‖17.
En la República Argentina, el sistema de partidos políticos suele tener una
directa influencia de la regulación del ejercicio de los derechos políticos18.
La Constitución desde su reforma de 1994, reconoce expresamente
(artículo 38) a los partidos fijando regula los aspectos centrales de su
organización y funcionamiento: Los partidos políticos son instituciones
fundamentales del sistema democrático. Su creación y el ejercicio de sus
actividades son libres dentro del respeto a esta Constitución, la que garantiza su
organización y funcionamiento democráticos, la representación de las minorías, la
competencia para la postulación de candidatos a cargos públicos electivos, el
acceso a la información pública y la difusión de sus ideas. El Estado contribuye al
sostenimiento económico de sus actividades y de la capacitación de sus dirigentes.
Los partidos políticos deberán dar publicidad del origen y destino de sus fondos y
patrimonio.
Sin embargo no es la única disposición constitucional, ya que encuentran
sustento en los artículos 1o. (régimen representativo y republicano), 14 (derecho
de asociación), 22 (régimen representativo), 33 (derechos no enumerados,
soberanía popular y régimen republicano), 37 (sufragio y derechos políticos), 54
(sistema de elección de los senadores nacionales), 75, inciso 22 (Tratados de
Derechos Humanos con jerarquía constitucional- en especial artículo 21 de la
Declaración Universal de Derechos Humanos de Naciones Unidas; de los artículos
15, 16.1 y 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos), 77 (mayorías agravadas para los
proyectos de ley que modifiquen el régimen electoral y de los partidos políticos),
85 (la Presidencia de la Auditoría General de la Nación, corresponde al partido
político de oposición con mayor número de legisladores en el Congreso), 99, inciso
3, (el Poder Ejecutivo tiene vedado dictar decretos por razones de necesidad y
urgencia, entre otras, en materia electoral y de partidos políticos).
La Ley 23.298, Ley Orgánica de los Partidos Políticos, establece, entre otras
cuestiones, las siguientes:
- el derecho de asociación política para agruparse en partidos políticos
democráticos.
CSJN Fallos 316:1673 (Disidencia del Dr. Enrique Santiago Petracchi).
CSJN Fallos 311: 2662
17 Ib, 63
18 Hernández Antonio Maria y Belisle José Manuel (h.) Regulación Jurídica de los Partidos
Políticos en Argentina en regulación Jurídica de los Partidos Políticos en América Latina,
2da. reimpresión, México, 2008, p. 197 y ss.
15
16
204
- el derecho de las agrupaciones a su constitución, organización, gobierno propio
y libre funcionamiento como partido político, así como también el derecho de
obtener la personalidad jurídico-política para actuar en uno, varios o todos los
distritos electorales, o como confederación de partidos, de acuerdo con las
disposiciones y requisitos que establece esta ley.
- Los partidos son instrumentos necesarios para la formulación y realización de la
política nacional. Les incumbe, en forma exclusiva, la nominación de candidatos
para cargos públicos electivos.
-Las candidaturas de electores no afiliados podrán ser presentadas por los
partidos siempre que tal posibilidad esté admitida en sus cartas orgánicas.
A su vez, la existencia de los partidos requiere las siguientes condiciones
sustanciales:
a) Grupo de electores, unidos por un vínculo político permanente;
b) Organización estable y funcionamiento reglados por la carta orgánica, de
conformidad con el método democrático interno, mediante elecciones periódicas
de autoridades y organismos partidarios, en la forma que establezca cada partido,
respetando el porcentaje mínimo por sexo conforme a la ley aplicable;
c) Reconocimiento judicial de su personería jurídico-política como partido.
La ley también regula las condiciones y procedimiento para que adquirir la
personalidad jurídica, conservarla, caducidad y extinción, funcionamiento de los
partidos, elecciones partidarias internas, procedimiento ante la justicia electoral.
III. NATURALEZA JURÍDICA DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS
La Constitución Nacional sólo reconoce a los partidos políticos como
―instituciones‖, diferenciándose su calidad de asociaciones civiles, de la
personería jurídico-política para presentar candidatos e intervenir en elecciones.
La CSJN ha entendido que constituyen organizaciones de derecho público
no estatal19.
La noción y el concepto de persona pública estatal, y su diferencia con las
personas públicas no estatales, aparece en 1945 en la obra del jurista uruguayo
Sayagués Laso, doctrina que fue particularmente estudiada por los autores
argentinos20.
Si bien la doctrina clásica partía del concepto de que las personas públicas
pertenecían al Estado, creadas por y para el Estado (lo cual llevaba a la
coincidencia de los conceptos de persona pública y entidad estatal), el concepto
tradicional ya no podía ser exacto porque la realidad mostraba entidades no
estatales reguladas indudablemente por el derecho público.
CJN Fallos 310:819.
Ver Sacristán Estela, Las personas no estatales como instrumento de gobierno,
Jornadas ―La Persona Humana y la Administración Pública. Gobierno, Gobernabilidad y
Gobernanza‖ Panel ―Gobierno y gobernabilidad‖, AADA – San Juan, 9, 10 y 11 de
noviembre de 2011. Sacristán nos recuerda que esta categoría fue propiciada por
Sayagués Laso en su ―Criterio de distinción entre las personas jurídicas públicas y
privadas‖, publicado en Revista de Ciencias Jurídicas y Sociales del Litoral, 1945, t. 44,
ps. 5/42.
19
20
205
En el derecho argentino, la doctrina no es uniforme, encontrándose
opositores a esta clasificación (Barra, Canossa, Hutchinson) y defensores de su
existencia (Linares, Marienhoff, Cassagne, Comadira, Gordillo, Bianchi).
Por nuestra parte, nos inclinamos por el último enfoque, aun cuando
hemos criticado la configuración de este tipo de entes cuando sus competencias y
relaciones con la Administración, son propias de otra categoría de persona
jurídica (por ejemplo descentralizada), modalidad que hace presumir que la
creación como no estatal se concreta con el objetivo de evadir los efectos de los
vínculos interadministrativos, así como determinados controles administrativos y
financieros.
Dentro de la doctrina que niega esta clasificación, Rodolfo Barra considera
que no existen otras personas públicas que las estatales (con excepción de la
Iglesia Católica). En ese sentido, el autor opina que la naturaleza jurídica pública
es dada al ente, por la posición que ocupa en la relación jurídica regida por la
virtud de la justicia distributiva. De esta forma, suponer lo contrario, “importa
introducir a los particulares (no estatales) en el ámbito de realización del bien
común, alterando la unidad y monopolio del poder político, que le corresponde al
Estado como su causa formal y violando el orden de distribución de competencias
impuesto por el principio de subsidiariedad...”.21
Siguiendo una posición similar se ubica Hutchinson, al entender que
resulta innecesario la existencia de una tipología jurídica de entes públicos no
estatales, paraestatales o cuerpos intermedios. De esta forma, solo hay que
buscar los criterios distintivos para determinar cuándo un ente es estatal o no, ya
que al ser estatal será consiguientemente público, caso contrario será privado
(con la salvedad de la Iglesia Católica) 22.
Quienes, por el contrario, aceptan la existencia de las personas públicas
no estatales, las diferencian de las personas estatales a partir de distintos
enfoques, tales como la satisfacción de los fines específicos del Estado, el capital
estatal y el encuadramiento del ente en la Administración Pública.
Para Linares interesa fijar un criterio de distinción no solo porque la ley no
siempre es clara y expresa, sino además, porque de la posición que se adopte
dependerá que el Estado pueda o no controlarlas administrativamente23.
El maestro Marienhoff24, entiende que serán personas públicas estatales
aquellas en las que concurran conjunta o separadamente determinados
elementos: 1) la potestad de imperio ejercida en nombre propio para el
cumplimiento total de la actividad, 2) creación directa del ente por el Estado, 3)
obligación del ente, para con el Estado, de cumplir sus fines propios, 4) tutela o
control del Estado sobre el ente, a efectos de asegurar que éste cumpla con sus
fines, 5) satisfacer fines específicos del Estado y no fines comerciales o
industriales.
En ese sentido, expresa que los fines de los entes públicos estatales “...son
siempre fines esenciales y específicos del Estado...”, en cambio los fines de los
21 Barra
Rodolfo, Principios de Derecho Administrativa, Edit. Depalma- Buenos Aires,
1980, p. 185 y ss..
22 Hutchinson Tomás, Las corporaciones profesionales, F.D.A., Buenos Aires, 1982.
23Linares, Juan Francisco, Derecho Administrativo, Editorial Astrea, Buenos Aires, 1986,
p. 214 y ss
24 Marienhoff, Miguel S., Tratado de Derecho Administrativo, Abeledo Perrot, Quinta
Edición Actualizada, Impresión 1995, t. I p. 376/380.
206
entes públicos no estatales “...si bien han de ser indispensablemente de „interés
general‟, no es menester que coincidan en todo o en parte con los fines específicos
del Estado...”, al que denomina un interés general “...‟menos intenso‟ que el que
satisface el Estado como función esencial y propia de él‖.25
En sí, lo fundamental es la titularidad -pese a no formar parte del Estadode potestades de derecho público. Y si esto no puede percibirse sino en forma
débil, algunas características como las descriptas aclaran, al decir de Linares, la
cuestión de la naturaleza jurídica comentada.
El carácter estatal del ente basado en la propiedad de su capital, es el
criterio sustentado por Gordillo. Define a las entidades públicas no estatales
como ―...entidades en las que participan en mayor o menor medida los
particulares pero que por estar sometidas a un régimen especial, de derecho
público, son calificadas como ‗públicas‘...‖26.
Distingue dentro de éstas, las que tienen participación estatal y las que
carecen de ella, incluyendo en el primero grupo a: a) Sociedad de economía mixta,
con potestades o privilegios públicos, b) Sociedad anónima con participación
estatal mayoritaria, c) Asociaciones dirigidas: Son las llamadas obras sociales.
Los entes estatales sin participación estatal, son corporaciones públicas,
en general, asociaciones (organizadas en base a la cualidad de miembro o socio
de sus integrantes) que han sido compulsivamente creadas por el Estado para
cumplir determinados objetivos públicos, sometidas a un régimen de derecho
público, particularmente en lo que se refiere al control del Estado y a las
atribuciones de la corporación sobre sus asociados. Ahora bien, hay distintos
tipos de corporaciones públicas: a) Colegios profesionales: colegios de abogados,
colegios médicos, cuando tiene asociación compulsiva determinada por la ley,
control de la matrícula, poder disciplinario sobre sus miembros, b) Sindicatos,
cooperativas, cámaras comerciales o industriales, cuando tienen un régimen de
derecho público, c) Fundaciones e instituciones públicas no estatales; que
difieren de los anteriores por carecer de carácter corporativo (gremial). Por
ejemplo la Iglesia y ciertas fundaciones de derecho público.
Y como caso intermedio, se ubican a los partidos políticos, que si bien
tienen carácter libremente asociativo, pertenecen sin embargo claramente al
ámbito del derecho público constitucional y administrativo27.
3) El criterio sobre el encuadramiento del ente en la Administración
Pública, apunta a que las personas jurídicas públicas son estatales o no, según
que pertenezcan a sus cuadros o se ubiquen fuera de ella, de acuerdo a las
normas sobre organización administrativa. Para ello deberá verificarse los
vínculos con la Administración y el control que ésta ejerce.
En síntesis, siguiendo la doctrina tradicional las principales características
de estos entes, son:
- generalmente, su creación se efectúa por ley.
- persiguen fines de interés público.
- gozan de ciertas prerrogativas de poder público.
Ib.
Gordillo, Agustín, Tratado de Derecho Administrativo, T.I, Fundación de Derecho
Administrativo, Buenos Aires 2013, XIV-18 y ss.
25
26
Sobre los partidos políticos ver Comadira Julio R. y Muratorio
constitucionalización de los partidos políticos- LL 1995-D, sector doctrina.
27
207
Jorge,
La
-
-
las autoridades estatales ejercen un contralor intenso sobre su actividad. El
Estado, en cierta medida controla su dirección y administración, injerencia
que puede hacerse efectiva a través de la designación de uno o más miembros
de sus órganos directivos.
en general, su capital provienen de aportes directos o indirectos de los
afiliados.
los que trabajan para esas entidades no son funcionarios públicos.
las decisiones que dictan sus órganos no constituyen actos administrativos28.
IV. BREVES COMENTARIOS SOBRE SU FINANCIAMIENTO
Uno de los aspectos más preocupantes, a la hora de analizar el rol de los partidos
en las democracias actuales, está dado por los aportes que reciben los partidos
políticos para financiar su desarrollo y actividades. La sospecha, principalmente,
acerca del origen de los fondos parece haberse generalizado, obligando a los
Estados a dictar diversas normas para regular dichas cuestiones y sancionar a
los transgresores.
En la lucha por el poder, la obtención de fondos se convierte en un objetivo
primordial, que se traduce en acciones de diversa naturaleza, algunas de las
cuales dejan una sensación de desconfianza sobre los orígenes o fuentes de los
que provienen.
Un ejemplo, en la Argentina, lo fue la Ley 26.215 y su posterior
modificación -Ley 26.571- que reguló el financiamiento y el control de los partidos
políticos.
La ley vigente contempla tres tipos de actividades partidarias: la
institucional, la de precampaña (elecciones primarias) y la de campaña, con un
sistema de financiamiento mixto (público-privado)29.
Conforme al citado artículo 38 de la CN, el Estado contribuye al
sostenimiento económico de las actividades y de la capacitación de sus dirigentes.
Solo haremos referencia a los tipos de aporte en el primer caso. El aporte
público consiste en un Fondo Partidario Permanente, administrado por el
Ministerio del Interior, que está constituido: a) el aporte que destine anualmente
la ley de Presupuesto General de la Nación; b) el dinero proveniente de las multas
que se recauden por aplicación de esta ley, y el Código Nacional Electoral; c) el
producto de las liquidaciones de bienes que pertenecieren a los partidos políticos
extinguidos; d) los legados y donaciones que se efectúen con ese destino al Estado
nacional; e) los reintegros que efectúen los partidos, confederaciones y alianzas; f)
los aportes privados destinados a este fondo; g) los fondos remanentes de los
asignados por la ley 26.215 o por la ley de Presupuesto General de la Nación, al
Ministerio del Interior, para el Fondo Partidario Permanente y para gastos
electorales, una vez realizadas las erogaciones para las que fueron previstos.
Disentimos con ello, a nuestro entender lo entes no estatales en ejercicio de la función
adminsitrativa que le fue transferida dictan actos administrativos. Ver Ivanega Miriam
Mabel, Los actos de los entes no estatales, en Acto administrativo y Reglamento AA.VV
Edit. Ciencias de la Administración, Buenos Aires,2001
29 Ferreira Rubio Delia, Financiamiento de los partidos políticos en Argentina: modelo
2012, Revista Elecciones, ONPE-Perú, Vol. 11 N°12, enero-diciembre de 2012,.p.101
28
208
La ley faculta al Ministerio del Interior a entregar un Aporte estatal
«extraordinario para atender gastos no electorales a los partidos políticos
reconocidos » (artículo 7.°).
La distribución de este aporte es discrecional; la ley no determina qué
partidos pueden recibir estos fondos, cantidad y causas. Este financiamiento
público, está destinado a determinadas actividades: a) Desenvolvimiento
institucional; b) Capacitación y formación política; c) Campañas electorales
primarias y generales.
Conforme al artículo 9 los recursos disponibles para el aporte anual, para
el desenvolvimiento institucional se distribuyen: a) 20%, en forma igualitaria
entre todos los partidos reconocidos; b) 80%, en forma proporcional a la cantidad
de votos que el partido hubiera obtenido en la última elección de diputados
nacionales. Sólo participarán en esta distribución los partidos que acrediten
haber obtenido al menos un número de sufragios equivalente al uno por ciento
(1%) del padrón electoral.
Para el caso de los partidos nacionales, una vez determinado el monto
correspondiente a cada partido, se distribuirá directamente el ochenta por ciento
(80%) a los organismos partidarios de distrito y el veinte por ciento (20%) restante
a los organismos nacionales. Para los partidos de distritos que no hayan sido
reconocidos como partidos nacionales, el monto del aporte se entregará a los
organismos partidarios del distrito o los distritos en que estuviere reconocido.
A su vez en el supuesto de los partidos que hubieran concurrido a la
última elección nacional conformando una alianza, la suma correspondiente a la
misma, se distribuirá entre los partidos miembros en la forma que determine el
acuerdo suscripto entre los referidos partidos miembros al momento de solicitar
el reconocimiento de la alianza.
Los partidos deberán destinar por lo menos el veinte por ciento (20%) de lo
que reciban en concepto de aporte anual para desenvolvimiento institucional al
financiamiento de actividades de capacitación para la función pública, formación
de dirigentes e investigación. Por lo menos un treinta por ciento (30%) del monto
destinado a capacitación debe afectarse a las actividades de capacitación para la
función pública, formación de dirigentes e investigación para menores de treinta
(30) años.
Conforme a la ley, el financiamiento privado, puede provenir de aportes de:
-de sus afiliados, de forma periódica, de acuerdo a lo prescripto en sus cartas
orgánicas;
-donaciones de otras personas físicas —no afiliados— y personas jurídicas;
-de rendimientos de su patrimonio y otro tipo de actividades.
En cambio no podrán aceptar o recibir, directa o indirectamente:
-contribuciones o donaciones anónimas. Además, no podrá imponerse a las
contribuciones o donaciones el cargo de no divulgación de la identidad del
contribuyente o donante;
-contribuciones o donaciones de entidades centralizadas o descentralizadas,
nacionales, provinciales, interestaduales, binacionales o multilaterales,
municipales o de la Ciudad de Buenos Aires; o de empresas concesionarias de
servicios u obras públicas de la Nación, las provincias, los municipios o la Ciudad
de Buenos Aires;
-tampoco contribuciones o donaciones de personas físicas o jurídicas que
exploten juegos de azar; provenientes de gobiernos o entidades públicas
extranjeras; de personas físicas o jurídicas extranjeras que no tengan residencia o
209
domicilio en el país; de personas que hubieran sido obligadas a efectuar la
contribución por sus superiores jerárquicos o empleadores; de asociaciones
sindicales, patronales y profesionales.
Estas restricciones comprenden también a los aportes privados destinados
al Fondo Partidario Permanente.
Asimismo se establecen límites al monto de los aportes privados que cada
partido puede recibir de una persona, por año calendario.
Cabe tener en cuenta que no existen límites totales de lo que cada persona
puede donar anualmente, pero sí se limita el monto de los aportes en función al
tope de gastos autorizados. Las personas físicas pueden aportar, por partido, por
año hasta el 2% del monto de gasto autorizado. En el caso de las personas
jurídicas ese monto es del 1%. Los aportes de miembros del partido están exentos
de estos límites, para los afiliados que ejercen cargos públicos electivos.
Coincidimos que el propósito de establecer un tope a los gastos es
consecuente con la idea de disminuir los costos de la política.
Ahora bien, para que este tipo de límite sea efectivo es necesario establecer
un sistema de control eficiente. Por otra parte, la base para determinar el gasto
autorizado es el llamado Módulo electoral, cuyo valor debe ser determinado por el
Presupuesto General de la Nación del año correspondiente. La idea del Módulo
electoral reemplazó la fijación de un monto en pesos, para evitar la
desactualización de los montos por efecto de la inflación30.
V. LA COMPETENCIA ELECTORAL
En la República Argentina, el conocimiento de la materia electoral, el control de la
actuación de los partidos políticos y del desarrollo de las elecciones nacionales,
corresponde al Poder Judicial de la Nación.
En 1962 se conformó el fuero electoral como rama independiente dentro de
la función judicial, creándose Cámara Nacional Electoral; luego en 1966 el
gobierno de facto, disolvió los partidos políticos, suprimió la Cámara Nacional
Electoral, restablecida en 1971.
Actualmente, la justicia electoral se forma con jueces federales de primera
instancia con competencia electoral (uno por cada distrito electoral, provincias y
Ciudad Autónoma de Buenos Aires), por la Cámara Nacional Electoral y por
juntas electorales nacionales que se constituyen y actúan solamente en comicios
generales, integradas por el juez federal con competencia electoral, el presidente
de la Cámara Federal de Apelaciones correspondiente al distrito y el presidente
del Tribunal Superior de la Provincia.
El funcionamiento de la Cámara, está regulado en la Ley núm. 19.108 (con
modificaciones introducidas por las leyes 19.277 y 22.866), cuya jurisprudencia
Ferreira Rubio sostiene que "El sistema del Módulo electoral sirve en la medida en que
los legisladores incorporen la referencia, como dice la ley, en el Presupuesto General de
cada año. Lamentablemente ello no ha sido así en los dos últimos años. La Cámara
Nacional Electoral ha reiterado la necesidad de que el Congreso fijara el valor del módulo,
pero el Congreso ha incumplido la obligación. Probablemente se trató de una picardía
política. Sin módulo no hay límite de gastos y sin límite de gastos no hay límite de
aportes. Con una interpretación muy extensiva de sus facultades, la Cámara Nacional
Electoral decidió suplantar al Congreso y fijar el valor del Módulo electoral por su cuenta,
aplicando una fórmula de actualización en función del aumento que se había aplicado al
valor de los aportes públicos comparando las elecciones de 2007, 2009 y 2011‖, op. cit..
30
210
tiene fuerza de fallo plenario, y es obligatoria para todos los jueces de primera
instancia y para las juntas electorales nacionales.
La Corte Suprema de Justicia es el tribunal de alzada frente a las
decisiones emanadas de la Cámara Nacional Electoral.
Las competencias de ésta son:
-dirigir y fiscalizar el funcionamiento de los Registros Nacionales de
electores y de afiliados;
-fiscalizar los registros de los distritos de acuerdo con las disposiciones
legales correspondientes;
-dictar las normas a que deberá sujetarse la formación y funcionamiento de
los Registros Generales, de distritos, de cartas de ciudadanía, de
inhabilitados, de faltas electorales, de juicios paralizados en razón de
inmunidades, de nombres, símbolos, emblemas y número de identificación
de los Partidos Políticos y las características uniformes de las fichas de
afiliación que llevará y conservará la Justicia Federal Electoral;
-organizar un Cuerpo de Auditores Contadores para verificar el estado
contable de los partidos y el cumplimiento de las normas legales. A estos
fines, contará con un fondo anual especial
-implementar un sistema de auditoría de medios de comunicación;
-administrar los recursos provenientes de los aranceles percibidos por los
trámites que se realizan ante su sede, los que se asignen en el Presupuesto
General de la Nación y los provenientes de las transferencias específicas del
Poder Ejecutivo nacional en ocasión de las elecciones nacionales y para el
funcionamiento del Cuerpo de Auditores Contadores;
-trasladar su sede, temporariamente a los distritos, si así lo exigiere el mejor
cumplimiento de sus funciones;
-dictar las reglas necesarias para el cumplimiento de las normas que rigen
las materias propias de su competencia, respetando el espíritu de las leyes y
de sus disposiciones reglamentarias.
Los jueces nacionales de primera instancia federal con competencia
electoral conocerán a pedido de parte o de oficio:
I) En primera y única instancia en los juicios sobre faltas electorales
previstas en la Ley Electoral.
II) En todas las cuestiones relacionadas con: a) delitos electorales,
aplicación de la Ley Electoral, de la Ley Orgánica de los Partidos Políticos y
de las disposiciones complementarias y reglamentarias, en todo lo que no
fuere atribuido expresamente a las Juntas Electorales; b) La fundación,
constitución, organización, funcionamiento, caducidad y extinción de los
partidos políticos de su distrito; y, en su caso, de los partidos nacionales,
confederaciones, alianzas o fusiones; c) El efectivo control y fiscalización
patrimonial de los Partidos Políticos, mediante examen y aprobación o
desaprobación de los estados contables; d) La organización, funcionamiento
y fiscalización del Registro de Electores, de Inhabilitados para el ejercicio de
los derechos electorales, de Faltas Electorales, de Nombres, Símbolos,
Emblemas y Números de Identificación de los Partidos Políticos y de
afiliados de los mismos en el distrito respectivo; e) La elección, escrutinio y
proclamación de los candidatos a cargos electivos.
Los procuradores fiscales actuantes ante dichos juzgados asumirán
el ejercicio de los deberes y facultades a que se refiere el artículo 7° en lo
pertinente.
211
VI. DOS REFLEXIONES
Sin perjuicio de la descripción normativa precedente, caben considerar dos breves
reflexiones vinculadas a la importancia actual que los partidos políticos tienen en
la sociedad moderna.
La primera se relacionada con los fines que deben perseguir, en el marco
de los derechos fundamentales.
El reconocimiento constitucional, los fines que deben perseguir en
consonancia con los principios democráticos, obligan a que se conformen sin
traicionar tales objetivos.
En ese marco, la CSJN ha expresado que: "La decisión de negar
autorización a los miembros de un partido político supera los cuestionamientos
basados en el derecho a la igualdad, tanto desde el punto de vista del criterio
amplio cuanto del más estricto impuesto por las cláusulas antidiscriminatorias,
pues el régimen de partidos políticos distingue del resto a aquellas organizaciones
cuyo programa político incluya la promoción del desprecio u odio racial, religioso
o nacional y ese distingo responde a una finalidad sustantiva que el Estado no
puede en modo alguno soslayar ni demorar"31.
El fundamento principal está dado por el derecho constitucional argentino
y la prohibición expresa de utilizar criterios clasificatorios fundados en motivos
de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier otra
índole, origen nacional, social, posición económica, nacimiento o cualquier otra
condición social.
Por ello, el Estado debe desalentar y contrarrestar el desarrollo de
prácticas que promuevan el odio racial o religioso, y la sujeción o eliminación de
personas por el hecho de pertenecer a un grupo definido por alguna de esas
características mencionadas.
En segundo término, se impone insistir acerca de la vigencia del principio
de transparencia en el manejo de los fondos que reciben y administran.
Ese principio debe instituirse como política pública en la que se concrete la
congruencia entre Ética y Política.
Supone publicidad, información, participación, rendición de cuentas, ética,
responsabilidad y control. La exigencia a los poderes del Estado o a los propios
particulares que se vinculan con éstos, no puede ser restringida en el caso de los
partidos políticos, cuyo deber de transparencia respecto de su funcionamiento,
obtención de recursos y aplicación, es aún más significativo en la medida que
caen sobre ellos las principales responsabilidades de la democracia moderna.
CSJN Fallos 332:433. Se trataba del Partido Nuevo Triunfo, emulación del ―Partido
Alemán Nacional Socialista de los Trabajadores‖ de la década del 30, que utilizaba
símbolos y prácticas comunes con los del régimen que aplicó una teoría basada en la
superioridad racial. La Cámara Nacional Electoral habría rechazado la petición
entendiendo que las manifestaciones y las actividades de la agrupación resultaban
suficientes para tener por configurados actos concretos de discriminación, absolutamente
contrarios al principio de igualdad ante la ley y que, a los fines de su reconocimiento
como partido político, no encontraba sustento en el artículo 38 de la Constitución
Nacional, en los tratados internacionales incorporados a su artículo 75, inc. 22, ni en las
leyes 23.298 de partidos políticos y 23.592, que sanciona los actos discriminatorios.
31
212
Estas instituciones encuentran su razón de ser en la sociedad, que puede
verse traicionada al verificar que aquellos en los que depositó su confianza,
reciben aportes de dudoso origen o aplican los aportes a fines alejados de la
legalidad.
Intereses contrapuestos, las ansias por acceder a los altos niveles de
poder, la utilización del partido político como una organización para objetivos
particulares o para sostener a funcionarios de turno, conforman realidades que lo
destruyen y afectando directamente al sistema democrático.
Las regulaciones legales constituyen una herramienta importante para
evitar esos efectos, pero no es la única; el control que sobre ellos deba practicarse
será esencial para el mantenimiento de los partidos políticos dentro de los
carriles de la juridicidad. Pero también ha de ser un instrumento esencial el
ciudadano, en la medida que asuma progresivamente el rol de acreedor principal
de la transparencia y la publicidad que deben practicar aquellas instituciones.
213
CANDIDATOS FRENTE A LOS PARTIDOS POLÍTICOS: EXTENSIÓN DE SU
ACCESO A LA JUSTICIA ELECTORAL
Rubí Yarim Tavira Bustos
+
Olivia Y. Valdez Zamudio
1. INTRODUCCIÓN
El surgimiento de la ola democrática en nuestro país desde finales de la década
de los ochenta, el nacimiento de la justicia electoral en México y su evolución en
estos últimos años, invariablemente ha llevado a generar un sin número de
análisis y reflexiones sobre la trascendental labor del Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación (de ahora en adelante TEPJF o Tribunal Electoral) que a
través de sus resoluciones ha contribuido de manera significativa al
fortalecimiento de nuestro patrimonio democrático.
Derivado de la reforma al artículo 1° constitucional en materia de derechos
humanos del 10 junio de 2011, el reconocimiento de la protección de los derechos
humanos en nuestra Constitución y en los tratados internacionales de los que el
Estado mexicano es parte, ha contribuido al surgimiento de un cambio de
paradigma en el sistema de impartición de justicia. Ahora, como deber
constitucional, las autoridades, más allá de la ley, tienen la obligación de
promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad
con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y
progresividad.
El sistema de medios de impugnación en materia electoral, entendido como
conjunto de mecanismos jurídicos al servicio de los partidos o agrupaciones
políticos y ciudadanos, entre otros, como sujetos legitimados, tiene como
propósito garantizar que los actos y resoluciones de las autoridades electorales se
sujeten al examen de convencionalidad, constitucionalidad y legalidad, así como
la protección de los derechos políticos electorales de los ciudadanos cuando
consideren que estos han sido violados.
Así, los medios de impugnación requieren para su tramitación, que se
cumplan ciertas formalidades, entre ellas, que el promovente del medio de
impugnación cuente con legitimación, para lo cual, la Ley General del Sistema de
Medios de Impugnación en Materia Electoral (LGSMIME) contempla un catálogo
de sujetos legitimados para cada uno de los medios de impugnación, sin
embargo, como consecuencia del cambio de paradigma, hemos advertido que de
acuerdo a su función interpretativa el Tribunal Electoral ha ampliado, de manera
progresista, dicho catálogo. Tal es el caso de la apertura a los candidatos
electorales como sujetos legitimados para la interposición del Juicio de Revisión
Constitucional Electoral (JRC), que como sabemos, es un medio de impugnación
constituido legalmente solo para partidos políticos.
Bajo este panorama, en las siguientes páginas se ofrece, primero, algunas
acepciones generales sobre el garantismo judicial electoral, partiendo inicialmente
de los elementos básicos de un Estado constitucional de derecho. En el segundo
apartado se aborda el requisito de legitimación para interponer los medios de
impugnación y la apertura de los sujetos legitimados vía jurisprudencial, que nos
permitirá, en un tercer apartado, hacer un análisis sobre la relevante actuación
215
del TEPJF en la sentencia SUP-JRC-121/2013 donde se amplía el catálogo de
sujetos legitimados para candidatos electorales. Finalmente ofrecemos una serie
de consideraciones generales con el propósito de colocar sobre la mesa algunas
críticas y reflexiones en la materia.
2. ACEPCIONES GENERALES SOBRE EL GARANTISMO JUDICIAL ELECTORAL1
En el modelo tradicional de Estado constitucional democrático de derecho, todos
los órganos del poder público se encuentran sometidos invariablemente a la
Constitución, que es la norma suprema del sistema y, por tanto, la ley está
subordinada doblemente a ella, tanto en el plano formal como en un plano
sustancial. Además, la existencia de tribunales dotados de facultades para
controlar la constitucionalidad de actos y resoluciones, así como las normas
jurídicas de carácter general aprobadas por cuerpos legislativos, constituyen uno
de los rasgos centrales de las democracias constitucionales y, en consecuencia,
del constitucionalismo.2
Así, en las democracias constitucionales no solo es necesario y suficiente
que la creación de las normas −destacadamente las leyes−, cumplan con ciertos
criterios procedimentales para su validez formal, sino que se requiere además,
que su contenido sea congruente con los principios y reglas que constituyen las
“normas sustanciales de la democracia”, que constriñen los poderes de la
mayoría, mediante “límites o “vínculos” en cuanto al contenido.3
Dichas normas sustanciales delimitan el ámbito de lo que Ferrajoli ha
denominado “esfera de lo indecidible”, lo que significa que los derechos
fundamentales deben estar sustraídos de los poderes de la mayoría, esto es, los
derechos fundamentales solo han de poder ser expandidos, nunca restringidos ni,
a fortiori, suprimidos. 4
De modo que bajo este modelo de constitucionalismo tradicional, también
llamado “garantista”, la idea de sujeción a la ley ha variado, siendo ahora
sujeción no a la letra de la ley –cualquiera que fuere su significado- sino a la ley
válida, es decir, conforme con la Constitución. De ahí que su interpretación,
especialmente la que realizan los tribunales constitucionales, constituyen una
reinterpretación de la ley a la luz de la Constitución y, en caso de una
contradicción entre la norma inferior y la norma constitucional, el juzgador
deberá inaplicar o declarar la invalidez de la primera cuando tenga facultades
para ello o, ante una eventual laguna legislativa, aplicar directamente la
Constitución, o bien, resolver una cuestión interpretativa, en la que estén en
Para mayor profundidad del tema véase los estudios completos de Orozco Henríquez, J.
Jesús Justicia Electoral y Garantismo Jurídico, Porrúa, UNAM, México, 2006, y “La
función garantista del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación”, Justicia
Electoral, TEPJF, núm. 18, 2003, pp.45-68.
2 Santiago Nino, Carlos, La constitución de la democracia deliberativa, trad. de Roberto P.
Saba, Barcelona, Gedisa, 1997, p. 258
3 Ferrajoli, Luigi, Hacia una teoría jurídica de la democracia, teoría de la democracia, dos
perspectivas comparadas, trad. de Lorenzo Córdova, México, IFE, 2002, p.8.
4 Ibidem, p. 51.
1
216
juego diversas posibilidades, en favor de aquella que otorgue la protección más
amplia al agraviado.5
En efecto, como señala Manuel Atienza, en los últimos años se ha
desarrollado una nueva concepción de y para el derecho de los Estados
constitucionales. Entre algunos de los rasgos de esta concepción destacan el
reconocimiento de la importancia de los principios –además de las reglas- como
un componente esencial del orden jurídico y la incorporación del modelo del
constitucionalismo o garantista, lo que implica entre otras consecuencias,
concebir la validez jurídica en términos sustantivos y no simplemente formales.6
Ahora bien, el Estado Constitucional de Derecho contemporáneo solo puede
entenderse como un estado situado internacionalmente y, por lo mismo, limitado
en idéntica perspectiva. Resultaría así que el bagaje ideológico que en el estado
contemporáneo se ha utilizado desde hace ya más de dos siglos para explicar o
justificar la limitación del poder –y del que forman parte los conceptos como
iusnaturalismo, liberalismo, constitucionalismo, democracia− se ha visto
incrementado en últimas décadas por la presencia de un derecho internacional de
nuevo cuño que se refiere no solo a las relaciones interestatales sino también a
las relaciones entre Estados e individuos, perfeccionando así la sumisión de los
primeros al derecho.7
Los derechos de participar en la dirección de los asuntos políticos de votar
y ser elegido; en elecciones periódicas y libres; y de tener acceso a las funciones
públicas, están contemplados como una categoría de derechos humanos en
distintos instrumentos internacionales. Todos ellos, en definitiva, procuran
asegurar la participación del ciudadano en la vida política y se enmarcan en un
derecho más genérico que podríamos denominar como derechos de participación
política. Este derecho humano fundamental, inherente a la vida en sociedad, se
manifiesta típicamente, por un lado, en la actividad asociativa de los ciudadanos
en partidos políticos y, por el otro, en el ejercicio del derecho a votar y ser votado
en elecciones periódicas y libres.8
Ahora bien, para asegurar el efectivo ejercicio de estos derechos y estar en
condiciones de garantizar lo que se denomina la “justicia electoral”, no solo es
necesario un adecuado marco normativo, sino también una estructura
institucional en órganos imparciales encargados de aplicar las normas y de
resolver los conflictos que se plantean.9
La expresión “justicia electoral” tiene generalmente una amplia acepción,
que comprende todo lo relacionado con la actividad jurisdiccional referente a los
procesos electorales. Así, dentro de este concepto se circunscribe aspectos
individualizados muy amplios, como son el contencioso electoral, el derecho
5Aragón
Reyes, Manuel, “El juez ordinario entre la legalidad y constitucionalidad”, Temas
de derecho público, Instituto de Estudios Constitucionales Carlos Restrepo Piedrahita,
núm. 44, Bogotá, 1997, pp.37 y 38.
6 Atienza, Manuel, El sentido del derecho, Barcelona, Ariel, 2001, pp. 309 y 310.
7 Silva García, Fernando, Derechos Humanos efectos de las sentencias internacionales,
Porrúa, México, 2007, p. XVII.
8 González Roura, Felipe, “Justicia electoral y resolución de conflictos: quince años de
experiencia Argentina”, Justicia electoral en el umbral del siglo XXI, Orozco Henríquez, J.
Jesús (coord.), Universidad Nacional Autónoma de México, Instituto de Investigaciones
Jurídicas, México, 1999, pp. 1137 y 1138.
9 Idem.
217
procesal electoral, la interpretación de las leyes electorales, la jurisprudencia
electoral, etcétera.10
No obstante, para efectos de este trabajo, retomamos la concepción de
Justicia Electoral del jurista Orozco Henríquez, en el sentido que al hablar de ella
nos referimos a los diversos medios jurídico-técnicos de impugnación o control
(juicios, recursos o reclamaciones) de los actos y procedimientos electorales, ya
sea que se substancien ante un órgano de naturaleza administrativa,
jurisdiccional o política, para garantizar la regularidad de las elecciones y que las
mismas se ajusten a derecho, corrigiendo eventuales errores o infracciones a la
normativa electoral. La finalidad esencial es la protección auténtica o tutela eficaz
del derecho a elegir o ser elegido para desempeñar un cargo público, mediante un
conjunto de garantías a los participantes (partidos políticos, candidatos y
ciudadanos) a efecto de impedir que pueda violarse en su perjuicio la voluntad
popular, contribuyendo a asegurar la legalidad, certeza, objetividad,
imparcialidad, autenticidad, transparencia y, en general, justicia de los actos y
procedimientos electorales.11
La madurez política y jurídica que ha alcanzado el país y sus instituciones,
no solo permite, sino que exige una juridicidad plena por parte del Estado en
todos los órdenes de la vida del país, y que garantice con estricto apego a la ley el
acceso real y oportuno de todos los ciudadanos a una justicia efectiva.12
Por lo que se refiere al sistema mexicano de justicia electoral, la función
garantista del TEPJF se evidencia a través del análisis de sus criterios relevantes,
tesis jurisprudenciales y necesariamente de sus resoluciones, donde un claro
ejemplo lo encontramos en la figura de la legitimación procesal, en virtud de que
el Tribunal Electoral con una vocación garantista, más allá de lo que pudiera
establecer la ley de la materia, ha abierto la puerta a otros sujetos para la
interposición de medios de impugnación, con el propósito de proteger en mayor
medida el derecho de acceso a la justicia electoral y los derechos políticoelectorales.
3. MEDIOS DE IMPUGNACIÓN: SUJETOS LEGITIMADOS PARA
INTERPONERLOS
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) en su artículo
41 apartado D, fracción VI, señala que se establecerá un sistema de medios de
impugnación para garantizar los principios de constitucionalidad y legalidad de
los actos y resoluciones electorales; y que dicho sistema dará definitividad a las
distintas etapas de los procesos electorales y garantizará la protección de los
derechos políticos de los ciudadanos de votar, ser votados y de asociación.
Además, señala que la máxima autoridad en la materia electoral así como el
órgano especializado del Poder Judicial será el Tribunal Electoral, con la
De la Peza, José Luis, “Notas sobre la justicia electoral en México”, Justicia electoral en
el umbral del siglo XXI, Orozco Henríquez, J. Jesús (coord.), Universidad Nacional
Autónoma de México, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1999, p.827.
11 Orozco Henríquez, J. Jesús, Justicia Electoral y Garantismo Jurídico, Porrúa, UNAM,
México, 2006, pp. 3 y 4.
12 Cfr. Campos Hernández, José Guadalupe, “La tutela jurisdiccional del estado, frente a
los derechos de los afiliados o militantes de los partidos políticos”, Memorias del congreso
nacional de tribunales electorales, Tribunal Electoral del Distrito Federal, Tomo I, México,
2001, p.134.
10
218
excepción de conocer de las acciones de inconstitucionalidad en materia electoral,
reservadas para la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN).
Ahora bien, con la reforma de 1996 se reconoce constitucionalmente al
TEPJF atribuciones de control de legalidad y constitucionalidad. En esa lógica, el
sistema de medios de impugnación en materia electoral se integra por medios de
impugnación de control de legalidad, de constitucionalidad y, ahora ya, de control
de convencionalidad.13
Al respecto, Covarrubias Dueñas refiere que los medios de impugnación en
materia electoral son los recursos y juicios mediante los cuales los actores o
promoventes combaten o luchan contra actos de autoridad que benefician a
terceros interesados o comparecientes, por considerar que los actos o
resoluciones se han dictado contra la constitucionalidad, la legalidad, los
principios del derecho electoral y, por tanto, afectan algún valor democrático, el
interés de la sociedad y el orden público.14
Cualquiera de los juicios y recursos que componen el sistema de medios de
impugnación, suponen una relación jurídica procesal en la cual deben existir
requisitos de admisibilidad y las condiciones previas para su tramitación, que
precisen entre qué personas, sobre qué materia, por medio de qué actos y en qué
momento se puede dar un proceso.15
Así, Devis Echandía distingue entre presupuestos procesales y
presupuestos materiales o sustanciales. Los primeros son necesarios para la
formación válida de la relación jurídica procesal para que el juez atienda la
demanda, denuncia o querella e inicie el proceso, los cuales pueden clasificarse
en presupuestos procesales previos al proceso, entre los cuales se destaca la
capacidad jurídica y la capacidad procesal, también llamada legitimatio ad
processum o legitimación en el proceso. Y los segundos, los presupuestos
materiales o sustanciales de la sentencia de fondo, son requisitos para que el juez
pueda en la sentencia, proveer de fondo o mérito, es decir, resolver si el
demandante tiene o no el derecho pretendido y el demandado la obligación
correlativa, de modo que la falta de estos presupuestos hace que la sentencia sea
inhibitoria. Dentro de este tipo de presupuestos se encuentra la legitimatio ad
causam o legitimación en la causa.16
En ese sentido, el órgano jurisdiccional entre otros requisitos de
procedibilidad, debe analizar antes de admitir la demanda, denuncia o querella,
si el actor tiene la capacidad jurídica y procesal para iniciar la relación jurídica
procesal (legitimación procesal); además, si el actor cuenta con la calidad para
exigir que el juez resuelva sobre las peticiones que formula en su demanda
(legitimación en la causa).
Cienfuegos Salgado, David, El juicio de revisión constitucional electoral, Tribunal
Electoral del Estado de Michoacán, México, 2011, p. 1
14 Covarrubias Dueñas, Jesús (coord.) Enciclopedia Jurídica Electoral en México, TEPJF,
Universidad de Guadalajara, México, 2003. citado en Delgado Chávez, Omar, “Juicio de
inconformidad una propuesta garantista para la defensa del voto”, Justicia Electoral,
TEPJF, vol.1, núm.9, enero-junio, México, 2012, p. 77.
15 Von Bulow Oskar,
La teoria de las excepciones y los presupuestos procesales, trad.
Miguel Angel Rosas Lichtschein, Buenos Aires, 1964, p.5. Consulta electrónica en la
biblioteca jurídica virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, dirección
URL: http://www.ijf.cjf.gob.mx/Bibliotecadigital/Von_bülow/Capitulo1.pdf
16 Cfr. Devis Echandía, Hernando, Teoría General del Proceso, 3era. ed., Editorial
Universitaria, Buenos Aires, 2004, pp. 273-280.
13
219
En materia electoral, la LGSMIME señala en su artículo 10 que los medios de
impugnación serán improcedentes, entre otras causas, cuando el promovente
carezca de legitimación.
En las reglas comunes aplicables a los medios de impugnación, se
enumeran como sujetos legitimados para la interposición de los medios de
impugnación a los partidos políticos a través de sus representantes legítimos, a
los ciudadanos y los candidatos por su propio derecho, sin que sea admisible
representación alguna; y finalmente a las organizaciones o agrupaciones políticas
o de ciudadanos, a través de sus representantes legítimos.
En cada uno de los medios de impugnación que contempla dicha ley procesal,
define de manera clara quienes son los sujetos que pueden interponer cada uno
de ellos. No obstante, el TEPJF a través de las jurisprudencias ha ampliado cada
vez más los sujetos legitimados para la interposición de los medios de
impugnación.
El siguiente cuadro muestra el catálogo de los sujetos legitimados por la
LGSMIME, así como por vía jurisprudencial:
Medio de
impugnación
Recurso de
Revisión
Sujetos legitimados por la
LGSMIME

Partidos políticos a través de
sus representantes (Art. 35.3)

Los
partidos
políticos
o
agrupaciones
políticas
con
registro, a través de sus
representantes legítimos (Art.
45.1 a)
Los ciudadanos, por su propio
derecho (Art. 45.1 inciso b)
fracción II)
Las
organizaciones
o
agrupaciones políticas o de
ciudadanos, a través de sus
representantes legítimos. (Art.
45.1 inciso b) fracción III)
Las personas físicas o morales,
por su propio derecho o a
través de sus representantes
legítimos (Art. 45.1 inciso b)
fracción IV)
Los
dirigentes,
militantes,
afiliados,
adherentes
o
simpatizantes de un partido
político nacional (Art. 45.1
inciso b) fracción V)
Las personas físicas o jurídicas
que
se
ostenten
como
acreedores del partido político
en liquidación (Art. 45 inciso c)


Recurso de
Apelación



220
Sujetos legitimados por
vía jurisprudencial
 Los
ciudadanos
(jurisprudencia
23/2012)
 Autoridades
administrativas
electorales
locales
(jurisprudencia
24/2013)
 Cámara Nacional de la
industria de Radio y
Televisión
(jurisprudencia
18/2013)
 Autoridades electorales
tanto administrativas
como jurisdiccionales
(jurisprudencia
19/2009)
fracción VI)
Juicio de
Inconformidad



Recurso de
Reconsideraci
ón
Juicio para la
Protección de
los Derechos
PolíticoElectorales del
Ciudadano
Juicio de
Revisión
Constitucional
Electoral





Los partidos políticos (Art. 54.1 
inciso a)
Los candidatos (Art. 54.1
inciso b)
Las coaliciones (Art. 54.2)
Los partidos políticos (Art.
65.1)
Los candidatos (Art. 65.2)
Los ciudadanos. (Art. 79.1)

Los candidatos (Art. 82.1
inciso b)
Los partidos políticos (Art. 88)

Quien
resienta
un
agravio
con
una
resolución emitida en
el procedimiento de
responsabilidad,
durante el desarrollo
del proceso electoral.
(Tesis IV/2009)
----------------Observadores
electorales
(Jurisprudencia
25/2011)
Coaliciones
(jurisprudencia
21/2002)
4. JUICIO DE REVISIÓN CONSTITUCIONAL ELECTORAL: CANDIDATOS COMO
SUJETOS LEGITIMADOS.
4.1 El Juicio de Revisión Constitucional Electoral, naturaleza y fines.
Dentro del sistema de medios de impugnación, el JRC es el medio de
impugnación exclusivo con el que cuentan los partidos políticos para garantizar
la constitucionalidad de los actos y resoluciones de las autoridades estatales
dictados durante la organización, la calificación y resolución de impugnaciones
en las elecciones de Gobernadores, Jefe de Gobierno del Distrito Federal,
Diputados locales, Diputados a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal,
autoridades municipales y titulares de los órganos político-administrativos del
Distrito Federal.17
Flavio Galván señala que los alcances de JRC no se limitan a lo que señala
la legislación sino que “su función actual consiste en garantizar la vigencia del
principio de legalidad y de constitucionalidad en materia electoral, aun cuando el
procedimiento electoral con el cual se pueda relacionar el litigio, esté recién
concluido o de que el próximo se vea un poco lejano”.18
Así, la relevancia del JRC se entiende a partir de identificarlo como un
mecanismo de control constitucional de naturaleza federal, cuya competencia se
Cienfuegos Salgado, David, El juicio de revisión constitucional electoral, op., cit., pp. 21 y
22.
18 Galván Rivera, Flavio, Derecho procesal electoral mexicano, Porrúa, 2da ed., México,
2006, p.735.
17
221
surte a favor tanto de la Sala Superior como de las Salas Regionales del TEPJF,
de acuerdo a los supuestos que señala la ley.
Entre los actos susceptibles de impugnarse a través de este medio de
impugnación se encuentran las resoluciones dictadas por los tribunales
electorales locales que a su vez resuelven las controversias sobre los resultados
de las elecciones locales, mientras que los únicos sujetos legitimados para
interponer este medio de impugnación, de acuerdo a la legislación y a la
jurisprudencia, son los partidos políticos y las coaliciones.
4.2 Ampliación del catálogo de sujetos legitimados para interponer el Juicio de
Revisión Constitucional Electoral a partir de la resolución dictada por el TEPJF
en el SUP-JRC-121/2013.
Este JRC se deriva de la inconformidad del entonces candidato a gobernador para
el estado de Baja California postulado por el partido Movimiento Ciudadano en
las pasadas elecciones del 07 de julio.
En acatamiento al principio de definitividad, el entonces candidato
controvirtió ante el tribunal electoral local la validez de la elección de Gobernador
y el otorgamiento de la constancia de mayoría al candidato de la coalición Alianza
Unidos por Baja California, por considerar que existieron irregularidades que
afectaron de manera determinante la elección, al haberse inobservado los
principios de legalidad y equidad durante el desarrollo del proceso electoral.
Queremos destacar la labor del órgano jurisdiccional de la entidad, que si bien,
desestimó los agravios hechos valer por la parte actora –que para efectos del
presente documento consideramos innecesario hacer mención de ellos− reconoció
la legitimación del candidato para impugnar los resultados de la elección.
Como se advierte, la materia de impugnación gira alrededor de la validez de
una elección local, validez que, de acuerdo a la normativa electoral, solo puede
ser controvertida mediante el JRC por los partidos políticos o coaliciones, y no
por los candidatos, como sucede en el caso concreto.
En ese escenario, una de las cuestiones más trascedentes que resolvió la
Sala Superior fue determinar si pese a que la ley de la materia no contempla a los
candidatos como sujetos legitimados para interponer este juicio, debía o no
reconocerle al candidato actor tal calidad.
La disyuntiva tiene como trasfondo el desarrollo de los derechos humanos
que se ha impulsado a nivel internacional, pues como señala Carmona Tinoco,
después de la segunda posguerra mundial, existen tres grandes desarrollos en
materia de derechos humanos: el primero que tiene que ver con el aumento de
tratados internacionales que consagran y desarrollan un gran número de
derechos humanos; el segundo, un desarrollo institucional de mecanismos
supranacionales para supervisar el cumplimiento, por parte de los Estados, de
los compromisos derivados de tales tratados y; el tercero, un cuerpo cada vez más
sustancioso de criterios y precedentes formados por los organismos
internacionales de supervisión.19
Carmona Tinoco, Ulises, “La reforma y las normas de derechos humanos prevista en los
tratados internacionales”, La reforma constitucional de derechos humanos: un nuevo
paradigma, Carbonell, Miguel y Salazar, Pedro (coords.), UNAM, Instituto de
Investigaciones Jurídicas, México, 2011, pp. 60 y 61.
19
222
México, por su parte, pasó de sostener una posición defensiva a una proactiva,
frente al régimen internacional de derechos humanos.20 Así, la reforma de
derechos humanos de junio de 2011 cumplió con el primero de los desarrollos
especificados con anterioridad, ya que armonizó la Constitución federal con los
compromisos internacionales que México ha adoptado y ratificado, pues en la
misma se elevó a rango constitucional las normas de derechos humanos de
fuente internacional y trajo consigo cambios sustantivos, tales como nuevos
estándares en derechos humanos y cambios operativos, que se traducen en
mecanismos de garantía de los derechos.21
Pero también el nuevo paradigma de los derechos humanos permeó con
más fuerza en nuestro país después de la obligación impuesta a los juzgadores en
las sentencias condenatorias al estado mexicano (2009-2010), para actuar
conforme al paradigma de control difuso de convencionalidad, que consiste en el
examen de compatibilidad que deben hacer entre los actos y normas nacionales y
la Convención Americana de los Derechos Humanos (CADH), sus protocolos
adicionales y la jurisprudencia de la CIDH.22
El control difuso de convencionalidad quedó aceptado de manera “expresa”
por la Suprema Corte de Justicia de la Nación con la resolución dictada en el
expediente Varios 912/2010 cuyo punto de análisis se centró en el cumplimiento
de la sentencia dictada en el caso Radilla Pacheco por la CIDH, así la SCJN
realizó una nueva interpretación del artículo 133 constitucional a la luz del
artículo 1° Constitucional que ya desde ese entonces estaba vigente en los
términos actuales.23
El TEPJF ha sido solicito al llamado de ese nuevo paradigma del control de
constitucionalidad y convencionalidad y de la observación a los principios de los
derechos humanos, como se advierte de varias resoluciones.24
En el caso concreto no fue la excepción, pues la totalidad de los
magistrados coincidieron en que pese a que la ley no legitima a los candidatos
para interponer algún medio de impugnación para controvertir la resolución de
Saltalamacchia Ziccardi, Natalia y Covarrubias Velasco, Ana, “La dimensión
internacional de la reforma de los derechos humanos: antecedentes históricos”, La
reforma constitucional de derechos humanos: un nuevo paradigma, en Carbonell, Miguel y
Salazar, Pedro (coords.), UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, México, 2011, p.
29.
21 Carmona Tinoco, Ulises, “La reforma y las normas de derechos humanos…” op., cit., p.
61.
22
Ferrer Mac-Gregor, Eduardo, “Interpretación conforme y control difuso de
convencionalidad”, La reforma constitucional de derechos humanos: un nuevo paradigma,
Carbonell, Miguel y Salazar, Pedro (coords.), UNAM, Instituto de Investigaciones
Jurídicas, México, 2011, pp. 340 y 341.
23 Idem.
24 Algunos de los expedientes en los que el Tribunal Electoral ha resulto con apego a ese
nuevo paradigma son: SUP-JDC-9167-2011, SUP-JDC-12624-2011, SUPJDC-475/2011,
SUP-JDC-510-2012, SUP-JDC-611/2012, SUP-JRC-300/2011, SUP-RAP-003/2012 y los
relacionados con las candidaturas independientes. Véase también Bustillo Marín, Roselia,
El control de convencionalidad: La idea del bloque de constitucionalidad y su relación con el
control de constitucionalidad en materia electoral, Tribunal Electoral del Poder Judicial de
la Federación, México, 2012. Consulta electrónica en el portal del Centro de Capacitación
Judicial
Electoral
del
TEPJF,
dirección
URL:
http://www.te.gob.mx/ccje/Archivos/Control_de_Convencionalidad.pdf
20
223
un tribunal local que resuelva sobre la validez de la elección en la cual ellos
hayan participado, se les debe reconocer tal carácter.25
La decisión de reconocer la legitimación a los candidatos para interponer el JRC
tuvo como asidero una visión garantista de la tutela judicial efectiva que
contempla el artículo 17 de la CPEUM y el artículo 8.1 de la CADH, en donde se
reconoce el acceso a la justicia como la primera manifestación de dicha tutela.
La cadena argumentativa que siguió el órgano jurisdiccional parte de reconocer
que el acceso a la justicia no era absoluto, sino que podía estar sujeto a las
limitaciones que la ley señalara y que generalmente recibían el nombre de
presupuestos o requisitos de procedibilidad. Sin embargo, esos límites o
presupuestos procesales, aunque perseguían una finalidad válida dentro del
proceso judicial, no podían traducirse en la negación misma del derecho de
acceso a la justicia o en obstáculos que impidieran el pronunciamiento de fondo
de la cuestión planteada, de ahí que debían aplicarse potenciando los derechos
humanos.
Con base en esa línea argumentativa, la postura mayoritaria concluyó que
los candidatos postulados por los partidos políticos estaban legitimados de
manera autónoma para promover el JRC contra las determinaciones de las
autoridades electorales que decidieran sobre los resultados y validez de las
elecciones, así como contra el otorgamiento de las constancias respectivas.
Y que si bien, la circunstancia ordinaria conforme a la ley era que los
partidos políticos sean los que comparezcan al JRC para impugnar la validez de
las elecciones locales en tanto que son los autorizados para vigilar que todos los
actos y resoluciones del proceso electoral se ajusten a los principios de
constitucionalidad y legalidad, ello no significaba que sean los únicos, pues
incluso se ha reconocido legitimación a las coaliciones, por lo que a los
candidatos se les debía poner en la misma situación, toda vez que existe una
vinculación entre los candidatos y los resultados de la elección, por lo que si
dichos sujetos estimaban que existía una violación que afectara la validez de la
elección en la que participaron, necesariamente debían contar con el cauce
jurisdiccional para plantear su pretensión, pues de otra forma se desconocería su
derecho de acceso a la justicia.
Adicionalmente el órgano jurisdiccional estimó que el candidato estaba
facultado para formular su pretensión, pues todas las elecciones debían
realizarse con apego a los principios de legalidad y equidad, de ahí que si el
candidato alegaba que en la elección en la cual compitió se inobservaron esos
principios, entonces se debía considerar que efectivamente contara con la
condición jurídica para acudir a reclamar dicha violación.
Si bien por unanimidad se aceptó que los candidatos deben contar con un medio
impugnativo para controvertir el acto señalado, hubo posturas encontradas respecto al
medio de impugnación por el cual debieran controvertir, pues la postura minoritaria
sostuvo que el medio idóneo era el juicio para la protección de los derechos políticoelectorales del ciudadano, mientras la postura mayoritaria y obviamente vencedora,
consideró que el juicio de revisión constitucional electoral es el medio impugnativo
idóneo.
25
224
5. CONSIDERACIONES GENERALES
El reconocimiento que dio la máxima autoridad jurisdiccional en materia electoral
a los candidatos electorales como sujetos legitimados para promover el medio de
impugnación que les permita controvertir la validez de la elección en la que
participaron, sin la necesidad de la intervención del partido, permite poner sobre
la mesa algunos escenarios para la reflexión:
Por un lado, reafirma la postura garantista que sobre el acceso a la justicia
ha adoptado el TEPJF y que en el fondo tiene que ver con la asimilación, en el
Estado Constitucional del Derecho Contemporáneo, de un nuevo paradigma
sobre el reconocimiento y protección de los derechos humanos, surgido a nivel
internacional.
El segundo escenario que se pone a la reflexión es que la resolución de
análisis parece dar cuenta de una pérdida del papel monopólico que por mucho
tiempo han desempeñado los partidos políticos en la vida política de nuestro país.
Así, la decisión de impugnar o no la validez de una elección ya no queda solo al
arbitrio, intereses y negociaciones de los partidos políticos, sino que abre la
posibilidad al candidato para que acuda por propia cuenta al órgano
jurisdiccional.
Otra de las muestras más significativas de esa pérdida de monopolio se
advierte en la reforma de 09 de agosto de 2012 que modificó el artículo 35,
fracción II de la CPEUM, para adicionar el derecho de los ciudadanos a solicitar
su registro como candidatos de manera independiente, con lo cual se eliminó el
privilegio de los partidos políticos como único medio para la postulación de
candidaturas. De ahí la trascendencia que tiene la resolución en cita, en el tema
de candidaturas independientes, pues ante la ausencia de leyes federales y en
algunos casos de leyes locales que reglamenten esta figura, la resolución puede
significar también un precedente aplicable en materia de acceso a la justicia para
controvertir la validez de las elecciones en las que participen candidatos
independientes, de ahí que tomando en cuenta este precedente se podría inferir
que el JRC podría ser la vía impugnativa para tales actos. 26
El cuarto escenario tiene que ver con el impacto que podría tener la
tendencia de ampliar, vía jurisprudencial o en las resoluciones que dicta el
TEPJF, el catálogo de sujetos legitimados en cada uno de los medios de
impugnación como quedó evidenciado al inicio de este trabajo. La consecuencia
de dicha expansión permite advertir cada vez más un desvanecimiento de la línea
divisoria entre un medio de impugnación y otro, pues una de las particularidades
de cada medio de impugnación, además de su finalidad, estaba en función de los
sujetos legitimados para interponerlos, así por ejemplo, el recurso de revisión medio de impugnación de carácter administrativo que procede en contra de actos
y resoluciones de diversos órganos del IFE y tiene como finalidad garantizar que
Véase también Valdez Zamudio, Olivia Yanely, “Las omisiones legislativas, el Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federación y las candidaturas independientes”,
Candidaturas independientes: desafíos y propuestas, Gilas, Karolina M. y Medina Torres,
Luis Eduardo (coords.), TEPJF, Instituto Estatal Electoral de Morelos, México, 2013,
inédito.
26
225
dichos actos y resoluciones se ajusten al principio de legalidad-27 estaba previsto
que lo interpusieran los partidos políticos, y ahora, por vía jurisprudencial,
también los ciudadanos. Lo mismo sucedió con el JRC, que se entendía como el
medio de defensa exclusivo de los partidos políticos para impugnar actos o
resoluciones definitivos y firmes de las autoridades electorales de las entidades
federativas, que puedan resultar determinantes para el desarrollo del proceso
electoral o el resultado final de las elecciones.
En ese sentido, valdría la pena reflexionar hasta qué punto es estrictamente
necesario que existan tantos medios de impugnación y por el contrario que tan
conveniente resultaría un nuevo sistema de medios de impugnación que
contemplara menos vías impugnativas como resultado de combinar los supuestos
de procedencia y sujetos legitimados de uno y otro medios de los que actualmente
existen.
6. Fuentes de consulta
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Temas de derecho público, Instituto de Estudios Constitucionales Carlos
Restrepo Piedrahita, núm. 44, Bogotá, 1997.
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Bustillo Marín, Roselia, El control de convencionalidad: La idea del bloque de
constitucionalidad y su relación con el control de constitucionalidad en materia
electoral, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, México, 2012.
Consulta electrónica en el portal del Centro de Capacitación Judicial Electoral del
TEPJF,
dirección
URL:
http://www.te.gob.mx/ccje/Archivos/Control_de_Convencionalidad.pdf
Campos Hernández, José Guadalupe, “La tutela jurisdiccional del estado, frente a
los derechos de los afiliados o militantes de los partidos políticos”, Memorias del
congreso nacional de tribunales electorales, TEDF, Tomo I, 2001, pp.119-136.
Carmona Tinoco, Ulises, “La reforma y las normas de derechos humanos prevista
en los tratados internacionales”, La reforma constitucional de derechos humanos:
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Cienfuegos Salgado, David, El Juicio de Revisión Constitucional Electoral, Tribunal
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Covarrubias Dueñas, Jesús (coord.) Enciclopedia Jurídica Electoral en México,
TEPJF, Universidad de Guadalajara, México, 2003. Citado en Delgado Chávez,
Omar, “juicio de inconformidad una propuesta garantista para la defensa del
voto”, Revista de Justicia Electoral, TEPJF, vol.1, núm.9, enero-junio, México,
2012, pp.73-116.
De la Peza, José Luis, “Notas sobre la justicia electoral en México”, Justicia
electoral en el umbral del siglo XXI, Orozco Henríquez, J. Jesús (coord.),
Universidad Nacional Autónoma de México, Instituto de Investigaciones
Jurídicas, 1999, pp.827-862.
27Centro
de Capacitación Judicial Electoral, “Recurso de Revisión”, Material didáctico de
apoyo para la capacitación, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, julio de
2011. Consulta electrónica en el portal del Centro de Capacitación Judicial Electoral del
TEPJF,
dirección
URL
http://www.te.gob.mx/ccje/Archivos/presentaciones_capacitacion/rev.pdf
226
Devis Echandía, Hernando, Teoría General del Proceso, 3era. ed., Editorial
Universitaria, Buenos Aires, 2004.
Ferrajoli, Luigi, “Hacia una teoría jurídica de la democracia”, teoría de la
democracia, dos perspectivas comparadas, trad. de Lorenzo Córdova, México,
IFE, 2002.
Ferrer Mac-Gregor, Eduardo, “Interpretación conforme y control difuso de
convencionalidad”, La reforma constitucional de derechos humanos: Un nuevo
Paradigma, Carbonell, Miguel y Salazar, Pedro (coords.), UNAM, Instituto de
Investigaciones Jurídicas, México, 2011, pp. 339-429.
Galván Rivera, Flavio, Derecho procesal electoral mexicano, Porrúa, 2da ed.,
México, 2006.
González Roura, Felipe, “Justicia electoral y resolución de conflictos: quince años
de experiencia Argentina”, Justicia electoral en el umbral del siglo XXI, Orozco
Henríquez, J. Jesús (comp.), Universidad Nacional Autónoma de México, Instituto
de Investigaciones Jurídicas, México, 1999, pp.1137-1159.
Orozco Henríquez, J. Jesús, Justicia Electoral y Garantismo Jurídico, Porrúa,
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internacional de la reforma de los derechos humanos: antecedentes históricos”,
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Santiago Nino, Carlos, La constitución de la democracia deliberativa, trad. de
Roberto P. Saba, Barcelona, Gedisa, 1997.
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internacionales, Porrúa, México, 2007.
Von Bulow Oskar, La teoría de las excepciones y los presupuestos procesales,
trad. Miguel Ángel Rosas Lichtschein, Buenos Aires, 1964. Consulta electrónica
en la biblioteca jurídica virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la
UNAM,
dirección
URL:
http://www.ijf.cjf.gob.mx/Bibliotecadigital/Von_bülow/Capitulo1.pdf
Sentencias:
Sentencia SUP-JRC-121/2013, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación, 2013.
227
MANIFIESTO DE LA UNIÓN CÍVICA RADICAL
DEMOCRACIA PARA SIEMPRE
El 10 de diciembre de 2013 se cumplen 30 años de la asunción de Raúl Alfonsín
a la presidencia de la Nación, poniendo fin a diez años de violencia e infortunios
engendrados a los argentinos por el accionar de la Triple A, primero, y de la
dictadura militar después.
El gobierno de Raúl Alfonsín se sustentó en la defensa irrestricta y explícita de los
derechos humanos, la democracia y el Estado de Derecho. A partir de 1983, el
país ingresó en una de las etapas de reconstrucción institucional y política más
trascendentes de toda su historia y se enraizaron cimientos que perduran y
apuntalan la continuidad institucional hasta nuestros días.
En su primer día como Presidente de la Nación, Raúl Alfonsín tomó el toro por las
astas y solicitó al Congreso la derogación de la ley de autoamnistía que había sido
sancionada por los dictadores para salvar su pellejo.
La decisión requería de una valentía que otros había demostrado no poseer. Por
el contrario, el candidato peronista, Ítalo Luder, vaticinó en su campaña que
convalidaría la ley de autoamnistía, y con ella la imposibilidad de acusar a los
dictadores de asesinatos o torturas.
Raúl Alfonsín no sólo logró que la primer ley de la democracia fuera la
derogación de la autoamnistía, con el simbolismo que eso implicaba, sino que
fue mucho más lejos. Ordenó enjuiciar a las juntas, logrando que sus líderes
máximos —Jorge Rafael Videla y Emilio Massera— fueran condenados en 1985 a
reclusión perpetua. Este hecho no tiene precedentes en ningún país donde un
gobierno civil haya sucedido a una dictadura militar.
Otra de las acciones que de manera inmediata implementó el Presidente radical,
a solo cinco días de asumir su cargo, fue la creación de la Comisión Nacional
sobre la Desaparición de Personas (CONADEP), un instrumento que resultó
crucial para comprobar la existencia de personas ―desaparecidas‖ y la violación
sistemática de los derechos humanos durante la dictadura militar.
Como resultado de las investigaciones de la CONADEP, se editó el libro “Nunca
Más” que ha permeado a la sociedad entera, incluyendo las nuevas generaciones
nacidas en democracia, como recuerdo activo de las atrocidades cometidas e
instrumento para seguir buscando justicia para los familiares de las víctimas.
Si el aporte de Raúl Alfonsín hubiera sido únicamente el de pavimentar el camino
hacia ―la democracia para siempre‖, ya merecería un lugar entre los próceres más
destacados de la Argentina. Pero además de la enorme tarea de administrar con
delicado equilibrio la transición hacia la libertad plena y duradera, el gobierno de
Raúl Alfonsín, sentó las bases de un modelo de país, con políticas que –habiendo
sido planteadas 30 años atrás—aún hoy tienen vigencia.
Algunas de las más salientes acciones e iniciativas de aquel gobierno, que se
planteó como meta una Argentina moderna, federal e inclusiva, fueron las
siguientes:
1. Convocó un Congreso Pedagógico Nacional, con base participativa amplia,
permitiendo que diversos actores sociales discutan las dimensiones más
229
relevantes del sistema educativo y alcancen un consenso acerca de la necesidad
de sancionar una nueva ley general para ordenar el desarrollo de la educación
básica.
2. Realizó una amplia reforma universitaria, primero reincorporando docentes
cesanteados y estudiantes expulsados por la dictadura, y garantizando la
autonomía plena. Luego implementó el ingreso irrestricto, el cogobierno entre
docentes, estudiantes y graduados, la libertad de cátedra, la agremiación de
estudiantes y docentes, las asambleas nacionales, entre otros cambios que
configuraron un modelo a seguir en materia de educación universitaria.
3. Implementó un Plan Nacional de Alfabetización, diseñado a la medida de
quienes estaban excluidos de la educación formal, mejorando significativamente
los índices de alfabetización.
4. Garantizó la libertad sindical mediante la independencia de los sindicatos del
Estado y de los partidos políticos, con afiliación libre de cada trabajador.
5. Tuvo una visión integral de los planes sociales, articulando en un único
programa las necesidades alimentarias, los deportes, la vacunación, y la
educación. 6. Llevó a cabo el Plan Houston, en 1985 que permitió la exploración
intensiva de 185 áreas petrolíferas.
7. Logró el autoabastecimiento de petróleo mediante el Petroplan, que promovió
la inversión privada en la explotación de hidrocarburos, pero por orden y cuenta
de YPF, que no fue privatizada.
8. Fomentó la modernización del país, para darle mayor eficiencia,
competitividad y productividad, y encomendó un plan de desarrollo a un equipo
liderado por Saburu Okita, el artífice del milagro japonés, que fuera luego
abandonado por el gobierno peronista.
9. Impulsó la descentralización geográfica, y diseñó un ambicioso proyecto de
traslado de la Capital Federal a Viedma.
10. Fue uno de los artífices de la integración regional mediante el MERCOSUR,
y abanderado de la defensa de los países no alineados.
11. Terminó los conflictos con Chile, por los cuales los militares estuvieron por
ir a la guerra, y que los partidos de oposición querían dejar abiertos. Lo hizo
previa una consulta popular.
12. Convirtió a Brasil en un aliado, luego de años de que fuera considerado el
"enemigo potencial" con el cual había una "hipótesis de guerra".
13. Promovió la reforma del Estado mediante la formación de empresas
mixtas de mayoría estatal y socios privados de la más alta eficiencia y
reputación a nivel mundial; plan que luego fue reemplazado en el posterior
gobierno por la privatización indiscriminada de todas las empresas públicas.
14. Convirtió a Ingeniero White (Bahía Blanca) en un puerto abierto de aguas
profundas, el primero en nuestro litoral atlántico.
15. Incorporó numerosos tratados y convenciones de derechos humanos a
nuestra legislación interna, la igualación de mujeres y hombres en el ejercicio de
la patria potestad.
230
En su conjunto, Raúl Alfonsín planteó todas las medidas que en el Siglo 20
permitirían ingresar al Siglo 21 con los recursos y la infraestructura necesarios
para impulsar al país a un nuevo estadio de desarrollo.
Abordó esta colosal tarea, mientras lidiaba con los militares recién eyectados de
siete años de poder absoluto, con un Cono Sur que seguía contaminado por
dictaduras, y con las provincias argentinas y el Senado dominados por ramas
ortodoxas y reaccionarias de la oposición.
En materia económica, los militares dejaron atrás una moneda local débil y una
deuda externa, que aparecía impagable en un contexto económico desfavorable,
con tasas de interés desorbitantes.
A pesar de los obstáculos y las resistencias, Raúl Alfonsín nunca se vio tentado
por la vía fácil, la de imponer su voluntad refugiándose en artilugios de poder.
Realizó en cambio un esfuerzo permanente, desde la teoría, los principios y los
valores, de fundar la democracia sobre las bases de una sociedad deliberativa,
participativa y argumentativa.
El Consejo para la Consolidación de la Democracia, órgano asesor pluralista
que conformó Raúl Alfonsín, tuvo justamente el fin de alcanzar una democracia
de consensos.
Ante el plenario de delegados del Comité Nacional de la Unión Cívica Radical, el
domingo 1ro de diciembre de 1985, Raúl Alfonsín leyó un discurso conocido como
'Discurso de Parque Norte' pero titulado 'Convocatoria para una Convergencia
Democrática', que incluyó consignas tales como:
"No hay sociedad democrática sin disenso; tampoco la hay sin reglas de juego
compartidas; ni la hay sin participación. Pero no hay además ni disenso, ni reglas
de juego, ni participación democrática sin sujetos democráticos"
Raúl Alfonsín impulsó un verdadero modelo de país, que conciliaba lo
teórico con lo práctico, que integraba la complejidad de la vida social, y que
partía de los principios y valores para de ahí lograr soluciones que
mejoraran la calidad de vida de todos los ciudadanos y las posibilidades de
las futuras generaciones. La Argentina fue el ejemplo para sus países vecinos,
articuló un nuevo paradigma para toda la región, ayudando en los procesos de
democratización de Chile, Paraguay, Uruguay y Bolivia.
En la última década, una suerte de innoble y engañoso revisionismo histórico
intenta imponer una narración sobre la construcción de la democracia y los
derechos humanos basada en omisiones y tergiversaciones, que ha desfigurado el
papel trascendental del radicalismo en el nacimiento y vigencia de un Estado de
derecho moderno, cuando, en los hechos, la UCR fue uno de los pilares
fundamentales en los que se apoyó el proceso de transición y consolidación
democrática en la Argentina que, con avances y retrocesos, ha sido sostenido por
la sociedad hasta hoy.
En 1983 iniciamos un camino para la reconstrucción democrática y más tarde
realizamos un ejercicio de gobierno –también como oposición– que ha posibilitado
el fortalecimiento institucional y aportes sociales irreversibles en la construcción
de la ―democracia para siempre‖ que nos propuso Raúl Alfonsín.
231
La democracia se construye entre todos, abrazando la pluralidad y la diversidad
de ideas. Porque estamos en esa tarea diaria desde hace ya tres décadas,
celebremos juntos, en cada uno de nuestros ámbitos, enarbolando ideales y
nobles convicciones.
Comité Nacional de la UCR
2 de diciembre de 2013
232
DECLARACIÓN DE PRINCIPIOS DEL PARTIDO POPULAR SOCIALISTA1
(Aprobada en la Asamblea Nacional, el 16 de octubre de 1963, y ratificada en la V Asamblea
Nacional en agosto de 1972)
La lucha secular del pueblo mexicano por su independencia nacional, primero
por su independencia política y después por su independencia económica, he
estado impregnada de un profundo anhelo de justicia social. Su móvil no han
sido las ideas abstractas, vacías de contenido, sino los objetivos concretos que, al
elevar las condiciones de su existencia, conviertan en realidades tangibles la
libertad de las personas, los derechos democráticos y la independencia plena de
la nación. Desde la revolución de independencia, que alumbró el nacimiento de
México, hasta la revolución iniciada en 1910, pasando por la revolución de
Reforma, el principal actor del drama histórico ha sido el pueblo trabajador. El
mérito de los grandes hombres que lo guiaron en esas etapas críticas reside en
que supieron ser sus fieles intérpretes.
El Partido Popular Socialista, surgido de la entraña del pueblo mexicano, al
recoger esa herencia revolucionaria, declara que su objetivo fundamental es
llevarla adelante en las nuevas condiciones de México y del mundo, con la
convicción de que las aspiraciones fundamentales del pueblo sólo podrán
convertirse en realidades vivas en una sociedad socialista. México no ha estado
nunca ni puede estar al margen del proceso de las sociedades humanas. Su
propia historia prueba que, aunque con particularidades propias y formas
específicas, su transformación desde el comunismo primitivo hasta el régimen
capitalista, pasando por la esclavitud y el feudalismo, ha seguido las líneas
generales del desarrollo de la sociedad descubiertas por el socialismo científico.
En las condiciones actuales del mundo, cuando el imperialismo
norteamericano, con todo su poderío económico, político y militar, se ha
convertido en el principal obstáculo para el avance de los pueblos que luchan por
su independencia y por vencer su atraso económico y social; cuando ha
irrumpido en la historia un nuevo régimen social más avanzado, que se basa en
el uso planificado de todos sus recursos naturales y humanos y en la supresión
de la propiedad privada de los medios de producción, que en unas cuantas
décadas se ha colocado a la cabeza de la civilización humana, el pueblo mexicano
no puede ya alcanzar su plena independencia y los objetivos democráticos y de
justicia social de la Revolución que inició en 1910, siguiendo el camino que la
democracia burguesa ha recorrido en su larga evolución hasta llegar al
imperialismo, su última etapa. El Partido Popular Socialista declara que sólo un
sistema de democracia popular puede alcanzar todos los objetivos de la
Revolución Mexicana, convertir en realidad los postulados sociales inscritos en la
Constitución de la República, y hacer avanzar a México mediante el uso cabal de
su soberanía hacia un orden social sin explotadores. La democracia del pueblo
significa la exclusión del poder público de los elementos ligados a las fuerzas
reaccionarias, a los monopolios extranjeros y a sus agentes. El gobierno debe
integrarse con auténticos representantes de la clase obrera, de los campesinos,
El Partido Popular Socialista perdió su registro en la elección de 1994 al no alcanzar el
porcentaje mínimo requerido para tal efecto, por la normativa aplicable.
1
233
de la intelectualidad avanzada, de la pequeña burguesía rural y urbana y la
burguesía nacional, bajo la dirección de la clase obrera.
Entre el pueblo de México y todos los pueblos de la tierra que luchan por
vencer su atraso y conquistar su libertad, existen intereses comunes. Sus
enemigos son los mismos: el imperialismo y la reacción interior, el latifundismo y
las supervivencias del feudalismo. Esta comunidad de intereses es más patente
entre los pueblos de la América Latina. Por tanto, el Partido Popular Socialista
declara que una de las condiciones para el logro de las aspiraciones comunes de
los países de América Latina es su solidaridad, su ayuda mutua y el
estrechamiento de sus relaciones económicas y culturales. La solidaridad entre
los pueblos no significa la intervención de los gobiernos de sus países en los
asuntos internos de los otros. En la lucha común por el advenimiento de una
sociedad más justa que la de hoy, cada pueblo ha de seguir sus propias vías de
desarrollo. El Partido Popular Socialista declara que el socialismo en México será
principalmente el fruto del movimiento revolucionario mexicano, de la madurez
de la conciencia de clase del proletariado mexicano, de su entrenamiento político,
de su organización, de su lucha y, sobre todo, de su capacidad para conquistar la
dirección de todo el pueblo trabajador, llevándolo al convencimiento de que sólo
con el régimen socialista podrá liberarse de la miseria, de la inseguridad, de la
ignorancia y del temor al futuro.
Los elementos más reaccionarios del imperialismo no sólo atentan contra
la soberanía, la integridad y la libertad de nuestro pueblo sino que, con el fin de
restablecer la dominación capitalista en toda la tierra y de estrangular las
pujantes revoluciones nacionales que se desarrollan en todos los continentes,
amenaza con el desencadenamiento de una guerra nuclear que, de estallar,
provocaría una catástrofe cuyos efectos destructores no pueden siquiera
imaginarse. Por eso el problema de la guerra y de la paz es, a juicio del Partido
Popular Socialista, el problema más importante de nuestra época. Ante el pueblo
mexicano se plantea, como su deber más urgente, la lucha por el mantenimiento
de la paz y por el desarme total y completo, pues el fin de la guerra fría y la
seguridad internacional son condiciones esenciales para que México pueda
avanzar aceleradamente hacia el logro de sus objetivos inmediatos y lejanos.
Mientras que la guerra fría sirve a los fines del imperialismo, impulsa la guerra
armamentista, mantiene la tensión de las relaciones internacionales y constituye
un pretexto para la intervención del imperialismo en los asuntos interiores de
otros países, la coexistencia pacífica de los estados de distinto régimen social, por
el contrario, sirve a los intereses de los pueblos, abre el camino para el desarme y
crea condiciones para que los pueblos puedan ejercer, sin interferencias
extrañas, su derecho de autodeterminación, y tomar las medidas indispensables
para su rápido progreso independiente.
La coexistencia pacífica no significa la conciliación de tendencias o de ideologías
incompatibles sino una forma de la lucha de clases, determinada por el hecho de
que las grandes potencias poseen armas destructivas capaces de convertir la
tierra en un desierto inhabitable durante un período imprevisible. Esta realidad
es la que impone la necesidad de que la competencia entre el socialismo y el
capitalismo se decida en forma pacífica y no por la fuerza de las armas. El
socialismo científico es una doctrina social y política esencialmente humanista.
Su fin es la liberación del hombre en todos los aspectos de su vida: liberación de
234
la miseria y de la ignorancia, pero también del conflicto secular entre los hombres
mismos. Si los seres humanos viven y trabajan, sienten y gozan en la sociedad y
mediante la sociedad, su lucha por crear las condiciones para que se realicen los
fines del socialismo no debe llevarse a cabo por caminos que conduzcan a la
destrucción de la sociedad y los hagan retroceder al período de su prehistoria.
La vida del mundo y la de México son cambiantes. Tesis válidas ayer o en otros
lugares, pueden dejar de tener vigencia hoy o ser inoperantes en nuestro país.
Esto significa que hay necesidad de analizar concienzuda y profundamente la
realidad mundial y nacional, una y otra vez, para que nuestros programas y
nuestras tesis respondan siempre a la situación cambiante. El dogmatismo, que
pretende convertir las tesis y los principios en normas válidas para todos los
tiempos y en todas partes, ocasiona un gran daño a la causa revolucionaria. Lo
mismo el sectarismo, que niega la necesidad de la alianza con otras fuerzas
sociales y políticas para el logro de ciertos objetivos concretos. Son también
peligrosamente dañinos el revisionismo que, a pretexto de la originalidad del
movimiento social de México, a la que se da un carácter absoluto, vuelve la
espalda a la filosofía del marxismo-leninismo, y el oportunismo, que se conforma
con éxitos parciales sacrificando las metas esenciales. El Partido Popular
Socialista mantendrá una lucha resuelta contra estas desviaciones; se esforzará
en elevar el nivel político de todos sus militantes y cuadros dirigentes, y librará de
modo sistemático una lucha resuelta contra la ideología burguesa en bancarrota
insalvable, fuente de esas tesis erróneas.
La unidad, independencia y elevación de la conciencia del movimiento
obrero mexicano; su alianza con los campesinos y demás fuerzas progresistas, y
la creación de un amplio frente democrático y antiimperialista, son
obstaculizados por la división de los grupos que declaran basar su actividad en la
filosofía del materialismo dialéctico. Por tanto, el Partido Popular Socialista se
esforzará por la unidad de esos grupos y declara su disposición a fundirse en un
solo gran partido unido de carácter socialista, sobre la base de un programa
colectivamente discutido y aprobado, que tenga en cuenta la realidad nacional.
Con base en estos principios, el Partido Popular Socialista formulará su programa
general y sus demandas inmediatas, organizará su actividad permanente y
estudiará cada problema para proponer su solución adecuada, convencido de que
el desarrollo de México, impulsado vigorosa y hábilmente por la clase obrera y su
partido –por hoy el propio Partido Popular Socialista-, llevará a su pueblo a
niveles de vida cada vez más elevados y justos, hasta que logre su liberación
definitiva.
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LEGISLACIÓN
Ley Orgánica de Partidos Políticos (España)
(versión original)
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
Ley Orgánica 6/2002, de 27 de junio, de Partidos Políticos.
Don Juan Carlos I, Rey de España,
A todos los que la presente vieren y entendieren, sabed: Que las Cortes Generales
han aprobado y Yo vengo en sancionar la siguiente Ley Orgánica:
La Ley 54/1978, de Partidos Políticos, norma pre-constitucional, breve tanto en
artículos como en contenidos, ha servido primordialmente para asentar un
procedimiento sencillo de constitución en libertad de los partidos políticos,
objetivo, por otra parte, no menor en el momento fundacional en que vino a
dictarse. El resto de las previsiones que hoy conforman su estatuto jurídico en
España se ha derivado de lo contenido en la propia Constitución, de normas que,
como los Reglamentos Parlamentarios o la Ley Electoral, concretan su función y
su papel esencial en nuestro sistema democrático, de reformas legislativas
posteriores como las contenidas en el Código Penal sobre la ilegalidad de
determinadas asociaciones o las relacionadas con la financiación de los partidos,
y de un trabajo interpretativo intenso del Poder Judicial y del propio Tribunal
Constitucional.
Transcurridos casi veinticinco años desde la aprobación de esta Ley de Partidos
todavía vigente, resulta hoy evidente la insuficiencia de un estatuto de los
partidos incompleto y fragmentario en el marco de una democracia madura y
firmemente consolidada en la que el protagonismo y la significación
constitucional de los partidos no ha hecho sino incrementarse. Por ello, procede
ahora su reforma, reclamada por una serie importante de razones.
Se trata, en primer lugar, de recoger con claridad y sistema la experiencia
acumulada en estos años.
Se trata, también, de renovar normas ancladas en las preocupaciones prioritarias
del pasado, que resultan inadecuadas e insuficientes para disciplinar las nuevas
realidades del presente. Especialmente si se tiene en cuenta el vigor con que la
sociedad complementa hoy la acción de las instituciones y abre vías nuevas de
participación o de relación con las mismas a través de instrumentos que, como
las asociaciones, las fundaciones o los propios partidos políticos, están siendo
objeto de la correspondiente modernización legislativa.
Por otra parte, aunque los partidos políticos no son órganos constitucionales sino
entes privados de base asociativa, forman parte esencial de la arquitectura
constitucional, realizan funciones de una importancia constitucional primaria y
disponen de una segunda naturaleza que la doctrina suele resumir con
referencias reiteradas a su relevancia constitucional y a la garantía institucional
de los mismos por parte de la Constitución. Desde uno u otro punto de vista, el
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tiempo presente reclama el fortalecimiento y la mejora de su estatuto jurídico con
un régimen más perfilado, garantista y completo. Si ello es así para toda
asociación, con más motivo ha de serlo para las asociaciones políticas, cuya
finalidad es la de aunar convicciones y esfuerzos para incidir en la dirección
democrática de los asuntos públicos, contribuir al funcionamiento institucional y
provocar cambios y mejoras desde el ejercicio del poder político. Pero también en
cuanto los partidos son instrumentos fundamentales de la acción del Estado, en
un Estado de Derecho avanzado y exigente como el que disfrutamos, que pone
límites y establece garantías y controles frente a cualquier sujeto, por relevante
que éste sea en la estructura constitucional. Puede decirse, incluso, que cuanto
mayor es el relieve del sujeto y su función en el sistema, más interés tiene el
Estado de Derecho en afinar su régimen jurídico.
Junto a todo ello hay, en fin, en nuestro caso, una coincidencia general sobre la
carencia de la legislación actual a la hora de concretar las exigencias
constitucionales de organización y funcionamiento democráticos y de una
actuación sujeta a la Constitución y a las leyes. Tanto en lo que se refiere al
entendimiento de los principios democráticos y valores constitucionales que
deben ser respetados en su organización interna o en su actividad externa, como
en lo que afecta a los procedimientos para hacerlos efectivos.
Esa carencia reclama ahora un esfuerzo añadido para completar las disposiciones
vigentes. El objetivo es garantizar el funcionamiento del sistema democrático y las
libertades esenciales de los ciudadanos, impidiendo que un partido político
pueda, de forma reiterada y grave, atentar contra ese régimen democrático de
libertades, justificar el racismo y la xenofobia o apoyar políticamente la violencia
y las actividades de bandas terroristas. Especialmente si se tiene en cuenta que,
por razón de la actividad del terrorismo, resulta indispensable identificar y
diferenciar con toda nitidez aquellas organizaciones que defienden y promueven
sus ideas y programas, cualesquiera que éstas sean, incluso aquellas que
pretenden revisar el propio marco institucional, con un respeto escrupuloso de
los métodos y principios democráticos, de aquellas otras que sustentan su acción
política en la connivencia con la violencia, el terror, la discriminación, la
exclusión y la violación de los derechos y de las libertades.
Capítulo I. De la Creación de los Partidos Políticos
Artículo 1. Libertad de creación y afiliación.
1. Los españoles podrán crear libremente partidos políticos conforme a lo
dispuesto en la Constitución y en la presente Ley Orgánica.
2. La afiliación a un partido político es libre y voluntaria. Nadie puede ser
obligado a constituir un partido o a integrarse o a permanecer en el
mismo.
3. Los partidos políticos podrán constituir e inscribir federaciones,
confederaciones y uniones de partidos mediante el cumplimiento de lo
previsto en el presente capítulo y previo acuerdo expreso de sus órganos
competentes.
238
Artículo 2. Capacidad para constituir.
1. Los promotores de un partido político deben ser personas físicas,
mayores de edad, que se encuentren en el pleno ejercicio de sus derechos,
no estén sujetos a ninguna condición legal para el ejercicio de los mismos
y no hayan sido penalmente condenados por asociación ilícita, o por
alguno de los delitos graves previstos en los Títulos XXI a XXIV del Código
Penal. Esta última causa de incapacidad no afectará a quienes hayan sido
judicialmente rehabilitados.
2. Los partidos políticos constituidos podrán establecer en sus estatutos la
creación y reconocimiento de organizaciones juveniles.
Artículo 3. Constitución y personalidad jurídica.
1. El acuerdo de constitución habrá de formalizarse mediante acta
fundacional, que deberá constar en documento público y contener, en todo
caso, la identificación personal de los promotores, la del que se propone
constituir, los integrantes de los órganos provisionales, el domicilio y los
estatutos por los que habrá de regirse el partido que trata de constituirse.
La denominación de los partidos no podrá incluir términos o expresiones
que induzcan a error o confusión sobre su identidad o que sean contrarias
a las leyes o los derechos fundamentales de las personas. Tampoco podrá
coincidir, asemejarse o identificarse, aun fonéticamente, con la de ningún
otro partido previamente inscrito en el Registro o declarado ilegal, disuelto
o suspendido por decisión judicial, con la identificación de personas
físicas, o con la denominación de entidades preexistentes o marcas
registradas.
2. Los partidos políticos adquieren personalidad jurídica por la inscripción
en el Registro de Partidos Políticos que, a estos efectos, existirá en el
Ministerio del Interior, previa presentación en aquél del acta fundacional
suscrita por sus promotores, de aquellos documentos que acrediten el
cumplimiento de los requisitos previstos en la presente Ley Orgánica.
Artículo 4. Inscripción en el Registro.
1. Los promotores de los partidos políticos realizarán las actuaciones
necesarias para su inscripción. Los promotores de partidos no inscritos
responderán personal y solidariamente de las obligaciones contraídas con
terceros, cuando hubieren manifestado actuar en nombre del partido.
2. Dentro de los veinte días siguientes a la presentación de la
documentación completa en el Registro de Partidos Políticos, el Ministerio
del Interior procederá a practicar la inscripción del partido. Dicho plazo
quedará, sin embargo, suspendido si se considera necesario iniciar alguno
de los procedimientos previstos en el artículo siguiente.
3. Salvo en los casos de suspensión del plazo a que se refiere el apartado
anterior, transcurridos los veinte días de que dispone el Ministerio del
Interior, se entenderá producida la inscripción, que confiere la
personalidad jurídica, hace pública la constitución y los estatutos del
239
mismo, vincula a los poderes públicos, y es garantía tanto para los terceros
que se relacionan con el partido como para sus propios miembros.
4. La inscripción en el Registro producirá efectos indefinidamente mientras
no se anote en el mismo su suspensión o disolución, bien por notificación
de la decisión acordada por el propio partido de acuerdo con las
previsiones estatutarias, bien por ser declarado judicialmente ilegal y
disuelto o suspendido. Todo ello sin perjuicio de lo dispuesto en el
apartado 6 del artículo 10 y, en cuanto al alcance y efectos de la
suspensión, en el apartado 8 del artículo 11 de la presente Ley Orgánica.
Artículo 5. Examen de los requisitos para la inscripción.
1. Cuando se adviertan defectos formales en el acta o en la documentación
que la acompaña, o cuando los proponentes carezcan de capacidad, el
Ministerio del Interior lo pondrá en conocimiento de los interesados para
que puedan subsanar los defectos advertidos. En tal caso, el plazo de
inscripción se suspenderá desde el momento de la notificación y se
reanudará una vez que los mismos hayan sido debidamente corregidos.
2. Cuando de la documentación presentada se deduzcan indicios
racionales en relación con la ilicitud penal del partido, el Ministerio del
Interior lo pondrá en conocimiento del Ministerio Fiscal, dentro del plazo
de veinte días a que se refiere el artículo anterior, mediante resolución
fundada que irá acompañada de los elementos probatorios disponibles
para apreciar dichos indicios.
3. El Ministerio Fiscal, en el plazo de veinte días desde que reciba la
comunicación a que se refiere el apartado anterior, optará, en función de
que se consideren suficientes o no los indicios de ilicitud penal, por ejercer
ante la jurisdicción penal las acciones que correspondan o por devolver la
comunicación al Ministerio del Interior a los efectos de completar la
inscripción.
4. La remisión de la comunicación al Ministerio Fiscal determinará la
suspensión del plazo previsto en el apartado 2 del artículo anterior,
durante todo el tiempo que medie hasta la devolución por el mismo al
Ministerio del Interior de la comunicación fundada en la no apreciación de
motivos suficientes de ilicitud penal o hasta que el Juez Penal resuelva
sobre la procedencia de la inscripción o, en su caso, como medida cautelar,
sobre la reanudación provisional del plazo para la inscripción. Dicha
remisión y la correspondiente suspensión del plazo para la inscripción
serán inmediatamente notificadas a los promotores interesados.
5. Las actuaciones administrativas relacionadas con la inscripción del
partido político podrán recurrirse ante la jurisdicción contenciosoadministrativa conforme a las previsiones de la Ley de la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa.
6. Cuando se persiguiese la inscripción en el Registro de Partidos Políticos
de un partido que pretenda continuar o suceder la actividad de otro
declarado ilegal y disuelto, se actuará conforme a lo previsto en el del
artículo 12 de la presente ley.
240
Capítulo II. De la Organización, Funcionamiento y Actividades de los
Partidos Políticos
Artículo 6. Principios democrático y de legalidad. Los partidos políticos se
ajustarán en su organización, funcionamiento y actividad a los principios
democráticos y a lo dispuesto en la Constitución y en las leyes.
Artículo 7. Organización y funcionamiento.
1. La estructura interna y el funcionamiento de los partidos políticos
deberán ser democráticos.
2. Sin perjuicio de su capacidad organizativa interna, los partidos deberán
tener una asamblea general del conjunto de sus miembros, que podrán
actuar directamente o por medio de compromisarios, y a la que
corresponderá, en todo caso, en cuanto órgano superior de gobierno del
partido, la adopción de los acuerdos más importantes del mismo, incluida
su disolución.
3. Los órganos directivos de los partidos se determinarán en los estatutos y
deberán ser provistos mediante sufragio libre y secreto.
4. Los estatutos o los reglamentos internos que los desarrollen, deberán
fijar para los órganos colegiados un plazo de convocatoria suficiente de las
reuniones para preparar los asuntos a debate, el número de miembros
requerido para la inclusión de asuntos en el orden del día, unas reglas de
deliberación que permitan el contraste de pareceres y la mayoría requerida
para la adopción de acuerdos. Esta última será, por regla general, mayoría
simple de presentes o representados.
5. Los estatutos deberán prever, asimismo, procedimientos de control
democrático de los dirigentes elegidos.
Artículo 8. Derechos y deberes de los afiliados.
1. Los miembros de los partidos políticos deben ser personas físicas,
mayores de edad, y no tener limitada ni restringida su capacidad de obrar.
Todos tendrán iguales derechos y deberes.
2. Los estatutos contendrán una relación detallada de los derechos de los
afiliados, incluyendo, en todo caso, los siguientes:
a) A participar en las actividades del partido y en los órganos de gobierno y
representación, a ejercer el derecho de voto, así como asistir a la Asamblea
general, de acuerdo con los estatutos.
b) A ser electores y elegibles para los cargos del mismo.
c) A ser informados acerca de la composición de los órganos directivos y de
administración o sobre las decisiones adoptadas por los órganos directivos,
sobre las actividades realizadas y sobre la situación económica.
d) A impugnar los acuerdos de los órganos del partido que estimen
contrarios a la Ley o a los estatutos.
241
3. La expulsión y el resto de medidas sancionadoras que impliquen
privación de derechos a los afiliados sólo podrán imponerse mediante
procedimientos contradictorios, en los que se garantice a los afectados el
derecho a ser informados de los hechos que den lugar a tales medidas, el
derecho a ser oídos con carácter previo a la adopción de las mismas, el
derecho a que el acuerdo que imponga una sanción sea motivado, y el
derecho a formular, en su caso, recurso interno.
4. Los afiliados a un partido político cumplirán las obligaciones que
resulten de las disposiciones estatutarias y, en todo caso, las siguientes:
a) Compartir las finalidades del partido y colaborar para la consecución de
las mismas.
b) Respetar lo dispuesto en los estatutos y en las leyes.
c) Acatar y cumplir los acuerdos válidamente adoptados por los órganos
directivos del partido.
d) Abonar las cuotas y otras aportaciones que, con arreglo a los estatutos,
puedan corresponder a cada uno.
Artículo 9. Actividad.
1. Los partidos políticos ejercerán libremente sus actividades. Deberán
respetar en las mismas los valores constitucionales, expresados en los
principios democráticos y en los derechos humanos. Desarrollarán las
funciones que constitucionalmente se les atribuyen de forma democrática
y con pleno respeto al pluralismo.
2. Un partido político será declarado ilegal cuando su actividad vulnere los
principios democráticos, particularmente cuando con la misma persiga
deteriorar o destruir el régimen de libertades o imposibilitar o eliminar el
sistema democrático, mediante alguna de las siguientes conductas,
realizadas de forma reiterada y grave:
a) Vulnerar sistemáticamente las libertades y derechos fundamentales,
promoviendo, justificando o exculpando los atentados contra la vida o la
integridad de las personas, o la exclusión o persecución de personas por
razón de su ideología, religión o creencias, nacionalidad, raza, sexo u
orientación sexual.
b) Fomentar, propiciar o legitimar la violencia como método para la
consecución de objetivos políticos o para hacer desaparecer las condiciones
precisas para el ejercicio de la democracia, del pluralismo y de las
libertades políticas.
c) Complementar y apoyar políticamente la acción de organizaciones
terroristas para la consecución de sus fines de subvertir el orden
constitucional o alterar gravemente la paz pública, tratando de someter a
un clima de terror a los poderes públicos, a determinadas personas o
grupos de la sociedad o a la población en general, o contribuir a
multiplicar los efectos de la violencia terrorista y del miedo y la
intimidación generada por la misma.
3. Se entenderá que en un partido político concurren las circunstancias del
apartado anterior cuando se produzca la repetición o acumulación de
alguna de las conductas siguientes:
242
a) Dar apoyo político expreso o tácito al terrorismo, legitimando las
acciones terroristas para la consecución de fines políticos al margen de los
cauces pacíficos y democráticos, o exculpando y minimizando su
significado y la violación de derechos fundamentales que comporta.
b) Acompañar la acción de la violencia con programas y actuaciones que
fomentan una cultura de enfrentamiento y confrontación civil ligada a la
actividad de los terroristas, o que persiguen intimidar, hacer desistir,
neutralizar o aislar socialmente a quienes se oponen a la misma,
haciéndoles vivir cotidianamente en un ambiente de coacción, miedo,
exclusión o privación básica de las libertades y, en particular, de la
libertad para opinar y para participar libre y democráticamente en los
asuntos públicos.
c) Incluir regularmente en sus órganos directivos o en sus listas electorales
personas condenadas por delitos de terrorismo que no hayan rechazado
públicamente los fines y los medios terroristas, o mantener un amplio
número de sus afiliados doble militancia en organizaciones o entidades
vinculadas a un grupo terrorista o violento, salvo que hayan adoptado
medidas disciplinarias contra éstos conducentes a su expulsión.
d) Utilizar como instrumentos de la actividad del partido, conjuntamente
con los propios o en sustitución de los mismos, símbolos, mensajes o
elementos que representen o se identifiquen con el terrorismo o la violencia
y con las conductas asociadas al mismo.
e) Ceder, en favor de los terroristas o de quienes colaboran con ellos, los
derechos y prerrogativas que el ordenamiento, y concretamente la
legislación electoral, conceden a los partidos políticos.
f) Colaborar habitualmente con entidades o grupos que actúan de forma
sistemática de acuerdo con una organización terrorista o violenta, o que
amparan o apoyan al terrorismo o a los terroristas.
g) Apoyar desde las instituciones en las que se gobierna, con medidas
administrativas, económicas o de cualquier otro orden, a las entidades
mencionadas en el párrafo anterior.
h) Promover, dar cobertura o participar en actividades que tengan por
objeto recompensar, homenajear o distinguir las acciones terroristas o
violentas o a quienes las cometen o colaboran con las mismas.
i) Dar cobertura a las acciones de desorden, intimidación o coacción social
vinculadas al terrorismo o la violencia.
4. Para apreciar y valorar las actividades a que se refiere el presente
artículo y la continuidad o repetición de las mismas a lo largo de la
trayectoria de un partido político, aunque el mismo haya cambiado de
denominación, se tendrán en cuenta las resoluciones, documentos y
comunicados del partido, de sus órganos y de sus Grupos parlamentarios
y municipales, el desarrollo de sus actos públicos y convocatorias
ciudadanas, las manifestaciones, actuaciones y compromisos públicos de
sus dirigentes y de los miembros de sus Grupos parlamentarios y
municipales, las propuestas formuladas en el seno de las instituciones o al
margen de las mismas, así como las actitudes significativamente repetidas
de sus afiliados o candidatos.
Serán igualmente tomadas en consideración las sanciones administrativas
impuestas al partido político o a sus miembros y las condenas penales que
hayan recaído sobre sus dirigentes, candidatos, cargos electos o afiliados,
243
por delitos tipificados en los Títulos XXI a XXIV del Código Penal, sin que
se hayan adoptado medidas disciplinarias contra éstos conducentes a su
expulsión.
>>>
Capítulo III. De la Disolución o Suspensión Judicial de los Partidos Políticos
Artículo 10. Disolución o suspensión judicial.
1. Además de por decisión de sus miembros, acordada por las causas y por
los procedimientos previstos en sus estatutos, sólo procederá la disolución
de un partido político o, en su caso, su suspensión, por decisión de la
autoridad judicial competente y en los términos previstos en los apartados
2 y 3 del presente artículo.
La disolución surtirá efectos desde su anotación en el Registro de Partidos
Políticos, previa notificación del propio partido o del órgano judicial que
decrete la disolución.
2. La disolución judicial de un partido político será acordada por el órgano
jurisdiccional competente en los casos siguientes:
a) Cuando incurra en supuestos tipificados como asociación ilícita en el
Código Penal.
b) Cuando vulnere de forma continuada, reiterada y grave la exigencia de
una estructura interna y un funcionamiento democráticos, conforme a lo
previsto en los artículos 7 y 8 de la presente Ley Orgánica.
c) Cuando de forma reiterada y grave su actividad vulnere los principios
democráticos o persiga deteriorar o destruir el régimen de libertades o
imposibilitar o eliminar el sistema democrático, mediante las conductas a
que se refiere el artículo 9.
3. La suspensión judicial de un partido político sólo procederá si así lo
dispone el Código Penal. Podrá acordarse también como medida cautelar,
en virtud de lo dispuesto en la Ley de Enjuiciamiento Criminal o en los
términos del apartado 8 del artículo 2 de la presente Ley Orgánica.
4. El supuesto previsto en el párrafo a) del apartado 2 del presente artículo
será resuelto por el Juez competente en el orden jurisdiccional penal, de
acuerdo con lo dispuesto en la Ley Orgánica del Poder Judicial, la Ley de
Enjuiciamiento Criminal y el Código Penal.
5. Los supuestos previstos en los párrafos b) y c) del apartado 2 de este
artículo serán resueltos por la Sala especial del Tribunal Supremo
regulada en el artículo 61 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, de
acuerdo con el procedimiento establecido en el artículo siguiente de la
presente Ley Orgánica, que tendrá carácter preferente.
6. La eventual coincidencia en el tiempo de los procedimientos judiciales
previstos en los anteriores apartados 4 y 5 de este artículo respecto de un
mismo partido político no interferirá la continuación de ambos hasta su
finalización, produciendo cada uno de ellos los correspondientes efectos.
No podrá, por el contrario, acordarse la disolución voluntaria de un partido
244
político cuando se haya iniciado un proceso de declaración judicial de
ilegalidad del mismo por razón de uno u otro apartado o de ambos.
Artículo 11. Procedimiento.
1. Están legitimados para instar la declaración de ilegalidad de un partido
político y su consecuente disolución, en virtud de lo dispuesto en los
párrafos b) y c) del apartado 2 del artículo anterior de esta Ley Orgánica, el
Gobierno y el Ministerio Fiscal.
El Congreso de los Diputados o el Senado podrán instar al Gobierno que
solicite la ilegalización de un partido político, quedando obligado el
Gobierno a formalizar la correspondiente solicitud de ilegalización, previa
deliberación del Consejo de Ministros, por las causas recogidas en el
artículo 9 de la presente Ley Orgánica. La tramitación de este acuerdo se
ajustará al procedimiento establecido, respectivamente, por la Mesa del
Congreso de los Diputados y del Senado.
2. La acción por la que se pretende la declaración a que se refiere el
apartado anterior se iniciará mediante demanda presentada ante la Sala
especial del Tribunal Supremo prevista en el artículo 61 de la Ley Orgánica
del Poder Judicial, a la que se adjuntarán los documentos que acrediten la
concurrencia de los motivos de ilegalidad.
3. La Sala procederá inmediatamente al emplazamiento del partido político
afectado, dándole traslado de la demanda, para que pueda comparecer
ante la misma en el plazo de ocho días. Una vez comparecido en debida
forma o transcurrido el plazo correspondiente sin haberlo realizado, la Sala
analizará la admisión inicial de la demanda pudiendo inadmitir la misma
mediante auto si concurre alguna de las siguientes causas:
a) Que se hubiera interpuesto por persona no legitimada o no debidamente
representada.
b) Que manifiestamente no se cumplan los requisitos sustantivos o de
forma para su admisión.
c) Que la demanda carezca manifiestamente de fundamento.
La apreciación de la concurrencia de alguna de las causas indicadas se
pondrá de manifiesto a las partes para que puedan formular alegaciones
sobre la misma en el plazo común de diez días.
4. Una vez admitida la demanda se emplazará al demandado, si hubiere
comparecido, para la contestación a la demanda por el plazo de veinte
días.
5. Si las partes lo han propuesto en sus escritos de demanda o de
contestación o la Sala lo considera necesario, se abrirá un período de
prueba que se regirá en cuanto a sus plazos y sustanciación por las reglas
que sobre este extremo se contienen en los capítulos V y VI del Título I del
Libro ll de la Ley de Enjuiciamiento Civil.
6. Del conjunto de la prueba practicada se dará vista a las partes, que
podrán formular alegaciones sobre las mismas por plazo sucesivo de veinte
días, transcurridos los cuales, se hayan formalizado o no, el proceso
quedará concluso para sentencia que deberá dictarse en veinte días.
7. La sentencia dictada por la Sala especial del Tribunal Supremo, que
podrá declarar la disolución del partido político o desestimar la demanda,
no será objeto de recurso alguno sin perjuicio, en su caso, del recurso de
245
amparo ante el Tribunal Constitucional, y será ejecutiva desde el momento
de su notificación. Si se decreta la disolución, la Sala ordenará la
cancelación de la correspondiente inscripción registral, y el fallo producirá
los efectos que se determinan en el artículo siguiente de esta Ley Orgánica.
Si se desestima la demanda, ésta sólo podrá volver a reiterarse si se
presentan ante el Tribunal Supremo nuevos elementos de hecho,
suficientes para realizar valoraciones sobre la actividad ilegal de un partido
diferentes a las ya contenidas en la sentencia.
8. La Sala, durante la tramitación del proceso, de oficio o a instancia de
parte, podrá adoptar cualquiera de las medidas cautelares previstas en la
Ley de Enjuiciamiento Civil conforme al procedimiento previsto en la
misma. En particular, la Sala podrá acordar la sus-pensión cautelar de las
actividades del partido hasta que se dicte sentencia, con el alcance y los
efectos que estime oportunos para salvaguardar el interés general. En tal
caso, la Sala ordenará la correspondiente anotación preventiva en el
Registro de Partidos Políticos.
Artículo 12. Efectos de la disolución judicial.
1. La disolución judicial de un partido político producirá los efectos
previstos en las leyes y, en particular, los siguientes:
a) Tras la notificación de la sentencia en la que se acuerde la disolución,
procederá el cese inmediato de toda la actividad del partido político
disuelto. El incumplimiento de esta disposición dará lugar a
responsabilidad, conforme a lo establecido en el Código Penal.
b) Los actos ejecutados en fraude de ley o con abuso de personalidad
jurídica no impedirán la debida aplicación de ésta. Se presumirá
fraudulenta y no procederá la creación de un nuevo partido político o la
utilización de otro ya inscrito en el Registro que continúe o suceda la
actividad de un partido declarado ilegal y disuelto.
c ) La disolución determinará la apertura de un proceso de liquidación
patrimonial, llevado a cabo por tres liquidadores designados por la Sala
sentenciadora. El patrimonio neto resultante se destinará por el Tesoro a
actividades de interés social o humanitario.
2. Corresponde a la Sala sentenciadora asegurar, en trámite de ejecución
de sentencia, que se respeten y ejecuten todos los efectos previstos por las
leyes para el supuesto de disolución de un partido político.
3. En particular, corresponderá a la Sala sentenciadora, previa audiencia
de los interesados, declarar la improcedencia de la continuidad o sucesión
de un partido disuelto a la que se refiere el párrafo b) del apartado 1,
teniendo en cuenta para determinar la conexión la similitud sustancial de
ambos partidos políticos, de sus estructura, organización y
funcionamiento, de las personas que las componen, rigen, representan o
administran, de la procedencia de los medios de financiación o materiales,
o de cualesquiera otras circunstancias relevantes que, como su disposición
a apoyar la violencia o el terrorismo, permitan considerar dicha
continuidad o sucesión en contraste con los datos y documentos obrantes
en el proceso en el que se decretó la ilegalización y disolución. Además de
las partes de este proceso, podrán instar el pronunciamiento de la Sala
sentenciadora el Ministerio del Interior y el Ministerio Fiscal, en el
246
supuesto de que se presente para su inscripción conforme a lo dispuesto
en los artículos 4 y 5 de esta Ley Orgánica.
4. La Sala sentenciadora rechazará fundadamente las peticiones,
incidentes y excepciones que se formulen con manifiesto abuso de derecho
o entrañen abuso de la personalidad jurídica, fraude de ley o procesal.
<<<
>>>
Capítulo IV. De la Financiación de los Partidos Políticos
Artículo 13. Financiación.
1. La financiación de los partidos políticos se llevará a cabo de
conformidad con lo previsto en la Ley Orgánica 3/1987, de 2 de julio,
sobre Financiación de los Partidos Políticos.
2. De conformidad con la misma y con lo dispuesto en la Ley Orgánica
2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas, y con la Ley 7/1988, de
5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, los partidos
políticos asumen las obligaciones formales y personales en relación con la
acreditación de fines y cumplimiento de requisitos previstos en la citada
normativa en lo que se refiere al control de los fondos públicos que reciben.
247
JURISPRUDENCIA
RESOLUCIÓN DE LA SALA SUPERIOR DEL
TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN
RECURSO DE RECONSIDERACIÓN
EXPEDIENTE: SUP-REC-190/2013
RECURRENTE: PARTIDO REVOLUCIONARIO INSTITUCIONAL
AUTORIDAD RESPONSABLE: SALA REGIONAL DEL TRIBUNAL ELECTORAL DEL
PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN, CORRESPONDIENTE A LA TERCERA
CIRCUNSCRIPCIÓN PLURINOMINAL, CON SEDE EN XALAPA, VERACRUZ
MAGISTRADO PONENTE: SALVADOR OLIMPO NAVA GOMAR
SECRETARIOS: HUGO DOMÍNGUEZ BALBOA, OMAR ESPINOZA
MAURICIO I. DEL TORO HUERTA Y JORGE ALBERTO MEDELLÍN PINO
HOYO,
México, Distrito Federal, a veintiocho de diciembre de dos mil trece.
VISTOS para resolver los autos del recurso de reconsideración identificado en el
rubro, interpuesto por el Partido Revolucionario Institucional para controvertir la
sentencia dictada el veinte de diciembre de dos mil trece, por la Sala Regional del
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, correspondiente a la
Tercera Circunscripción Plurinominal, con sede en Xalapa, Veracruz, en el juicio
de revisión constitucional electoral SX-JRC-349/2013, y
RESULTANDO
Primero. Antecedentes. De lo narrado por el partido accionante en su recurso,
así como de las constancias que obran en autos se advierte:
I. Jornada electoral. El siete de julio de dos mil trece, se llevaron a cabo
elecciones en el estado de Oaxaca, para elegir entre otros cargos, a los integrantes
del Ayuntamiento de San Dionisio del Mar, de la citada entidad federativa.
II. Cambio de sede del Consejo Municipal Electoral de San Dionisio del Mar,
Oaxaca. El nueve de julio de dos mil trece, el Consejo General del Instituto
Estatal Electoral y de Participación Ciudadana de Oaxaca autorizó mediante
acuerdo CG-IEEPCO-80/2013, el cambio de sede, entre otros, del Consejo
Municipal Electoral de San Dionisio del Mar, Oaxaca, a efecto de que se realizara
el cómputo municipal correspondiente.
III. Sesión de cómputo municipal en sede distrital. El once de julio de dos mil
trece, el XXIII Consejo Distrital del Instituto Estatal Electoral y de Participación
Ciudadana de Oaxaca, con sede en Juchitán de Zaragoza, efectuó la sesión de
cómputo respectivo obteniendo como resultado una diferencia de diecisiete
votos entre el Partido Socialdemócrata de Oaxaca y la Coalición "Compromiso por
Oaxaca", integrada por los partidos políticos Revolucionario Institucional y Verde
Ecologista de México, posicionados en primero y segundo lugar, respectivamente.
249
IV. Recurso de inconformidad. Contra lo anterior, el quince de julio de dos mil
trece, el Partido Revolucionario Institucional presentó el recurso de
inconformidad RIN/EA/040/2013, el cual, una vez declarado improcedente el
incidente de pretensión de nuevo escrutinio y cómputo respectivo, fue resuelto
por el Tribunal Estatal Electoral del Poder Judicial de Oaxaca, esencialmente, en
el sentido de declarar válido el cómputo de la elección en San Dionisio del Mar,
Oaxaca, ordenando al efecto se expidieran las constancias de mayoría a la
planilla postulada por el Partido Socialdemócrata de dicha entidad federativa.
V. Primer juicio de revisión constitucional electoral (SX-JRC-332/2013). El
diecinueve de octubre del año en curso, el Partido Revolucionario Institucional,
promovió el señalado medio de impugnación en contra de la resolución del
tribunal local antes referida, el cual fue resuelto en el sentido de revocar la
sentencia controvertida a efecto de que se recontaran los votos de las
casillas 0838 básica, 0838 contigua 1, 0838 contigua 2, 0839 contigua
1, 0840 básica, y 0840 contigua 1, y, posteriormente, se emitiera una nueva
resolución.
VI. Cumplimiento del tribunal local a lo ordenado en el SX-JRC332/2013. El once de diciembre del año en curso, el Tribunal Estatal Electoral
del Poder Judicial de Oaxaca emitió una nueva resolución en la que declaró
válido el cómputo municipal que realizó el propio tribunal local y ordenó expedir
la constancia de mayoría a favor del Partido Socialdemócrata de dicho Estado,
por haber ganado la elección, obtenido una diferencia de ocho votos sobre el
segundo lugar ocupado por la Coalición "Compromiso por Oaxaca".
VII. Segundo juicio de revisión constitucional electoral (SX-JRC349/2013). Inconforme con lo anterior, el dieciséis de diciembre de dos mil trece,
el Partido Revolucionario Institucional presentó un segundo juicio de revisión
constitucional electoral; la Sala Regional Xalapa, al resolverlo decidió confirmar el
nuevo cómputo realizado por el tribunal local en el que se otorgó el triunfó a la
planilla de candidatos postulada por el Partido Socialdemócrata en la mencionada
entidad federativa.
Segundo. Recurso de reconsideración. Inconforme con la sentencia de la Sala
Regional Xalapa, el veintitrés de diciembre de dos mil trece, el Partido
Revolucionario Institucional, por conducto de Teresita de Jesús Luiz Ojeda y
Elías Cortés López, quienes se ostentan como representantes propietarios del
citado instituto político, ante el Consejo Municipal del Instituto Estatal Electoral y
de Participación Ciudadana de Oaxaca, con sede en San Dionisio del Mar y, ante
el Consejo General del citado Instituto, interpuso recurso de reconsideración en
la Oficialía de Partes de esa Sala Regional.
Tercero. Trámite y sustanciación.
I. Recepción del expediente en Sala Superior y turno. Mediante oficio recibido
en la Oficialía de Partes de esta Sala Superior el veinticuatro de diciembre de dos
mil trece, el Secretario General de Acuerdos de la Sala Regional Xalapa remitió a
esta Sala Superior el recurso de reconsideración, con sus anexos y, en su
250
oportunidad, se ordenó integrar el expediente SUP-REC-190/2013 y turnarlo a la
Ponencia del Magistrado Salvador Olimpo Nava Gomar.
II. Radicación, admisión y cierre de instrucción. En su oportunidad, el
Magistrado Instructor acordó radicar y admitir el medio de impugnación en que
se actúa y, al no existir trámite pendiente de desahogar cerró instrucción, con lo
cual los autos quedaron en estado de dictar sentencia.
CONSIDERANDO
PRIMERO. Competencia. Esta Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación es competente para conocer y resolver el presente
asunto, en términos de los artículos 41, párrafo segundo, base VI, y 99, párrafo
cuarto, fracción IX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;
186, fracción X, y 189, fracción XIX, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la
Federación, así como 4 y 64 de la Ley General del Sistema de Medios de
Impugnación en Materia Electoral, por ser un recurso de reconsideración
promovido para controvertir una sentencia dictada por la Sala Regional Xalapa de
este Tribunal Electoral, al resolver el juicio de revisión constitucional electoral
precisado en el preámbulo de esta sentencia.
SEGUNDO. Procedencia. En el caso se cumple con los requisitos generales y
especiales de procedencia, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 8, 9,
13, párrafo 1, inciso b); 61, párrafo 1, inciso b), 62, párrafo 1, inciso a), fracción
IV; 63, 65, y 66, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en
Materia Electoral, tal y como se demuestra a continuación.
a. Forma. El recurso se presentó por escrito ante la autoridad responsable; en él
se hace constar el nombre del partido político recurrente, el domicilio para oír y
recibir notificaciones y las personas autorizadas para tal efecto; se identifica el
acto impugnado, se enuncian los hechos y agravios en los que se basa la
impugnación, así como los preceptos presuntamente violados; por último, se hace
constar tanto el nombre como la firma autógrafa de quienes promueven en
representación del partido político recurrente.
b. Oportunidad. El medio de impugnación se presentó dentro del plazo legal de
tres días contados a partir del día siguiente al en que se hubiere notificado, en
virtud de que la sentencia impugnada se emitió el veinte de diciembre de dos mil
trece, se notificó al partido político recurrente en la misma fecha según se
advierte de las constancias que obran en autos, y el recurso de reconsideración
se interpuso el veintitrés de diciembre siguiente.
c. Legitimación y personería. Se cumplen estos requisitos, ya que el recurso fue
interpuesto por un partido político a fin de combatir la sentencia dictada por la
Sala Regional Xalapa en el juicio de revisión constitucional electoral identificado
con la clave SX-JRC-349/2013, presentado para combatir la resolución del
Tribunal Estatal Electoral del Poder Judicial de Oaxaca mediante la cual ese
órgano jurisdiccional, entre otros aspectos, confirmó la validez de elección de los
integrantes del Ayuntamiento de San Dionisio del Mar, Juchitán y la expedición
251
de las constancias de mayoría a la planilla de candidatos postulada por el Partido
Socialdemócrata.
En el caso, quienes interponen el recurso de reconsideración en representación
del Partido Revolucionario Institucional cuentan con personería suficiente para
instar el presente medio de impugnación, al ser quienes presentaron la demanda
de juicio de revisión constitucional electoral al cual recayó la sentencia ahora
impugnada.
d. Interés jurídico. El partido político recurrente cuenta con interés jurídico para
interponer el presente medio de impugnación, toda vez que mediante el mismo
controvierte una sentencia dictada dentro de un juicio en el que fue parte actora
y que, en su concepto, resulta contraria a sus intereses.
e. Definitividad. Se cumple con este requisito, ya que la sentencia combatida se
emitió dentro de un juicio de la competencia de una Sala Regional de este órgano
jurisdiccional federal, respecto de la cual no procede algún otro medio de
impugnación.
f. Requisito especial de procedencia. En la especie se acredita el requisito en
cuestión, por tratarse de un recurso interpuesto en contra de una sentencia de
fondo de una Sala Regional en la que se advierten hechos que evidencian la
existencia de irregularidades graves que posiblemente pueden afectar los
principios constitucionales y convencionales rectores de los procesos electorales,
que impidieron realizar el cómputo total de la votación recibida en la totalidad de
las casillas instaladas, atento a las siguientes consideraciones.
En el artículo 61, párrafo 1, de la Ley General del Sistema de Medios de
Impugnación en Materia Electoral se establece que el recurso de reconsideración
es procedente para impugnar sentencias de fondo dictadas por las Salas
Regionales de este Tribunal Electoral.
En los incisos a) y b), del precepto normativo señalado se prevén los actos que
pueden ser objeto de controversia mediante el recurso de reconsideración, a
saber:
- Las sentencias dictadas en los juicios de inconformidad, que se hubiesen
promovido para controvertir los resultados de las elecciones de diputados y
senadores, por el principio de mayoría relativa.
- La asignación de diputados y senadores electos por el principio de
representación proporcional, que lleve a cabo el Consejo General del Instituto
Federal Electoral.
- Las sentencias dictadas en los demás medios de impugnación, de la
competencia de las Salas Regionales, cuando éstas hubiesen determinado la no
aplicación de una ley electoral, por considerarla contraria a la Constitución
Federal.
252
La procedibilidad del recurso de reconsideración, tratándose de sentencias
dictadas en cualquier medio de impugnación diferente al juicio de inconformidad,
se actualiza en el supuesto de que la Sala Regional responsable hubiese dictado
una sentencia de fondo, en la cual haya determinado la inaplicación de una ley
electoral, por considerarla contraria a la Constitución General de la República.
Sin embargo, para garantizar el derecho a la tutela judicial efectiva, que incluye el
derecho de acceso a la justicia, el respeto a las garantías mínimas procesales, así
como el derecho a un recurso efectivo, de conformidad con lo previsto en los
artículos 1º y 17 de la Constitución General, así como 8 y 25 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos, que establecen los derechos a las garantías
judiciales y a la protección judicial, esta Sala Superior ha ampliado la
procedencia del recurso de reconsideración, lo cual ha contribuido a la emisión
de criterios que han fortalecido la facultad de revisar el control concreto de
constitucionalidad que llevan a cabo las Salas Regionales del Tribunal Electoral
del Poder Judicial de la Federación.
En ese sentido, a partir de la interpretación sistemática y funcional de los
artículos 17, 41 y 99 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, así como 3, 61 y 62 de la Ley General del Sistema de Medios de
Impugnación en Materia Electoral, en los que se prevé que el recurso de
reconsideración, como parte del sistema de medios de impugnación en materia
electoral que garantiza el respeto a los principios de constitucionalidad y
legalidad de los actos y resoluciones electorales, es el medio a través del cual la
Sala Superior del Tribunal Electoral está facultada para revisar las sentencias
relativas a la no aplicación de leyes sobre la materia electoral contrarias a la
Constitución, por tal motivo, este órgano jurisdiccional ha sostenido que el
recurso de reconsideración también es procedente cuando existen irregularidades
graves, plenamente acreditadas, que atenten contra los principios
constitucionales y convencionales exigidos para la validez de las elecciones,
respecto de las cuales las Salas Regionales no hayan adoptado las medidas
necesarias para garantizar su observancia o hayan omitido su análisis, toda vez
que es deber de este órgano jurisdiccional verificar y preservar la regularidad
constitucional, de todos los actos realizados durante el proceso electoral, a fin de
garantizar la plena observancia de los principios constitucionales y
convencionales.
Lo anterior cobra relevancia si se aduce que el análisis que se realizó de la norma
jurídica implicó la interpretación directa de la norma constitucional, de sus
principios y bases, de manera tal que con ello el órgano jurisdiccional definió su
alcance o contenido y esa actividad hermenéutica resulte, a juicio de los
recurrentes, restrictiva de los principios constitucionales, en tanto que una
diversa interpretación pudiera generar o propiciar la expansión de su fuerza
normativa y la vigencia de sus principios.
En el caso, se encuentra involucrada la ausencia en el cómputo de la elección de
Concejales de San Dionisio del Mar, Oaxaca, de los resultados de la casilla 839
básica, con motivo de la quema del paquete electoral respectivo el día de la
jornada electoral, lo cual incide directamente en el resultado de la elección, dada
la diferencia de ocho votos en el cómputo final, lo que supone una afectación al
253
principio constitucional de certeza, contemplado en el artículo 116 constitucional
y además en el artículo 114, aparatado B, de la Constitución local y en los
diversos 4° y 13 del código comicial de Oaxaca, ya que, afirma el recurrente, se
transgredió dicho principio al no haberse resguardado debidamente dicho
paquete electoral al momento de su traslado, lo que originó que no se tomaran en
cuenta los resultados electorales en el respectivo recuento de votos.
Al respecto, esta Sala Superior estima que es procedente el recurso de
reconsideración interpuesto por el Partido Revolucionario Institucional, pues de
autos se desprende la existencia de irregularidades graves que posiblemente
pueden afectar los principios constitucionales y convencionales rectores de los
procesos electorales relacionados con la falta de conclusión del cómputo total de
las casillas instaladas.
Similar criterio sostuvo este órgano jurisdiccional federal al resolver los
expedientes SUP-REC-145/2013, SUP-REC-169/2013, SUP-REC-176/2013,
SUP-REC-182/2013 y SUP-REC-184/2013.
TERCERO. Tercero interesado
El veintiséis de diciembre de dos mil trece, Saúl Sierra Ramos y Doroteo Zenón
Bravo Arellano, el primero, como candidato del Partido Socialdemócrata de
Oaxaca a presidente municipal de San Dionisio del Mar, Oaxaca y el segundo,
como representante de dicho partido político presentaron ante la Sala Regional
Xalapa, escrito de tercero interesado mediante el cual hacen valer causa de
improcedencia en el presente asunto y realizan diversas manifestaciones en
relación a la demanda interpuesta por el recurrente.
Esta Sala Superior estima que no ha lugar a tener a dicho candidato y al partido
político que lo postuló como tercero interesado, en virtud de que presentaron de
manera extemporánea su escrito de tercero interesado, ante la sala responsable.
Esto, de conformidad con lo previsto en el artículo 67 de la Ley General del
Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, que establece que la
sala regional respectiva fijará en sus estrados por el término de cuarenta y ocho
horas, la cédula de la interposición del recurso de reconsideración, y dentro de
dicho plazo, los terceros interesados deberán formular los alegatos que
consideren pertinentes.
En el caso, obra en autos constancia de que la Sala Regional Xalapa fijó la cédula
correspondiente a la una con quince minutos, del veinticuatro de diciembre del
año en curso y la retiró el siguiente veintiséis de diciembre a la una con quince
minutos, es decir, en el término de cuarenta y ocho horas; en tal virtud, el
Secretario General de Acuerdos de la Sala Regional certificó que durante el plazo
previsto en la ley, no comparecieron terceros interesados.
De manera que, si las personas nombradas presentaron su escrito de tercero
interesado hasta las dieciséis horas con cuarenta y tres minutos del veintiséis de
diciembre del presente año, es inconcuso que la presentación del escrito de
254
tercero interesado es extemporáneo, de ahí que no ha lugar a tenerlos con ese
carácter en el presente recurso de reconsideración.
CUARTO. Pruebas supervenientes
En relación con las pruebas que el partido político ahora recurrente ofrece con el
carácter de supervenientes, cabe hacer las siguientes consideraciones jurídicas
Las pruebas supervenientes ofrecidas por el mencionado actor consisten en: a)
Acuses de recibo de diversos escritos de siete de julio suscritos mediante los
cuales diferentes personas, funcionarios de casilla, exponen hechos que
manifiestan sucedieron en esa fecha; b) Copia simple de un comprobante de
capacitación (primera etapa) de fecha veinte de abril de dos mil trece,
correspondiente a la sección 0839 del XIII Consejo Distrital Electoral del Instituto
Estatal Electoral y de Participación Ciudadana de Oaxaca; c) Copia simple de los
nombramientos de funcionarios de casilla expedidos a diferentes personas, de
fechas seis de junio de dos mil trece, correspondientes a la sección 839, mesa
directiva de casilla tipo básica del XIII Consejo Distrital Electoral del Instituto
Estatal Electoral y de Participación Ciudadana de Oaxaca; d) Copia simple de la
lista de funcionarios de casilla de la sección 839, tipo básica, de la localidad de
San Dionisio del Mar, distrito electoral XIII, de la H. Ciudad de Juchitán de
Zaragoza, y e) Testimonio notarial 10,898, del trece de julio de dos mil trece,
pasado ante la fe del notario público número 35 de la Ciudad de Salina Cruz,
Oaxaca, y hace constar acta de hechos de siete de julio de dos mil trece que
contiene declaraciones del Técnico Electoral del Instituto Estatal Electoral y de
Participación Ciudadana de Oaxaca respecto de hechos ocurridos en esa fecha
con motivo de las elecciones de Diputados y Concejales al Ayuntamiento de San
Dionisio del Mar, Oaxaca.
Esta Sala Superior considera pertinente establecer que en términos del artículo
63, párrafo 2, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en
Materia Electoral, en el recurso de reconsideración no se podrán ofrecer o aportar
pruebas, salvo en los casos extraordinarios de pruebas supervenientes, cuando
estas sean determinantes para que se acredite alguno de los presupuestos
señalados en el artículo 62 de dicha ley.
Ahora bien, en el artículo 16, párrafo 4, de la referida ley, se estatuye que se
entiende por pruebas supervenientes aquellos medios de convicción surgidos
después del plazo legal en que pueden aportarse los elementos probatorios, y
aquellos existentes desde entonces, pero que quien promueve, el compareciente o
la autoridad electoral no pudieron ofrecer o aportar por desconocerlos o por
existir obstáculos que no estaba a su alcance superar, siempre y cuando se
aporten antes del cierre de la instrucción.
En consecuencia, este órgano judicial arriba a la convicción de que, por lo que
hace a la prueba documental identificada en el inciso e) anterior, consistente en
el testimonio notarial 10,898, del trece de julio de dos mil trece, pasado ante la fe
del notario público número 35 de la Ciudad de Salina Cruz, Oaxaca, en donde se
hace constar un acta de hechos de siete de julio de dos mil trece, que contiene
255
declaraciones del Técnico Electoral del Instituto Estatal Electoral y de
Participación Ciudadana de Oaxaca respecto de hechos ocurridos en esa fecha
con motivo de las elecciones de Diputados y Concejales al Ayuntamiento de San
Dionisio del Mar, Oaxaca, dicha prueba documental no tiene el carácter de
superveniente, en virtud de que ostenta fecha del trece de julio del presente año,
esto es, se trata de hechos anteriores, inclusive a aquella en la que se presentó el
escrito de demanda correspondiente al juicio de revisión constitucional electoral –
veinte de diciembre de dos mil trece-, al cual recayó la sentencia que ahora se
reclama, sin que el recurrente alegue ni demuestre que no la pudo ofrecer
anteriormente por desconocerla o por existir obstáculos que no estaban a su
alcance superar.
En relación con el demás material convictivo que pretende el partido político
recurrente le sea adjudicado el carácter de prueba superveniente –identificados
con los incisos a) al d)-, el mismo fue ofrecido desde la instancia local, según
consta en los autos del recurso de inconformidad de elección de ayuntamientos
RIN/EA/40/2013, por tanto constituye parte de una prueba instrumental
respecto de actuaciones que ya fueron valoradas tanto por dicha instancia como
por la Sala Regional responsable.
QUINTO. Resumen de agravios.
Del escrito de demanda del partido político recurrente, se advierte que aduce los
conceptos de agravio siguientes:
1. En el recuento de votos que llevó a cabo el Tribunal local el diez de diciembre
de dos mil diez, no existe acta circunstanciada del traslado de los paquetes
electorales del Consejo Municipal al Consejo Distrital y de éste al Consejo General
del Instituto Electoral de Oaxaca, "que garanticen el resguardo y salvaguarda de
las urnas que contienen el sufragio emitido por los ciudadanos de Sociedad
Anónima Dionisio del Mar, Oax."; asimismo, en tal recuento de votos, se dejaron
de mencionar los votos nulos que surgieron (que según el recurrente fueron
cincuenta y dos), y no se especificaron las razones que se tuvieron para
anularlos, además, de la propia acta levantada con motivo del citado recuento, se
advierte que hubo alteraciones en la paquetería electoral, por lo que la Sala
Regional responsable debió ordenar la práctica de diligencias tendientes a buscar
la verdad histórica, para dotar de certeza los resultados del proceso electoral,
como lo es la prueba pericial en "documentoscopía" que ofreció en el juicio de
revisión constitucional electoral; sin embargo, manifiesta el impugnante, los
hechos anteriores los hizo del conocimiento de la Sala Regional mediante el
agravio correspondiente, quien lo desestimó, inobservando las circunstancias que
le fueron advertidas, e indebidamente tomó como base para la recomposición del
cómputo, la diligencia de recuento que llevó a cabo el Tribunal local.
2. Al hacer un comparativo de las actas de escrutinio y cómputo de "la jornada
electoral", con el acta circunstanciada levantada con motivo del recuento de votos
del diez de diciembre pasado, se advierte que recupera catorce votos que
erróneamente se habían calificado como nulos, pero a su vez le anularon
veintinueve votos que se habían considerado válidos, "es decir, precisamente los
256
necesarios para no alterar el resultado de la elección y por ende un cambio de
ganador. Ahora bien, fortalece mi hipótesis, es decir, la alteración de las boletas
con marcas posteriores a fin de anularlas, las constancias que existen en el acta
circunstanciada de la mencionada diligencia de recuento de votos, de las
manifestaciones del representante propietario del Partido Social Demócrata de
Oaxaca ´el paquete sustraído de la urna en que se actúa correspondiente a votos
válidos se encuentra abierto …´ y del representante del Partido de la Revolución
Democrática ´creo ese sobre sí lo sellaron, quiero que se asiente que viene
abierto´"; lo cual, asegura el impugnante, es violatorio del principio de certeza,
que convierte en una incertidumbre los resultados de la elección de Concejales al
Ayuntamiento de San Dionisio del Mar, Oaxaca.
3. La resolución impugnada viola el principio de certeza, al no tomar en cuenta la
votación recibida en la casilla 839 básica, desestimando de esa manera las
documentales públicas signadas por los funcionarios de mesa directiva de casilla,
ante el caso fortuito que se presentó; resultados que son determinantes, dado que
de su validez o invalidez depende el resultado de la misma.
Asimismo, de los hechos narrados en el escrito de demanda, el partido político
recurrente señala que un grupo de personas que supuestamente eran militantes
del Partido Socialdemócrata de Oaxaca, llegaron a la casilla 839 básica y 839
contigua y que quemaron los documentos electorales de la casilla 839 básica.
SEXTO. Estudio de fondo
Por cuestión de método, se analiza en primer lugar lo relativo a la violación al
principio de certeza considerando los hechos y circunstancias del caso, así como
los planteamientos del recurrente.
Al respecto, esta Sala Superior considera que, en el caso, la falta de conclusión
del escrutinio y cómputo de la totalidad de las casillas instaladas la destrucción,
en particular por la quema de la totalidad de la documentación electoral de la
casilla 839 básica constituye una irregularidad grave y determinante que se
traduce en una violación al principio constitucional de certeza dado que genera
incertidumbre sobre los resultados generales de la elección municipal,
considerando la gravedad del hecho y la diferencia estrecha entre el primero y
segundo lugar, que es de ocho votos.
De las constancias que obran en autos, esta Sala Superior advierte que es un
hecho no controvertido que no se concluyó el cómputo total de las siete casillas
instaladas por la quema y destrucción total del material y paquete electoral de la
casilla 839 básica, motivó por el cual, al celebrarse el cómputo de la elección de
mérito, no se tomó en cuenta los resultados de dicha casilla.
En este sentido, se concluye que tal irregularidad constituye una violación grave
al principio constitucional de certeza y es determinante en sentido cualitativo y
cuantitativo para el resultado de la elección, en razón de lo siguiente:
257
A. Nulidad de la elección por violación a los principios constitucionales de
certeza y autenticidad de la elección
El principio constitucional de certeza en la materia electoral se traduce en dotar
de facultades expresas a las autoridades electorales, de modo que todos los
participantes en el proceso electoral, conozcan previamente, con claridad y
seguridad, las reglas a las que se sujeta su actuación y que el resultado de todo
proceso comicial sea auténtico, esto es, que refleje la voluntad de la totalidad de
los electores participantes.
En un sentido más amplio, significa que todos los actos de los órganos
electorales, sean verificables, reales, inequívocos, confiables y derivados de un
actuar claro y transparente.
Dicho principio se concreta, entre otros modos, en una serie de formalismos
prescritos en la ley electoral para el ejercicio del sufragio, cuyo incumplimiento
puede dar lugar a la invalidez de la votación; así, por ejemplo, el voto debe ser
emitido bajo determinadas formalidades, contabilizado en un lugar determinado y
bajo requisitos específicos de los cuales queda registro instantáneo en actas con
copias para todos los interesados, los paquetes electorales deben remitirse a los
consejos o centros de recepción correspondientes a fin de que la votación sea
computada en su totalidad, a través de los resultados asentados en las actas o
mediante la realización de recuentos parciales o totales, y así tener el resultado
cierto en el distrito o en el municipio respectivo, todo lo cual se encuentra
regulado previamente.
El cumplimiento de los formalismos legales previstos para la recepción de la
votación y para el escrutinio y cómputo de la misma, tanto en la casilla como en
el consejo municipal o distrital respectivo, así como aquellos relacionados con la
entrega de los paquetes electorales y los informes que deben rendir las
autoridades electorales y los funcionarios de casilla responsables, constituyen
garantías de certeza en los resultados del proceso electoral.
De esta forma, el resultado de la elección es la suma de los sufragios computados
de conformidad con las formalidades legales correspondientes, sobre la base de
datos ciertos. Esto es, los mecanismos de blindaje del proceso electoral aseguran
que el principio de certeza se mantenga en todo su desarrollo y, por lo mismo,
garantizan que la voluntad popular de elegir a quienes ocuparán los cargos
públicos corresponden a los resultados obtenidos de la jornada electoral, al ser
elecciones libres, auténticas y periódicas.
En el caso, de acuerdo con lo señalado, no se realizó la totalidad de cómputo de
las casillas instaladas por la quema total de la documentación electoral de la
casilla 839 básica y la imposibilidad de realizar el cómputo completo de la
votación recibida en las siete casillas instaladas para la elección de mérito,
constituye una violación sustancial al principio de certeza que se presentó
durante la jornada electoral, toda vez que provocó la imposibilidad para realizar
operaciones aritméticas que permitieran saber los resultados de dicha casilla, por
lo que la irregularidad suscitada generalizó sus efectos sobre los resultados de la
258
elección, precisamente, porque resulta imposible saber con certeza quién es el
triunfador.
En cuanto al impacto de la irregularidad se deben considerar tanto las
circunstancias de modo, tiempo y lugar del hecho ilegal, como sus efectos en el
ámbito que abarca la elección respectiva, cuando los mismos se proyectan sobre
el resultado de la elección ante la imposibilidad para constreñirlos al ámbito de la
casilla.
De esta forma, un solo acto genera incertidumbre respecto del resultado final de
una elección y por lo mismo, trasciende y generaliza sus efectos, con
independencia de que se produzca en un solo lugar o en un número reducido de
casillas, cuando la autoridad queda sin posibilidad de computar válidamente el
total de los votos emitidos en toda la elección, o bien, de restar cifras ciertas por
casilla del resto obtenido, pese a que se sufragó válidamente en ellas. Lo anterior
se hace más evidente cuando se trata de elecciones con resultados cerrados,
donde la falla de las herramientas para aislar en las mesas de votación la
irregularidad o bien, de saber cuántos votos deben sumarse o restarse a cada uno
de los contendientes, incide en la certeza de los resultados y en la autenticidad de
la elección. En el caso, la falta de conclusión del cómputo total de las casillas
instaladas por la quema de la documentación electoral en una de ellas impide
tener conocimiento de los votos válidamente emitidos en dicha casilla y por tanto
en la elección misma, precisamente, porque hace imposible tener certeza sobre
quién es el triunfador de la contienda.
Por lo anterior, resulta evidente que la imposibilidad de computar la votación en
la casilla 839 básica cuya documentación electoral fue quemada en su totalidad,
genera incertidumbre sobre los resultados generales de la elección municipal,
dada la diferencia estrecha entre el primero y segundo lugar.
Ante estas circunstancias, el carácter determinante de la violación se encuentra
acreditado en sus dos aspectos: cualitativo y cuantitativo.1
1 Jurisprudencia 39/2002, con rubro NULIDAD DE ELECCIÓN O DE LA VOTACIÓN RECIBIDA EN UNA CASILLA. CRITERIOS
PARA ESTABLECER CUANDO UNA IRREGULARIDAD ES DETERMINANTE PARA SU RESULTADO y tesis relevante con rubro
XXXI/2004 con rubro NULIDAD DE ELECCIÓN. FACTORES CUALITATIVO Y CUANTITATIVO DEL CARÁCTER DETERMINANTE
DE LA VIOLACIÓN O IRREGULARIDAD. Consultables en la Compilación Oficial 1997-2013.
Como se expone a continuación, la violación que se analiza resulta determinante
en su aspecto cualitativo por la afectación directa del principio constitucional de
certeza, y en el cuantitativo, porque la diferencia entre el primero y segundo lugar
del resultado de la elección es menor al porcentaje que razonablemente pueda
fijarse como parámetro de participación.
259
B. Valoración del carácter determinante de la irregularidad y trascendencia
al resultado de la elección.
a. Elemento cualitativo
Para analizar el elemento cualitativo de la irregularidad acreditada debe
considerarse que, en el caso, la falta de cómputo de la totalidad de las casillas
instaladas, por la destrucción de la documentación electoral de la casilla 839
básica, supone que un número de electores sufragó válidamente y, por tanto, no
puede obviarse la circunstancia que imposibilitó incluir sus sufragios dentro del
resultado final de la elección, como si se tratara de un hecho ordinario o legítimo,
puesto que la autenticidad de la elección supone necesariamente considerar la
totalidad de los votos emitidos, dado que la autenticidad del sufragio implica que
debe existir una correspondencia entre la voluntad de los electores y el resultado
de la elección.
Al respecto, resulta ilustrativo lo manifestado por la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos2, en el sentido de que la autenticidad de las elecciones
supone "que debe existir una correspondencia entre la voluntad de los electores y
el resultado de la elección" lo que implica "la ausencia de interferencias que
distorsionen la voluntad de los ciudadanos".
2 CIDH, Resolución 1/90. Casos 9768, 9780 y 9828 (México) 17 de mayo de 1990, párr. 48; Informe Anual 1990-1991, Capítulo
V, III, pág. 14; Informe de país: Panamá 1989, Capítulo VIII, punto 1; Informe sobre la situación de los Derechos Humanos en
Haití, 1990, Capítulo 1, párr. 19.
De esta forma, para garantizar los principios de certeza y autenticidad se debe
considerar el efecto de la irregularidad en los resultados de la elección y no debe
equipararse con otros escenarios en los que se involucran afectaciones a la
libertad del sufragio previamente a su emisión respecto de la voluntad de los
electores. En el caso, no hay elementos que permitan determinar que la votación
se desarrolló de manera irregular como para no ser considerada en el cómputo
final de la elección, la falta de los resultados se debió precisamente a una acción
dirigida a suprimir tales sufragios del cómputo total.
Por lo mismo, su análisis no puede limitarse a alguno de los supuestos de
nulidad de la votación recibida en la casilla, sino que se hace necesario verificar
su impacto en el resultado y validez de la elección en su conjunto. Sólo así se
garantiza plenamente la certeza y la autenticidad del sufragio.
Lo anterior, es relevante si se considera que la afectación sobre el resultado de la
elección es absoluta, porque, no se realizó el cómputo total de la elección, porque
al destruirse la documentación electoral de una casilla se dejó sin efecto
cualquiera de los mecanismos dados por el propio sistema legal para reconstruir
el cómputo total, verificar las actas de cualquiera de los funcionarios o los
representantes partidistas o realizar operaciones aritméticas para la conservación
de votos válidos sobre nulos, ante la ausencia absoluta de datos y la estrecha
diferencia de la votación.
260
De ahí que no resulte aplicable, en circunstancias como las del presente caso, el
principio de conservación de los actos válidamente celebrados, pues éste principio
opera respecto de irregularidades menores, cuando existe garantía de que los
resultados de la elección reflejan, con un grado suficiente de certeza, a partir de
la suma cierta de resultados por casilla, la voluntad del electorado, pues en tales
escenarios, a partir de los registros en la papelería electoral de cada casilla es
posible, por actualizarse algún supuesto de nulidad, restar del total de la elección
una cantidad cierta, a efecto de salvaguardar el resto.3
3 Dicho principio se encuentra recogido en la tesis de jurisprudencia 9/98 de rubro PRINCIPIO DE CONSERVACIÓN DE LOS
ACTOS PÚBLICOS VÁLIDAMENTE CELEBRADOS. SU APLICACIÓN EN LA DETERMINACIÓN DE LA NULIDAD DE CIERTA
VOTACIÓN, CÓMPUTO O ELECCIÓN, consultable en la Compilación Oficial de Jurisprudencia y Tesis Relevantes 1997-2013,
Volumen jurisprudencia, cit., pp. 532-534.
Por tanto, cuando no hay forma de computar la votación válidamente recibida en
una casilla por irregularidades sustantivas acontecidas con posterioridad al cierre
de la misma, existe una violación grave al principio de certeza que tiene un efecto
invalidante de la elección salvo que existan circunstancias y elementos
suficientes que permitan concluir válidamente que tal irregularidad no es
determinante cuantitativamente a fin de generar convicción plena de la aplicación
del principio de conservación de los actos válidamente celebrados. Cuestiones que
en el caso no se advierten, dada la estrecha diferencia en la votación final de la
elección.
Al respecto, esta Sala Superior estima que la quema de la documentación
electoral impide tener conocimiento de la verdad material manifestada en la
casilla 839 básica, generando con ello, incertidumbre desde la dimensión social
del derecho al sufragio en tanto que imposibilita conocer con certeza el sentido
último del electorado y la autenticidad del resultado de la elección.
Es por ello que, en las circunstancias del presente caso, la quema de la
documentación electoral de una casilla constituye por sí sola una irregularidad
grave, que en principio, de oficio debe ser considerada por las autoridades
electorales, especialmente las jurisdiccionales, en su calidad de garantes de la
regularidad constitucional y convencional, a fin de tomar todas las medidas
necesarias para confirmar el alcance de la irregularidad, y determinar con ello su
gravedad y carácter determinante. De otra forma se desconoce el principio de
certeza y autenticidad del sufragio.
En este sentido, a la luz de los principios de certeza y autenticidad del sufragio no
basta con realizar una valoración aislada o marginal de los hechos, pues ello
incide directamente con el alcance y vigencia material de dichos principios.
Asimismo, tampoco es válido jurídicamente, para la realización del cómputo
municipal considerar equivalente a cero la votación ahí ejercida, dado que se
equipararía indebidamente una irregularidad grave como la falta de cómputo total
de la votación en las casillas instaladas por la destrucción de documentación
electoral, con el supuesto extraordinario de falta absoluta de votación, lo cual, de
acuerdo con el principio ontológico de la prueba (consistente en que lo ordinario
261
se presume y lo extraordinario se prueba) debe acreditarse tal circunstancia y en
el caso, está fuera de controversia que en esa mesa de votación se sufragó
válidamente, de ahí que no puedan equipararse a cero los sufragios ahí recibidos.
b. Elemento cuantitativo.
Esta Sala Superior considera que el carácter determinante de la irregularidad
debe valorarse atendiendo a las circunstancias del caso y en particular al
resultado de la elección, dado que el análisis del efecto de la irregularidad
acreditada no puede descontextualizarse respecto a lo cerrado del resultado de la
elección.
Ello toda vez que las circunstancias de las elecciones cerradas, en las que
cualquier irregularidad puede alterar el triunfo, hacen necesario analizar los
escenarios numéricos sobre los que se presenta la irregularidad.
La diferencia entre el primero y el segundo lugar son ocho votos y para la
elección municipal se instalaron siete casillas.
En autos no obra copia certificada de los listados nominales de dichas casillas,
para el efecto de que esta Sala Superior tenga conocimiento pleno de cuántos
electores pudieron haber sufragado en la elección de mérito. No obstante, en un
ejercicio de aproximación respecto al número de electores que pudieron haber
sufragado en la casilla 839 básica, cuya documentación fue destruida por
completo, considerando el promedio de las boletas recibidas en las otras seis
casillas instaladas el día de la jornada electoral 4, se obtiene un promedio por
casilla de 572 boletas recibidas, con lo cual, aun en el supuesto de que las
máximas de la experiencia indiquen que no votan todos los electores inscritos en
la lista (en el caso, aproximadamente 572), lo cierto es que, si se compara el
número de posibles electores y la diferencia de votos entre el primero y el segundo
lugar (8), existe duda fundada sobre el resultado final de la elección, pues hasta
un porcentaje mucho menor a la media general de votación podría alterar el
resultado.
4 Según las actas de jornada electoral que obran en autos, se advierte que las boletas recibidas en las seis casillas fueron las
siguientes: i) 838 B (528 boletas); ii) 838 C1 (528 boletas); 838 C2 (529 boletas); iv) 839 C1 (535 boletas); v) 840 B(656 boletas), y
vi) 840 C1 (657 boletas). Lo cual arroja un total de 3433 (tres mil cuatrocientas treinta y tres boletas), dividido a su vez, entre 6.
En efecto, la votación total emitida en el municipio, sin contar la 839 básica, es
de dos mil seiscientos treinta y tres votos (2,633), de acuerdo con el recuento
llevado a cabo por el Tribunal Electoral de Oaxaca, en cumplimiento a lo
ordenado por la Sala Regional Xalapa en el expediente SX-JRC-332/2013.
262
Dicha votación se distribuyó en tales casillas de la siguiente forma:
Casilla
Boletas Recibidas
Votación
emitida
total Porcentaje
de votación
1
838 B
528
398
75.3787879
2
838 C1
528
412
78.030303
3
838 C2
529
402
75.9924386
4
839 C1
535
398
74.3925234
5
840 B
656
520
79.2682927
6
840 C1
657
503
76.5601218
Total
3433
2633
76.6037445
De lo anterior, se advierte que el promedio de porcentaje de participación
municipal es de 76.6%, por lo que, si aplicamos ese porcentaje a la casilla 839
básica, obtendríamos un número de votantes, aproximado, de cuatrocientos
treinta y ocho (438), considerando la entrega aproximada de 572 boletas, respecto
del cuál no podría válidamente especularse sobre su orientación dado que, en el
resto de las casillas no existió una clara votación a favor de una u otra fuerza
política, de ahí que, ante una diferencia de ocho votos, la destrucción de la
documentación de una casilla en la que pudieron haber participado un número
relevante de electores, incluso considerando una participación por debajo de la
media tomando en cuenta el resto de las casillas instaladas, genera
incertidumbre en el resultado final de la elección respectiva.
En efecto, el sentido de la votación en las seis casillas que se emplearon para el
cómputo de la elección, después del recuento ordenado por la responsable,
considerando la votación para el primero y el segundo lugar, es el siguiente.
a
Votación a favor del
favor Partido
Socialdemócrata
Casilla
Votación
del PRI
1
838 B
187
161
2
838 C1
210
190
3
838 C2
171
213
4
839 C1
148
248
5
840 B
282
224
6
840 C1
249
243
De lo anterior se advierte que no es posible suponer que la votación válidamente
emitida correspondiente a la casilla 839 básica no resultara trascendente puesto
263
que, como se señaló, aun en el supuesto de que hubiera una participación muy
por debajo de la media en el resto de las casillas, la misma resulta determinante,
considerando que no existe un patrón de votación válido que pueda justificar la
irrelevancia o la no trascendencia de la irregularidad al resultado final de la
elección.
Lo anterior, se insiste, revela la trascendencia de la irregularidad que aquí se
analiza, pues incluso una votación muy por debajo de la media, podría modificar
el resultado final, atendiendo a la diferencia que existe entre el primero y segundo
lugar, de ahí que ante la imposibilidad para determinar si esos votos ampliarían
la diferencia, la disminuirían o, incluso, cambiarían al ganador, se genere
incertidumbre sobre el resultado final de la elección.
De esta suerte, la imposibilidad de computar la votación recibida en la casilla 839
básica afecta, por lo explicado, los resultados generales de la elección municipal,
dado lo cerrado de la contienda, por lo cual es un hecho que debe calificarse con
la mayor severidad que la ley permita en el sistema de nulidades, en aras de
inhibir su repetición en procesos futuros, obligación que éste órgano
constitucional debe asumir como garante último de los principios sobre los que se
sustenta el estado democrático de derecho, dado que, en casos como el presente,
la nulidad de la elección como consecuencia de una irregularidad grave y
determinante, conlleva también el efecto de una garantía de no repetición frente a
posibles escenarios futuros
Esto es, minimizar los efectos de la irregularidad acreditada sobre los principios
fundamentales de una elección democrática es ir en contra de la expresión
auténtica del sufragio popular, y en su lugar, optar por resultados parciales y
artificiales, que lejos de contribuir a respetar el ordenamiento jurídico propicia la
comisión de conductas ilícitas.
Por lo tanto, acreditada la existencia de una violación sustancial, generalizada y
determinante, que afecta gravemente a los principios fundamentales de toda
elección democrática, que permiten considerarla como expresión libre y auténtica
de la soberanía popular –en particular el principio de certeza–, por la situación de
incertidumbre que se generó con la quema de la documentación electoral de una
casilla, y con independencia de cualquier otra consecuencia jurídica que pueda
derivarse de los mismos hechos, lo procedente, es decretar la nulidad de la
elección del ayuntamiento de San Dioniso del Mar, Oaxaca, celebrada el siete de
julio de este año.
SÉPTIMO. Efectos de la sentencia
Conforme a lo expuesto, al haberse acreditado la violación al principio
constitucional de certeza, por no tenerse los resultados verídicos de la votación
recibida en la casilla 839 básica, constituye una violación sustancial,
generalizada y determinante para el resultado final de la elección de mérito, por
tanto, lo conducente es revocar la sentencia impugnada, declarar la invalidez de
la elección de miembros del Ayuntamiento de San Dionisio del Mar, Oaxaca y, en
consecuencia, se revocan las constancias de mayoría emitidas a favor de los
264
candidatos integrantes de la planilla postulada por el Partido Socialdemócrata de
Oaxaca, por tanto, se ordena comunicar el presente fallo al Honorable Congreso
del Estado de la citada entidad federativa, así como al Consejo General del
Instituto Estatal Electoral y de Participación Ciudadana, a fin de que se proceda
conforme a lo previsto en los artículos 85 y 86 del Código de Instituciones
Políticas y Procedimientos Electorales para el Estado de Oaxaca.
En la elección extraordinaria que se convoque, se vincula al Instituto Estatal
Electoral y de Participación Ciudadana de Oaxaca, a efecto de que en
coordinación con otras autoridades estatales, lleve a cabo las actuaciones
necesarias para garantizar la civilidad en la contienda, al igual que la observancia
y cumplimiento de los principios de certeza, legalidad, independencia,
imparcialidad y objetividad; así como para la adecuada vigilancia que permita
ejercer el voto ciudadano, libre, auténtico, secreto, personal e intransferible.
Una vez emitida la convocatoria correspondiente, el Instituto Electoral deberá
informar inmediatamente a esta Sala Superior, los actos tendentes al
cumplimiento de esta sentencia.
Por lo expuesto, se
RESUELVE
PRIMERO. Se revoca la sentencia impugnada, emitida por la Sala Regional
Xalapa, para los efectos precisados en la ejecutoria.
SEGUNDO. Se declara la nulidad de la elección de integrantes del
Ayuntamiento de San Dionisio del Mar, Oaxaca. En consecuencia, deberá
convocarse a elecciones extraordinarias en términos de la legislación aplicable.
TERCERO. Se revocan las constancias de mayoría emitidas a favor de los
candidatos integrantes de la planilla postulada por el Partido Socialdemócrata de
Oaxaca, en la referida elección.
NOTIFÍQUESE, personalmente al recurrente, en el domicilio señalado para tal
efecto, en esta ciudad; por correo electrónico, con copia certificada a la Sala
Regional señalada como responsable; al Instituto Estatal Electoral y de
Participación Ciudadana de Oaxaca; con copia certificada al Tribunal Electoral
del Estado de Oaxaca, para que, por su conducto, notifique al Congreso del
Estado de Oaxaca, y por estrados a los demás interesados.
En su oportunidad, devuélvanse los documentos atinentes y archívese el
expediente como asunto total y definitivamente concluido.
Así, por unanimidad de votos, lo resolvieron los Magistrados que integran la Sala
Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, con la
ausencia de la Magistrada María del Carmen Alanis Figueroa y de los Magistrados
Constancio Carrasco Daza y Flavio Galván Rivera, ante el Secretario General de
Acuerdos, quien autoriza y da fe. Rúbricas.
265
AVISOS
UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO
POSGRADO EN DERECHO
(Padrón de Excelencia del Programa Nacional de Posgrados de Calidad del CONACYT)
CONVOCATORIA AL SEMESTRE 2015-01
DOCTORADO EN DERECHO, MAESTRÍA EN DERECHO Y MAESTRÍA EN POLÍTICA CRIMINAL
SEDES: FACULTAD DE DERECHO, FACULTAD DE ESTUDIOS SUPERIORES ARAGÓN, FACULTAD DE
ESTUDIOS SUPERIORES ACATLÁN Y EL INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS
PROCESO DE ADMISIÓN
o
o
IMPORTANTE
ÚNICAMENTE PROCEDE PARA ASPIRANTES QUE CUMPLEN REQUISITOS;
NO PUEDEN PARTICIPAR QUIENES SE ENCUENTREN EN PROCESO DE TITULACIÓN.
PLÁTICA INFORMATIVA: 11 de febrero de 2014.
REGISTRO DE ASPIRANTES: del 11 al 24 de febrero de 2014.
Para mayor información favor de consultar nuestro sitio web:
htttp://derecho.posgrado.unam.mx