LA PLATA, 12 de mayo de 2006. Y VISTOS

LA PLATA, 12 de mayo de 2006.
Y VISTOS
Estos autos caratulados “Zapata, Martha Emilia c/ Fisco de la Provincia de
Buenos Aires s/ Pretensión Indemnizatoria”, causa n° 1249, en trámite por ante el
Juzgado de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo n° 2 de La Plata, a
mi cargo, de los que:
RESULTA:
I) Que la señora Martha Emilia Zapata, mediante apoderada, promueve
demanda contencioso administrativa contra la Provincia de Buenos Aires,
solicitando la reparación integral de los daños y perjuicios sufridos por la reducción
de su haber jubilatorio y la supresión del sueldo anual complementario practicados
a partir de julio de 2001 con motivo de la aplicación de la normativa de emergencia
económica declarada en la ley 12.727.
Manifiesta que su poderdante es beneficiaria del Instituto de Previsión
Social de la Provincia de Buenos Aires desde el 30 de septiembre de 1998,
habiendo obtenido su jubilación definitiva, conforme el régimen establecido en la
ley 9650/80 (t.o.1994), al cesar en su último cargo desempeñado como personal
superior de la Honorable Cámara de Diputados provincial.
Destaca que desde esa fecha hasta el mes de junio de 2001 percibía un
haber jubilatorio bruto mensual de $ 3.170,82, que representaba el 75 % móvil de
la remuneración total actual, sujeta al pago de aportes y contribuciones
correspondiente al cargo desempeñado hasta el momento de la cesación de
servicios. Afirma que la percepción de dicho importe se consolidó como un
derecho adquirido de su representada, incorporándose a su patrimonio.
Puntualiza que a partir del mes de julio de 2001 el Instituto de Previsión
Social procedió a retener la suma de $ 625,37, importe que equivale,
aproximadamente, al 20% del total de su haber jubilatorio, calificando al mismo de
confiscatorio.
Agrega que el citado ente previsional también procedió a retener el sueldo
anual complementario, cuyo monto asciende a la suma de $ 1.585,41, a partir del
segundo medio aguinaldo del año 2001, por imperio de los artículos 30 de la ley
12.784 y 28 de la ley 13.002.
Destaca que el fundamento de la responsabilidad de la Provincia de Buenos
Aires, reside en la aplicación de la siguiente normativa, cuya inconstitucionalidad
plantea: artículos 1°, 15, y su planilla anexa y 20 de la ley 12.727 y su
modificatoria n° 12.789; 30 de la ley 12.874 y 28 de la ley 13.002 y demás
concordantes, modificatorias y complementarias.
Respecto del artículo 1° de la ley 12.727 y sus concordantes, prórrogas y
modificatorias, recuerda que la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha
establecido “standards” referidos a la validez constitucional de la declaración de
emergencia y a la razonabilidad de las medidas adoptadas a su amparo,
reiterando que tal situación debe ser declarada por el Congreso persiguiendo un
fin público que consulte a los superiores y generales intereses del país; que las
restricciones a los derechos deben ser transitorias, nunca permanentes y los
medios elegidos por el legislador para superar la emergencia deben ser
proporcionales al fin perseguido; que las garantías constitucionales no quedan
suspendidas en su totalidad sino sólo en cuanto su ejercicio resulte incompatible
con el poder de policía de la emergencia y las restricciones no pueden afectar a
personas individuales o a grupos determinados de ellas deben ser generales e
indeterminadas.
Resalta, con apoyo en la doctrina establecida por el máximo Tribunal de la
Nación en los casos “Peralta” y “Guida” que sin perjuicio de la facultad que tiene
el gobierno para adoptar las medidas que crea conveniente para conjurar las
situaciones de desastre, catástrofe o graves crisis económicas,
el límite a la
restricción de los derechos radica en la razonabilidad de la legislación establecida
Señala asimismo el carácter de excepcionalidad que debe revestir la
situación de emergencia y por consiguiente, las restricciones a los derechos que
en virtud de ella se establezcan -a diferencia del estado de sitio-, no suspende la
vigencia de garantías constitucionales.
Manifiesta que sin perjuicio de ello resulta difícil distinguir las épocas de
emergencia de las de normalidad y desde hace 80 años el derecho de la
emergencia viene creciendo; argumenta que específicamente en la Provincia de
Buenos Aires, los antecedentes inmediatos permiten advertir en los últimos años,
que se ha dictado una profusa cantidad de normas en el contexto de
declaraciones de emergencia.
Así la situación ha devenido crónica y pese a las diversas medidas
adoptadas el estado de crisis se vio agravado y su temporaneidad y transitoriedad
soslayada.
Explica que los presupuestos provinciales se han incrementado y la
Provincia no sufrió cataclismos naturales, ni plagas, epidemias o invasión, que no
ha existido ningún hecho súbito que impidiera arbitrar los mecanismos propios de
cualquier administración diligente a fin de evitar la crisis y que la emergencia sirvió
para que el estado se sustraiga de sus obligaciones postergando su cumplimiento
por largos años y financiándose con recursos de sus acreedores contratistas,
empleados y jubilados.
Distingue sobre la base de los argumentos anteriores, entre la emergencia
“legítima” que se daría cuando circunstancias de distinto orden provocan un
peligro cierto, real, inminente y grave que amenace a la sociedad entera o a
sectores de ella que debe ser conjurado mediante remedios de excepción y la
emergencia “ilegítima” que se configuraría cuando no se demuestran tales
extremos y se convierte la excepción en la regla, modificándose la constitución
según las conveniencias del momento
para aplicar remedios inmediatos a
desajustes en políticas de gobierno o administración, para concluir señalando que
éste último sería el caso de autos.
A renglón seguido fundamenta la inconstitucionalidad de la reducción de los
haberes jubilatorios y la supresión del sueldo anual complementario dispuesta en
los artículos 15 de la ley 12.727 y 30 de la ley 12.874.
Expresa la actora que la mera declaración de emergencia no puede
avasallar y violar derechos consagrados no sólo en la Constitución Nacional sino
en tratados internacionales con categoría superior a las leyes.
Los haberes jubilatorios, en tanto derecho susceptible de valor forman parte
del concepto constitucional de propiedad previsto en los artículos 10 y 31 de la
Constitución Provincial
y 17 de la Constitución Nacional y también en la
Declaración Universal de los Derechos Humanos (art. 17 incs 1 y 2) y el Pacto de
San José de Costa Rica (art. 21)
y sostiene que su condición de derecho
adquirido de naturaleza patrimonial amparado constitucionalmente no puede ser
desconocido por la sanción de una ley posterior, añadiendo que las leyes citadas
trasvasan el límite contenido en el artículo 28 de la Constitución Nacional y que la
jurisprudencia tanto provincial como nacional así lo han considerado con
anterioridad al año 2001.
Agrega que las disposiciones atacadas que determinan la reducción del
haber jubilatorio así como la supresión del SAC, disminuyendo sustancialmente la
suma que le corresponde percibir conforme los términos de la ley 9.650/80,
desconocen además la naturaleza alimentaria del haber el cual también recibe
protección en el artículo 14 bis de la Constitución Nacional y 39 inc. 3° de la
Constitución Provincial.
Plantea en este punto, con apoyo en jurisprudencia nacional y provincial,
que las normas cuestionadas resultan violatorias del artículo 28 de la Constitución
Nacional al disponer la reducción de los haberes previsionales sin establecer un
mecanismo de devolución de las sumas descontadas.
También, citando numerosos fallos, considera violado el artículos 16 de la
Constitución Nacional, 11 de la Constitución Provincial, 7° de la Declaración
Universal de los Derechos Humanos, 24 del Pacto de San José de Costa Rica y II
de la Declaración Americana de los Derechos Humanos.
Asevera que si bien resulta razonable la exclusión que surge de la planilla
anexa al artículo 15 de la ley 12.727, con relación a todos los agentes que
perciban una remuneración bruta mensual inferior a $ 1.200, es discriminatoria en
cuanto dispone ventajas para algunos agentes, excluyendo de la declaración de
emergencia al Banco Provincia (artículo 1°, párr. 3° ley 12.727); a los agentes
pasivos del Poder Judicial (art. 15 in fine); y al personal bajo el régimen de la ley
10.579 con 23 años de servicios cumplidos (art. 21 bis, agreg., ley 12.775). De tal
modo cuestiona que los grupos no abarcados por la excepciones deben cargar
con el peso de la confiscación de sus haberes, su aguinaldo y de su antigüedad.
En atención a los argumentos expuestos, considera que la actividad
legislativa ilegítima dañosa configura un supuesto ante el cual el Estado provincial
resulta responsable y en consecuencia, debe reparar.
Específicamente, atribuye a la demandada responsabilidad por la aplicación
de la ley cuya constitucionalidad cuestiona, afirmando que tal aplicación normativa
es la productora directa del daño sufrido, el cual se integra por todas las sumas
retenidas indebidamente desde el mes de julio 2001, incluyendo los aguinaldos no
abonados correspondientes a los años 2001 (2° cuota), 2002 y 2003.
Sin embargo, y sin que implique menoscabo alguno del planteo de
inconstitucionalidad formulado, sostiene que la demandada igualmente resulta
responsable por los daños provocados a su representada, aún cuando se
considere que la normativa de emergencia impugnada resultare constitucional
(actividad lícita), toda vez que no pesa sobre ella una obligación especial de
soportar tales consecuencias.
Afirma que el sistema implementado por la ley 12.727 y su modificatorias,
dispuso la confiscación de una porción de los haberes de la actora
(aproximadamente el 20%), así como de los aguinaldos a que tenía derecho, y
que si bien se alegaron razones de emergencia para adoptar tales medidas, lo
cierto es que se ha producido un daño real y concreto que debe ser indemnizado,
toda vez que no pesa sobre ella una obligación especial de soportar tal
avasallamiento de su derecho de propiedad.
Cita jurisprudencia del Alto Tribunal Nacional y Provincial que sustenta la
responsabilidad del Estado por actividad lícita.
Presupuesta el daño material reclamado en la suma de $ 24.812,04, o lo
que en más corresponda, por los descuentos efectuados con posterioridad a la
interposición de la demanda, con más los intereses liquidados a la tasa que
percibe el Banco de la Provincia de Buenos Aires para sus operaciones de
descuento a treinta días.
Solicita, atento los índices inflacionarios que refleja la economía del país,
que las sumas que judicialmente se reconozcan sean corregidas mediante el
sistema de actualización que determine el juzgador a efectos de mantener su valor
real.
Funda la demanda en los artículos 14,16, 17 y 18 y concordante de la
Constitución Nacional; los respectivos de la Constitución Provincial; Pactos y
Tratados Internacionales incorporados a la Constitución Nacional; 1109; 1112;
1113; 2512 y concordantes del Código Civil.
Solicita como medida cautelar se ordene al Instituto de Previsión Social a
suspender la aplicación de la ley 12.727, sus concordantes y modificatorias, como
así también la devolución de las sumas descontadas a partir del mes de julio de
2003, fecha a partir de la cual, la Suprema Corte de Justicia declaró la
inconstitucionalidad del régimen de emergencia (causas “U.P.C.N.” y “A.E.R.I.”,
sentencias del 1-X-2003).
II) Que a fojas 58/60, obra el pronunciamiento interlocutorio, mediante el
cual se rechaza la tutela cautelar solicitada, por no configurarse el periculum in
mora, ya que a la fecha de su dictado había cesado la aplicación de la normativa
de emergencia cuestionada.
III) Que conferido el traslado de la demanda (fs. 64), se presenta la
apoderada de Fiscalía de Estado, contesta la misma y solicita su rechazo (fs.
69/68).
Sostiene que la pretensión deducida es inatendible ya que el Instituto de
Previsión Social de la Provincia de Buenos Aires actuó en un todo de acuerdo con
el ordenamiento jurídico aplicable, cuya constitucionalidad ha sido expresamente
reconocida por el Alto Tribunal.
Destaca
que
la
Suprema
Corte
de
Justicia
ha
reconocido
la
constitucionalidad de los artículos 15 y 20 de la ley 12.727 y de las posteriores
normas que justificaron la reducción de los haberes de los agentes activos y
pasivos de la Provincia hasta el 30 de julio de 2003.
Agrega que de acuerdo a dicha jurisprudencia, la pretensión no debe
prosperar hasta el 30 de julio de 2003, pero que sin perjuicio de ello entiende que
existen argumentos que impiden el progreso de la demanda, con posterioridad a
esa fecha.
Así destaca que lo notorio de la realidad se encargó de demostrar la
magnitud del colapso general y es dicha circunstancia la que debe valorarse a la
hora de analizar la razonabilidad de las cuestionadas medidas de emergencia
relativas a la reducción de haberes.
Que tales medidas no resultaron irrazonables ya que dispusieron una
distribución equitativa y progresiva de las cargas de la emergencia, acorde al
criterio de justicia y solidaridad social que dimana de la Constitución Provincial.
Afirma que si bien una ley de emergencia no podría frustrar un derecho
constitucional, si puede suspender o limitar su goce de modo razonable y que ello
no importa su desnaturalización. Señala que en la especie concurren los requisitos
a los que se encuentra supeditada la validez del poder de policía, ya que se
declaró por ley el estado de emergencia; la limitación del derecho del actor fue
razonable; el plazo de la emergencia no fue desmesurado, atento a que se ajustó
a la política trazada por el legislador y se intentó preservar el interés de la
comunidad. Así asevera que no se afectó el derecho de propiedad de la actora y
los descuentos fueron legítimos.
Describe indicadores económicos referidos a las cuentas públicas de la
Provincia, que en su criterio son reveladores del mantenimiento de la emergencia
durante el segundo semestre del año 2003 y que obstarían al cese anticipado de
la emergencia.
Sostiene la inexistencia de responsabilidad estatal por su actividad
legislativa lícita, pues entiende que no se configuran la totalidad de los requisitos
de procedencia para ello. Destaca que el sacrificio especial es un requisito que
importa que el perjuicio cuya reparación se solicita debe recaer sobre un particular
o un grupo limitado de personas, de manera exclusiva y excluyente, puesto que no
hay daño cuando la limitación proviene de una norma igualitaria y general, que
produce un perjuicio también general y uniforme
Así señala que el estado de emergencia administrativa, económica y
financiera declarado en el artículo 1° de la ley 12.727 engloba a todos los
habitantes de la Provincia y que la reducción dispuesta abarca a todos los
beneficiarios tanto del sistema previsional del Instituto de Previsión Social como a
los la Caja de retiros, jubilaciones y pensiones de la Policía de la Provincia. (art. 15
ley 12.727)
Considera en consecuencia que el daño fue dispuesto por el legislador de
manera uniforme y general y que para que opere la obligación de reparación del
Estado, el daño debería haber recaído sobre un particular o sobre un número
limitado de personas de manera exclusiva y excluyente.
Finalmente se opone a la solicitud de actualización monetaria con cita de la
doctrina sentada por la Suprema Corte de Justicia provincial.
IV) Que previamente citadas a la audiencia prevista en el artículo 41º del
Código Contencioso Administrativo, comparecieron las partes, procediéndose a
fijar los hechos conducentes a la decisión del proceso y a declarar las pruebas
procedentes a tales fines (fs.89).
V) Que producidas las pruebas y glosados los respectivos alegatos (fs. 98 y
101) la causa quedó en estado de pronunciar sentencia (arts. 48 y 49 C.C.A.); y
CONSIDERANDO:
1°) Tal como quedara expuesto precedentemente, la accionante en su
condición de jubilada de la administración pública provincial, promueve una
pretensión indemnizatoria contra la Provincia de Buenos Aires, solicitando la
reparación integral de los daños y perjuicios sufridos con motivo de la aplicación
de la normativa de emergencia que estableció la reducción de sus haberes
jubilatorios y suprimió el pago del sueldo anual complementario (arts. 15 y 20 ley
12.727 y su planilla anexa y modif. ley 12.789; 30 de la ley 12. 874 y 28, ley
13.002).
En primer término, cabe recordar que el artículo 1° de la ley 12.727 declaró
la emergencia administrativa, económica y financiera del Estado provincial, la
prestación de los servicios y la ejecución de los contratos del sector público
centralizado,
descentralizado,
organismos
autónomos,
autárquicos
de
la
Constitución, comprendiendo a los Poderes Legislativos y Judicial y exceptuando,
expresamente, de los alcances de la declaración de emergencia al Banco de la
Provincia de Buenos Aires. Su vigencia se estableció por un año a partir de la
fecha de su promulgación, hecho que aconteció el 23 de julio del año 2001.
El artículo 15 de la citada norma legal impuso la reducción de las
retribuciones brutas, mensuales y del sueldo anual complementario de la totalidad
del personal de los organismos provinciales, incluyendo a Legisladores y personal
de ambas Cámaras, así como a los beneficiarios del Instituto de Previsión Social,
conforme a una escala contemplada en la planilla anexa a la ley.
Por su parte el artículo 20 establece que la reducción prevista en la
presente ley tendrá vigencia a partir de los salarios devengados en el mes de julio
del año 2001 y por el período de la emergencia.
Por ley 12.774 (pub. B.O.del 2-11-2002) se autorizó al Poder Ejecutivo a
extender por hasta un año adicional la vigencia de la emergencia declarada en el
artículo 1° de la ley 12.727. En virtud de tal autorización el Gobernador de la
Provincia emitió el decreto n° 1465/02 por el que extendió la declaración de
emergencia por el término de un año, contado a partir del 23 de julio de 2002.
La Ley de Presupuesto para el año 2002, ley n° 12.874, estableció en su
artículo 30 que no se devengaría el sueldo anual complementario correspondiente
al ejercicio 2002 en relación a los funcionarios del Poder Ejecutivo y Legislativo y a
los beneficiarios del régimen de prestaciones que otorga el Instituto de Previsión
Social, cuyo haber previsional corresponda a la categoría del personal activo
mencionado.
El artículo 28 de la ley n° 13.002 de Presupuesto para el Ejercicio Fiscal
2003, reprodujo el citado precepto. En tanto que el artículo 51 prorrogó el estado
de emergencia declarado por ley 12.727 hasta el 31 de diciembre de 2003.
La actora aduce que la referida normativa resulta inconstitucional y por
tanto el Estado debe responder por el perjuicio ocasionado al administrado como
consecuencia de su aplicación, afirmando que en el caso concurren los
presupuestos de viabilidad de la responsabilidad estatal por actividad normativa
ilícita.
Subsidiariamente, y para el caso que se declare la constitucionalidad de la
normativa atacada, solicita se condene igualmente a la demandada a la reparación
de los daños y perjuicios sufridos con motivo de su aplicación, en el marco de la
responsabilidad estatal por actividad lícita.
2°) Liminarmente, se impone recordar que la responsabilidad por acto
legislativo puede constituir tanto un supuesto de actividad lícita como ilícita del
Estado, pues se vincula con dos tipos de normas de alcance general: aquellas
declaradas constitucionales por los tribunales y las que han sido declaradas
inconstitucionales. La responsabilidad emergente del dictado de una norma que es
declarada inconstitucional es un supuesto más de responsabilidad por acto ilícito.
En tanto que la procedencia de la responsabilidad del Estado por acto normativo
lícito se sustenta básicamente en la denominada teoría del sacrificio especial que
ha sido enunciada por la doctrina de la siguiente manera: “todos estamos
obligados a soportar las cargas que las leyes nos imponen en forma general en la
medida que no sean inconstitucionales. Pero, aún siendo válidas, pueden generar
derecho a la indemnización respecto de quienes se ven afectados en sus
derechos en forma más gravosa que el resto de la comunidad” (conf. Bianchi,
Alberto B., Responsabilidad del Estado por su actividad legislativa, Ed. ÁbacoDepalma, 1998, págs. 40 y ss.).
3°) Sentado ello, se impone abordar en primer término el planteo de
inconstitucionalidad esgrimido por la actora con relación al artículo 15 de la ley
12.727, en cuanto dispone la reducción de los haberes jubilatorios, conforme a la
escala de su planilla anexa.
Sobre el particular, cabe recordar que la Suprema Corte de Justicia local,
en los autos “Unión Personal Civil de la Nación (UPCN) c/ Provincia de Buenos
Aires s/ Amparo” (causa B. 64.621) y “Asociación de Empleados de la Dirección de
Rentas e Inmobiliaria (AERI) c/ Provincia de Buenos Aires s/ Inconstitucionalidad
ley 12.727 y decreto n° 2023/01” (causa I. 2.312), con fecha 1° de octubre de
2003, se ha pronunciado declarando la inconstitucionalidad del artículo 15° de la
ley 12.727 y condenando a la Provincia a restituir los descuentos realizados en las
remuneraciones a que se refiere el citado precepto a partir del 23 de julio de
2003.
El Superior Tribunal, con voto del doctor Roncoroni que sustentó la postura
mayoritaria, luego de efectuar una reseña de los antecedentes jurisprudenciales
fundantes del llamado poder de policía de emergencia, sostuvo “que mal puede
reputarse inconstitucional la recurrencia a una legislación de emergencia que, con
carácter excepcional y temporal, estatuye ciertas restricciones o limitaciones a los
derechos individuales que consagra la Constitución (en el caso, reducciones
salariales) en procura de dar remedio a tal cataclismo institucional, económico,
financiero y social, brindar satisfacción a los fines públicos impostergables y
cumplir las funciones estatales que, de otro modo, no se podrían abastecer”.
Destaca el ministro preopinante que “Desde el mismo bloque de
constitucionalidad que integran los tratados internacionales, la Convención
Americana sobre Derechos Humanos, bajo el título ´suspensión de garantías´, ha
de autorizar en su artículo 27 a los Estados partes para que en caso de
emegencia que amenace su independencia o seguridad adopten ´disposiciones
que, en la medida y por el tiempo estrictamente limitados a las exigencias de la
situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de esta Convención´
(arts. 31 y 75 inc. 22, Const. Nac.)”.
No obstante ello, pone de resalto que, “llamados a ejercer el control
jurisdiccional de constitucionalidad y fecho ello en forma dinámica y abarcativa de
toda la dimensión temporal en que se desplegara la legislación de emergencia y,
en particular, atendiendo a las restricciones que ella impuso a las remuneraciones
de ciertas franjas del sector público provincial, habrá de conluirse que, al presente,
aquellas restricciones que en su momento ostentaron una razonable adecuación
proporcional al fin público perseguido (y que encontraron justa causa en la
emergencia y en el prudente ejercicio de la prerrogativa que tiene el Estado para
modificar el contrato de empleo público en ejercicio de cláusulas exorbitantes
implícitas del contrato de empleo público que así lo autorizan) hoy han trasvasado
los límites que la razonabilidad y las exigencias de la situación le imponían”.
“Bien podemos decir que en el lecho de la dimensión temporal en que nos
coloca la prórroga estatuida por el decreto 1.465/02, se han dado dos
circunstancias que aunque como fuerzas contrapuestas que pujan hasta
equilibrarse –concurren en la actualidad a tornar virtualmente confiscatoria o, al
menos, arbitrariamente desproporcionada la quita salarial dispuesta por la ley
12.727. La virtual confiscatoriedad se hace presente con respecto a las seis
últimas escalas de la planilla que comprenden los salarios superiores a los $
3.000. La arbitraria desproporcionalidad en, todas y cada una de las grillas
superiores a los $ 1.200 –sin excepción- y por ende sujetas a descuento”.
“En este nuevo escenario la justicia de los descuentos escalonados deja de
serlo –y muda en injusticia- al desvanecerse sus marcos de proporcionalidad. Y a
su vez, la pervivencia de esa quita altera sustancialmente la relación de empleo
público y trasvasa los límites dentro de los cuales la legislación de emergencia
puede reputarse razonable, para lastimar más allá de lo constitucionalmente
tolerable los derechos que transitoriamente restringiera aquella ley”.
“Apartándonos de una visión estática que cristaliza la crisis en el momento
en que se sancionara la norma que autorizó los descuentos aquí impugnados e
inclinándonos –como lo hemos hecho- por una aprehensión dinámica de la misma
y de los sacrificios que ella impone en búsqueda de la justa solución del caso, no
podemos dejar de consignar que si el activo y equilibrado ejercicio del poder de
policía de la emergencia económica por parte del Estado, quería mantenerse
dentro del campo del la Constitución que siempre acota el juicio de razonabilidad
(presente tanto en tiempos de crisis y convulsión, como de tranquilidad y sosiego)
no pudo ni debió dejar de lado el cambio de las circunstancias que se produjeron
durante el devenir del largo plazo que ese mismo poder fuera ensanchando”.
“Si así hubiera actuado, si a la luz de las cambiantes circunstancias que
agravaban desproporcionadamente el sacrificio que las reducciones salariales
impusieran a ciertas franjas de empleados públicos, en vez de mantener
nominalmente inalterables a las mismas las hubiera adecuado a esas
circunstancias con los instrumentos que los principios de identidad e igualdad
(sustanciales) le permitían cubrir de razonabilidad todo el largo trecho, el juicio de
control jurisdiccional, quizás, hubiera sido diverso al que aquí propicio (por caso y
a guisa de simples ejemplos, supongamos que el Ejecutivo hubiera ido
recomponiendo las remuneraciones reducidas por imperio de la planilla anexa; o
hubiera ido disminuyendo el porcentual de descuento de tanto en tanto y al
compás de la inflación y la evolución de la crisis)”.
“Pero, como vimos, no fue ese el actuar del Estado. Este, al dejar
inalterables las quitas salariales con el correr del tiempo e, incluso, pese a la
atenuación de la crisis ya evidente en estos días; ignorando el acelerado
envilecimiento que los sueldos jubilaciones y pensiones sufrieran por la
devaluación monetaria (ver considerando 7° de “Tobar” y 2° de “Muller”), ha
transgredido los límites que la razonabilidad impone a toda legislación de
emergencia, tornando, en el ahora, bruscamente desproporcionadas y hasta
confiscatorias –en algunas grillas de la planilla- aquellas quitas”.
Respecto al momento de corte, concluye el juez preopinante que “en mi
parecer, en el marco de las actuales circunstancias y de las hebras legales con
que el legislador y el Ejecutivo provincial fueran tejiendo la malla de la emergencia
en la Provincia de Buenos Aires al propio ritmo de su desarrollo, tal respuesta ha
de buscarse y encontrarse en la clausura del año adicional que a la emergencia
declarada por la ley 12.727, le anexara el Gobernador de la Provincia en ejercicio
de las facultades conferidas por la ley 12.774 (art. 3°), mediante el decreto 1.465
del 24 de junio de 2.002 y que se cerraba el 23 de julio de 2.003. Por todas las
razones antedichas, la perpetuación más allá de dicha fecha y con apoyo en la
nueva prórroga prescripta por el artículo 51 de la ley 13.002 de las reducciones
salariales dispuestas por el artículo 15 de la ley 12.727 de conformidad a su
planilla anexa, lesionan en forma manifiestamente arbitraria el derecho a una justa
retribución que el artículo 39 incs. 1° y 4° de la Constitución provincial garantiza a
los agentes estatales (dentro de las bases establecidas por el art. 103 inc. 12 de la
misma Carta Magna)...”.
Como se desprende de los párrafos transcriptos, el Superior Tribunal
resolvió el conflicto constitucional planteado, ponderando la razonabilidad de la
normativa de emergencia en su dimensión cuantitativa, cualitativa y temporal,
declarando de tal modo, la inconstitucionalidad sobreviniente del artículo 15 y
planilla anexa, a partir del 30 de julio del año 2003, en tanto establecen la
reducción de las retribuciones brutas totales, mensuales, normales, habituales,
regulares y permanentes y el sueldo anual complementario.
Tal pauta de control constitucional, se enmarca en precedentes del Máximo
Tribunal
Federal
en
cuanto
resolvieron
que
corresponde
declarar
la
inconstitucionalidad de normas que –aunque no ostensiblemente incorrectas en su
inicio- devienen indefendibles desde el punto de vista constitucional, pues el
principio de razonabilidad exige que deba cuidarse especialmente que los
preceptos legales mantengan coherencia con las reglas constitucionales durante
el lapso que dure su vigencia en el tiempo, de suerte que su aplicación concreta
no resulte contradictoria con lo establecido en la Carta Magna (C.S.J.N., Fallos:
301: 319; 316: 3104; in re “Itzcovich”, sent. del 29-III-2005).
Ello
pues,
como
lo
enseñaba
el
maestro
Bidart
Campos,
la
inconstitucionalidad no es un vicio que se congela en su existencia con
independencia absoluta del transcurso del tiempo, sino que la inconstitucionalidad
tiene –muchas veces- dimensiones temporales. Una norma constitucional en un
tiempo, luego puede dejar de serlo, cuando en el devenir del mismo sobrevienen
nuevas valoraciones sociales que, al desacreditarla, la ponen por ese hecho en
contradicción con la constitución. Así una ley puede ser constitucional al momento
de entrar en vigor, y tornarse luego inconstitucional porque cambian objetivamente
las circunstancias (conf. Bidart Campos, Germán J., La interpretación y el control
constitucionales en la jurisdicción constitucional, Ediar, 1988, pág. 100 y ss.).
Asi, abordada la cuestión de la inconstitucionalidad sobreviniente, desde la
perspectiva dikelógica, se sostiene que “dictada la norma para una circunstancia
histórica determinada, y justa para ese momento, si las circunstancias cambian, la
norma puede devenir injusta” (Ghirardi Olsen A., Lecciones de lógica del derecho,
Córdoba, s/f., p. 129; cit. por Bidart Campos, La interpretacion y el control
constitucionales..., ob. cit., pág. 102.).
En tal marco hermenéutico, la declaración de inconstitucionalidad del
artículo 15 de la ley 12.727 y su planilla anexa, pronunciada por la Suprema Corte
de Justicia en los fallos cuya parte pertinente ha sido transcripta, deviene aplicable
al sub judice, resultando inconducente la consideración del planteo de
inconstitucionalidad invocado por la actora respecto de la normativa de
emergencia con anterioridad al 30 de julio de 2003, como así también las
argumentaciones expuestas por la demandada para extender la emergencia con
posterioridad a esa fecha, ya que dicha cuestión ha sido ampliamente abordada
por el Tribunal en los referidos pronunciamientos, conformando de tal modo, su
doctrina legal.
En tal sentido, cabe recordar que el acatamiento que los tribunales hacen a
la doctrina legal de la Suprema Corte de Justicia local responden al objetivo del
recurso extraordinario de inaplicabilidad de ley, esto es, procurar y mantener la
unidad en la jurisprudencia, y este propósito se frustraría si los tribunales de
grado, apartándose del criterio de la Corte, insistieran en propugnar soluciones
que irremisiblemente habrían de ser casadas. En tal sentido, destaca el Tribunal
que esto no significa, propiciar un ciego seguimiento a sus pronunciamientos, ni un
menoscabo del deber de los jueces de fallar según su ciencia y conciencia, pues
les basta –llegado el caso- dejar a salvo sus opiniones personales (S.C.B.A.,
causas Ac. 42.965, sent. 27-XI-1990; Ac. 45.768, sent. 22-IX-1992: Ac. 52.258,
sent. 2-VIII-1994).
4°) En cuanto a los artículos 30 inc. a) de la ley 12.874 y 28 inc. a) de la ley
13.002, también fueron declarados inconstitucionales por la Corte conformada por
conjueces, en reiterados pronunciamientos (causas I. 2.440, sent. del 17-X-2003;
I. 2.624, sent. del 10-XII-2004; I. 2.428; I. 2.439; I. 2.475; I. 2.505, I. 2.600, sent.
del 21-IV-2006, entre otras).
En tales pronunciamiento el Tribunal juzgó que las restricciones a los
derechos de los jubilados y pensionados sólo encuentran justificación en la
necesidad de preservar el sistema previsional que los ampara frente a su propio
déficit. Los fondos del Instituto de Previsión Social constituyen un patrimonio de
sus afiliados afectados exclusivamente al pago de las prestaciones acordadas (art.
8°, segundo párrafo, decreto-ley 9650/80; doct. causas B. 48.181, sent. del 6-X1981; B. 50.216, sent. del 4-IV-1991).
Así, se concluye que “la inflación superior al 40 % acaecida casi
simultáneamente con la puesta en vigencia del tope a las jubilaciones y pensiones,
convierte a las reducciones de los haberes previsionales, inclusive las que resultan
inferiores a las padecidas por el demandante, en aún más gravosas y
conculcatorias del derecho a una prestación previsional de naturaleza sustitutiva
del sueldo percibido en actividad” (conf. causa I. 2.440, cit., voto del doctor Pérez
Duhalde que conformó la postura de la mayoría).
Por tales fundamentos, el Tribunal sentenció que los artículos 30 inc. a) de
la ley 12.874 y 28 inc. a) de la ley 13.002 constituyen una reglamentación
irrazonable de los derechos de los beneficiarios alcanzados (art. 28, Const. Nac.),
en tanto implican una mutación en la esencia de los adquiridos por el actor, por lo
que resultan violatorios del derecho de propiedad consagrado en los artículos 17
de la Constitución Nacional y 11 y 31 del la Carta Magna provincial (conf. causa I.
2.440, entre otras cit.).
Así, en el marco de la doctrina sentada por la Suprema Corte de Justicia
local, procede declarar la inconstitucionalidad sobreviniente del artículo 15 y
planilla anexa de la ley 12.727 y su modificatoria 12.789, a partir del 30 de julio de
2003, como así también de los artículos 30 inc. a) de la ley 12.874 y 28 inc. a) de
la ley 13.002 y su inaplicabilidad a la actora, condenando a la demandada a
reintegrarle las sumas retenidas por aplicación de tales preceptos, resarciendo de
tal modo, el daño ocasionado por su actividad normativa ilegítima, habida cuenta
la concurrencia de los presupuestos de procedencia de la responsabilidad estatal
por acto ilícito: acreditación del daño y relación de causalidad entre el accionar del
Estado y el perjuicio ocasionado a la accionante.
Al respecto se impone destacar que si bien el régimen de emergencia
administrativa, económica y financiera del Estado Provincial dispuesto en la ley
12.721 y normas complementarias, estuvo en vigor hasta el 31 de diciembre de
2003
(art.
51,
ley
13.002),
ello
no
resulta
óbice
para
declarar
la
inconstitucionalidad de los citados preceptos, pues cuando la lesión constitucional
consumada durante la vigencia del derecho derogado, se mantiene subsistente
después de la derogación, la interpretación y el control constitucionales tendrán
inexorablemente que computar a la norma derogada, y conferirle ultractividad al
tiempo de sentenciar la causa (conf. Bidart Campos, La interpretación y el control
constitucionales..., ob. cit., págs. 132 y 133).
5°) Sentado ello, corresponde abordar el planteo subsidiario introducido por
la actora en el escrito postulatorio, para el caso que se considerara constitucional
la normativa de emergencia, solicitando se haga igualmente responsable al estado
por actividad lícita.
Así, conforme a lo resuelto en el precedente acápite, esta cuestión se
circunscribe en determinar si corresponde resarcir a la actora, conforme a los
postulados de la responsabilidad estatal por su obrar lícito, por la aplicación del
artículo 15 y planilla anexa de la ley 12.721 y complementaria n° 12.789, en el
período comprendido entre su entrada en vigor en el mes de julio de 2001
(artículo 20, ley 12.727) hasta el 30 de julio de 2003.
Como es sabido cuando la actividad estatal, aunque inspirada en propósitos
de interés colectivo, es causa de un perjuicio para los particulares, el daño debe
ser resarcido en el campo de la responsabilidad del Estado por su obrar lícito, no
pudiendo la solución subsumirse en las normas propias del derecho común, sino
que el caso debe resolverse a la luz del derecho público y con fundamento en el
principio de igualdad ante las cargas públicas consagrado en el artículo 16 de la
Constitución Nacional y el derecho de propiedad garantizado por el artículo 17 de
la Norma Suprema.
En el marco de tal hermenéutica la Corte Suprema de Justicia Nacional
admite la responsabilidad del Estado por su obrar lícito, señalando que la
legitimidad del obrar administrativo no empece el reclamo indemnizatorio ante el
agravio inferido al derecho de propiedad, pues “el sacrificio impuesto en forma
particular a la actora en beneficio de la comunidad no es propio que sea soportado
únicamente por aquella, de lo contrario sería en desmedro del principio de la
igualdad ante la ley y las cargas públicas consagrado en el artículo 16 de la
Constitución Nacional” (Fallos: 293:617; 301:403, entre otros).
Con relación a los requisitos de la responsabilidad del Estado por acto
legislativo, el Alto Tribunal señala “que el reconocimiento de la responsabilidad
estatal por su actividad lícita exige para su procedencia el cumplimiento de ciertos
requisitos imprescindibles, esto es, la existencia de un daño cierto, la relación de
causalidad entre el accionar del Estado y el perjuicio y, obviamente, la posibilidad
de imputar jurídicamente esos daños a la demandada (...). A los cuales cabe
añadir, atendiendo a la particular relación que en el caso vincula a las partes, la
necesaria verificación de la existencia de un sacrificio especial en el afectado,
como así también la ausencia de un deber jurídico a su cargo de soportar el daño”
(Fallos: 315:1031, “Columbia S.A. c/ BCRA”).
Así la responsabilidad por acto legislativo exige que el afectado sufra un
perjuicio especial en beneficio de la comunidad, esto es, con una finalidad de
interés general o colectivo. De allí que la denominada doctrina del sacrificio
especial, desarrollada por el Máximo Tribunal Federal, a partir del caso “Fisco
Nacional
c/
Arrupé”
(Fallos:176:111)
y
explicitada
en
“Establecimientos
Americanos Graty” (Fallos: 180:107), “Carlos Reisz y Cía. S.R.L.” (Fallos: 248:83),
“Corporación Inversora Los Pinos” (Fallos: 293:630), “Buenos Aires Eximport”
(Fallos: 316:406), “Revestek”, se erige en la cuestión medular para dilucidar, en el
caso concreto, si procede o no la indemnización reclamada por acto normativo
lícito.
En tales precedentes el Tribunal exige que el damnificado demuestre un
sacrifio especial que en caso de ser soportado solamente por él, resultaría
contrario al principio de igualdad ante la ley y las cargas públicas consagrado en el
artículo 16 de la Constitución Nacional.
Ahora bien, tal como lo señala la doctrina, admitido como principio que
debe ser indemnizado el daño especial, pues nadie debe cargar individualmente
con un perjuicio generado en beneficio de todos, el problema se presenta cuando
el daño se va extendiendo progresivamente hacia grandes grupos de afectados.
Así partiendo de dos extremos, en uno de ellos la ley ha dañado a una sola
persona, que indiscutiblemente exhibe un sacrificio especial indemnizable; en el
otro la ley ha limitado los derechos de todos, imponiendo una carga pública. Entre
ambos extremos el problema consiste en determinar el punto de inflexión en
donde el sacrificio especial desaparece y se torna en una carga pública. Un criterio
para resolver tal problemática es compatibilizar los principios sentados por la Corte
Nacional en “Buenos Aires Eximport” -donde sostuvo que es imposible indemnizar
a todos- y “Revestek” –procede el resarcimiento cuando se produce una lesión a
una situación jurídicamente protegida-. De tal modo que “habrá una situación
jurídicamente protegida en la medida en que la comunidad de afectados sea
suficientemente reducida como para que el resto pueda soportar el costo
económico de la indemnización”. (conf. Bianchi, Alberto B., Responsabilidad..., ob.
cit., pág. 146).
En el marco de tales pautas directrices, la cuestión medular para resolver
acerca de la procedencia del reclamo resarcitorio impetrado por la actora, consiste
en determinar si los descuentos efectuados en su haber jubilatorio por aplicación
del precepto en cuestión y durante el lapso aludido precedentemente, configura un
sacrificio especial que la exime del deber jurídico de soportar el daño, o si, por el
contrario, tiene la obligación de asumir tales descuentos como carga pública.
Tal problemática debe ponderarse a la luz del principio de igualdad ante la
ley que garantiza el artículo 16 de la Constitución Nacional y la interpretación que
del mismo ha realizado el Máximo Tribunal Federal, quien considera que para que
exista violación a dicha garantía es menester que la desigualdad resulte del texto
mismo de la ley aplicada (Fallos: 237:266; 272:231).
En virtud de ello, se impone recordar que el artículo 1° de la ley 12.727
declara en estado de emergencia administrativa, económica y financiera al Estado
Provincial y en ese marco, su artículo 15 y planilla anexa (texto según ley 12.789),
excluye de la reducción de la retribuciones brutas totales y del sueldo anual
complementario a los empleados del Banco de la Provincia de Buenos Aires,
como así también a los agentes pasivos del Poder Judicial de la Provincia.
Del citado precepto legal se deriva un trato desigualitario entre distintos
sectores –activos y pasivos- dependientes del Estado provincial comprometidos en
la emergencia económica declarada, de lo cual se deriva que la norma en cuestión
no ha impuesto una carga pública que deba ser soportada por la actora,
configurándose de tal modo un sacrificio especial asumido por la misma en
beneficio de la comunidad, lesivo de una situación jurídicamente protegida,
reparable en el ámbito de la responsabilidad del Estado por su obrar normativo
lícito.
En suma, juzgo que en la cuestión sub examine concurren los presupuestos
de procedencia del reclamo resarcitorio impetrado, ya que resulta acreditado un
daño actual y cierto, la relación de causalidad directa e inmediata entre el accionar
normativo del Estado y el perjuicio, la existencia de un sacrificio especial en el
afectado y la ausencia de un deber jurídico a cargo de la actora de soportar el
daño.
Por ello, corresponde hacer lugar a la pretensión indemnizatoria deducida
por la actora con sustento en los presupuestos de la responsabilidad del Estado
por su actividad normativa lícita (arts. 16, 17 y concs., Const. Nac.).
6°) Que respecto de la actualización monetaria solicitada por la actora con
relación a las sumas adeudadas, procede su desestimación, ya que conforme lo
tiene sentado el Superior Tribunal, la modificación introducida por la ley 25.561 a
la ley 23.928 mantuvo la redacción del artículo 7° de ésta, y por ello en ningún
caso se admitirá actualización monetaria, indexación por precios, variación de
costos o repotenciación de deudas, cualquiera fuere su causa (S.C.B.A., causa B.
49.193 bis, “Fabiano”, res. 2-X-02, entre otras). En el mismo sentido se expidió,
recientemente, el Máximo Tribunal Federal (C.S.J.N., in re “Chiara Díaz, Carlos
Alberto c/ Estado provincia s/ acción de ejecución”, sent. 7-III-2006).
7°) Por todo lo expuesto, procede hacer lugar a la pretensión indemnizatoria
articulada en el sub judice, declarándose la inconstitucionalidad sobreviniente del
artículo 15 de la ley 12.727, modificada por su similar 12.789 y planilla anexa a
partir del 23 de julio de 2003 y la inconstitucionalidad de los artículos 30 inciso a)
de la ley 12.874 y 28 inciso a) de la ley 13.002, condenando a la Provincia de
Buenos Aires a reintegrarle a la actora los importes descontados y sueldos
anuales complementarios retenidos de sus haberes previsionales por aplicación
de los citados preceptos. Asimismo y en el marco de los postulados de la
responsabilidad estatal por su obrar lícito, se condena a la demandada a restituirle
los importes descontados por aplicación del artículo 15 de la ley 12.727 (modif. ley
12.789) y planilla anexa, desde su entrada en vigor y hasta el 23 de julio de 2003
(arts. 5°, 14, 14 bis, 16, 17, 28, 33, 43 y concs., Const. Nac.; 1°, 10, 20, 31, 39, 57
y concs., Const. Pcial.; 2° inc. 4, 3°, 12 inc. 3°, 50 inc. 6°, C.C.A., ley 12.008, texto
según ley 13.101).
A tales importes deberá adicionársele el correspondiente a los intereses,
que se calcularán desde cada uno de los períodos en que se hubieren devengado
y hasta el efectivo pago, de acuerdo a la tasa que pague el Banco de la Provincia
de Buenos Aires en los depósitos a treinta días vigente en los distintos períodos
de aplicación (arts. 7° y 10°, ley 23.928, texto según ley 25.561; 622, Código Civil
y 5°, ley 25.561).
La liquidación que conforme a las pautas indicadas se practique deberá
abonarse dentro de los sesenta días (arts. 163, Const. Pcial.; 63, C.C.A.).
Las costas se imponen en el orden causado (art. 51, C.C.A., ley 12.008,
texto según ley 13.101).
FALLO:
1°) Hacer lugar a la pretensión indemnizatoria articulada por Martha Emilia
Zapata, declarándose la inconstitucionalidad sobreviniente del artículo 15 de la ley
12.727, modificada por su similar 12.789 y planilla anexa a partir del 23 de julio de
2003 y la inconstitucionalidad de los artículos 30 inciso a) de la ley 12.874 y 28
inciso a) de la ley 13.002, condenando a la Provincia de Buenos Aires a
reintegrarle los importes descontados y sueldos anuales complementarios
retenidos de sus haberes previsionales por aplicación de los citados preceptos.
Asimismo y en el marco de los postulados de la responsabilidad estatal por su
obrar lícito, se condena a la demandada a restituirle los importes descontados por
aplicación del artículo 15 de la ley 12.727 (modif. ley 12.789) y planilla anexa,
desde su entrada en vigor y hasta el 23 de julio de 2003 (arts. 5°, 14, 14 bis, 16,
17, 28, 33, 43 y concs., Const. Nac.; 1°, 10, 20, 31, 39, 57 y concs., Const. Pcial.;
2° inc. 4, 3°, 12 inc. 3°, 50 inc. 6°, C.C.A., ley 12.008, texto según ley 13.101).
A tales importes deberá adicionársele el correspondiente a los intereses,
que se calcularán desde cada uno de los períodos en que se hubieren devengado
y hasta el efectivo pago, de acuerdo a la tasa que pague el Banco de la Provincia
de Buenos Aires en los depósitos a treinta días vigente en los distintos períodos
de aplicación (arts. 7° y 10°, ley 23.928, texto según ley 25.561; 622, Código Civil
y 5°, ley 25.561).
La liquidación que conforme a las pautas indicadas se practique deberá
abonarse dentro de los sesenta días (arts. 163, Const. Pcial.; 63, C.C.A.).
2°) Imponer las costas en el orden causado (art. 51, C.C.A., ley 12.008,
texto según ley 13.101).
3°) Diferir la regulación de honorarios de los profesionales intervinientes
hasta la aprobación de la liquidación a practicarse (art. 51, decreto-ley 8904/77).
Regístrese y notifíquese.
ANA CRISTINA LOGAR
JUEZ