LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓN: ¿Competencia municipal?

LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓN:
¿Competencia municipal?
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Por Arlette M. Geyer A.1
1. Régimen constitucional venezolano. 2. Régimen legal venezolano. 3. Los estados de excepción en el Derecho Comparado:
3.1. Régimen jurídico en Colombia. 3.2. Régimen jurídico en
España. 4. Conclusiones
A los efectos de tener una clara comprensión sobre el régimen
jurídico de los estados de excepción, que abarque incluso el de los
Estados colombiano y español, decidí dividir el estudio en cuatro
partes fundamentales. Todo ello con el propósito de tener una visión
integral de otros ordenamientos jurídicos que también contemplan
los denominados «estados de excepción» y determinar si efectivamente su declaración compete o no a las autoridades municipales.
1.
Régimen constitucional venezolano
El artículo 236 de la Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela establece las atribuciones y obligaciones del Presidente
de la República, siendo una de ellas la prevista en el numeral 7,
«Declarar los estados de excepción y decretar la restricción de garantías en los casos previstos en esta Constitución».
En tal sentido, el artículo 337 del texto fundamental establece
que el Presidente de la República, en Consejo de Ministros, podrá
decretar los estados de excepción. Igualmente, define como tales «...las
circunstancias de orden social, económico, político, natural o ecológico, que afecten gravemente la seguridad de la Nación, de las instituciones y de los ciudadanos y ciudadanas, a cuyo respecto resultan
insuficientes las facultades de las cuales se disponen para hacer frente
a tales hechos».
1
Abogada egresada de la Universidad Católica Andrés Bello, especialista en
Derecho Administrativo, mención Honorífica Cum Laude de la misma Alma
Mater.
Erga Omnes
Nº 3, 2007
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Arlette M. Geyer A.
El Decreto de estado de excepción, podrá restringir temporalmente las garantías previstas en la Constitución, pero también comporta un límite referido a que no podrán restringirse las referidas al
derecho a la vida, prohibición de incomunicación, tortura, el derecho al debido proceso, el derecho a la información y los demás derechos humanos intangibles. Igualmente, el referido Decreto debe
cumplir con las exigencias, principios y garantías establecidos en el
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y en la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
El autor Allan R. Brewer Carías, en su obra La Constitución de
19992, señala que se eliminó de la Constitución de 1961 la posibilidad de que se pudiesen «suspender» las garantías constitucionales,
como lo autorizaba el artículo 241, en concordancia con el artículo
190, ordinal 6, y que dio origen a tantos abusos institucionales,
quedando la potestad de excepción sólo a restringir, más no a suspender.
Adicionalmente, agrega el mencionado autor que no basta con
restringir las garantías pura y simplemente, sino que es indispensable
que en el mismo Decreto se regule en concreto y con precisión el
ejercicio del derecho. A título ilustrativo, si se restringe la libertad de
tránsito, en el mismo Decreto debe especificarse en qué consiste la
restricción, como podría ser la prohibición de circular a determinadas horas (toque de queda) o en determinados vehículos.
En este sentido, la Carta Magna establece en su artículo 338 tres
(3) tipos de Estado de Excepción. En efecto, el Estado de Alarma se
decretará cuando se produzcan catástrofes, calamidades públicas u
otros acontecimientos similares que pongan seriamente en peligro la
seguridad de la Nación, o de sus ciudadanos. Este Estado de Excepción durará hasta treinta (30) días, prorrogables por un tiempo igual.
Por su parte, el Estado de Emergencia Económica se decretará,
cuando se susciten circunstancias económicas extraordinarias que
afecten gravemente la vida económica de la Nación. Su duración será
de hasta sesenta (60) días, prorrogables por sesenta (60) días más.
2
BREWER CARÍAS, Allan R. La Constitución de 1999. Tercera Edición.
Editorial Jurídica Venezolana. Caracas 2001. Página 237.
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Por último, el Estado de Conmoción interior o exterior se
decretará en caso de conflicto interno o externo, que ponga seriamente en peligro la seguridad de la Nación, de sus ciudadanos o
instituciones. Durará noventa (90) días, prorrogables por un lapso
igual.
Gráficamente se representa así:
ESTADOS
DE EXCEPCIÓN
PROCEDENCIA
DURACIÓN
Estado de Alarma
Catástrofes, calamidades
públicas u otros acontecimientos similares.
Treinta (30) días, prorrogables por un tiempo
igual.
Estado
de Emergencia
Económica
Circunstancias económicas extraordinarias que
afecten gravemente la vida
económica de la Nación.
Sesenta (60) días, prorrogables por un tiempo
igual.
Estado
de Conmoción
Interior o Exterior
Conflicto interno o externo.
Noventa (90) días, prorrogables por un tiempo
igual.
El Decreto que declare el estado de excepción, será presentado
dentro de los ocho días de haberse dictado a la consideración y
aprobación de la Asamblea Nacional o su Comisión Delegada y a la
Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, para que se
pronuncie sobre su constitucionalidad, todo ello de conformidad con
lo previsto en el artículo 339 de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela.
El Presidente de la República podrá solicitar su prórroga por un
plazo igual, y será revocado por el Ejecutivo Nacional o por la Asamblea Nacional o por su Comisión Delegada, antes del término señalado, al cesar las causas que lo motivaron.
La declaración de estados de excepción no interrumpe el funcionamiento de los órganos del Poder Público. Además, la declaración
de los estados de excepción no modifica el principio de la responsa-
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Arlette M. Geyer A.
bilidad del Presidente de la República, ni la del Vicepresidente Ejecutivo, ni la de los Ministros, según lo dispuesto en el artículo 232
de la Constitución de 1999.
2.
Régimen legal venezolano
La Ley Orgánica sobre Estados de Excepción, publicada en la
Gaceta Oficial Nº 37.261, de fecha 15 de agosto de 2001, dictada con
fundamento en la parte in fine del artículo 338 de la Constitución
de la República Bolivariana de Venezuela, regula de manera detallada
los diferentes tipos de estados de excepción, así como el ejercicio de
los derechos que sean restringidos con la finalidad de restablecer la
normalidad en el menor tiempo posible.
El artículo 3 de la Ley en referencia, conteste con la previsión
constitucional, establece que «El Decreto que declare los estados de
excepción no interrumpe el funcionamiento de los Poderes Públicos,
los cuales deben además cooperar con el Ejecutivo Nacional a los
fines de la realización de las medidas contenidas en dicho decreto».
También el artículo 4 de la Ley en estudio consagra el principio
de proporcionalidad, en el sentido de que «Toda medida de excepción debe ser proporcional a la situación que se quiere afrontar en
lo que respecta a gravedad, naturaleza y ámbito de aplicación».
Por su parte, el artículo 6 de la Ley, siguiendo las previsiones
constitucionales establece que «El decreto que declare los estados de
excepción, será dictado en caso de estricta necesidad para solventar
la situación de anormalidad, ampliando las facultades del Ejecutivo
Nacional, con la restricción temporal de las garantías constitucionales permitidas y la ejecución, seguimiento, supervisión e inspección
de las medidas que se adopten conforme a derecho. El Presidente de
la República, en Consejo de Ministros, podrá ratificar las medidas
que no impliquen la restricción de una garantía o de un derecho
constitucional. Dicho decreto será sometido a los controles que establece esta Ley».
Estos controles a los que se refiere la Ley Orgánica sobre Estados
de Excepción, estriban en la aprobación del Decreto por parte de la
Asamblea Nacional o su Comisión Delegada y al control de consti-
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tucionalidad ejercido por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, explicado suficientemente en el punto I intitulado
«Régimen Constitucional venezolano».
Pues bien, en la práctica constitucional, ha surgido la incertidumbre en cuanto a la posibilidad de que los gobernadores o alcaldes
puedan dictar decretos que regulen estados de excepción en el ámbito de su jurisdicción. Tan es así, que algunas constituciones estadales le otorgan dicha competencia a sus autoridades ejecutivas estadales.
Al respecto, es importante destacar que la Sala Constitucional
del Tribunal Supremo de Justicia, mediante sentencia interlocutoria
de fecha 15 de diciembre de 2005, con ponencia de la Magistrada
Luisa Estella Morales Lamuño, dictada con ocasión del recurso de
nulidad por inconstitucionalidad ejercido conjuntamente con solicitud de medida cautelar innominada, por el Fiscal General de la
República Bolivariana de Venezuela, contra «(...) los artículos 52; 94;
111 numeral 21; 144 y 145 de la Constitución del Estado Apure
sancionada el 15 de octubre de 2002, publicada en la Gaceta Oficial
del Estado Apure Nº 594 de fecha 30 de octubre de 2002 (...)», cuyo
artículo 111, numeral 21, establece como competencia del Gobernador declarar el estado de emergencia en caso de calamidad pública o
ante la inminencia de acontecimientos o fenómenos naturales catastróficos, estableció lo siguiente:
«De manera que, siendo que se evidencia de autos no sólo el gasto
público en el cual pudiera incurrir el erario estadal al asignar un
presupuesto para el funcionamiento de unos órganos creados,
presumiblemente, en desmedro de la reserva legal, sino también
la inseguridad jurídica que, con la aplicación de “(...) El Poder
Ciudadano Estadal (...) [y del] Estado de emergencia en caso de
calamidad pública o ante la inminencia de acontecimientos o fenómenos naturales catastróficos y dictar las medidas necesarias para
la protección de las vidas de las personas, sus bienes, así como la
reparación de los daños causados, pudiendo disponer para ello de
los recursos financieros del Estado con sujeción a las leyes, previa
autorización del Consejo Legislativo dada por la mitad más uno de
sus miembros (...)”, pudiera generarse en perjuicio de los administrados, por tanto, esta Sala, en el entendido que ello representa un
perjuicio que difícilmente podrá ser reparado por la sentencia que
decida el recurso de nulidad, declara con lugar la medida cautelar
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Arlette M. Geyer A.
solicitada y, en consecuencia, se suspenden de forma ex nunc (desde
ahora) los artículos 52; 94; 111 numeral 21; 144 y 145 de la
Constitución del Estado Apure publicada en la Gaceta Oficial del
Estado Apure Nº 594 del 30 de octubre de 2002, suspensión que
surtirá sus efectos una vez publicada la presente decisión en la
Gaceta Oficial, sin perjuicio de la responsabilidad en que incurra
el funcionario obligado a dicha publicación por su demora. Así se
decide» (resaltado nuestro).
De manera que, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de
Justicia, hasta tanto se dicte sentencia definitiva, decidió suspender
temporalmente hacia el futuro, entre otros, el artículo de la Constitución Estadal que le atribuye competencia al Gobernador del Estado
Apure para dictar decretos sobre estados de excepción, sin efectuar
obviamente pronunciamiento sobre el fondo del recurso de inconstitucionalidad.
En este mismo sentido, se ha pronunciado dicha Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en fechas 7 de diciembre de
2005 y 2 de febrero de 2006, en casos similares presentados en los
estados Delta Amacuro y Portuguesa, respectivamente.
Aun cuando la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de
Justicia no se ha pronunciado sobre el fondo del recurso de inconstitucionalidad en las sentencias señaladas arriba, se estima necesario
señalar que a nivel local el Alcalde no tiene atribuida competencia en
materia de decretos sobre estados de excepción, ni por la Constitución de 1999 ni por la Ley Orgánica del Poder Público Municipal.
No obstante, la Ley Orgánica sobre Estados de Excepción prevé
en su artículo 16 que «Decretado el estado de excepción, el Presidente de la República podrá delegar su ejecución, total o parcialmente,
en los gobernadores y gobernadoras, alcaldes y alcaldesas, comandantes de guarnición o cualquier otra autoridad debidamente constituida, que el Ejecutivo Nacional designe».
Así las cosas, si bien las autoridades ejecutivas estadales y municipales no tienen atribuida competencia en materia de declarar los
estados de excepción, sí pueden coadyuvar o colaborar en la ejecución del Decreto Presidencial que declare el estado de excepción
respectivo, mediante la técnica de delegación de competencias.
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Por otra parte, en fecha 14 de septiembre de 2004, la Consultoría Jurídica de la Oficina Nacional de Presupuesto elaboró un Punto
Informativo sobre el procedimiento para la consulta pública del anteproyecto de Ley de Presupuesto Anual para el Ejercicio Fiscal 2005.
Al respecto, el referido Punto Informativo señala lo siguiente:
«El artículo 11 de la Ley Contra la Corrupción, establece que el
Ejecutivo Nacional deberá someter a consulta pública el anteproyecto de Ley de Presupuesto Anual, antes de su presentación a la
Asamblea Nacional, de conformidad con los artículos 136 y siguientes de la Ley Orgánica de la Administración Pública, en lo relacionado con el procedimiento que se debe observar para la consulta
de regulaciones sectoriales y sus efectos.
(Omissis)
Ahora bien, el artículo 137 de la Ley señalada ut supra, consagra
que las normas que sean aprobadas por los órganos o entes públicos, o sean propuestas por éstos a otras instancias, serán nulas de
Nulidad Absoluta si no han sido consultadas de conformidad con
el procedimiento señalado en el párrafo anterior. Esto es, que no
producirán los efectos atribuidos y reconocidos por el ordenamiento jurídico, ya que se estarían violentando principios y normas de
orden público de tanta importancia que el legislador considera
insubsanable tal violación.
Sin embargo, la excepción a la regla se encuentra reflejada en el
único aparte del artículo 137 suficientemente referido, el cual establece textualmente lo señalado infra:
(Omissis)
‘En casos de emergencia manifiesta y por fuerza de la obligación
del Estado en la seguridad y protección de la sociedad, el Presidente o Presidenta de la República, gobernador o gobernadora,
alcalde o alcaldesa, según corresponda, podrán autorizar la aprobación de normas sin la consulta previa...’ (resaltado propio).
De la norma parcialmente transcrita y para el caso objeto del presente Punto de Información, podemos observar que existe la salvedad de que el Presidente de la República autorice la aprobación de
la Ley de Presupuesto Anual, en los casos de emergencia manifiesta (debidamente decretada por el Presidente de la República en
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Consejo de Ministros) o en casos de seguridad y protección social;
sin la apertura de la consulta pública ordenada por ley, en cuyo
caso ésta se deberá realizar de igual forma, una vez que se haya
aprobado este instrumento normativo por parte del máximo órgano legislativo de la República y su resultado deberá ser considerado
por éste, con la posibilidad de ratificarlos, modificarlos o eliminarlos».
Es importante precisar que esta excepción comporta un límite,
visto que el mismo artículo 137 de la Ley Orgánica de Administración Pública, señala que «...las normas aprobadas [sin consulta pública] serán consultadas seguidamente bajo el mismo procedimiento a
las comunidades organizadas y a las organizaciones públicas no estatales; el resultado de la consulta deberá ser considerado por la instancia que aprobó la norma y ésta podrá ratificarla, modificarla o
eliminarla».
De manera que, según el Punto de Información antes señalado,
emitido por la Oficina Nacional de Presupuesto con base en lo establecido en la Ley Orgánica de Administración Pública, si bien el acto
bajo estudio no lo señala expresamente, se podrán aprobar normas
sin la consulta previa, en los casos de emergencia manifiesta decretado por el Alcalde; todo lo cual desemboca en que los «estados de
emergencia» sí pueden ser decretados por el Ejecutivo Municipal, hasta
en materia de regulación presupuestaria.
Ahora bien, por «emergencia manifiesta» debemos entender a
juicio de quien suscribe, el estado de emergencia económica de un
ente local suscitado por circunstancias graves económicas que lo afectan severamente; mas no debemos entender que los entes locales tienen
atribuida competencias para dictar «estados de excepción» de alarma
y conmoción, simplemente se trata de un caso puntual en el cual
podrá obviarse la consulta pública, pero del mismo modo deberán
ser consultadas ante las comunidades organizadas y las organizaciones públicas no estatales.
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Los estados de excepción en el derecho comparado
3.1. Régimen Jurídico en Colombia
La Constitución Política de Colombia3 también establece los
estados de excepción. En efecto, los artículos 212 al 215 prevén lo
siguiente:
«Art. 212.–El Presidente de la República, con la firma de todos los
ministros, podrá declarar el Estado de Guerra Exterior. Mediante
tal declaración, el Gobierno tendrá las facultades estrictamente
necesarias para repeler la agresión, defender la soberanía, atender
los requerimientos de la guerra, y procurar el restablecimiento de
la normalidad.
La declaración del Estado de Guerra Exterior sólo procederá una
vez el Senado haya autorizado la declaratoria de guerra, salvo que
a juicio del Presidente fuere necesario repeler la agresión.
Mientras subsista el Estado de Guerra, el Congreso se reunirá con
la plenitud de sus atribuciones constitucionales y legales, y el
Gobierno le informará motivada y periódicamente sobre los decretos que haya dictado y la evolución de los acontecimientos.
Los decretos legislativos que dicte el Gobierno suspenden las leyes
incompatibles con el Estado de Guerra, rigen durante el tiempo
que ellos mismos señalen y dejarán de tener vigencia tan pronto
se declare restablecida la normalidad. El Congreso podrá, en cualquier época, reformarlos o derogarlos con el voto favorable de los
dos tercios de los miembros de una y otra cámara.
Art. 213.–En caso de grave perturbación del orden público que
atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la
seguridad del Estado, o la convivencia ciudadana, y que no pueda
ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las
autoridades de Policía, el Presidente de la República, con la firma
de todos los ministros, podrá declarar el Estado de Conmoción
Interior, en toda la República o parte de ella, por término no mayor
de noventa días, prorrogable hasta por dos períodos iguales, el
segundo de los cuales requiere concepto previo y favorable del
Senado de la República.
3
Publicada en la Gaceta Constitucional No. 116 de fecha 20 de julio de 1991.
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Mediante tal declaración, el Gobierno tendrá las facultades estrictamente necesarias para conjurar las causas de la perturbación e
impedir la extensión de sus efectos.
Los decretos legislativos que dicte el Gobierno podrán suspender
las leyes incompatibles con el Estado de Conmoción y dejarán de
regir tan pronto como se declare restablecido el orden público. El
Gobierno podrá prorrogar su vigencia hasta por noventa días más.
Dentro de los tres días siguientes a la declaratoria o prórroga del
Estado de Conmoción, el Congreso se reunirá por derecho propio,
con la plenitud de sus atribuciones constitucionales y legales. El
Presidente le pasará inmediatamente un informe motivado sobre
las razones que determinaron la declaración.
En ningún caso los civiles podrán ser investigados o juzgados por
la justicia penal militar.
Art. 214.–Los Estados de Excepción a que se refieren los artículos
anteriores se someterán a las siguientes disposiciones:
1. Los decretos legislativos llevarán la firma del Presidente de
la República y todos sus ministros y solamente podrán
referirse a materias que tengan relación directa y específica
con la situación que hubiere determinado la declaratoria
del Estado de Excepción.
2. No podrán suspenderse los derechos humanos ni las libertades fundamentales. En todo caso se respetarán las
reglas del derecho internacional humanitario. Una ley estatutaria regulará las facultades del Gobierno durante los
estados de excepción y establecerá los controles judiciales
y las garantías para proteger los derechos, de conformidad
con los tratados internacionales. Las medidas que se adopten deberán ser proporcionales a la gravedad de los hechos.
3. No se interrumpirá el normal funcionamiento de las ramas
del poder público ni de los órganos del Estado.
4. Tan pronto como haya cesado la guerra exterior o las causas que dieron lugar al Estado de Conmoción Interior, el
Gobierno declarará restablecido el orden público y levantará el Estado de Excepción.
5. El Presidente y los ministros serán responsables cuando
declaren los estados de excepción sin haber ocurrido los
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casos de guerra exterior o de conmoción interior, y lo serán también, al igual que los demás funcionarios, por cualquier abuso que hubieren cometido en el ejercicio de las
facultades a que se refieren los artículos anteriores.
6. El Gobierno enviará a la Corte Constitucional al día siguiente de su expedición, los decretos legislativos que dicte
en uso de las facultades a que se refieren los artículos
anteriores, para que aquella decida definitivamente sobre
su constitucionalidad. Si el Gobierno no cumpliere con el
deber de enviarlos, la Corte Constitucional aprehenderá
de oficio y en forma inmediata su conocimiento.
Art. 215.–Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en
los artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en forma
grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país,
o que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente,
con la firma de todos los ministros, declarar el Estado de Emergencia por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario.
Mediante tal declaración, que deberá ser motivada, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con
fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a
impedir la extensión de sus efectos.
Estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación
directa y específica con el Estado de Emergencia, y podrán, en
forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes. En estos últimos casos, las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante
el año siguiente, les otorgue carácter permanente.
El Gobierno, en el decreto que declare el Estado de Emergencia,
señalará el término dentro del cual va a hacer uso de las facultades
extraordinarias a que se refiere este artículo, y convocará al Congreso, si éste no se hallare reunido, para los diez días siguientes al
vencimiento de dicho término.
El Congreso examinará hasta por un lapso de treinta días, prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que le
presente el Gobierno sobre las causas que determinaron el Estado
de Emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas.
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El Congreso, durante el año siguiente a la declaratoria de la emergencia, podrá derogar, modificar o adicionar los decretos a que se
refiere este artículo, en aquellas materias que ordinariamente son
de iniciativa del Gobierno. En relación con aquellas que son de
iniciativa de sus miembros, el Congreso podrá ejercer dichas atribuciones en todo tiempo.
El Congreso, si no fuere convocado, se reunirá por derecho propio, en las condiciones y para los efectos previstos en este artículo.
El Presidente de la República y los ministros serán responsables
cuando declaren el Estado de Emergencia sin haberse presentado
alguna de las circunstancias previstas en el inciso primero, y lo
serán también por cualquier abuso cometido en el ejercicio de las
facultades que la Constitución otorga al Gobierno durante la
emergencia.
El Gobierno no podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos contemplados en este artículo.
PARÁGRAFO. El Gobierno enviará a la Corte Constitucional al
día siguiente de su expedición los decretos legislativos que dicte en
uso de las facultades a que se refiere este artículo, para que aquella
decida sobre su constitucionalidad. Si el Gobierno no cumpliere
con el deber de enviarlos, la Corte Constitucional aprehenderá de
oficio y en forma inmediata su conocimiento».
De acuerdo a los artículos antes transcritos, se pueden extraer
características comunes de cada uno de los estados de excepción, a
saber:
1. Es el Presidente de la República quien suscribe el Decreto
del estado excepción, con la firma de todos sus ministros.
2. El Decreto, como todo acto administrativo, debe estar plenamente motivado, esto es, debe demostrar la relación de
causalidad existente entre los hechos que estén ocurriendo
y las razones para decretarlo.
3. El Decreto que declare el estado de excepción y los posteriores que se dicten con fundamento en él, se encuentran
sometidos al control de la Corte Constitucional y al control
político por parte del Congreso de la República.
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4. Al declarar uno de los estados de excepción, automáticamente se altera la división de los poderes, pues se concentra
en el Poder Ejecutivo la facultad legislativa, esto es, podrá
el Presidente dictar Decretos con igual jerarquía que las leyes
emitidas por el Congreso de la República de Colombia.
5. La declaratoria de los tres estados de excepción es transitoria, una vez que cesan las causas que lo originaron, se extingue el estado de excepción.
En cuanto a las competencias del Alcalde para dictar decretos
que declaren estados de excepción, tenemos que el artículo 315 de la
Constitución Política Colombiana establece lo siguiente:
«Art. 315.–Son atribuciones del alcalde:
1. Cumplir y hacer cumplir la Constitución, la ley, los decretos del gobierno, las ordenanzas, y los acuerdos del concejo.
2. Conservar el orden público en el municipio, de conformidad con la ley y las instrucciones y órdenes que reciba del
Presidente de la República y del respectivo gobernador. El
alcalde es la primera autoridad de policía del municipio.
La Policía Nacional cumplirá con prontitud y diligencia las
órdenes que le imparta el alcalde por conducto del respectivo comandante.
3. Dirigir la acción administrativa del municipio; asegurar el
cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo; representarlo judicial y extrajudicialmente;
y nombrar y remover a los funcionarios bajo su dependencia y a los gerentes o directores de los establecimientos
públicos y las empresas industriales o comerciales de carácter local, de acuerdo con las disposiciones pertinentes.
4. Suprimir o fusionar entidades y dependencias municipales,
de conformidad con los acuerdos respectivos.
5. Presentar oportunamente al Concejo los proyectos de acuerdo sobre planes y programas de desarrollo económico y
social, obras públicas, presupuesto anual de rentas y gastos
y los demás que estime convenientes para la buena marcha
del municipio.
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6. Sancionar y promulgar los acuerdos que hubiere aprobado
el Concejo y objetar los que considere inconvenientes o
contrarios al ordenamiento jurídico.
7. Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes. No podrá
crear obligaciones que excedan el monto global fijado para
gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado.
8. Colaborar con el Concejo para el buen desempeño de sus
funciones, presentarle informes generales sobre su administración y convocarlo a sesiones extraordinarias, en las
que sólo se ocupará de los temas y materias para los cuales
fue citado.
9. Ordenar los gastos municipales de acuerdo con el plan de
inversión y el presupuesto.
10. Las demás que la Constitución y la ley le señalen».
Como resulta obvio, el artículo antes transcrito, establece las
competencias del Alcalde como jefe del Poder Municipal, siendo que
dicha norma atributiva de competencia no prevé la de dictar decretos
que declaren los estados de excepción. Así, tal como sucede en nuestro país, la competencia para dictar decretos que declaren estados de
excepción está reservada al Poder Ejecutivo Nacional.
Por otra parte, la Ley 137 de 1994 Estatutaria de los Estados de
Excepción4 regula de manera más detallada la parte sustantiva y adjetiva
para decretar los estados de excepción. En tal sentido, el artículo 1
ejusdem establece lo siguiente:
«Art. 1.–ÁMBITO DE LA LEY. La presente Ley estatutaria regula
los Estados de Guerra Exterior, Conmoción Interior y Emergencia
Económica, Social y Ecológica.
Los Estados de Excepción sólo se regirán por las disposiciones
constitucionales, los tratados o convenios internacionales sobre
derechos humanos incorporados al ordenamiento jurídico nacional, y las leyes estatutarias correspondientes» (resaltado nuestro).
4
Publicada en el Diario Oficial No. 41.379, de fecha 3 de junio de 1994.
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El artículo precedentemente transcrito establece una suerte de
jerarquía referida a los instrumentos normativos a ser aplicables en
los estados de excepción. En efecto, se aplicará en primer lugar las
normas constitucionales, en segundo lugar los tratados sobre derechos humanos incorporados al ordenamiento jurídico colombiano y,
por último, las leyes estatutarias correspondientes, como lo sería en
este caso la que regula la materia de los estados de excepción.
De manera que, al aplicarse en primer lugar la norma suprema,
resulta lógico concluir que las entidades territoriales colombianas no
tienen competencia para dictar decretos que declaren los estados de
excepción, y en consecuencia, tampoco los alcaldes colombianos tienen competencia para declarar los estados de excepción.
3.2. Régimen Jurídico en España
El artículo 116 de la Constitución Española5 establece lo siguiente:
«1.
Una ley orgánica regulará los estados de alarma, de excepción
y de sitio, y las competencias y limitaciones correspondientes.
2. El estado de alarma será declarado por el Gobierno mediante decreto acordado en Consejo de Ministros por un
plazo máximo de quince días, dando cuenta al Congreso
de los Diputados, reunido inmediatamente al efecto y sin
cuya autorización no podrá ser prorrogado dicho plazo. El
decreto determinará el ámbito territorial a que se extienden los efectos de la declaración.
3. El estado de excepción será declarado por el Gobierno mediante decreto acordado en Consejo de Ministros, previa
autorización del Congreso de los Diputados. La autorización y proclamación del estado de excepción deberá determinar expresamente los efectos del mismo, el ámbito
territorial a que se extiende y su duración, que no podrá
exceder de treinta días, prorrogables por otro plazo igual,
con los mismos requisitos.
5
Aprobada por las Cortes el 31 de octubre de 1978, ratificada en referéndum
de 6 de diciembre de 1978 y sancionada por S. M. el Rey el 27 de diciembre
de 1978.
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4. El estado de sitio será declarado por la mayoría absoluta
del Congreso de los Diputados, a propuesta exclusiva del
Gobierno. El Congreso determinará su ámbito territorial,
duración y condiciones.
5. No podrá procederse a la disolución del Congreso mientras estén declarados algunos de los estados comprendidos
en el presente artículo, quedando automáticamente convocadas las Cámaras si no estuvieren en período de sesiones.
Su funcionamiento, así como el de los demás poderes constitucionales del Estado, no podrá interrumpirse durante la
vigencia de estos estados.
Disuelto el Congreso o expirado su mandato, si se produjere alguna de las situaciones que dan lugar a cualquiera de
dichos estados, las competencias del Congreso serán asumidas por su Diputación Permanente.
6. La declaración de los estados de alarma, de excepción y de
sitio no modificarán el principio de responsabilidad del Gobierno y de sus agentes reconocidos en la Constitución y
en las leyes».
Según el artículo antes transcrito, tenemos que en España también existen los llamados «estados de excepción», denominados estados de alarma, de excepción y de sitio, los cuales jurídicamente
comparten los mismos requisitos y exigencias de los estados de excepción venezolanos y colombianos.
Sin embargo, visto que la forma política del Estado español es
totalmente diferente a la del venezolano y el colombiano, existen grandes incompatibilidades en el procedimiento de declaración de los
referidos estados de excepción. En efecto, según el artículo 1.1 Constitucional «La forma política del Estado español es la Monarquía parlamentaria», todo lo cual implica que, por un lado, el Rey es el Jefe
del Estado6, símbolo de su unidad y permanencia, arbitra y modera
el funcionamiento regular de las instituciones, asume la más alta
representación del Estado español en las relaciones internacionales,
especialmente con las naciones de su comunidad histórica, y ejerce las
funciones que le atribuyen expresamente la Constitución y las leyes.
6
Artículo 56.1.
LOS ESTADOS
DE
EXCEPCIÓN: ¿Competencia municipal?
209
Y por otro lado, el propio Rey deberá proponer el candidato a
Presidente del Gobierno7 y, en su caso, nombrarlo, así como poner
fin a sus funciones en los términos previstos en la Constitución, por
lo que la forma del Estado español trae consigo ciertas diferencias en
cuanto a la declaración de los estados de excepción, las cuales veremos más adelante en un gráfico.
En este orden de ideas, la Ley Orgánica 4/1981, de 1º de junio,
de los Estados de Alarma, Excepción y Sitio establece todo lo relacionado con los denominados «estados de excepción», por lo que, con
fundamento en dicha Ley a manera de resumen se presenta el siguiente cuadro que contiene las características más resaltantes de cada
uno de ellos:
ESTADOS DE
EXCEPCIÓN
PROCEDENCIA
FORMA DE
DECLARARLO
DURACIÓN
Estado
de Alarma
Catástrofes, calami- Decreto en Consejo
dades, crisis sanita- de Ministros.
rias, paralización de
servicios públicos
esenciales, desabastecimiento de productos de primera
necesidad.
No más de quince
(15) días, prorrogable por autorización
expresa del Congreso de los Diputados.
Estado
de Excepción
Alteraciones graves Gobierno remite al
en aspectos del or- Congreso de Dipuden público.
tados solicitud de
autorización; obtenida la autorización el
Gobierno declarará
el Estado de Excepción.
No podrá exceder
de treinta (30) días.
Prórroga que no
podrá exceder de
treinta (30) días.
Cuando se produzca
o amenace producirse una insurrección
o acto de fuerza contra la soberanía o
independencia de
España.
La declaración determinará el ámbito
territorial, duración
y condiciones del
Estado de Sitio. Podrá suspender temporalmente algunas
garantías jurídicas.
Estado
de Sitio
7
Artículo 62.d.
El Gobierno propone al Congreso de
Diputados la declaración del Estado de
Sitio.
Arlette M. Geyer A.
210
De manera que, en líneas generales, los requisitos de procedencia de los estados de alarma, sitio o excepción, son básicamente igual
con respecto a los establecidos por la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela, esto es, calamidades, catástrofes, inundaciones, amenaza a la soberanía, entre otras, cuya declaración le compete a los órganos del Poder Central.
Sin embargo, encontramos en la ley española que regula los
estados de alarma, sitio y excepción, dos disposiciones ubicadas en el
Capítulo II referida a los Estados de Alarma que establecen lo siguiente:
«Artículo Quinto.
Cuando los supuestos a que se refiere el artículo anterior afecten
exclusivamente a todo o parte del ámbito territorial de una Comunidad Autónoma, el Presidente de la misma podrá solicitar del
Gobierno la declaración de Estado de Alarma.
(...)
Artículo Séptimo.
A los efectos del Estado de Alarma la autoridad competente será
el Gobierno o, por delegación de éste, el Presidente de la Comunidad Autónoma cuando la declaración afecte exclusivamente a todo
o parte del territorio de una comunidad» (resaltado nuestro).
De acuerdo a los artículos antes transcritos, pareciera haber una
excepción en cuanto a la declaración del Estado de Alarma por parte
de los presidentes de las comunidades autónomas. En efecto, según
el artículo 143.1 de la Constitución Española «En el ejercicio del
derecho a la autonomía reconocido en el artículo 2 de la Constitución, las provincias limítrofes con características históricas, culturales
y económicas comunes, los territorios insulares y las provincias con
entidad regional histórica podrán acceder a su autogobierno y constituirse en Comunidades Autónomas con arreglo a lo previsto en
este Título y en los respectivos Estatutos».
Así las cosas, podría decirse en un primer plano que las comunidades autónomas son una suerte de entidades delimitadas territorialmente, a quienes la Constitución les reconoce cierta autonomía,
son entes que tienen rasgos similares a los municipios venezolanos.
LOS ESTADOS
DE
EXCEPCIÓN: ¿Competencia municipal?
211
Asimismo, según los artículos antes transcritos los presidentes
de las comunidades autónomas, podrán solicitar al Gobierno la declaración del Estado de Alarma cuando se suscite alguna de las situaciones que señala la ley española. Aún más, la autoridad para declarar
dicho Estado de Alarma es el Gobierno, sin embargo, éste por delegación, le puede transferir esa competencia al presidente de la comunidad autónoma en cuestión, por lo que, al igual que en nuestro
país, los presidentes de las comunidades autónomas tampoco tienen
competencia para declarar los estados de excepción.
Esta «delegación» de competencia del Gobierno a los presidentes
de las comunidades autónomas guardan cierta semejanza con lo
previsto en el artículo 16 de la Ley Orgánica sobre Estados de Excepción, el cual señala que «Decretado el estado de excepción, el Presidente de la República podrá delegar su ejecución, total o
parcialmente, en los gobernadores y gobernadoras, alcaldes y alcaldesas, comandantes de guarnición o cualquier otra autoridad debidamente constituida, que el Ejecutivo Nacional designe», en nuestro
caso, no se delega la competencia para declarar los estados de emergencia; sino la ejecución de lo establecido en el Decreto que declara
el estado de excepción respectivo.
4.
Conclusiones
Estudiado y analizado suficientemente el régimen jurídico venezolano, colombiano y español que regulan los estados de excepción
en sus respectivos límites territoriales, se presentan las siguientes conclusiones:
1.
Los estados de excepción, en sus diferentes tipos, proceden
cuando circunstancias sociales, económicas, políticas, naturales o ecológicas, afecten gravemente la seguridad de la
Nación, sus instituciones o ciudadanos, y cuyos medios internos resulten insuficientes para hacer frente a tales hechos.
2.
El Presidente de la República en Consejo de Ministros, es
la autoridad competente para dictar el Decreto que declare
el Estado de Excepción correspondiente.
Arlette M. Geyer A.
212
3.
El Decreto de Estado de excepción venezolano, se encuentra sometido a un control parlamentario y constitucional,
traducido en la consideración y aprobación de la Asamblea
Nacional y de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo
de Justicia.
4.
Los alcaldes no tienen atribuida competencia para dictar
decretos que declaren estados de excepción, pero eventualmente podrán coadyuvar en la ejecución del Decreto Presidencial que declare el estado de excepción respectivo.
5.
Con fundamento en el artículo 137 de la Ley Orgánica de
Administración Pública, se podrán aprobar normas sin la
consulta previa, en los casos de emergencia manifiesta
decretado por el Alcalde, sometiéndolas posteriormente a
la consulta pública.
6.
En Colombia las normas atributivas de competencia, no
prevén como competencia del Alcalde el dictar decretos que
declaren los estados de excepción; tal competencia se encuentra reservada al Poder Ejecutivo Nacional.
7.
Visto que la forma política del Estado español es totalmente diferente al venezolano y al colombiano, el procedimiento para declarar estados de excepción sufre algunas
variaciones, sin embargo tal declaración se encuentra reservada a los órganos de Gobierno.
8.
Como excepción, la ley española prevé que el Gobierno
delegue en los presidentes de las comunidades autónomas
la competencia para declarar los estados de excepción, pero
ello no significa que estos últimos sean los titulares de la
competencia para declararlos.