Informe 55/04, de 12 de noviembre de 2004.

Informe 55/04, de 12 de noviembre de 2004. “Duración de los contratos. Exclusión de las
prórrogas tácitas”.
Clasificación de los informes: 12.3 Cuestiones relativas a la duración de los contratos, plazos,
prórrogas e impuestos. 24.4 Duración de los contratos de consultoría y asistencia y de servicios.
Prórrogas.
ANTECEDENTES
1. Por el Interventor General de la Administración del Estado se dirige escrito a la Junta
Consultiva de Contratación Administrativa formulando consulta sobre determinadas cuestiones en
relación con la posible prórroga del contrato de “Operaciones de arrendamiento de servicios para
conserva ción del Puente sobre la Bahía de Cádiz”, redactado en los siguientes términos:
“Con fecha 30 de diciembre de 1986, la Dirección General de Carreteras del Ministerio de Obras
Públicas y Urbanismo y la empresa Autopistas del Mare Nostrum, S.A., suscribieron un contrato
administrativo especial de arrendamiento de servicios para la "Operación y conservación de la, carretera
CA-610, variante de la CN-IV, con puente sobre la bahía de Cádiz, entre los pp.kk. 3,976 al 7,124".
De acuerdo con la cláusula 1.1 del Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares, cuya copia se
acompaña, el objeto del contrato está constituido por las operaciones y actuaciones necesarias encaminadas
a mantenimiento, conservación, señalización y funcionamiento del referido puente y sus instalaciones.
El plazo de duración del contrato se encontraba regulado en la cláusula 3 del mismo pliego
estableciéndose lo siguiente: "El contrato tendrá una duración hasta el 31 de diciembre de 1990 será
prorrogable automáticamente por períodos de un año salvo denuncia ex cesa de cualquiera de las partes
formuladas con una antelación mínima de 6 meses al vencimiento del respectivo período contractual ".
De acuerdo con lo anterior, la vigencia del contrato fue prorrogada hasta el 31 de diciembre de 1992.
Posteriormente, y mediante resolución de la Dirección General de Carreteras, de fecha 2 de julio de
1992, de la que se acompaña asimismo copia, se aprobaron determinadas modificaciones del contrato,
incluyendo la relativa a la duración del mismo, de modo que la cláusula 3 del Pliego quedó redactada como
sigue: "El contrato cuya duración inicial se extendió hasta el 31 de diciembre de 1990 y que ha sido
prorrogado anualmente hasta el 31 de diciembre de 1992, será prorrogable automáticamente por períodos
de cuatro años salvo denuncia expresa de cualquiera de las partes formuladas con una antelación mínima
de 6 meses al vencimiento del respectivo período contractual. La primera de dichas prórrogas entrará en
vigor a partir del día 1 de enero de 1993 ".
La vigencia del contrato ha sido prorrogada durante tres períodos cuatrienales (1993 1996, 1997 a
2000 y 2001 a 2004), finalizando el vigente período el 31 de diciembre de 2004.
A la vista del próximo vencimiento de la vigente prórroga cuatrienal, esta Intervención General se ha
planteado la legalidad de dicha medida, atendiendo al actual marco normativo.
En efecto, la ley 53/1999, de 28 de diciembre, de modificación de la ley 13/1995, de 18 di mayo, de
Contratos de las Administraciones Públicas, que entró en vigor el 29 de marzo de 2000 prohibió las
prórrogas tácitas, dando nueva redacción al artículo 68.1 de la ley (actualmente artículo 67.1 del Texto
Refundido de la ley, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio):
"A los contratos cuya adjudicación se rige por la presente Ley precederá la tramitación del expediente
de contratación, que se iniciará por el órgano de contratación, justificando la necesidad de la misma. Al
expediente se incorporarán el pliego de cláusulas administrativas particulares que hayan de regir el
contrato, con precisión del plazo de duración del contrato y, cuando, estuviere prevista, de su posible
prórroga y alcance de la misma que, en todo caso, habrá de ser expresa, sin que pueda prorrogarse el
contrato por consentimiento tácito de las partes ".
El artículo 67, al estar incluido en el Libro 1 de la ley, es aplicable a los contratos administrativos tanto
típicos como especiales. Sin embargo, la ley 53/1999 también modificó el artículo de la ley 13/1995, relativo
a los contratos administrativos especiales, señalándose en el apartado segundo que en el pliego de
cláusulas administrativas particulares se hará constar, entre otros: (.. );d) El alcance de las prórrogas, sin
que puedan producirse las mismas por mutuo consentimiento tácito.
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La propia Junta Consultiva de Contratación Administrativa se ha referido a esta cuestión e sus
recientes dictámenes 24/2004, relativo a un contrato de conservación y mantenimiento de alumbrado
adjudicado el 30 de junio de 1994 cuyo clausulado permitía la prórroga automática del mismo siempre que
ninguna de las partes denunciase el contrato con una antelación mínima de tres meses su vencimiento, y
35/04, en el que se consultaba acerca del cumplimiento de un contrato y la aplicación de prórrogas tácitas
pactadas antes de la modificación de la Ley que las excluye. La Junta pon de manifiesto que "(..) en cuanto
a la posibilidad de prórrogas tácitas prohibidas por el artículo 67 de la Ley de Contratos de las
Administraciones Públicas, hay que señalar que las mismas serían admisibles conforme a la legislación
anterior, pero que, una vez entrada en vigor la Ley de Contra tos de las Administraciones Públicas y su
artículo 67, deben ser rechazadas, al resultar un contra sentido que un contrato celebrado con anterioridad
a su entrada en vigor pudiese continuar des plegando sus efectos indefinidamente en virtud de prórrogas
tácitas ".
Por todo lo anteriormente expuesto, y teniendo en cuenta que, de conformidad con el artículo 10 de la
Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo
2/2000, de 16 de junio, la Junta Consultiva de Contratación Administrativa es el órgano consultivo
específico en la Administración General del Estado en materia de contratación, e sta Intervención General
solicita, en virtud de lo dispuesto en el artículo 17 del Real Decreto 30/1991, de 18 de enero, sobre régimen
orgánico y funcional de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa, el criterio de dicho órgano sobre
la siguiente CUESTIÓN
Ajuste al ordenamiento vigente de la prórroga del contrato de referencia por un nuevo período de
cuatro años, así como en caso de producirse, posibles consecuencias de un nuevo período de prórroga.
2.- Conforme se indica en el anterior escrito, se acompaña al mismo la siguiente
documentación:
a) Pliego de cláusulas administrativas particulares para la adjudicación del contrato
administrativo especial de arrendamiento de servicios para la conservación y operación de la
carretera C -610, variante de la CN-IV con puente sobre la Bahía de Cádiz por contratación directa,
cuya cláusula 3 relativa al plazo de duración del contrato establecía que “el contrato tendrá una
duración hasta el 31 de diciembre de 1990 y será prorrogable automáticamente por períodos de un
año salvo denuncia expresa de cualquiera de las partes formulada con una antelación mínima de 6
meses al vencimiento del respectivo período contractual”.
b) Resolución de 24 de julio de 1992 de la Dirección General de Carreteras del entonces
Ministerio de Obras Públicas y Transportes por la que se acuerda modificar la transcrita cláusula 3 del
pliego que pasa a tener la siguiente redacción: “el contrato cuya duración inicial se extendió hasta el
31 de diciembre de 1990 y que ha sido prorrogado anualmente hasta el 31 de diciembre de 1992,
será prorrogable automáticamente por períodos de cuatro años salvo denuncia expresa de cualquiera
de las partes formulada con una antelación mínima de 6 meses al vencimiento del respectivo período
contractual” añadiendo que “la primera de dichas prórrogas entrará en vigor a partir del día 1 de
enero de 1993”.
CONSIDERACIONES JURÍDICAS
1. La cuestión expresamente consultada, que es la que debe intentar contestar esta Junta, es la
de la legalidad de la posible prórroga del contrato ante el próximo vencimiento de la vigente prórroga
el 31 de diciembre de 2004, cuestión que debe ser resuelta con arreglo a la normativa actualmente
en vigor, prescindiendo, por tanto, de las cuestiones que pudieron y debieron plantearse con
anterioridad como pueden ser las relativas a la adjudicación del contrato, a su naturaleza de contrato
administrativo especial o de servicios y a la procedencia de la Resolución de la Dirección General de
Carreteras de 24 de julio de 1992 en cuanto, de un lado, modifica además del sistema de prórrogas
su régimen económico y de otro, no sólo no fija plazo de duración ciñéndose al sistema de prórrogas,
sino que se reconoce expresamente que el contrato inicial se configuró con una “vocación de
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permanencia” co n sucesivas prórrogas que pueden sucederse de “forma indefinida” lo que pretende
mantener la resolución modificadora de la cláusula 3 del pliego.
2. Como consecuencia de lo anterior y ciñéndonos a la posibilidad de prórroga del contrato a la
fecha de vencimiento de la actual –31 de diciembre de 2004- hay que remitirse a la doctrina de esta
Junta reflejada en los informes de 7 de junio y de 8 de julio de 2004 (expedientes 24/04 y 35/04) y
en tres de esta misma fecha (expedientes 47/04, 50/04 y 57/04) expuesta en el sentido de que a
partir de la entrada en vigor de la Ley 53/1999, de 28 de diciembre, que da nueva redacción al
artículo 67.1 de la Ley 13/1995, de 18 de mayo, las prórrogas tácitas, admisibles conforme a la
legislación anterior, deben ser rechazadas, una vez entrada en vigor la nueva redacción del citado
artículo 67.1 al resultar un contrasentido –se afirma en el informe de 8 de julio de 2004- que un
contrato celebrado con anterioridad a su entrada en vigor pudiese continuar produciendo sus efectos
indefinidamente en virtud de prórrogas tácitas. Este contrasentido que la prohibición de prórrogas
tácitas trata de evitar se refleja expresamente en la resolución de la Dirección General de Carreteras
de 24 de julio de 1992, en cuanto habla de “vocación de permanencia en el tiempo” del contrato y
“sucesión de forma indefinida” que se predica tanto del sistema de cláusulas previstas en la
redacción inicial del pliego como en la modificación operada en su redacción, en la que ni siquiera se
fija plazo máximo de duración. Además, la prórroga del contrato es una renovación del mismo por un
nuevo período, por lo que debe considerarse nuevo contrato, lo que impone que, al producirse
durante la vigencia del actual artículo 67.1 de la Ley de Contratos de las Admin istraciones Públicas,
el consentimiento contractual que la prórroga implica haya de ser necesariamente expreso.
Por otra parte, conviene insistir en que para la conclusión sentada es indiferente que el contrato
sea calificado como administrativo especial, como se hizo en el pliego o como de servicios,
calificación más ajustada a su contenido, dado que el artículo 67.1 de la Ley de Contratos de las
Administraciones Públicas es aplicable a todo tipo de contratos y la nueva redacción del artículo 8,
letra d), introducida por la Ley 53/1999, de 28 de diciembre, exige que conste en los pliegos de los
contratos administrativos especiales “el alcance de las prórrogas, sin que puedan producirse las
mismas por mutuo consentimiento tácito”, como acertadamente se pone de relieve en el escrito de
consulta del Interventor General.
3. El escrito de consulta termina solicitando que esta Junta se pronuncie sobre “posibles
consecuencias de un nuevo período de prórroga”.
Esta Junta entiende que su función debe limitarse a exponer su opinión sobre la primera parte
de la cuestión suscitada y, dado que sus informes no son vinculantes a tenor de lo dispuesto en el
artículo 83.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, efecto acentuado en este caso al no solicitarse el
informe por ningún órgano de contratación, en cuanto a las “consecuencias de un nuevo período de
prórroga” debe limitarse a señalar que las deficiencias o irregularidades que s e produzcan podrán ser
corregidas por vía de recurso por los particulares interesados o por vía de revisión por la
Administración de sus propios actos, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 102 a 106 de la
citada Ley 30/1992 y 61 a 66 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas.
CONCLUSIÓN
Por lo expuesto, la Junta Consultiva de Contratación Administrativa entiende que debe reiterar
su criterio de que a partir de la entrada en vigor de la Ley 53/1999, de 28 de diciembre, que da
nueva redacción al artículo 67.1 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas no son
admisibles prórrogas tácitas aún estando previstas en contratos anteriores a la indicada fecha y que
el incumplimiento de tal criterio, de producirse, podrá ser corregido por vía de recurso de los
particulares o por vía de revisión de sus propios actos de la Administración.
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