Documento - Universidad de Buenos Aires

Las Leyes de Promoción industrial, sus resultados y su vigencia
Ing. Carlos E Lacerca
La promoción económica ha sido un instrumento legal utilizada por los Gobiernos de los
Países Desarrollados para promover e incentivar la actividad económica. En nuestra
Historia, las Aduanas eran el gran instrumento del desarrollo. Y la independencia
Argentina, comienza con la denuncia del monopolio Español de una manera parecida a la
que había comenzado la Revolución Americana. La Aduana creada por los españoles
instituía el privilegio del monopolio. Con la Independencia comienza el gran debate de los
límites del poder de las Aduanas y de la capacidad del Estado democrático de intervenir en
la ecuación económica. Algo que los que detentaban el Poder económico denunciaban
como contrario al régimen democrático de la mano de algunas teorías de Adam Smith,
nunca aplicadas, pero que creaban el andamiaje académico para las fuerzas que actuaban
cerca del Poder, creando privilegios sectoriales
La teoría de la promoción económica nacional quedo relegada, de hecho, por el poder
central ejercido por Buenos Aires quien a través de la Aduana vuelve a recrear al
monopolio, relegando la capacidad creativa de las economías provinciales. El Puerto
concentra poder ya que como camino obligado del comercio marítimo, comienza a
desarrollar los instrumentos que forman parte de dicha economía, los bancos, las compañías
de seguros y las Compañías Navieras
Durante los años de la Reorganización Nacional resurge el tema en el entramado de las
luchas del Poder. Es Alberdi quien en un detallado análisis propone los límites políticos y
jurídicos a las Aduanas, con lo cual pretende fijar una politica de desarrollo económico
asociada a un orden jurídico librepensador y libre cambista. La idea de una potencia
atlántica basada en la inmigración calificada y las riquezas de la tierra. Lo que podríamos
llamar el liberalismo.
Sarmiento que había vivido la experiencia del desarrollo industrial americano como
consecuencia de las políticas proteccionistas y promotoras de Hamilton, le da a la Aduana
poderes para intervenir en el Comercio interior. Pero Alberdi y Sarmiento eran unitarios y
no valorizaron los aspectos integradores de las economías regionales, creando un sistema
que favoreció al Puerto en detrimento de la actividad económica del interior. Y a
contramano de la Historia.
El desarrollo Argentino comienza con el comercio del Alto Perú y las Provincias del Norte,
incluyendo Paraguay. Recordemos que en la guerra de la Triple Alianza los paraguayos
habían llegado a dominar la tecnología de la fundición de acero y habían llegado a producir
cañones. Los jesuitas antes de su expulsión habían también llegado a modelar metales,
producir textiles y fabricar instrumentos musicales sofisticados. Era la cultura económica
que desde la Córdoba jesuítica se proyectaba al Alto Perú. En la era de la “Razón” todas las
políticas económicas se asentaban en legislación, la cual generalmente era barrida por el
imperio de la circunstancia. Pero ha sido una constante Argentina, pocas veces percibidas
por los historiadores, la intervención del Poder político en la ecuación económica.
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Desde los 80 el País crecía rápidamente. Con el Roquismo se vivía la “modernidad” de la
época. El trazado de los ferrocarriles, los puertos, la apropiación de la tierra y la feracidad
de la pampa húmeda, configuraban la ecuación del crecimiento. Es un hito la carta que
Ataliva Roca le escribe a su hermano Julio, en el año 1874, anunciándoles el arribo a Bs.
As del primer barco refrigerado, con lo cual se inicia la era de la prospera ganadería y se
extiende el área productiva. Argentina vivía en el nivel de las modernas tecnologías de la
época y a través de la creciente exportación se transforma en importante actor en el
comercio internacional. En ambas direcciones.
También el original concepto de la “globalización” porque nuestra metrópoli comenzaba en
Londres, Paris y llegaba a Buenos Aires. Parecía que la Aduana y el sistema bancario
internacional eran las llaves de la prosperidad.
En EE.UU. un inteligente sistema proteccionista iba creando las bases del desarrollo
económico y social, con una importante participación de la industria de alto nivel
tecnológico. El éxito económico y político de sus sistema se expresaba con la frase
“american way of life”, que además de la Democracia enfatizaba el éxito económico.
En la postrimerías de los 90, en medio de una crisis económica producida por factores
exógenos, el Presidente Pellegrini introduce nuevos contenidos a las leyes y contratos
suscriptos con Gran Bretaña y modifica, vía ejecutiva, el tema de las tarifas ferroviarias que
afectaban la competitividad de nuestra producción agraria.
La Ley de mayor trascendencia a comienzos del siglo 20 fue la de la creación de YPF,
impulsada por el Presidente Irigoyen. Otra Ley importante es la creación de Fabricaciones
Militares, que fue una avanzada tecnológica y pionera en el desarrollo de industrias de base.
En el año 37 se crea el Banco Central, a semejanza de la Reserva Federal de USA. En la
década del 30, como consecuencia de la crisis, se habían revisado muchas ideas sostenidas
por el establishment, y apoyadas por las academias, las cuales limitaban la intervención del
Estado en la economía. El New Deal del Presidente Roosevelt, en el programa de los cien
días, interviene directamente en la economía creando la reserva Federal y el seguro de los
depósitos, entre otras medidas revolucionarias.
Durante el periodo de la segunda guerra, Argentina lo mismo que Suecia, se encuentran en
la situación privilegiada de proveer de elementos esenciales a los dos bandos en conflicto a
altos precios. Con lo cual pueden atesorar importantes reservas monetarias. Pero Argentina
queda asilada del abastecimiento de bienes de capital y de productos industrializados que
normalmente constituían al comercio con Europa. La guerra hace que desapareciera la
oferta de bienes producidos en los países históricamente proveedores y también la
competencia, lo cual hace que se desarrolle un vertiginoso crecimiento de la industria
liviana nacional. La nueva industria significa la movilidad de las fuerzas de la producción
hacia las metrópolis, fundamentalmente Bs. As y su conurbano. Al finalizar la guerra es
necesario atender la realidad demográfica y se crean las políticas de sustitución de
importaciones, por la necesidad de mantener a cualquier precio las fuentes de trabajo. Peron
crea leyes para regular, a través del mercado de cambios, la importación subsidiada de
materias primas esenciales gravando como compensación la importación de artículos
terminados, aun los que no se producían en el País o se producían de baja calidad. Hay en el
periodo una ley de emergencia, que como ocurre a menudo se transforma en permanente, la
creación del IAPI (Instituto Argentino de Promoción del Intercambio) para administrar los
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escasos recursos de materias primas esenciales que ofrecía el mercado internacional
fuertemente demandado por el Plan Marshal y por los “milagros” alemanes y japoneses.
Las nacionalizaciones de empresas públicas, agotan las reservas de divisas. En las
postrimerías de su Gobierno, Peron requiere la participación de capitales extranjeros en
distintas áreas. Solamente recibe respuestas positivas en el área petróleo.
En la inmediata posguerra las nuevas tecnologías agrarias con el uso de los nuevos
fertilizantes sintéticos y los insecticidas produjeron la “revolución verde” y se produjo un
aumento de la producción mundial, lo cual deprimió los precios y se inicia el largo periodo
de “deterioro de los términos del intercambio”. Es decir ya no somos una Nación
naturalmente rica por la bendición de la naturaleza. Ni siquiera tenemos una economía
estable.
Pero simultáneamente, empieza a incidir en la ecuación económica, la incertidumbre
política. Se inicia una sostenida fuga de capitales nacionales hacia paraísos financieros. Las
dificultades económicas del modelo de Peron alimentan un clima de subversión que acentúa
aun más los factores naturalmente adversos del mercado mundial. La huida de capitales de
riesgo será la sombra que se proyecta por muchos años
El Gobierno de facto que sucede a Peron pretende volver al País liberal de los años 20
abriendo la importación indiscriminadamente. Lo que ocasionó inmediato déficit de divisas.
Y el déficit del sector externo es un serio condicionante para la actividad económica y
sobre todo para el mantenimiento de la industria liviana existente altamente dependiente de
insumos importados.
La llegada de Frondizi al poder significa un retorno a la idea “desarrollista” de incentivar
los factores de desarrollo basados en la capacidad creadora de la industria nacional. Pero
Frondizi conoce el condicionante que significa la dependencia de materias primas básicas
que eran importadas y basa su plan de desarrollo en el apoyo a las industrias de base, o
industrias “pesadas”. Petróleo, siderurgia, celulosa, química pesada y petroquímica.
En esencia la idea básica del Peronismo. Pero ese vínculo programático no supera otros
problemas de ordenamiento político. Frondizi encuentra un difícil panorama económico.
Después de los históricos acuerdos con el Presidente Kennedy, la “Alianza para el
Progreso”, saca varios decretos de promoción económica basados fundamentalmente en
desgravaciones fiscales de diferente naturaleza para atraer capitales extranjeros.
La promoción basada en incentivos fiscales, genera una consecuencia inesperada, la
evasión impositiva, un mal casi endémico en aquellos años donde el sistema de recaudación
estaba poco desarrollado y mal instrumentado. El déficit fiscal impedían presupuestos
públicos equilibrados. Y el sostenido déficit se compensaba con inflación. El desequilibrio
inflacionario era un impedimento para las inversiones de riesgo industrial orientadas al
mercado interno. Frondizi logro inversiones en áreas petroleras cuyo mercado se regia por
el mercado internacional
La llegada al poder de Illia significo un avance en lo económico. La posibilidad de
gobiernos previsibles y la intención de levantar la proscripción del Peronismo, permitían
vislumbrar un porvenir de estabilidad, imprescindible para toda política de inversión. La
base económica de producción nacional, aunque con dificultades, sobrevivía desde los
tiempos de Peron y había crecido durante el gobierno desarrollista de Frondizi. Una
administración ordenada e inteligente de los instrumentos de promoción permitió en poco
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tiempo mejorar los indicadores económicos. Se produjo algún módico retorno de capitales
nacionales.
El derrocamiento de Illia, al romper la credibilidad en la estructura de poder y arrojar al
País a la incertidumbre de políticas económicas aventureras e irracionales, retrae casi
totalmente la inversión productiva y presagia dificultades con el sector del trabajo.
Los militares llegan sin un plan económico coherente. Los parches al sistema son
ininteligibles aun para los sectores económicos a lo cuales se pretendía favorecer.
Ante la evidente paralización de la economía intentan los planes de promoción directa.
Empezando con el Operativo Tucumán. Apresurado, muy impreciso en la estructura
jurídica, donde no aparecían claras las responsabilidades de los inversores. Demandó
grandes erogaciones impositivas por parte del Estado y dio muy pobres resultados.
También se intenta algo con la Patagonia a través de las ventajas impositivas para la región
al Sur del paralelo 42. Todos estos regimenes fallidos ocasionaron miles de litigios que
enriquecieron a algunos.
El fracaso de los regimenes de promoción intentados por los militares llevó la economía a
un virtual estancamiento y una creciente reacción del movimiento obrero.
Finalmente los militares deben ceder el Poder y se inicia un nuevo intento de reconstruir los
fundamentos de la economía de inversión y desarrollo. Y este es el periodo que
necesitamos analizar en profundidad por cuanto sus efectos aun se sienten, y no se a hecho
un análisis de causa-efecto del instrumento promocional en el cual el Estado a invertido
sumas enormes, muy difícil de cuantificar.
Si, podemos hacer un análisis comparativo. En la región del Mercosur, Argentina es el País
que produjo mayor cantidad de leyes de promoción, nacionales y regionales, y tuvo un
desarrollo mucho más lento que nuestros vecinos Brasil, Chile y Uruguay. En la posguerra
Argentina era el País mas desarrollado de Sud América y con un gran potencial, dado por
su infraestructura, avance tecnológico y desarrollada clase empresarial y laboral. Sostenido
por un rico territorio con poca poblacion y alto grado de alfabetización
Leyes de promoción.
Las leyes de promoción que conocemos aquí y en otro Países del Mundo se han dirigido a
dos posibles objetivos.
Promoción regional para incentivar la actividad económica en zonas deprimidas o de
frontera. Es el caso de la Ley 19640 de promoción de Tierra del Fuego o la “Ley de la
Reparación Histórica” que abarca las provincias de San Luis, San Juan, La Rioja y
Catamarca. Estas leyes tienen antecedentes en el Sur de Italia, EE.UU., Canadá y Francia.
En esos Países las erogaciones fiscales han sido muy altas si se las mide en relación a los
puestos de trabajo promovidos u otros indicadores económicos. Hoy prácticamente se ha
admitido el fracaso del los sistemas de promoción regional
Hay un componente específico en el planeamiento económico de las empresas que es la
“ubicación de la planta”, la cual tiene una incidencia muy importante en la estructura de
costos y en la competitividad. Cuando por razones políticas no se atiene a la lógica de la
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ubicación de planta alguien paga la caída en la productividad. Accesoriamente, los
incentivos basados en diferimientos fiscales son de control muy complejo y a menudo ha
sido el camino para la evasión. Cuando se conceden diferimientos por regiones, se afecta la
libre competencia con empresas existentes y las empresas afectadas, lamentablemente, han
buscado la alternativa de la evasión fiscal. Las leyes de promoción han sido un factor
importante de indisciplina fiscal. Además las promociones regionales han generado litigios
interminables con las zonas circundantes porque el privilegio económico desplaza puestos
de trabajo hacia las zonas favorecidas.
Cuando se favorecen zonas por razones políticas, no se atienden los factores que definen la
“ubicación de planta”, como ser: la existencia en el lugar de materias primas, o la existencia
del mercado consumidor o la concurrencia de capital tecnológico altamente calificado, y
terminan por ser usinas de ensamblaje con muy podo valor agregado regional.
Pero la ley que sin duda tuvo mayor influencia en el comportamiento económico industrial,
cuyos efectos hoy vivimos, son la 20560 y la 21608. En el año 1975 y ante la crisis
económica originada en la falta de crecimiento económico, y la poca predisposición del
capital de riesgo privado a la inversión productiva, el Gobierno y la oposición comenzaron
a trabajar en labor parlamentaria en una ley que incluyera todos los supuestos de las leyes
anteriores y que abarcara todo el territorio Nacional.
Y de un trabajo muy elaborado surgió la ley 20560, la cual pretendía favorecer
fundamentalmente a los capitales nacionales. La posterior ley 21 608, sancionada en el
gobierno de facto, con una estructura similar, extendía los beneficios a las empresas
extranjeras, concordante con la filosofía de los ministros “liberales”. Ambas leyes se
aplicaron masivamente
Los objetivos aparecían plausibles:
Promover preferentemente la creación de nuevas empresas que no compitieran con
las existentes.
Propender a la formación de capitales de inversión nacionales en una asociación
Gobierno-empresa
Ayudar al desarrollo de zonas pobres o deprimidas
Descentralizar la autoridad de aplicación hacia las regiones que se designaran
Era un proyecto ambicioso que resumía en la Ley todos los objetivos de la promoción, y
fue aprobada por unanimidad de Justicialistas y Radicales
La autoridad de aplicación era la Secretaria de Industria y Comercio, la cual asumía la
responsabilidad de aprobar innumerables proyectos, para lo cual debería haber contado con
una estructura burocrática, altamente calificada. La sola necesidad de contar con una
burocracia calificada para evaluar proyectos específicos, era un proyecto en si.
Los instrumentos de financiamiento a utilizarse eran:
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créditos del banco Industrial,
diferimientos impositivos,
ventajas aduaneras y
privilegios tarifarios,
asociados y con la concurrencia de capital privado de inversión.
Estos instrumentos no existen actualmente, pero subsisten condiciones de muy baja
inversión en proyectos de desarrollo, por lo cual necesariamente se volverá a pensar en
instrumentos legales que apoyen el desarrollo económico
Debe inducir a nuestro análisis un hecho contundente. Hemos asistido a casi cuatro décadas
de políticas de promoción y el panorama industrial es preocupante.
La industria que nosotros conocimos y a cuyo desarrollo asistimos ha sufrido profundas
transformaciones. La privatización de las Empresas Publicas fue seguida por un proceso
menos público, poco conocido en los ambientes donde se discute la “economía”, que fue la
desnacionalización de las grandes empresas privadas.
Los capitales nacionales, que desde los principios del siglo 20 crearon las empresas mas
avanzadas del continente, fueron reemplazados por capitales de inversión extranjeros y en
consecuencia se desnacionalizó también la conducción técnica y empresaria.
Las empresas desnacionalizadas eran conducidas en su totalidad, técnica y
empresarialmente, por ingenieros graduados en nuestras Universidades Publicas con
postgrados en Universidades extranjeras. Los capitales que vinieron a reemplazar la
inversión nacional no innovaron en el planeamiento estratégico, simplemente aprovecharon
las circunstancia desfavorable para los empresarios y trabajadores Argentinos
Recordemos algunas de las Industrias que conocimos, hoy desnacionalizadas
Línea blanca. Heladeras, lavarropas, artículos del hogar
Aire acondicionado familiar e industrial
Celulosa y papel con patentes internacionales actualmente en uso, generadas en el
País.
Petroquímica y química pesada.
Petroquímica Bahía Blanca
Cemento.
La mayor parte de la industria vitivinícola
La industria del envasamiento
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Siderurgia pesada, con excepción de Pescarmona y Techint
Industria de la alimentación.
Industria textil integrada con tecnología moderna. (Fabrica Argentina de Alpargatas,
Grafa, Manufactura Algodonera). Subsisten pequeñas industrias de terminación con
equipos antiguos.
Fabricas de pinturas
Fabricas de cerveza
Alimentos balanceados
Prácticamente ha desaparecido la industria de base, de capital técnico y financiero nacional
Desapareció el grupo económico que surgió a principio del siglo 20 con Fabril Financiera y
que dio origen a un enorme complejo industrial que además de celulosa y papel tuvo
presencia en industria textil, química, petroquímica, y metalmecánica
Conclusión:
En la región, Argentina es el País que ha utilizado leyes de promoción por prolongados
periodos asignándole importantes recursos federales
Es de interés del país conocer los resultados de tantos años de promoción. Conocer la
vigencia y validez de los regimenes actualmente existentes y la capacidad jurídica de las
Provincias de implementar leyes que, como ha ocurrido, se financian con fondos
provenientes de la coparticipación federal.
Es de gran interés también, analizar la legislación comparada con otros Países que han
tenido experiencias exitosas como EE.UU. que a través de la Small Business
Administration creo un sistema de desarrollo y apoyo de Pymes que con cincuenta años de
vigencia ha protegido y desarrollado vastos sectores de la industria Americana.
El apoyo a las Pymes no se puede canalizar a través de instrumentos discrecionales del
Gobierno Federal. Realizado la inclusión en el sistema de ayudas Pymes, dentro de los
rubros de “interés nacional”, los apoyos deben ser automáticos e indiscriminados.
Cuando se aborde el problema político del desarrollo económico, recordemos que después
de la Leyes de Coparticipación Federal, la Promoción Económica es el mayor asignador de
Fondos Federales, sin control provincial y con incidencia en el desarrollo de regiones.
Buenos Aires, julio de 2011
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