Construyendo Confianza

Construyendo Confianza
Imperativo y mandato constitucional para los servidores públicos
Políticamente, Colombia ha sido definida como un Estado Social de
Derecho por la Constitución Política de 1991, cuyo artículo 2º
define los fines esenciales del Estado: “servir a la comunidad,
promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los
principios, deberes y derechos consagrados en la Constitución;
facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan
y en la vida económica, política, administrativa, y cultural de la
Nación; defender la independencia nacional, mantener la
integridad territorial y
asegurar la convivencia pacífica y la
vigencia de un orden justo. Las autoridades de la República están
instituidas para proteger a todas las personas residentes en
Colombia, en su vida, honra, bienes creencias y demás derechos y
libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes
sociales del Estado y de los particulares.”
Conforme al mandato constitucional el Estado y las entidades que lo integran
existen para garantizar el cumplimiento de esos fines en el marco de los
valores y principios también consagrados en la Carta Política. Esto implica
pasar de imperativos morales constreñidos al fuero personal, a exigencias
constitucionales que condicionan el cumplimiento de las funciones específicas.
En consecuencia, la responsabilidad de cualquier Entidad de la Administración
Pública es cuidar, manejar y utilizar los bienes públicos en procura del
bienestar de todos los habitantes del territorio nacional.
Las leyes representan un comportamiento codificado, que formaliza las
expectativas sociales acerca de las decisiones, acciones y prácticas de las
instituciones. Estas leyes son un mínimo exigible, son una forma de regulación
social pero, no es la única forma de regularse.
Lo público y la responsabilidad social
Un Estado Social de Derecho supone la libertad de las personas, la existencia
de una economía de mercado y de una sociedad civil, como condiciones para
que sus habitantes convivan y prosperen en paz y con equidad. Tales
condiciones imponen un cambio profundo de las costumbres en las entidades
y, más específicamente, en los Servidores Públicos.
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Aunque el problema de la legitimidad se resuelve en cierta medida con el
incremento de la participación y controles ciudadanos, la exigencia de un
compromiso de los funcionarios con lo público es imperativa; esto incluye
desde tener reglas y criterios claros sobre conflictos de interés, hasta la
demostración de idoneidad para ocupar cargos públicos.
Esa exigencia de integridad en los cargos -sin la cual se pone en duda la
legitimidad de las acciones de los funcionarios y de la Entidad-, es necesaria
dado que quienes optan por dedicarse a los asuntos públicos adquieren
responsabilidades frente a la sociedad y la sociedad tiene, por consiguiente,
derecho de ejercer su control.
Del servidor público se espera un compromiso personal consistente con la
naturaleza de su trabajo, que atañe directamente a la construcción y cuidado
del bien de la Comunidad1.
Al asegurar la satisfacción de las necesidades particulares de sus funcionarios,
el Estado también crea fuertes vínculos éticos que, además de motivar el
cumplimiento del compromiso personal, evitan la ocurrencia de conductas que
afecten los bienes públicos.
En esa perspectiva, el control de los servidores públicos depende tanto de la
capacidad de los directivos como de los diversos mecanismos de consulta,
participación y veeduría ciudadanas, que garantizan la legitimidad de la gestión
pública. Cuando tales mecanismos frenan la intromisión de intereses
particulares en la gestión pública, complementan, desde la ciudadanía, los
esquemas de control instalados en las propias entidades.
El comportamiento de los funcionarios es la base en la que descansa la
confianza en el gobierno: los ciudadanos esperan que, a través de sus
funcionarios, el Estado satisfaga sus necesidades.
Como la acción del Estado reviste una gran variedad de modos y maneras, las
relaciones específicas de cada ciudadano con las instituciones y los
funcionarios, proveen una infinidad de percepciones individuales e, inclusive,
sentimientos encontrados respecto a la competencia del Estado.
El tema ético del Bien común ha sido traducido al lenguaje de la administración pública como “el
compromiso con el interés general, (y con) la existencia de un patrimonio común, la relación con el poder
político, la posibilidad de decidir o de regular actividades sobre toda la sociedad”. ARCILA, Oscar Hernando.
Aproximación teórica y metodológica para estudiar el fenómeno de la corrupción. En: DEPARTAMENTO
ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA. Aproximación Teórica y práctica al estudio e identificación de
riesgos de corrupción. Bogotá: 2000. p. 19. No obstante, en la literatura de administración pública
norteamericana se habla de “resultados que valoran los ciudadanos”, en lugar del tradicional “interés
público”. Ver: BARZELAY, Michael y ARMAJANI, Babak. Atravesando la burocracia. En: SCHAFRITZ y HYDE.
Clásicos de la administración pública. FCE: México. 2000. p. 967-968.
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La grandeza moral del Estado determina la competencia moral de sus
funcionarios. Sólo un auténtico Estado Social de Derecho puede formar
funcionarios que se asumen en el respeto no solo de las leyes, sino que
mantienen una conducta recta.
La construcción de lo público y de bienes colectivos2
Todo bien o servicio destinado a satisfacer necesidades que hagan posible una
vida digna a todos, constituye una parte de los bienes públicos (o bienes
colectivos): la justicia, la seguridad, los servicios domiciliarios, la educación
básica, la salud preventiva, el transporte, la vivienda, las comunicaciones,
entre otros..
En ese sentido se puede afirmar que lo público es aquello que conviene a
todos, de la misma manera, para la dignidad de todos. El andén o el parque
son públicos en tanto están allí para el disfrute de todos sin exclusiones por
razón de clase social, edad, sexo, creencias políticas o religiosas. Cuando la
disponibilidad o el goce de estos bienes o servicios excluyen a una parte de la
población -o difieren en la calidad para unos y otros-, hay una inequidad
evidente.
Igualmente, cuando los bienes o servicios públicos se construyen en función de
intereses particulares (de grupos o sectores sociales) y las decisiones sobre el
acceso o el buen uso del bien o servicio están determinadas por motivos
distintos del bien común, ese bien público es excluyente o inequitativo. Es lo
que se entiende como corporativizar lo público: apropiarse, para beneficio
privado, de un bien que debe existir para todos de la misma manera. La
corrupción es la apropiación privada de lo público.
Lo público es construido por colectivos, es decir, por todas aquellas personas o
grupos cuyas actividades y propósitos trascienden el ámbito de lo privado y de
los entornos inmediatos. En ese sentido, los colectivos están conformadas por
aquellas personas que, con sus actuaciones y decisiones, modifican los modos
de pensar, sentir o actuar de una sociedad. Tal capacidad las convierte en
referentes que orientan y definen las aspiraciones o expectativas colectivas.
Todo cambio social y cultural requiere de colectivos líderes como:
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Servidores Públicos, porque de ellos depende el manejo del Bien Público
por excelencia: el Estado y la aplicación de las leyes. Un Estado bien
administrado es la base de la equidad, de la gobernabilidad y de la
autoridad pública.
Toro José Bernardo, La construcción d lo público desde la sociedad civil, en Lo público, una pregunta desde
la sociedad civil, Quebecor Impreandes, Ltda. Bogotá, 2001.
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Políticos, cuando hacen converger los diferentes intereses de las
personas hacia la construcción de intereses y bienes públicos. También
cuando hacen leyes útiles.
Intelectuales,
cuando contribuyen a hacer entender, explicar e
interpretar los problemas de la sociedad en función del bien colectivo.
Con su pensamiento abren puertas, perspectivas y ayudan a ordenar la
incertidumbre de la sociedad.
Comunicadores, cuando contribuyen y crean condiciones para que los
diferentes sentidos, actuaciones y formas de ver la realidad (que existen
en la sociedad) puedan circular y competir en igualdad de condiciones.
Artistas, porque a través del arte (música, pintura, actuación, teatro,
etc.) una sociedad se expresa y puede observarse para cambiar. El
verdadero arte es una expresión de la sociedad en que se produce.
Empresarios, cuando producen racionalmente bienes y servicios para la
vida digna de todos, y todas sus actuaciones rentables están guiadas por
criterios de responsabilidad social.
Líderes de organizaciones de la sociedad civil (ONG, sindicatos,
cooperativas, asociaciones profesionales, etc.) cuando crean o
administran entidades que producen bienes colectivos, facilitan las
transacciones y contribuyen a fortalecer la cooperación entre lo público y
lo privado para reducir la pobreza.
Líderes sociales y comunitarios, cuando crean organizaciones y bienes
colectivos para la vida digna de los barrios y de las comunidades.
Líderes religiosos, en cuanto ellos tienen autoridad en la intimidad de la
conciencia y en la visión de lo trascendente religioso.
Las organizaciones y su Responsabilidad Social
Una organización es tanto más útil para la sociedad en la medida en que
genere más intercambios con otras organizaciones o con las personas en su
vida diaria.
Las organizaciones generan más transacciones útiles y fáciles cuando tienen
reglas bien definidas para interactuar entre sí o con las personas. Por el
contrario, cuando las organizaciones tienen reglas ambiguas o contradictorias,
los intercambios son lentos y costosos en tiempo y dinero. Mientras más
intercambios (transacciones) útiles generen las organizaciones, la sociedad es
más dinámica y produce más riqueza.
Toda organización requiere delimitar una identidad que la diferencie y la
identifique dentro del todo social. Esto implica:
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aceptar y reconocerse como distinto para poder reconocer a otros;
crear reglas de inclusión (quiénes pueden pertenecer) y de exclusión
(quienes no pueden pertenecer), lo que implica a sus miembros aceptar
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reglas internas y externas, entender y obligarse a tener
comportamientos específicos frente a otros y ante sí mismos;
definir formas y normas de articulación, rearticulación y desarticulación
con otras organizaciones para establecer convenios, contratos,
intercambios y concertaciones; y
aprender a hacer planes y proyectos para garantizar la supervivencia y
la proyección de la organización, lo que exige aprender a diseñar fueros
sociales (con otros), a cuidarlos y a defenderlos.
Por tanto, la Responsabilidad Social significa reconocer que las organizaciones
actúan en contextos sociales particulares, con un poder y unos efectos
específicos que pueden contribuir al incremento de la exclusión o por el
contrario a una creciente democratización que se oriente a hacer viable
nuestra sociedad en el contexto global.
Necesidad de la gestión ética en las entidades públicas
Se evidencia en nuestro país la existencia de una dualidad moral: al lado de las
reglas de equidad o imparcialidad propias del Estado Social de Derecho, existe
una tradición moral basada en las relaciones de amistad o parentesco.
Las reglas de imparcialidad corresponden a una moral que tiende a los
principios universales abstractos que se concretan en el ejercicio de la
ciudadanía, cuyas características son el respeto a la ley, el nacionalismo, la
moderación y la equidad en las decisiones, y el orden en la convivencia
ejercido a través de una moral pública común.
No obstante, estas reglas universales siempre han convivido con
costumbres políticas reales, que configuraron una sociedad dividida
estamentos. Como resultado, las entidades políticas crearon regulaciones
carácter universal, pero el gobierno real ha expresado el interés de
estamentos que detentan el poder religioso, económico o político.
las
en
de
los
El efecto del encuentro de estas dos moralidades es que “bajo el manto formal
del Estado de derecho se esconde una red de conexiones familiares,
clientelares, gremiales, amistosas... que alteran completamente el
funcionamiento del sistema legal. No es que no haya legalidad y nos dirijamos
al caos, es que la sociedad funciona según unas leyes distintas a los códigos:
leyes no universales, sino resultado de la imbricación de sistemas particulares
de relaciones y preferencias”.3
La dicotomía entre la justicia y el bienestar, es el dilema entre elegir lo
universal o lo particular, en el que la elección de un término exige el sacrificio
3
GONZÁLES FABRE. Op. cit. p. 24.
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del otro: si se cumple con las leyes de justicia, sacrifico mi bienestar, y si
busco mi bienestar, debo infringir las leyes de justicia.
El Estado moderno se sustenta en el valor de la justicia entendida como
equidad, dentro de una regulación para la estructura básica de toda sociedad:
la constitución, las formas de propiedad legalmente reconocidas, la
organización de la economía y la naturaleza de la familia.
Cada persona tiene derecho a un esquema plenamente adecuado de libertades
básicas iguales que sea compatible con un esquema semejante de libertades
para todos. Las desigualdades sociales y económicas tienen que satisfacer dos
condiciones: primera, deben relacionarse con puestos y posiciones abiertos
para todos en condiciones de plena equidad y de igualdad de oportunidades; y
la segunda, deben redundar en el mayor beneficio de los miembros menos
privilegiados.4
La corrupción ataca las reglas de justicia imparcial de la sociedad y las
suplanta por reglas propias de las relaciones personales. La corrupción entra
en juego cuando se pretende alterar la objetividad de decisiones de contratos,
premios, impuestos, concursos o postulaciones a favor o en contra de algunas
personas o grupos, sobre la base de transferencias de recursos o servicios a
las personas o grupos de quienes depende la decisión de asignaciones o
concesiones, o el fallo de penas o premios.
Si las organizaciones y los individuos se definen por intereses exclusivamente
particulares, entonces estamos frente a la disolución de los vínculos de
confianza y cooperación, que permiten hablar de convivencia en un marco
institucional. En ese caso, la corrupción lleva a la comunidad a su propia
disolución: Las personas que se benefician de la corrupción en mediana y gran
escala son una minoría, de manera que los recursos públicos alcanzan para
menos personas; el Estado no se rige por la ley, sino por consideraciones
particulares.
Prevenir la corrupción y generar procesos para reducirla es, sin duda, el
camino necesario para la consolidación de un Estado Social de Derecho y de
una economía de mercado eficiente en Colombia, que garanticen los derechos
y ofrezcan unos bienes de calidad, para resolver las necesidades de todos sin
exclusiones.
En ese sentido, la prevención de la corrupción debe insistir en la necesidad de
diferenciar los ámbitos de la vida: la esfera privada se rige por relaciones de
afecto y amistad; pero lo público debe construirse desde reglas de justicia, que
aseguren la protección de los derechos a todos los ciudadanos de manera
equitativa.
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RAWLS, John. Liberalismo político. FCE: Bogotá. 1996. p. 271.
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Toda gestión en una organización es una forma de interacción y, en
consecuencia, supone intereses comunes, reglas de cooperación, normas de
conductas aceptadas mutuamente.
El mundo de las organizaciones, incluso en el actual marco del mercado global,
es cooperativo, y esa cooperación básica marca los límites de toda
competencia, pues en realidad toda gestión supone grandes y complejas
formas de cooperación y confianza.
El problema no se reduce a volver creíbles y confiables a los diversos grupos
políticos, ni a determinadas entidades. Se necesita que las Entidades públicas
expresen valores con los cuales se puedan comprometer los ciudadanos,
dentro de la orientación hacia la construcción de una Nación viable para todos
sin exclusiones.
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