TEMA 16 EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. PRINCIPIOS GENERALES DEL PROCEDIMIENTO. LOS SUJETOS EN EL PROCEDIMIENTO. ESTRUCTURA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. SUMARIO: I.- EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO I.1.- Concepto y función del procedimiento administrativo I.2.- Clases II.- PRINCIPIOS GENERALES DEL PROCEDIMIENTO II.1.- El principio de contradicción II.2.- El principio de economía procesal II.3.- El principio “indubio pro actione” II.4.- El principio de oficialidad II.5.- El principio de imparcialidad II.6.- El principio de gratuidad II.7.- El principio de transparencia III.- LOS SUJETOS EN EL PROCEDIMIENTO IV.- ESTRUCTURA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO IV.1.- Iniciación IV.1.1.- Iniciación de oficio IV.1.2.- Iniciación a solicitud de los interesados IV.1.3.- Las medidas provisionales IV.2.- Ordenación IV.3.- Instrucción IV.3.1.- Las alegaciones IV.3.2.- La prueba IV.3.3.- Los informes IV.3.4.- La información pública IV.3.5.- La audiencia de los interesados IV.4.- Terminación del procedimiento IV.4.1.- La resolución IV.4.2.- El desistimiento y la renuncia IV.4.3.- La caducidad IV.4.4.- La terminación convencional 215 I.- EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. I.1.- Concepto y función del procedimiento administrativo. El procedimiento administrativo puede definirse como el cauce formal, previamente regulado, al que ha de sujetarse la actuación de la Administración para el cumplimiento o realización de sus funciones o como decía la Exposición de Motivos de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 “cauce formal de la serie de actos en que se concreta la actuación administrativa para la realización de un fin”. Ello implica el rechazo de la corriente doctrinal que con el propósito inicial de dar una explicación del fenómeno de los actos complejos fue derivando poco a poco hacia un concepto sustancial del procedimiento, en el cual los distintos elementos del procedimiento carecerían de toda autonomía para jugar el papel de simples partes integrantes de la decisión final, que se presentaría entonces como un actoprocedimiento, esto es, como la voluntad resultante de la integración progresiva de las distintas voluntades de los sujetos y órganos intervinientes en la operación. Esta concepción sustancialista del procedimiento administrativo ha sido superada. El procedimiento administrativo no es un acto complejo, sino más propiamente un complejo de actos del administrado y de la Administración, de diverso valor todos ellos, aunque con sustantividad jurídica propia, sin perjuicio de su carácter instrumental respecto de la resolución final, tal y como se dice en la Exposición de la LRJPAC. Cada uno de los actos en que se desarrolla responde a unas reglas propias e incluso tiene un procedimiento específico distinto del procedimiento principal que en cada caso se considere (así, por ejemplo, los informes de los órganos colegiados); todos ellos tienen su propia causa o funcionalidad específica; los vicios en que pueden incurrir tienen una incidencia diferente en el acto final y, en determinados supuestos, pueden ser anulados independientemente de la resolución final. El procedimiento no se resume, pues, en un acto de naturaleza compleja –la resolución- en el que vendrían a fundirse, perdiendo su propia identidad, todos los anteriores a él, ni tampoco consiste en un mero agregado de actos heterogéneos por su origen y por su contenido. Se trata, mas bien, de una cadena, cuyos distintos eslabones aparecen articulados a través de un vínculo común, sin merma de su individualidad propia, en orden a un fin único a cuya consecución coadyuvan. La exigencia de que la Administración ajuste su actuación a un cauce procedimental para la producción de los actos administrativos, no debe interpretarse en una acepción formalista y ritual. Por el contrario, el procedimiento administrativo se presenta como una garantía de la adecuación de la actividad administrativa a criterios de objetividad y eficacia, y, también, como una garantía del pleno respeto de los derechos de los ciudadanos en sus relaciones con la Administración pública. Desde esta óptica, los defectos en la tramitación del procedimiento serán irrelevantes siempre y cuando no menoscaben esta doble finalidad, determinando en caso contrario la invalidez de la resolución adoptada. El procedimiento administrativo se encuentra regulado en el Título VI de la LRJPAC, en el cual, de acuerdo con lo establecido en el art. 149.1.18ª de la Constitución, se regula el procedimiento administrativo común, de aplicación general a todas las 216 Administraciones públicas, fijando las garantías mínimas de los ciudadanos respecto de la actividad administrativa, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas. I.2.- Clases. Los procedimientos podemos clasificarlos de la siguiente forma: a) Por su actividad, podemos distinguir entre un procedimiento general y los procedimientos especiales. b) Atendiendo a su finalidad específica suelen clasificarse los procedimientos administrativos en: - Declarativos: son los que se orientan a la elaboración de una decisión, cuyo distinto carácter da lugar a otras subespecies: así por ejemplo, el procedimiento sancionador; el procedimiento revisor, etc. - Ejecutivos: son los que tienden a la realización material de una decisión anterior ya definitiva, por ejemplo procedimiento de apremio. - De simple gestión: suelen tener una finalidad de tipo técnico y de carácter esencialmente interno, preparatoria de una decisión ulterior. c) Por la forma de desenvolverse y, especialmente, por el tiempo en que han de serlo, los procedimientos pueden ser: ordinarios o sumarios y de urgencia. En estos últimos los trámites y los plazos del procedimiento ordinario se simplifican y abrevian del modo previsto en sus disposiciones reguladoras, eliminándose alguno de ellos en ciertos casos. II.- PRINCIPIOS GENERALES DEL PROCEDIMIENTO. Se entiende por principios generales del procedimiento administrativo aquellos que constituyen el entramado básico y la estructura esencial de esta institución jurídica. Estos principios, dice García de Enterría, constituyen el único medio de asegurar ese mínimo de unidad que ha pretendido lograr el legislador desde el año 1889 y sólo de esta manera podrá llegar a comprenderse la esencia última de la institución en su triple dimensión de vehículo de participación de los administrados en la elaboración de las decisiones administrativas, de mecanismo de garantía de los derechos de los particulares y de cauce para la pronta y eficaz satisfacción de los intereses generales. Los principios que inspiran el procedimiento administrativo no están reconocidos expresamente, pero se derivan de la normativa que lo regula. Estos principios son los siguientes: II.1.- El principio de contradicción. 217 El procedimiento administrativo, bien se inicie de oficio o a instancia de parte interesada, tiene, en todo caso, carácter contradictorio, es decir la posibilidad de que se hagan valer los distintos intereses en juego y que esos intereses sean adecuadamente confrontados en presencia de sus respectivos titulares antes de adoptar una decisión definitiva. El carácter contradictorio del procedimiento administrativo está consagrado sin reservas en la LRJPAC. El art. 31 de la misma comienza garantizando la llamada al procedimiento en todo caso de los que, sin haberlo iniciado, ostenten derechos que puedan resultar afectados. El mismo artículo permite la comparecencia en el procedimiento de todas aquellas personas cuyos intereses legítimos, personales y directos puedan quedar afectados por la resolución que se dicte. Igualmente, este principio queda reflejado en la posibilidad de formular alegaciones y aportar documentos en cualquier fase del procedimiento anterior al trámite de audiencia; en el derecho a estar presente en la práctica de las pruebas y, específicamente en el trámite de audiencia. En términos constitucionales estrictos, no hay procedimiento válido si no existe igualdad de oportunidades entre las partes en cada uno de los trámites procedimentales, esto es, si no existe un auténtico debate contradictorio tanto sobre los hechos como sobre su calificación jurídica. II.2.- El principio de economía procesal. Son diversos los preceptos de la LRJPAC que de forma directa o indirecta se refieren a este principio. Así, bajo el rótulo celeridad, el art. 75 obliga a acordar en un sólo acto todos los trámites que, por su naturaleza, admitan una impulsión simultánea y no sea obligado su cumplimiento sucesivo; el 73, en el que admite la acumulación de varios expedientes en uno sólo cuando entre ellos guarden una conexión íntima. Otras manifestaciones de este principio son la conversión de los actos viciados (art. 65); la conservación de actos y trámites (art. 66) y la convalidación de los actos viciados (art. 67). II.3.- El principio "in dubio pro actione". El principio "in dubio pro actione" postula en favor de la mayor garantía y de la interpretación más favorable al ejercicio del derecho a la acción y, por lo tanto, en el sentido de asegurar, en lo posible, más allá de las dificultades de índole formal, una decisión sobre el fondo de la cuestión objeto del procedimiento. La virtualidad de este principio es máxima a la hora de la interpretación de los diferentes conceptos jurídicos, dando mayor valor al aspecto finalista que al formal cuando existan dudas al respecto, como sucede en la consideración de interesados, plazos, o vicios en la calificación de los documentos, advertencias de paralización etc. II.4.- El principio de oficialidad. Establece el artículo 74.1 LRJPAC que "el procedimiento, sometido al criterio de celeridad, se impulsará de oficio en todos sus trámites”. Esto significa que la Administración está específicamente obligada a desarrollar la actividad que sea necesaria para llegar a la decisión final, sin necesidad de que sea excitada en este 218 sentido por los particulares, a diferencia de lo que ocurre en el ámbito de la jurisdicción civil donde, por regir el principio dispositivo, se entiende que el proceso es cosa de las partes, de quienes depende, en consecuencia, su progresión. II.5.- El principio de imparcialidad. La Administración reúne en el procedimiento administrativo la doble condición de juez y parte, razón por la cual el principio de imparcialidad, característico del proceso, resulta en cierta medida relativizado. No obstante, la Constitución establece en el art. 103 un mandato de objetividad a la Administración Pública en la gestión de los intereses generales y el propio precepto exige a sus funcionarios imparcialidad en el ejercicio de sus funciones. La aplicación de este principio se completa con el deber de abstención y la posibilidad de recusación de quienes instruyan o resuelvan un procedimiento. II.6.- El principio de gratuidad. El procedimiento administrativo en sí mismo no da lugar a otros gastos que los que eventualmente puedan llegar a ocasionar la práctica de las pruebas propuestas por el interesado, ya que no se exige la asistencia de letrado, pudiendo comparecer por sí mismo, pero aún cuando así no lo hiciere y nombrase representante, este nombramiento no exige que recaiga en determinados profesionales. II.7.- El principio de transparencia. Este principio, que tiene su respaldo constitucional en el art. 105.b) de la Constitución, en el que se reconoce el derecho de los ciudadanos al acceso a los archivos y registros, salvo en lo que afecte a la seguridad y defensa del Estado, la averiguación de los delitos y la intimidad de las personas, ha sido desarrollado en la LRJPAC, la cual en su Exposición de Motivos dice que dicha Ley pretende romper “la tradicional opacidad de la Administración”, introduciendo “un nuevo concepto sobre la relación Administración con el ciudadano”, a cuyo efecto en su art. 35 a) le reconoce el derecho “a conocer, en cualquier momento, el estado de tramitación de los procedimientos en los que tengan la condición de interesados, y obtener copias de documentos contenidos en ellos” y en el art. 37 reconoce el derecho al acceso a los archivos y registros, modulando este derecho en función de los diversos intereses en juego. III.- LOS SUJETOS EN EL PROCEDIMIENTO. En el procedimiento administrativo pueden aparecer uno a varios sujetos. Cuando sólo existe un sujeto, éste necesariamente debe ser una Administración pública, pero lo normal es que existan dos o más sujetos que actúan en planos diferentes. En una actuará una Administración pública a través de los órganos en cada caso competentes y, al lado o frente a ella, pueden aparecer otras personas –públicas o privadas- que son los interesados. Desde esta perspectiva formal puede decirse que el procedimiento administrativo es bilateral, pero no siempre existe una relación bilateral entre ente público y administrado, ya que a veces aparece la Administración 219 pública como supraordenada, interviniendo en una relación jurídica material entre dos administrados que mantienen posiciones contrapuestas y así ocurre en los llamados procedimientos triangulares. Los sujetos del procedimiento para poder actuar tienen que tener capacidad suficiente. La capacidad de la Administración viene establecida por la competencia del órgano para actuar. La capacidad de la otra parte viene determinada por dos cuestiones: la capacidad de obrar y la legitimación para intervenir. Según el art. 30 de la LRJPAC, “tendrán capacidad de obrar ante las Administraciones públicas, además de las personas que la ostenten con arreglo a las normas civiles, los menores de edad para el ejercicio y defensa de aquellos de sus derechos e intereses cuya actuación esté permitida por el ordenamiento jurídicoadministrativo sin la asistencia de la persona que ejerza la patria potestad, tutela o curatela. Se exceptúa el supuesto de los menores incapacitados, cuando la extensión de la incapacitación afecte al ejercicio y defensa de los derechos o intereses de que se trate”. Ahora bien, para intervenir en un procedimiento administrativo no basta tener capacidad de obrar. El ordenamiento jurídico exige algo más: una aptitud especial que se conoce con el nombre de legitimación. La legitimación implica una especial relación con el objeto del procedimiento, o lo que es lo mismo, para poder intervenir hay que tener un interés, o sea, que se debe tener la consideración de interesado. El art. 31 de la LRJPAC dice que “Se consideran interesados en el procedimiento administrativo: a) Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos. b) Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte. c) Aquéllos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva”. También tienen la consideración de interesados aquellos que se personen en el procedimiento como consecuencia de la obligación que se impone a la Administración de comunicar a las personas que siendo titulares de derechos o intereses legítimos y directos, éstos puedan resultar afectados (art. 34). Los interesados pueden intervenir por si o por medio de representante, no requiriéndose para actuar como tal ninguna condición específica, además de la capacidad de obrar, si bien para formular solicitudes, entablar recursos, desistir de acciones y renunciar a derechos en nombre de otra persona, deberá acreditarse la representación por cualquier medio que deje constancia fidedigna. IV.- ESTRUCTURA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. La LRJPAC estructura el procedimiento administrativo en cuatro capítulos que se 220 corresponden correlativamente con las fases de iniciación, ordenación, instrucción y terminación. IV.1.- Iniciación. Conforme al art. 68 de la LRJPAC, el procedimiento administrativo puede iniciarse de oficio, es decir, por propia iniciativa de la Administración, o en virtud de solicitud de parte interesada. La Ley no dice, ni puede decir, dado que opera desde una perspectiva general, en qué caso puede iniciarse de oficio y cuándo a instancia de parte interesada, cuestión ésta que depende, lógicamente, de la clase de procedimiento de que se trate y de la concreta situación jurídica en que se encuentre el administrado respecto a su eventual objeto. Así, los que limitan los derechos de los ciudadanos se inician siempre de oficio, si bien ha podido mediar un estímulo exterior (petición o denuncia); por el contrario, los declarativos y ampliatorios de la esfera de derechos de los ciudadanos se inician, por regla general, a petición de parte aunque también pueden, aunque sea excepcional, iniciarse de oficio. IV.1.1.- Iniciación de oficio. La iniciación de oficio tiene lugar por acuerdo del órgano competente, bien por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, a petición razonada de otros órganos o por denuncia. En todo caso, el procedimiento no da comienzo hasta el momento en que el órgano competente para su tramitación dicta el acto formal de incoación, el cual deberá ser comunicado a los interesados. La denuncia de un particular se concibe como un acto de colaboración, por el que pone en conocimiento de la Administración determinados hechos que pueden dar lugar a la incoación de un procedimiento administrativo. Esta configuración determina que el denunciante, según reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo, no goza de legitimación para intervenir en el mismo. Como la mera iniciación del procedimiento puede acarrear consecuencias jurídicas, cabe la posibilidad de abrir un período de información previa con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y poder decidir así, con algún conocimiento de causa, sobre la conveniencia o no de iniciar el procedimiento. IV.1.2.- Iniciación a solicitud de los interesados. El procedimiento también puede iniciarse a solicitud de los interesados. En este caso la petición pone en marcha el procedimiento, obligando a la Administración a dictar resolución expresa. Según el art. 70.1, las solicitudes deberán contener: a) Nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de la persona que lo represente, así como la identificación del medio preferente o del lugar que se señale a efectos de notificación. b) Hechos, razones y petición en que se concrete, con toda claridad, la solicitud. c) Lugar y fecha. d) Firma del solicitante o acreditación de la autenticidad de su voluntad expresada por cualquier medio. 221 Cuando las pretensiones correspondientes a una pluralidad de personas tengan un contenido y fundamento idéntico o sustancialmente similar, podrán ser formuladas en una única solicitud, salvo que las normas reguladoras de los procedimientos específicos dispongan otra cosa. La presentación de las solicitudes podrá efectuarse en cualquiera de los lugares relacionados en el art. 38.4 de la LRJPAC. Cuando la solicitud se presenta en el Registro del órgano competente, tanto el plazo interruptivo como el que para resolver tiene la Administración se inicia desde ese momento. En cambio, cuando se presenta en otro Registro (Correos, otra Administración o en las oficinas consulares), el plazo para notificar la resolución se inicia desde que la solicitud tiene su entrada en el del órgano competente, si bien el día de su presentación se tiene en cuenta para considerar si el particular lo ha presentado dentro de plazo, cuando el escrito o solicitud estaba sujeto a plazo. Frente al formalismos y rigidez propio de los procesos civiles, el procedimiento administrativo no sólo permite al interesado volver sobre esos defectos y corregirlos, sino que obliga a la Administración, en el caso de que la solicitud no reúna los requisitos exigidos, a requerir al interesado para que en el plazo de diez días subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos, con la indicación de que, si así no lo hiciera, se le tendrá por desistido de su petición. IV.1.3.- Las medidas provisionales. Iniciado el procedimiento, el órgano administrativo competente para resolverlo, podrá adoptar las medidas provisionales que estime oportunas para asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer, si existiesen elementos de juicio suficientes para ello, no pudiéndose dictar aquellas que puedan causar perjuicio de difícil o imposible reparación o que impliquen violación de derechos amparados por las leyes. Estas medidas también pueden adoptarse antes de su iniciación en los casos de urgencia y para la protección provisional de los intereses implicados, en los supuestos expresamente previstos en una norma con rango de Ley. La transcendencia que pueden tener las medidas provisionales es lo que determina que su adopción deba efectuarse por el órgano competente para resolver y no por el instructor. IV.2.- Ordenación. Se llama "ordenación del procedimiento" a la actividad de los órganos administrativos responsables del mismo dirigida a encauzar los distintos trámites en el orden y con la finalidad establecida en la Ley. Por su naturaleza, no puede hablarse de una "fase" de ordenación del procedimiento, puesto que existen actos de ordenación en las fases de iniciación, instrucción y terminación, sino más bien de obligaciones que tiene la Administración en la instrucción de los procedimientos y que como se verá, coinciden con algunos de los principios que le rigen. Los principio de ordenación son los siguientes: - La impulsión de oficio en todos sus trámites. 222 - El orden en el despacho de los asuntos. El respeto a la posición de igualdad de los ciudadanos explica que la ley establezca normas generales sobre el orden de despacho de los asuntos, al que se refiere el art. 74.2, según el cual se debe guardar el “orden riguroso de incoación en asuntos que sean de homogénea naturaleza, salvo que por el titular de la unidad administrativa se de orden motivada en contrario, de la que quede constancia”. - El principio de celeridad y sus manifestaciones. - Cumplimiento de los trámites, dentro de los plazos establecidos, que generalmente son de diez días. - Cuestiones incidentales, estableciéndose al respecto que "las cuestiones incidentales que se susciten en el procedimiento, incluso las que se refieran a la nulidad de actuaciones, no suspenderán la tramitación del mismo, salvo la recusación”. (Art. 77) IV.3.- Instrucción. Son actos de instrucción los "necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución". La finalidad de la instrucción es proporcionar al órgano decisorio los elementos de juicio necesarios para una adecuada resolución. La instrucción comprende, por tanto, dos tipos de actividades: a) las de aportación de datos fácticos o jurídicos, que puede realizar tanto el propio órgano administrativo responsable del procedimiento como otros órganos o los propios interesados, y b) las encaminadas a demostrar la veracidad de los datos aportados, finalidad que persigue la práctica de la prueba. IV.3.1.- Las alegaciones. Las alegaciones constituyen el instrumento propio que tienen los interesados para aportar los datos fácticos o jurídicos al expediente que sirvan de fundamento a la resolución. Constituyen, pues, uno de los derechos esenciales de los ciudadanos en relación a los procedimientos administrativos en los que sean interesados, manifestación peculiar del derecho de defensa y del principio contradictorio que inspira la regulación del procedimiento administrativo. Las alegaciones pueden formularse en cualquier momento del procedimiento, por lo que no hay una fase propiamente dicha de alegaciones al estar abierta a lo largo de todo el procedimiento, aunque siempre antes del trámite de audiencia. Las alegaciones hechas en el momento procesal oportuno deben ser tenidas en cuenta por el órgano competente al redactar la correspondiente propuesta de resolución, lo que impone el principio de congruencia de la resolución con lo solicitado y alegado por las partes. IV.3.2.- La prueba. 223 La prueba es la actividad de instrucción que tiene por objeto demostrar la exactitud de los hechos aportados que sirven de fundamento a la resolución final. La posición preponderante de la Administración en este caso, queda patente al corresponderle a ella la admisión y práctica de las pruebas que propongan los interesados o las que de oficio acuerde. No obstante, su negativa a abrir el período de prueba o a practicar las propuestas por el interesado puede dar lugar a la nulidad de la resolución final en la medida en que pueda haber causado indefensión. Por esta razón el artículo 80.3 dice que el instructor del procedimiento "sólo podrá rechazar las pruebas propuestas por los interesados cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias, mediante resolución motivada”. Los hechos relevantes para la decisión de un procedimiento y sobre los que exista contradicción podrán acreditarse por "cualquier medio de prueba admisible en Derecho". La Ley establece que la prueba debe realizarse en un plazo no superior a treinta días ni inferior a diez, plazo que es común para proponer y practicar las que se juzguen necesarias. La presencia de los interesados en la realización de las pruebas constituye una consecuencia necesaria del principio contradictorio del procedimiento administrativo. De ahí la obligación de comunicar con antelación suficiente el momento y lugar en que hayan de practicarse, con la advertencia de que el interesado puede nombrar técnicos para que le asistan. Respecto a la valoración de la prueba, rigen los principios de libre valoración y apreciación conjunta, sometida en todo caso a la sana crítica por parte del órgano instructor. IV.3.3.- Los informes. Los informes son declaraciones de juicio emitidas por órganos especialmente cualificados en materias determinadas que tienen por objeto ilustrar al órgano decisor y a proporcionarle los elementos de juicio necesarios para dictar su resolución. Desde el punto de vista de la obligatoriedad de su emisión, los informes pueden ser preceptivos o facultativos, según que venga o no exigida su emisión por las normas aplicables en cada caso concreto. Con carácter general, los informes son facultativos. Desde el punto de vista de su fuerza jurídica, los informes pueden ser vinculantes o no vinculantes. En el primer caso, la autoridad llamada a decidir está obligada a resolver en el sentido propuesto por el órgano consultivo, de cuyo informe no puede apartarse válidamente. La regla general es que los informes sean facultativo y no vinculantes. Los informes deberán evacuarse en el plazo de diez días, salvo que una disposición o el cumplimiento del resto de los plazos del procedimiento permita o exija otro mayor o menor. De no emitirse en el plazo señalado, se podrán proseguir las actuaciones cualquiera que sea el carácter del informe, excepto en los supuestos de 224 informes preceptivos que sean determinantes para la resolución del procedimiento, en cuyo caso, se podrá interrumpir el plazo de los trámites sucesivos. IV.3.4.- La información pública. La información pública es un acto de instrucción que puede acordar el órgano competente para resolver el procedimiento cuando la naturaleza de éste lo requiera, cuya finalidad es aportar al expediente puntos de vista inicialmente desconocidos y sacar a la luz intereses cuya existencia se presume. Constituye una forma de participación de los ciudadanos en el procedimiento. Para ello debe anunciarse en la publicación oficial correspondiente estableciendo un plazo que no podrá ser menor a veinte días. La Ley reconoce a quienes presenten alegaciones u observaciones en este trámite, sean o no interesados, el "derecho a obtener de la Administración una respuesta razonada, que podrá ser común para todas las alegaciones que planteen cuestiones sustancialmente iguales” (art. 86.3). IV.3.5.- La audiencia de los interesados. Se trata de un trámite específico cuya finalidad es poner de manifiesto al interesado las actuaciones practicadas hasta ese momento para que pueda, si quiere, presentar nuevas alegaciones, documentos o los justificantes que estime convenientes. Este trámite no supone en absoluto una duplicidad del trámite de alegaciones. La funcionalidad del trámite de audiencia es diferente y su contenido no se limita a asegurar la mera posibilidad de formular alegaciones, sino que va más allá, en la medida en que pretende facilitar al interesado el conocimiento de la totalidad del expediente y permitirle realizar una defensa eficaz y completa de sus intereses en función a lo actuado en el procedimiento. El plazo durante el cual los interesados pueden alegar y presentar los documentos y justificantes que estimen pertinentes no debe ser inferior a diez días ni superior a quince, debiéndose realizar una vez instruido el procedimiento en su totalidad, sin más excepción que la emisión de los dictámenes del Consejo de Estado u órgano consultivo correspondiente de la Comunidad Autónoma (Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha), e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución, esto es, justo antes de la última actuación que precede a la resolución. El carácter preceptivo del trámite de audiencia y su condición de garantía esencial y primaria de los interesados justifica, en principio, que su omisión se considere habitualmente como causa de nulidad de la resolución final. No obstante, si la omisión del trámite no ha llegado a producir una indefensión real y efectiva del interesado o si puede demostrarse que la decisión final hubiera sido la misma, por razones de economía procesal no debe decretarse la invalidez de la resolución. En aplicación del mismo principio la Ley dice que puede prescindirse de este trámite "cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolución otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado" (art. 84.3). 225 IV.4.- Terminación del procedimiento. Según el artículo 87.1 de la Ley, "pondrán fin al procedimiento la resolución, el desistimiento, la renuncia del derecho en que se funde la solicitud, cuando tal renuncia no esté prohibida por el ordenamiento jurídico, y la declaración de caducidad”. IV.4.1.- La resolución. La resolución es el modo normal de terminación del procedimiento administrativo. La LRJPAC no sólo ha reforzado la obligación de dictar resolución expresa, sino que trayendo al procedimiento administrativo la obligación que el art. 1.7 del Código Civil impone a los jueces, la Administración no puede abstenerse de resolver "so pretexto de silencio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales aplicables al caso, aunque podrá resolver la inadmisión de las solicitudes de reconocimiento de derechos no previstos en el ordenamiento jurídico o manifiestamente carentes de fundamento”(art. 89.4). La resolución debe decidir todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del expediente, hayan sido o no alegadas por los interesados, permitiendo, además, que el órgano competente se pronuncie sobre aquellas cuestiones conexas con el asunto principal aunque no hubieran sido planteadas por los interesados, si bien para ello se requiere que previamente las ponga de manifiesto a los mismos, a fin de que puedan formular las alegaciones que estimen pertinentes y aporten, en su caso, los medios de prueba. En los procedimientos tramitados a solicitud de los interesados la resolución será congruente con las peticiones formuladas por éstos, sin que en ningún caso pueda agravar su situación inicial (prohibición de la reformatio in peius) IV.4.2.- El desistimiento y la renuncia. El desistimiento y la renuncia son modos anormales de terminación del procedimiento que tienen en común el apartamiento voluntario del interesado de la acción inicialmente emprendida, aunque se diferencian entre si en razón del concreto alcance dado a ese apartamiento por quien lo realiza. En el caso del desistimiento, el abandono se refiere única y exclusivamente al concreto procedimiento en que se produce y deja intactos los eventuales derechos que puedan asistir al interesado, los cuales podrá ejercer en otro procedimiento. La renuncia, en cambio se refiere a los derechos mismos, de los que se hace dejación expresa, de forma que ya no podrán ser ejercitados en el futuro. Tanto el desistimiento como la renuncia pueden formularse en cualquier momento del procedimiento, bien oralmente, mediante simple comparecencia ante el funcionario encargado de la tramitación del procedimiento o bien por escrito. En ambos casos también se requiere la aceptación de la Administración, sin la cual la decisión del particular carece de efectividad y fuerza de obligar. En los casos de renuncia o desistimiento, a Administración los deberá aceptar, salvo que existan terceros interesados que insten la continuación del mismo en los diez 226 días siguientes o que se trate de una cuestión que entrañe interés general o cuya definición o esclarecimiento resulte conveniente. IV.4.3.- La caducidad. El art. 92 de la LRJPAC establece que en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, cuando se produzca su paralización por causa imputable al mismo, la Administración le advertirá que, transcurridos tres meses, se producirá la caducidad del mismo, con archivo de las actuaciones si no realiza las actividades necesarias para reanudar la tramitación. La caducidad no produce otro efecto que la conclusión o extinción del concreto procedimiento, sin que los eventuales derechos del causante se vean extinguidos. IV.4.4.- La terminación convencional. Una de las novedades más destacable de la LRJPAC es la inclusión, entre los supuestos de terminación del procedimiento, de la llamada "terminación convencional", regulada en el artículo 88. Esta posibilidad, que ya había sido apuntada por la doctrina, se admite ahora con carácter general en los siguientes términos: "Las Administraciones públicas podrán celebrar acuerdos, pactos, convenios o contratos con personas tanto de derecho público como privado, siempre que no sean contrarios al ordenamiento jurídico ni versen sobre materias no susceptibles de transacción y tengan por objeto satisfacer el interés público que tienen encomendado, con el alcance, efectos y régimen jurídico específico que en cada caso prevea la disposición que lo regule, pudiendo tales actos tener la consideración de finalizadores de los procedimientos administrativos o insertarse en los mismos con carácter previo, vinculante o no, a la resolución que les ponga fin” (art. 88.1). Estos convenios pueden celebrarse con personas tanto de Derecho Público como de Derecho privado. Su fundamento constitucional se encuentra en el principio de participación de los ciudadanos en la adopción de las resoluciones que les afectan, así como en la idea de colaboración entre los ciudadanos y los poderes públicos. Esta participación en el ámbito administrativo debe, asimismo, conectarse con el principio de eficacia en la actuación administrativa. 227 228