sainete presupuestario - Fundación Ciudadanía y Valores
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SAINETE PRESUPUESTARIO Isaac Cohen Presidente de INVERWAY LLC (Washington DC) Noviembre 2013 La Fundación Ciudadanía y Valores como institución independiente, formada por profesionales de diversas áreas y variados planteamientos ideológicos, pretende a través de su actividad crear un ámbito de investigación y diálogo que contribuya a afrontar los problemas de la sociedad desde un marco de cooperación y concordia que ayude positivamente a la mejora de las personas, la convivencia y el progreso social Las opiniones expresadas en las publicaciones pertenecen a sus autores, no representan el pensamiento corporativo de la Fundación 2 Fundación Ciudadanía y Valores www.funciva.org Sobre el autor Isaac Cohen está doctorado en Ciencias Políticas por el Instituto de Altos Estudios Internacionales de la Universidad de Ginebra, Suiza. Experto en comercio internacional y globalización, procesos de integración y desarrollo económico en Hispanoamérica. Fue director de la oficina en Washington de la Comisión Económica de las Naciones Unidas para América Latina y el Caribe (CEPAL). Actualmente es presidente de INVERWAY LLC, empresa radicada en Washington DC, dedicada a promover iniciativas económicas en el Hemisferio Occidental. Además es comentarista de CNN en Español, Univisión, Telemundo y otros medios de comunicación hispanos de Estados Unidos. 3 Fundación Ciudadanía y Valores www.funciva.org SAINETE PRESUPUESTARIO Isaac Cohen SAINETE: obra teatral frecuentemente cómica, aunque puede tener carácter serio, en uno o más actos. Real Academia Española. 1. EL ACUERDO Comenzando por el final, el acuerdo alcanzado en Washington para resolver temporalmente la confrontación entre Demócratas y Republicanos en torno a la ley de seguro médico, el cierre del gobierno y el techo del endeudamiento, en términos simples, consistió en “patear la lata hacia adelante.” O sea, lo que se acordó fue postergar la decisión. Brevemente, el acuerdo consta de los siguientes elementos: A. Una “resolución de continuidad,” llamada así porque le permite al gobierno seguir funcionando con base en el presupuesto anterior. Con eso se consiguió la apertura del gobierno, el cual estuvo cerrado parcialmente desde el 1 de octubre, un total de 16 días. El compromiso permite que el gobierno federal permanezca abierto hasta el 15 de enero, cuando se tendrá que revisar la decisión. B. La extensión de la capacidad de endeudamiento del gobierno federal resolvió temporalmente el asunto más relevante y fundamental, para el funcionamiento del mercado financiero doméstico y, por consiguiente, para el sistema financiero mundial. El gobierno ha quedado facultado para endeudarse hasta el 7 de febrero, pero podrá extender brevemente dicho plazo recurriendo a medidas contables extraordinarias. En todo caso, el 7 de febrero tendrá que acordarse otra extensión, salvo si se logra aprobar antes una solución más durable. C. La creación de un comité integrado por legisladores, encargado de presentar una propuesta de presupuesto y un plan de mediano plazo para lidiar con el saldo rojo en las cuentas del gobierno federal. El comité debe presentar sus recomendaciones el 13 de diciembre próximo. Este es el elemento más ambicioso del acuerdo. Sólo el hecho de que ambos partidos hayan aceptado establecer el comité es un avance, aunque sea modesto, porque en los últimos años ha sido imposible sentarse a negociar un presupuesto para el gobierno federal. Por eso, es necesario aprobar constantemente resoluciones de continuidad, 4 Fundación Ciudadanía y Valores www.funciva.org las cuales se convierten en instrumentos de presión en las negociaciones entre el Congreso y el Ejecutivo. D. El acuerdo también contiene una decisión modesta respecto a la ley de seguro médico, por la cual el Ejecutivo se compromete a investigar el nivel de ingreso de quienes soliciten subsidios para comprar seguro médico. A mediados de 2014, un inspector general deberá auditar tales procedimientos. E. Finalmente, el acuerdo acepta pagar los salarios caídos de los empleados del gobierno federal que fueron suspendidos durante el cierre del gobierno. O sea, para los empleados federales, sin proponérselo, la cesantía temporal terminó siendo una vacación con goce de salario. 2. CAMINO AL PRECIPICIO (en cuatro actos) En rigor, esta crisis presupuestaria es el último de cuatro episodios de aguda confrontación entre Republicanos y Demócratas, los cuales comenzaron con la aplastante victoria Republicana en las elecciones legislativas de 2010. El espectacular resultado, que el propio Presidente Barack Obama describió para su partido como una “paliza” (shellaking en inglés), le dio el control de la Cámara de Representantes al Partido Republicano. Esta derrota ocurrió sólo dos años después de que el Partido Demócrata, en 2008, consiguió ganar la presidencia y retener el control de ambas cámaras mediante una victoria también espectacular. A partir de entonces, se desencadenó una recia confrontación entre dos visiones sobre el gobierno. Unos sostienen que para que haya progreso y bienestar hay que reducir el tamaño del gobierno. Otros sostienen que el gobierno debe tener capacidad para contribuir a superar las fallos de los mercados y distribuir más equitativamente los beneficios del progreso económico y social. La arena en la cual se intenta dirimir esta diferencia se cristaliza en la aprobación del presupuesto del gobierno federal. A) Primer acto: magros recortes Después de la victoria, en la primavera de 2011, el Partido Republicano pasó rápidamente a la ofensiva, desatendiendo el precedente negativo del cierre del gobierno federal durante el segundo mandato del Presidente Bill Clinton. Dicho cierre fue impulsado, en 1995-96, por el entonces Vocero de la Cámara de Representantes Newt Gingrich. Amenazando otra vez con cerrar el gobierno, en abril de 2011, la mayoría Republicana en la Cámara de Representantes exigió la aprobación de recortes presupuestarios. El resultado de las negociaciones fue que el Poder Ejecutivo aceptó recortes presupuestarios por $38,000 millones 5 Fundación Ciudadanía y Valores www.funciva.org de dólares, una suma relativamente insignificante en un presupuesto que supera 3 trillones de dólares. B) Segundo acto: embargo presupuestario Quizás espoleados por los magros resultados conseguidos por la victoria pírrica del primer episodio, la mayoría Republicana de la Cámara de Representantes volvió a la ofensiva en el verano. Pero, esta vez la amenaza fue más seria. De no haber recortes presupuestarios drásticos, la Cámara de Representantes no aprobaría la autorización para elevar el límite del endeudamiento del gobierno federal. El resultado alcanzado fue más significativo, en el sentido que condujo a la aprobación de lo que se conoce como “embargo presupuestario automático” (sequestration en inglés), cuyos efectos son tan perniciosos e indiscriminados, que ninguno de los dos partidos los reclama como positivos. El propósito del “embargo presupuestario” consiste en efectuar, durante la próxima década, drásticos recortes automáticos, a lo largo de casi todas las partidas del gasto discrecional del gobierno federal, de no haber acuerdo entre ambos partidos respecto a la aprobación de un nuevo presupuesto. Los recortes son tan drásticos e indiscriminados que fueron acordados como un incentivo negativo para empujar a ambos partidos a ponerse de acuerdo. Lamentablemente, el incentivo no ha bastado. Los recortes comenzaron en 2012 y han continuado este año. Por ejemplo, sólo el primer año los recortes del gasto requeridos por el “embargo” alcanzaron $85,000 millones. Eso ha llevado a algunos congresistas republicanos, citados en el Washington Post (Fahrenthold 2013), a ufanarse que el gasto del gobierno federal ha sido recortado por dos años consecutivos, “por primera vez desde la guerra de Corea.” No obstante, como los recortes son indiscriminados, alguien los ha comparado a usar un machete, en contraste con usar un bisturí. Han comenzado a recortarse gastos que como los de seguridad y defensa son prioritarios para el Partido Republicano. Es decir, el “embargo presupuestario,” incomoda a ambos partidos, por lo cual sigue creyéndose que puede ser el incentivo que lleve a un acuerdo de más largo aliento. De hecho, los efectos del “embargo presupuestario” han sido perniciosos en medio de una reactivación económica modesta, con crecimiento promedio de alrededor de 2 por ciento, elevado desempleo en 7,3 por ciento e inflación por debajo de la meta del banco central de 2 por ciento. Por ejemplo, la proyección es que a causa de los recortes el gasto del gobierno federal será un 5 por ciento menor que en 2010. Asimismo, según el New York Times (Norris 2013), la planilla de empleados civiles del gobierno federal en septiembre de 2013, antes del cierre del gobierno, era de 2,723,000 personas, casi igual a 2,721,000 civiles empleados por el 6 Fundación Ciudadanía y Valores www.funciva.org gobierno federal en agosto de 1966, cuando era presidente Lyndon Johnson. En contraste con el año pasado, en 2013, el número de personas empleadas por el gobierno federal ha disminuido 3,1 por ciento. Esta es una de las razones por las cuales el banco central ha dicho que la política fiscal está restringiendo el crecimiento económico (Reserva Federal 2013). C) Tercer acto: abismo fiscal Esta reducción en el número de empleados públicos es percibida como una victoria, en términos del objetivo del Partido Republicano de reducir el tamaño del gobierno. Esa percepción sirvió de sustentación al tercer episodio de la ofensiva del Partido Republicano conocido como el “abismo fiscal” (fiscal cliff en inglés). Este tema demandó la atención del Presidente Barack Obama desde el día siguiente de su reelección. En este caso, la negociación fue con el Congreso saliente, donde el Partido Republicano mantenía una sólida mayoría de 240 escaños contra 191 del Partido Demócrata. En el Senado, dominado por los Demócratas, al Partido Republicano le faltaban 6 escaños para conseguir la mayoría. El “abismo fiscal” resultó de la aglomeración, a fin de año, de diversos asuntos que demandaban atención urgente, pero que se habían quedado rezagados por la campaña electoral que culminó en noviembre de 2011. La aspiración de ambas partes era entregarle una mesa limpia al nuevo Congreso que resultó electo. Eso sustentaba un cierto optimismo respecto a la posibilidad de llegar a un acuerdo sobre todos los temas Brevemente, entre dichos temas encabezaba la lista la expiración de la rebaja de impuestos, aprobada durante el mandato del Presidente G.W. Bush. Los Republicanos querían prorrogarlas para todos, mientras que los Demócratas proponían aumentarle los impuestos a los más pudientes. Segundo, a principios de año, entraban en vigor los primeros recortes automáticos previstos en el embargo presupuestario. Tercero, la fecha límite del endeudamiento del gobierno federal se aproximaba ominosamente. Finalmente, expiraban algunos beneficios extraordinarios para los desempleados. El calendario político le imponía un sentido de urgencia a la negociación, porque se trataba de alcanzar un acuerdo, antes de que asumiera el nuevo Congreso y el Presidente Barack Obama iniciara su nuevo mandato. Además, la bipartidista Oficina de Presupuesto del Congreso describió en un escenario catastrófico las consecuencias que tendría la persistencia del desacuerdo presupuestario. Las negociaciones para evitar llegar al llamado “abismo fiscal”, a la luz de la reelección del Presidente Obama y del leve aumento del número de escaños por el Partido 7 Fundación Ciudadanía y Valores www.funciva.org Demócrata, revelaron que el Partido Republicano había sido puesto en posición defensiva. Sin aprobar recortes significativos del gasto, el arreglo alcanzado incluyó alzas de impuestos para los más pudientes, violando uno de los principios casi sacrosantos de la plataforma Republicana. Este principio sostiene que la contribución de la política fiscal al crecimiento económico radica en que los recortes del gasto deben ser acompañados de rebajas de impuestos. De hecho, la forma como este principio se ha puesto en práctica es mediante una promesa suscrita por cualquier persona que sea candidata a un cargo público por elección, federal, estatal o local, de que no apoyará aumentar ningún impuesto. No obstante, el acuerdo para evitar la caída en el “abismo fiscal” violó dicha promesa, y puso en evidencia una fisura en el seno del Partido Republicano, que lo situó en posición defensiva en la víspera del inicio del último acto del sainete presupuestario. 4) Cuarto acto: cierre del gobierno y techo del endeudamiento Estas fisuras se transformaron en grietas cuando el ala más conservadora y más activa del Partido Republicano, el llamado Partido del Té, comandado por un Senador de Tejas recién electo, anunció su intención de vincular la negociación presupuestaria a la derogación de la Ley de Salud Asequible (Affordable Care Act en inglés), inicialmente bautizada peyorativamente como “ObamaCare.” El Senador Ted Cruz sorprendió al liderazgo Republicano de la Cámara y el Senado al plantear la derogatoria de la Ley de Salud, cuya implementación comenzaría a principios de octubre, como condición para, primero, evitar el cierre del gobierno y segundo, el objetivo más ambicioso de negarle al Poder Ejecutivo la extensión y ampliación de la capacidad de endeudarse. Esta vinculación de los asuntos presupuestarios con la vigencia de la Ley de Salud ciertamente era una “fuga hacia adelante,” la cual consiste en emprender una “carrera desenfrenada hacia lo desconocido, aún arriesgándose a cometer errores importantes.” En otros términos, fugarse hacia adelante es “querer avanzar a cualquier precio.” Tiene mucho que ver con el adagio de que algunos políticos se lanzan, sin saber dónde van a caer. En esa empresa, el Senador Ted Cruz contó con el apoyo de Heritage Action, el brazo cabildero de la influyente Heritage Foundation, los cuales comenzaron a estudiar cómo derogar la Ley de Salud desde que entró en vigencia (Moore, 2013). Además, en todo el proceso, el Senador Cruz fue acompañado por Sancho Panza, en la persona del Senador Mike Lee, Republicano de Utah, también recién electo. 8 Fundación Ciudadanía y Valores www.funciva.org Tres razones fueron invocadas infructuosamente para persuadir a los Senadores del Té que estaban persiguiendo una quimera, un molino de viento. Primero, olvidaron el políticamente costoso precedente de 1995-96, cuando el líder de la mayoría Republicana de la Cámara de Representantes Newt Gingrich no pudo forzarle la mano al Presidente Bill Clinton, cerrando el gobierno federal, también en una negociación presupuestaria. Segundo, hasta el 1 de octubre de este año, la Cámara de Representantes dominada por el Partido Republicano había votado 46 veces a favor de rechazar, quitarle el financiamiento, o desmantelar la Ley de Salud (Kapur 2013). Ninguna de estas iniciativas tuvo éxito, porque el Senado las rechazó todas. Finalmente, “los fugados” sobrestimaron su capacidad de persuadir a los demás legisladores de su propio partido, porque la mayoría no concuerdan con la facción del Té. Cuando alguien mencionaba que no tenían suficientes votos para conseguir lo que querían, los “intransigentes” respondían que se trataba de un asunto de principios, no de resultados. Esa postura provocó el ensanchamiento de las grietas en el seno del Partido Republicano. Por ejemplo, el líder de la mayoría Republicana y Vocero de la Cámara de Representantes John Boehner, cada vez que le preguntaban, respondía enfáticamente que no habría suspensión de pagos del gobierno federal. A medida que se acercaba ominosamente el 17 de octubre, la fecha límite indicada por el Departamento del Tesoro para comenzar a suspender pagos, aparecieron algunos disidentes muy influyentes entre los partidarios del Senador Cruz. El 9 de octubre, las Empresas Koch, propiedad de los hermanos multimillonarios Charles y David Koch, divulgaron una carta, enviada al Senado de Estados Unidos, indicándole su desacuerdo con la vinculación, entre la vigencia de la Ley de Salud y el cierre del gobierno, promovida por Heritage Action, el brazo cabildero de la Fundación del mismo nombre. Cabe agregar que los empresarios Koch se encuentran entre los principales contribuyentes al patrimonio de $75 millones de la Fundación Heritage y a los $7 millones del presupuesto de Heritage Action (Lipton y Confessore 2013). Ese mismo día en un desayuno con periodistas y tres días después, en una entrevista publicada en el Wall Street Journal, el Presidente de Heritage Action, Michael Needham, declaró que no tenía problema con la aprobación de una extensión temporal del límite del endeudamiento del gobierno federal. Agregó que ese tema era una distracción de la batalla sobre el futuro del financiamiento de ObamaCare (Moore 2013). Mientras tanto, se multiplicaban las presiones para que se alcanzara un acuerdo. Los más vehementes eran los sectores empresariales, tanto Wall Street como los representados en la Cámara de Comercio señalaron el alto costo económico y político de una suspensión de pagos. Asimismo, por coincidencia, para participar en las reuniones anuales del Fondo 9 Fundación Ciudadanía y Valores www.funciva.org Monetario Internacional y del Banco Mundial, el fin de semana del 11-13 de octubre, llegaron a Washington los ministros de finanzas y los banqueros centrales de más de 180 gobiernos. En sus contactos con los medios, evitando cuidadosamente inmiscuirse en asuntos de política doméstica, todos exhortaron a las partes a llegar a un acuerdo. Finalmente, el viernes 11 de octubre, una encuesta llevada a cabo por el diario Wall Street Journal y la cadena de televisión NBC reveló que 53 por ciento de los encuestados culparon al Partido Republicano del cierre del gobierno, mientras que 70 por ciento culpó a los Republicanos del Congreso de anteponer su agenda política a lo que es bueno para el país (King 2013). 3. DESENLACE Y EPÍLOGO Las fracturas en el seno de la minoría Republicana y la disciplina de los Demócratas de mantenerse unidos, sin parpadear, condujeron al desenlace el 16 de octubre, el cual se tradujo en una derrota apabullante, porque el Partido Republicano no consiguió ninguno de los objetivos que se propuso con la confrontación. Como lo reconoció el líder de la mayoría Republicana de la Cámara de Representantes, John Boehner, “dimos una buena pelea y perdimos.” (Cillizza 2013) El acuerdo alcanzado fue impulsado gracias a la intervención de “la supervisión adulta” proporcionada por los líderes de la mayoría y de la minoría del Senado. Ambos líderes, el Senador Demócrata Harry Reid de Nevada y el Senador Republicano Mitch McConnell de Kentucky, fueron quienes condujeron la negociación que logró superar el embrollo, mediante la aprobación del compromiso temporal descrito al principio. En las negociaciones entre ambos líderes veteranos sobresalió el hecho de que no participaron directamente el Presidente Barack Obama y el Vicepresidente Joe Biden, así como tampoco lo hizo el líder de la mayoría Republicana de la Cámara de Representantes John Boehner de Ohio, o la líder de la minoría Demócrata de la Cámara Nancy Pelosi de California. La votación en ambas cámaras fue la siguiente (Cameron y Anderson 2013): en el Senado 82-18 y en la Cámara de Representantes 285-144. En el Senado, nueve de los que votaron en contra provienen de estados en los que triunfa el Partido Republicano. Otros tres que votaron en contra tienen ambiciones presidenciales en 2016: Ted Cruz de Tejas, Rand Paul de Kentucky y Marco Rubio de Florida. Finalmente, entre los restantes seis hay dos que están buscando reelegirse, pero están siendo retados en elecciones primarias y los otros cuatro provienen de estados que oscilan entre ambos partidos, o que se inclinan por el Partido Demócrata. Al final de cuentas, la sólida mayoría del Senado que aprobó el acuerdo incluyó a 27 Republicanos y todos los 55 Demócratas 10 Fundación Ciudadanía y Valores www.funciva.org En la Cámara de Representantes la votación fue más reñida, porque muchos están buscando la reelección en 2014. En total, sólo 87 Republicanos se unieron a todos los 198 Demócratas para aprobar el acuerdo. Esos 87 Republicanos que votaron a favor constituyen el escudo que protege al líder de la mayoría de una revuelta entre sus propios partidarios, porque los 144 que votaron en contra del acuerdo no son suficientes para derrocarlo. El epílogo se manifestó en las consecuencias políticas del acuerdo alcanzado, las cuales se reflejaron de inmediato en 4 elecciones ocurridas en estados de la costa Atlántica, dos de ellas para gobernador, una para alcalde y la otra fue la segunda vuelta de una elección primaria entre dos candidatos Republicanos (O’Connor 2013). Primero, la reelección del Gobernador Chris Christie de Nueva Jersey, un estado mayoritariamente Demócrata, puso de manifiesto la potencialidad de un candidato pragmático para captar el voto de los electores independientes y de las minorías. Por ejemplo, 50 por ciento de los hispanos registrados para votar lo hicieron por el Gobernador Christie. La victoria lo colocó de primero entre los contendientes a la candidatura presidencial Republicana en 2016. Segundo, la elección de Terry McAuliffe como gobernador de Virginia, en un estado que cada vez es menos Republicano. McAuliffe es un conocido operador político, perteneciente al círculo íntimo de la familia Clinton, quien logró derrotar por escaso margen al Fiscal General del estado, Ken Cuccinelli, un candidato favorecido por el Partido del Té y por los sectores más conservadores del Partido Republicano. Además, de las posiciones conservadoras en asuntos sociales, como la planificación familiar, las cuales le restaron votos entre las mujeres y la participación de un tercer candidato libertario, el cierre del gobierno contribuyó decisivamente a la derrota del Fiscal Ken Cuccinelli. Los centros más poblados del norte del estado, en rigor, son suburbios del Distrito de Columbia, en donde reside un buen número de empleados del gobierno federal y de empresas privadas abastecedoras de dicho gobierno, o sea las víctimas inmediatas del cierre del gobierno. Todos esos grandes centros urbanos votaron mayoritariamente por el candidato Demócrata Terry McAuliffe (Balz 2013). Luego, la elección de Bill de Blasio como alcalde de la ciudad de Nueva York, al día siguiente, fue interpretada por el Wall Street Journal como un “viraje a la izquierda” (Hollander 2013), al haber resultado electo el candidato Demócrata, a quien el New York Times describió como un “liberal audaz” (Hernández 2013). Finalmente, en el sur del estado de Alabama una segunda vuelta de una primaria, para elegir el candidato Republicano a una curul vacante en la Cámara de Representantes, le dio la 11 Fundación Ciudadanía y Valores www.funciva.org victoria a Bradley Byrne, apoyado por el sector empresarial, en contra del candidato conservador Dean Young, apoyado por el Partido del Té. Esta elección ha sido presentada como evidencia de que el sector empresarial ha comenzado a distanciarse, quitándoles apoyo a los candidatos del Partido del Té (Lipton et. al. 2013). Inmediatamente después del acuerdo, la atención se volcó hacia la implementación de la Ley de Salud, porque fallos en los programas de acceso en línea pusieron a la defensiva al Poder Ejecutivo. Entretanto, continuaron discretamente las negociaciones entre ambos partidos en búsqueda de un acuerdo bipartidista, para que no se repita el sainete presupuestario y evitar que se convierta en una interminable telenovela. Según el líder de la minoría Republicana del Senado Mitch McConnell (Noonan 2013), el sainete no volverá a suceder, porque como dice un viejo adagio de Kentucky, “no hay nada que aprender de la segunda patada de una mula.” 12 Fundación Ciudadanía y Valores www.funciva.org REFERENCIAS Balz, D. 2013. “GOP Must Take Hard Look at Shutdown Fallout.” Washington Post, 13 de octubre. Cameron, D. y Andrews, W. 2013. “Votes to End Government Shutdown.” Washington Post, 16 de octubre. Cillizza, C. 2013. “The Shutdown-Showdown Post-Mortem.” Washington Post, 21 de octubre. Fahrenthold, D. 2013. “Four Crises: Lityle to Show.” Washington Post, 20 de octubre. Hernández, J. 2013. “An Audacious Liberal.” New York Times, 6 de novimbre. Hollander, S. 2013. “New York City Takes Left Turn.” Wall Street Journal, 6 de noviembre. Kapur, S. 2013. “House Has Now Voted 46 Times To Repeal Or Dismantle Obamacare.” TPM Livewire, 1 de octubre. King Jr, N. 2013. “Poll Finds GOP Blamed More for Shutdown.” Wall Street Journal, 11 de octubre. Lipton, E. y Confessore, N. 2013. “Kochs and Other Conservative Split Over Strategy on Health Law.” New York Times, 11 de octubre. Lipton, E. Confessore, N. y Schwartz, N. 2013. “Business Groups See Loss of Sway Over House G.O.P.” New York Times, 10 de octubre. Moore, S. 2013. “The Strategist Behind the Shutdown.” Wall Street Journal, 12-13 de octubre. Noonan, P. 2013. “The ‘Establishment’ Fights Back.” Wall Street Journal, 9-10 de noviembre. O’Connor, P. “GOP Factions Draw Different Lessons From Election.” Wall Street Journal, 6 de noviembre. 13 Fundación Ciudadanía y Valores www.funciva.org
