ii.- principios generales del procedimiento administrativo

TEMA 10
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. PRINCIPIOS GENERALES DEL
PROCEDIMIENTO. LOS SUJETOS EN EL PROCEDIMIENTO. ESTRUCTURA DEL
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR.
SUMARIO:
I.- EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
I.1.- Concepto
I.2.- Clases
II.- PRINCIPIOS GENERALES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
II.1.- El principio de contradicción
II.2.- El principio de economía procesal
II.3.- El principio “indubio pro actione”
II.4.- El principio de oficialidad
II.5.- El principio de imparcialidad
II.6.- El principio de gratuidad
II.7.- El principio de transparencia
III.- LOS SUJETOS EN EL PROCEDIMIENTO
IV.- ESTRUCTURA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
IV.1.- Iniciación
IV.1.1.- Iniciación de oficio
IV.1.2.- Iniciación a solicitud de los interesados
IV.1.3.- Las medidas provisionales
IV.2.- Ordenación
IV.3.- Instrucción
IV.3.1.- Las alegaciones
IV.3.2.- La prueba
IV.3.3.- Los informes
IV.3.4.- La información pública
IV.3.5.- La audiencia de los interesados
IV.4.- Terminación del procedimiento
IV.4.1.- La resolución
IV.4.2.- El desistimiento y la renuncia
IV.4.3.- La caducidad
IV.4.4.- La terminación convencional
V.- EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR
V.1.- Introducción
V.2.- Estructura del procedimiento sancionador
V.2.1.- Iniciación
V.2.2.- Instrucción
a) Alegaciones
b) Prueba
c) Propuesta de resolución
d) Audiencia
V.2.3.- Resolución
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I.- EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
I.1.- Concepto
El procedimiento administrativo puede definirse como el cauce formal, previamente
regulado, al que ha de sujetarse la actuación de la Administración para el
cumplimiento o realización de sus funciones o como decía la Exposición de Motivos
de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, “el cauce formal de la serie de
actos en que se concreta la actuación administrativa para la realización de un fin”.
El procedimiento administrativo no es un acto complejo, sino más propiamente un
complejo de actos del administrado y de la Administración, de diverso valor todos
ellos, aunque con sustantividad jurídica propia, sin perjuicio de su carácter
instrumental respecto de la resolución final. Cada una de los actos en que se
desarrolla responde a unas reglas propias e incluso tiene un procedimiento
específico distinto del procedimiento principal que en cada caso se considere (así,
por ejemplo, los informes de los órganos colegiados); todos ellos tiene su propia
causa o funcionalidad específica; los vicios en que pueden incurrir tienen una
incidencia diferente en el acto final y, en determinados supuestos, pueden ser
anulados independientemente de la resolución final.
I.2.- Clases
Los procedimientos podemos clasificarlos de la siguiente forma:
a) Por su actividad, podemos distinguir entre un procedimiento general y los
procedimientos especiales.
b)Atendiendo a su finalidad específica suelen clasificarse los procedimientos
administrativos en:



Declarativos: son los que se orientan a la elaboración de una decisión,
cuyo distinto carácter da lugar a otras subespecies: así por ejemplo, el
procedimiento sancionador; el procedimiento revisor, etc.
Ejecutivos: son los que tienden a la realización material de una decisión
anterior ya definitiva, por ejemplo procedimiento de apremio.
De simple gestión: suelen tener una finalidad de tipo técnico y de carácter
esencialmente interno, preparatoria de una decisión ulterior.
c) Por la forma de desenvolverse y, especialmente, por el tiempo en que han
de serlo, los procedimientos pueden ser: ordinarios o sumarios y de urgencia. En
estos últimos los trámites y los plazos del procedimiento ordinario se simplifican y
abrevian del modo previsto en sus disposiciones reguladoras, eliminándose alguno
de ellos en ciertos casos.
II.- PRINCIPIOS GENERALES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
Se entiende por principios generales del procedimiento administrativo aquellos que
constituyen el entramado básico y la estructura esencial de esta institución jurídica.
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Los principios que inspiran el procedimiento administrativo no están reconocidos
expresamente, pero se derivan de la normativa que lo regula. Estos principios son
los siguientes:
II.1.- El principio de contradicción
El procedimiento administrativo, bien se inicie de oficio o a instancia de parte
interesada, tiene, en todo caso, carácter contradictorio, es decir la posibilidad de que
se hagan valer los distintos intereses en juego y que esos intereses sean
adecuadamente confrontados en presencia de sus respectivos titulares antes de
adoptar una decisión definitiva.
En términos constitucionales estrictos, no hay procedimiento válido si no existe
igualdad de oportunidades entre las partes en cada uno de los trámites
procedimentales, esto es, si no existe un auténtico debate contradictorio tanto sobre
los hechos como sobre su calificación jurídica.
II.2.- El principio de economía procesal
Son diversos los preceptos de la LRJPAC que de forma directa o indirecta se
refieren a este principio. Así, bajo el rótulo celeridad, el art. 75 obliga a acordar en
una sólo acto todos los trámites que, por su naturaleza, admitan una impulsión
simultánea y no sea obligado su cumplimiento sucesivo y el 73 en el que admite la
acumulación de varios expedientes en uno sólo cuando entre ellos guarden una
conexión íntima.
II.3.- El principio "in dubio pro actione"
El principio "in dubio pro actione" postula en favor de la mayor garantía y de la
interpretación más favorable al ejercicio del derecho a la acción y, por lo tanto, en el
sentido de asegurar, en lo posible, más allá de las dificultades de índole formal, una
decisión sobre el fondo de la cuestión objeto del procedimiento.
La virtualidad de este principio es máxima a la hora de la interpretación de los
diferentes conceptos jurídicos, dando mayor valor al aspecto finalista que al formal
cuando existan dudas al respecto.
II.4.- El principio de oficialidad
Establece el artículo 74.1 LRJPAC que "el procedimiento, sometido al criterio de
celeridad, se impulsará de oficio en todos sus trámites”. Esto significa que la
Administración está específicamente obligada a desarrollar la actividad que sea
necesaria para llegar a la decisión final, sin necesidad de que sea excitada en este
sentido por los particulares, a diferencia de lo que ocurre en el ámbito de la
jurisdicción civil donde, por regir el principio dispositivo, se entiende que el proceso
es cosa de las partes, de quienes depende, en consecuencia, su progresión.
II.5.- El principio de imparcialidad
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La Administración reúne en el procedimiento administrativo la doble condición de
juez y parte, razón por la cual el principio de imparcialidad, característico del
proceso, resulta en cierta medida relativizado.
No obstante la Constitución establece en el art. 103 un mandato de objetividad a la
Administración Pública en la gestión de los intereses generales y el propio precepto
exige a sus funcionarios imparcialidad en el ejercicio de sus funciones. La aplicación
de este principio se completa con el deber de abstención y lo posibilidad de
recusación de quienes instruyan o resuelvan un procedimiento.
II.6.- El principio de gratuidad
El procedimiento administrativo en sí mismo no da lugar a otros gastos que los que
eventualmente pueda llegar a ocasionar la práctica de las pruebas propuestas por el
interesado, ya que no se exige la asistencia de letrado, pudiendo comparecer por sí
mismo, pero aún cuando así no lo hiciere y nombrase representante, este
nombramiento no exige que recaiga en determinados profesionales.
II.7.- El principio de transparencia
Este principio, que tiene su respaldo constitucional en el art. 105.b) de la
Constitución, en el que se reconoce el derecho de los ciudadanos al acceso a los
archivos y registros, ha sido desarrollado en la LRJPAC, la cual en su Exposición de
Motivos dice que dicha Ley pretende romper “la tradicional opacidad de la
Administración”, introduciendo “un nuevo concepto sobre la relación Administración
con el ciudadano”, a cuyo efecto en su art. 35 a) le reconoce el derecho “a conocer,
en cualquier momento, el estado de tramitación de los procedimientos en los que
tengan la condición de interesados, y obtener copias de documentos contenidos en
ellos” y en el art. 37 reconoce el derecho al acceso a los archivos y registros,
modulando este derecho en función de los diversos intereses en juego.
III.- LOS SUJETOS EN EL PROCEDIMIENTO
En el procedimiento administrativo pueden aparecer uno a varios sujetos. Cuando
sólo existe un sujeto, éste necesariamente debe ser una Administración pública,
pero lo normal es que existan dos o más sujetos que actúan en planos diferentes. En
una actuará una Administración pública a través de los órganos en cada caso
competentes y, al lado o frente a ella, pueden aparecer otras personas –públicas o
privadas- que son los interesados. Desde esta perspectiva formal puede decirse que
el procedimiento administrativo es bilateral, pero no siempre existe una relación
bilateral entre ente público y administrado, ya que a veces aparece la Administración
pública como supraordenada, interviniendo en una relación jurídica material entre
dos administrados que mantienen posiciones contrapuestas y así ocurre en los
llamados procedimientos triangulares.
Los sujetos del procedimiento para poder actuar tienen que tener capacidad
suficiente. La capacidad de la Administración viene establecida por la competencia
del órgano para actuar. La capacidad de la otra parte viene determinada por dos
cuestiones: la capacidad de obrar y la legitimación para intervenir.
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Según el art. 30 de la LRJPAC, “tendrán capacidad de obrar ante las
Administraciones públicas, además de las personas que la ostenten con arreglo a
las normas civiles, los menores de edad para el ejercicio y defensa de aquellos de
sus derechos e intereses cuya actuación esté permitida por el ordenamiento jurídicoadministrativo sin la asistencia de la persona que ejerza la patria potestad, tutela o
curatela. Se exceptúa el supuesto de los menores incapacitados, cuando la
extensión de la incapacitación afecte al ejercicio y defensa de los derechos o
intereses de que se trate”.
Ahora bien, para intervenir en un procedimiento administrativo no basta tener
capacidad de obrar. El ordenamiento jurídico exige algo más: una aptitud especial
que se conoce con el nombre de legitimación. La legitimación implica una especial
relación con el objeto del procedimiento, o lo que es lo mismo, para poder intervenir
hay que tener un interés, o sea, que se debe tener la consideración de interesado.
El art. 31 de la LRJPAC dice que “Se consideran interesados en el procedimiento
administrativo:
a) Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos
individuales o colectivos.
b) Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan
resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte.
c) Aquéllos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan
resultar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en
tanto no haya recaído resolución definitiva”.
También tienen la consideración de interesados aquellos que se personen en el
procedimiento como consecuencia de la obligación que se impone a la
Administración de comunicar a las personas que siendo titulares de derechos o
intereses legítimos y directos, éstos puedan resultar afectados (art. 34).
Los interesados pueden intervenir por si o por medio de representante, no
requiriéndose para actuar como tal ninguna condición específica, además de la
capacidad de obrar, si bien para formular solicitudes, entablar recursos, desistir de
acciones y renunciar a derechos en nombre de otra persona, deberá acreditarse la
representación por cualquier medio que deje constancia fidedigna.
IV.- ESTRUCTURA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
La LRJPAC estructura el procedimiento administrativo en cuatro capítulos que se
corresponden correlativamente con las fases de iniciación, ordenación, instrucción y
terminación.
IV.1.- Iniciación
Conforme al art. 68 de la LRJPAC, el procedimiento administrativo puede iniciarse
de oficio, es decir, por propia iniciativa de la Administración, o en virtud de solicitud
de parte interesada. La Ley no dice, ni puede decir, dado que opera desde una
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perspectiva general, en qué caso puede iniciarse de oficio y cuándo a instancia de
parte interesada, cuestión ésta que depende, lógicamente, de la clase de
procedimiento de que se trate y de la concreta situación jurídica en que se encuentre
el administrado respecto a su eventual objeto. Así, los que limitan los derechos de
los ciudadanos se inician siempre de oficio, si bien ha podido mediar un estímulo
exterior (petición o denuncia); por el contrario, los declarativos y ampliatorios de la
esfera de derechos de los ciudadanos se inician, por regla general, a petición de
parte aunque también pueden, aunque sea excepcional, iniciarse de oficio.
IV.1.1.- Iniciación de oficio
La iniciación de oficio tiene lugar por acuerdo del órgano competente, bien por
propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, a petición razonada de
otros órganos o por denuncia. En todo caso, el procedimiento no da comienzo hasta
el momento en que el órgano competente para su tramitación dicta el acto formal de
incoación, el cual deberá ser comunicado a los interesados.
Como la mera iniciación del procedimiento puede acarrear consecuencias jurídicas,
cabe la posibilidad de abrir un período de información previa con el fin de conocer
las circunstancias del caso concreto y poder decidir así, con algún conocimiento de
causa, sobre la conveniencia o no de iniciar el procedimiento.
IV.1.2.- Iniciación a solicitud de los interesados
El procedimiento también puede iniciarse a solicitud de los interesados. En este caso
la petición pone en marcha el procedimiento, obligando a la Administración a dictar
resolución expresa. Según el art. 70.1, las solicitudes deberán contener
a) Nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de la persona que lo
represente, así como la identificación del medio preferente o del lugar que
se señale a efectos de notificación.
b) Hechos, razones y petición en que se concrete, con toda claridad, la
solicitud.
c) Lugar y fecha.
d) Firma del solicitante o acreditación de la autenticidad de su voluntad
expresada por cualquier medio.
Cuando las pretensiones correspondientes a una pluralidad de personas tengan un
contenido y fundamento idéntico o sustancialmente similar, podrán ser formuladas
en una única solicitud, salvo que las normas reguladoras de los procedimientos
específicos dispongan otra cosa.
Frente al formalismos y rigidez propio de los procesos civiles, el procedimiento
administrativo no sólo permite al interesado volver sobre esos defectos y corregirlos,
sino que obliga a la Administración, en el caso de que la solicitud no reúna los
requisitos exigidos, a requerir al interesado para que en el plazo de diez días
subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos, con la indicación de que,
si así no lo hiciera, se le tendrá por desistido de su petición.
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IV.1.3.- Las medidas provisionales
Iniciado el procedimiento, el órgano administrativo competente para resolverlo, podrá
adoptar las medidas provisionales que estime oportunas para asegurar la eficacia de
la resolución que pudiera recaer, si existiesen elementos de juicio suficientes para
ello, no pudiéndose dictar aquellas que puedan causar perjuicio de difícil o imposible
reparación o que impliquen violación de derechos amparados por las leyes. Estas
medidas también pueden adoptarse antes de su iniciación en los casos de urgencia
y para la protección provisional de los intereses implicados, en los supuestos
expresamente previstos en una norma con rango de Ley.
IV.2.- Ordenación
Se llama "ordenación del procedimiento" a la actividad de los órganos
administrativos responsables del mismo dirigida a encauzar los distintos trámites en
el orden y con la finalidad establecida en la Ley. Por su naturaleza, no puede
hablarse de una "fase" de ordenación del procedimiento, puesto que existen actos
de ordenación en las fases de iniciación, instrucción y terminación, sino más bien de
obligaciones que tiene la Administración en la instrucción de los procedimientos y
que como se verá, coinciden con algunos de los principios que le rigen. Los
principios de ordenación son los siguientes:




La impulsión de oficio en todos sus trámites.
El orden en el despacho de los asuntos.
El principio de celeridad y sus manifestaciones.
Cumplimiento de los trámites, dentro de los plazos establecidos, que
generalmente son de diez días.
IV.3.- Instrucción
Son actos de instrucción los "necesarios para la determinación, conocimiento y
comprobación de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución".
La finalidad de la instrucción es proporcionar al órgano decisorio los elementos de
juicio necesarios para una adecuada resolución. La instrucción comprende, por
tanto, dos tipos de actividades: las de aportación de datos fácticos o jurídicos y las
encaminadas a demostrar la veracidad de los datos aportados.
IV.3.1.- Las alegaciones.
Las alegaciones constituyen el instrumento propio que tienen los interesados para
aportar los datos fácticos o jurídicos al expediente que sirvan de fundamento a la
resolución. Las alegaciones pueden formularse en cualquier momento del
procedimiento, por lo que no hay una fase propiamente dicha de alegaciones al estar
abierta a lo largo de todo el procedimiento, aunque siempre antes del trámite de
audiencia. Las alegaciones hechas en el momento procesal oportuno deben ser
tenidas en cuenta por el órgano competente al redactar la correspondiente
propuesta de resolución.
IV.3.2.- La prueba.
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La prueba es la actividad de instrucción que tiene por objeto demostrar la exactitud
de los hechos aportados que sirven de fundamento a la resolución final.
La posición preponderante de la Administración en este caso, queda patente al
corresponderle a ella la admisión y práctica de las pruebas que propongan los
interesados o las que de oficio acuerde. No obstante, su negativa a abrir el período
de prueba o a practicar las propuestas por el interesado puede dar lugar a la nulidad
de la resolución final en la medida en que pueda haber causado indefensión. Por
esta razón el artículo 80.3 dice que el instructor del procedimiento "sólo podrá
rechazar las pruebas propuestas por los interesados cuando sean manifiestamente
improcedentes o innecesarias, mediante resolución motivada”.
Los hechos relevantes para la decisión de un procedimiento y sobre los que exista
contradicción podrán acreditarse por "cualquier medio de prueba admisible en
Derecho" y respecto a su valoración, rigen los principios de libre valoración y
apreciación conjunta, sometida en todo caso a la sana crítica por parte del órgano
instructor.
La Ley establece que la prueba debe realizarse en un plazo no superior a treinta
días ni inferior a diez, plazo que es común para proponer y practicar las que se
juzguen necesarias.
IV.3.3.- Los informes
Los informes son declaraciones de juicio emitidas por órganos especialmente
cualificados en materias determinadas que tienen por objeto ilustrar al órgano
decisor y a proporcionarle los elementos de juicio necesarios para dictar su
resolución.
Desde el punto de vista de la obligatoriedad de su emisión, los informes pueden ser
preceptivos o facultativos, según que venga o no exigida su emisión por las normas
aplicables en cada caso concreto. Con carácter general, los informes son
facultativos. Desde el punto de vista de su fuerza jurídica, los informes pueden ser
vinculantes o no vinculantes. En el primer caso, la autoridad llamada a decidir está
obligada a resolver en el sentido propuesto por el órgano consultivo, de cuyo informe
no puede apartarse válidamente. La regla general es que los informes sean
facultativo y no vinculantes.
Los informes deberán evacuarse en el plazo de diez días, salvo que una disposición
o el cumplimiento del resto de los plazos del procedimiento permita o exija otro
mayor o menor.
IV.3.4.- La información pública.
La información pública es un acto de instrucción que puede acordar el órgano
competente para resolver el procedimiento cuando la naturaleza de éste lo requiera,
cuya finalidad es aportar al expediente puntos de vista inicialmente desconocidos y
sacar a la luz intereses cuya existencia se presume. Por ello, la LRJPAC establece
que debe anunciarse en la publicación oficial correspondiente confiriendo un plazo
que no podrá ser menor a veinte días.
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IV.3.5.- La audiencia de los interesados.
Se trata de un trámite específico cuya finalidad es poner de manifiesto al interesado
las actuaciones practicadas hasta ese momento para que pueda, si quiere, presentar
nuevas alegaciones, documentos o los justificantes que estime convenientes.
El plazo durante el cual los interesados pueden alegar y presentar los documentos y
justificantes que estimen pertinentes no debe ser inferior a diez días ni superior a
quince, debiéndose realizar inmediatamente antes de redactar la propuesta de
resolución, esto es, justo antes de la última actuación que precede a la resolución.
El carácter preceptivo del trámite de audiencia y su condición de garantía esencial y
primaria de los interesados justifica, en principio, que su omisión se considere
habitualmente como causa de nulidad de la resolución final. No obstante, si la
omisión del trámite no ha llegado a producir una indefensión real y efectiva del
interesado o si puede demostrarse que la decisión final hubiera sido la misma, por
razones de economía procesal no debe decretarse la invalidez de la resolución. En
aplicación del mismo principio la Ley dice que puede prescindirse de este trámite
"cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolución
otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado" (art.
84.3).
IV.4.- Terminación del procedimiento
Según el artículo 87.1 de la Ley, "pondrán fin al procedimiento la resolución, el
desistimiento, la renuncia del derecho en que se funde la solicitud, cuando tal
renuncia no esté prohibida por el ordenamiento jurídico, y la declaración de
caducidad”.
IV.4.1.- La resolución
La resolución es el modo normal de terminación del procedimiento administrativo. La
LRJPAC no sólo ha reforzado la obligación de dictar resolución expresa, sino que
trayendo al procedimiento administrativo la obligación que el art. 1.7 del Código Civil
impone a los jueces, la Administración no puede abstenerse de resolver "so pretexto
de silencio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales aplicables al caso,
aunque podrá resolver la inadmisión de las solicitudes de reconocimiento de
derechos no previstos en el ordenamiento jurídico o manifiestamente carentes de
fundamento”(art. 89.4).
La resolución debe decidir todas las cuestiones planteadas por los interesados y
aquellas otras derivadas del expediente, hayan sido o no alegadas por los
interesados, permitiendo, además, que el órgano competente se pronuncie sobre
aquellas cuestiones conexas con el asunto principal aunque no hubieran sido
planteadas por los interesados, si bien para ello se requiere que previamente las
ponga de manifiesto a los mismos, a fin de que puedan formular las alegaciones que
estimen pertinentes y aporten, en su caso, los medios de prueba.
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En los procedimientos tramitados a solicitud de los interesados la resolución será
congruente con las peticiones formuladas por éstos, sin que en ningún caso pueda
agravar su situación inicial (prohibición de la reformatio in peius)
IV.4.2.- El desistimiento y la renuncia.
El desistimiento y la renuncia son modos anormales de terminación del
procedimiento que tienen en común el apartamiento voluntario del interesado de la
acción inicialmente emprendida, aunque se diferencian entre si en razón del
concreto alcance dado a ese apartamiento por quien lo realiza. En el caso del
desistimiento, el abandono se refiere única y exclusivamente al concreto
procedimiento en que se produce y deja intactos los eventuales derechos que
puedan asistir al interesado, los cuales podrá ejercer en otro procedimiento. La
renuncia, en cambio se refiere a los derechos mismos, de los que se hace dejación
expresa, de forma que ya no podrán ser ejercitados en el futuro.
En los casos de renuncia o desistimiento, la Administración los deberá aceptar, salvo
que existan terceros interesados que insten la continuación del mismo en los diez
días siguientes o que se trate de una cuestión que entrañe interés general o cuya
definición o esclarecimiento resulte conveniente.
IV.4.3.- La caducidad
El art. 92 de la LRJPAC establece que en los procedimientos iniciados a solicitud del
interesado, cuando se produzca su paralización por causa imputable al mismo, la
Administración le advertirá que, transcurridos tres meses, se producirá la caducidad
del mismo, con archivo de las actuaciones si no realiza las actividades necesarias
para reanudar la tramitación.
IV.4.4.- La terminación convencional.
Una de las novedades más destacable de la LRJPAC es la inclusión, entre los
supuestos de terminación del procedimiento, de la llamada "terminación
convencional", regulada en el artículo 88. Esta posibilidad, que ya había sido
apuntada por la doctrina, se admite ahora con carácter general en los siguientes
términos: "Las Administraciones públicas podrán celebrar acuerdos, pactos,
convenios o contratos con personas tanto de derecho público como privado, siempre
que no sean contrarios al ordenamiento jurídico ni versen sobre materias no
susceptibles de transacción y tengan por objeto satisfacer el interés público que
tienen encomendado, con el alcance, efectos y régimen jurídico específico que en
cada caso prevea la disposición que lo regule, pudiendo tales actos tener la
consideración de finalizadores de los procedimientos administrativos o insertarse en
los mismos con carácter previo, vinculante o no, a la resolución que les ponga fin”
(art. 88.1).
V.- EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR
V.1.- Introducción
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A diferencia de lo que sucede con el procedimiento administrativo anteriormente
examinado, LRJPAC no regula un procedimiento sancionador común, sino que en
sus artículos 134 y siguientes, se contienen los principios que deben informar los
diversos procedimientos que legal o reglamentariamente puedan aprobarse. El
procedimiento sancionador general se encuentra regulado en el Real Decreto
1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del procedimiento
para el ejercicio de la potestad sancionadora, el cual, según se dice en su art. 1, se
aplicará en defecto total o parcial de procedimientos específicos, no sólo en la
Administración General del Estado, sino también en la Administración de las
Comunidades Autónomas, respecto de aquellas materias en que el Estado tiene
competencia plena y de forma supletoria (art. 149.3 de la Constitución), cuando no
exista normativa concreta.
Con carácter previo a analizar el procedimiento sancionador debe señalarse que la
potestad sancionadora está sujeta a una serie de principios inspiradores que traen
su causa del Derecho Penal y que son los siguientes: legalidad, tipicidad,
irretroactividad, culpabilidad, proporcionalidad, non bis in idem y presunción de
inocencia.
Por otra parte, el ejercicio de la potestad sancionadora requiere la tramitación del
procedimiento legal o reglamentariamente establecido en el que se deben garantizar
al presunto responsable los siguientes derechos:
a) A ser notificado de los hechos que se le imputen, de las infracciones que
tales hechos puedan constituir y de las sanciones que, en su caso, se les
pudieran imponer, así como de la identidad del instructor, de la autoridad
competente para imponer la sanción y de la norma que atribuya tal
competencia.
b) A formular alegaciones y utilizar los medios de defensa admitidos por el
ordenamiento jurídico que resulten procedentes.
c) Los demás derechos reconocidos por el artículo 35 de esta Ley.
V.2.- Estructura del procedimiento sancionador
V.2.1.- Iniciación
El procedimiento sancionador se inicia siempre de oficio, por acuerdo del órgano
competente, bien por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior,
petición razonada de otros órganos o denuncia.
La resolución por la que se inicie el procedimiento sancionador deberá tener el
siguiente contenido mínimo:
a) Identificación de la persona o personas presuntamente responsables.
b) Los hechos sucintamente expuestos que motivan la incoación del
procedimiento, su posible calificación y las sanciones que pudieran
corresponder, sin perjuicio de las que resulten de la instrucción.
c) Instructor y, en su caso, Secretario del procedimiento, con expresa
indicación del régimen de recusación de los mismos.
d) Organo competente para la resolución del expediente y norma que le
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atribuya tal competencia, indicando la posibilidad de que el presunto
responsable pueda reconocer voluntariamente su responsabilidad.
e) Medidas de carácter provisional que se hayan acordado por el órgano
competente para iniciar el procedimiento sancionador, sin perjuicio de las
que se pueden adoptar durante el mismo.
f) Indicación del derecho a formular alegaciones y a la audiencia en el
procedimiento y de los plazos para su ejercicio.
El acuerdo de iniciación debe trasladarse al instructor, junto con las actuaciones
realizadas, y también se notificará al denunciante y a los inculpados. En la
notificación se advertirá a los inculpados que de no efectuar alegaciones sobre el
contenido de la iniciación del procedimiento en el plazo de 15 días que se concede
para alegaciones, la iniciación podrá ser considerada propuesta de resolución
cuando contenga un pronunciamiento preciso acerca de la responsabilidad
imputada.
V.2.2.- Instrucción.
Dentro de la fase de instrucción, y al igual que sucede en el procedimiento
administrativo común, se comprenden las siguientes fases: alegaciones, prueba,
propuesta de resolución y audiencia.
a) Alegaciones
A partir de la notificación de la iniciación del procedimiento, los interesados disponen
de un plazo de 15 días para la formulación de alegaciones, aportación de
documentos o informaciones y, en su caso, proponer prueba, concretando los
medios de que intenten valerse.
Por su parte, el instructor deberá realizar de oficio cuantas actuaciones resulten
necesarias para el examen de los hechos, recabando los datos e informaciones que
sean relevantes para determinar, en su caso, la existencia de responsabilidades
susceptibles de sanción.
Si como consecuencia de la instrucción del procedimiento resultase modificada la
determinación inicial de los hechos, de su posible calificación, de las sanciones
imponibles o de las responsabilidades susceptibles de sanción, se notificará todo
ello al inculpado en la propuesta de resolución.
b) Prueba
Concluido el trámite de alegaciones, el instructor podrá acordar la apertura de un
período de prueba por un plazo no superior a treinta días ni inferior a diez. La
práctica de las declaradas pertinentes debe realizarse en los términos previstos en el
art. 81 de la LRJPAC para el procedimiento ordinario.
c) Propuesta de resolución.
Concluida, en su caso, la prueba, el órgano instructor formulará la propuesta de
resolución, la cual deberá contener al menos:
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a) Fijación los hechos, especificándose los que se consideren probados y su
exacta calificación jurídica.
b) Determinación de la infracción que dichos hechos constituyan
c) Persona o personas responsables.
d) Sanción que se propone, medidas provisionales que se hubieran adoptado
o bien declaración de inexistencia de infracción o responsabilidad.
Además de lo anterior, cuando como consecuencia de la instrucción del
procedimiento resultase modificado alguno de los hechos, sanciones o
responsabilidades contenidos en la iniciación del procedimiento, esta circunstancia
se deberá incluir en la propuesta de resolución.
d) Audiencia.
La propuesta de resolución se notificará a los interesados, acompañando a la misma
una relación de los documentos obrantes en el procedimiento, concediéndoles un
plazo de quince días para formular alegaciones y presentar los documentos e
informaciones que estimen pertinentes.
Se podrá prescindir de este trámite cuando no figuren en el procedimiento ni sean
tenidos en cuenta otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por
el interesado, salvo que el escrito de iniciación del expediente se hubiese
transformado en propuesta de resolución cuando concurran los requisitos exigidos
para ello
V.2.3.- Resolución.
El órgano competente para resolver puede acordar, motivadamente, la realización
de las actuaciones complementarias que considere indispensables para su
resolución. En este caso, el acuerdo se deberá notificar a los interesados,
concediéndoles un plazo de siete días para formular alegaciones. Estas actuaciones
complementarias deberán practicarse en un plazo no superior a quince días,
quedando suspendido, en este caso, el plazo para resolver el procedimiento.
La resolución deberá dictarse en el plazo de diez días, desde la recepción de la
propuesta de resolución, salvo en el caso de que se realicen las actuaciones a que
se refiere el párrafo anterior.
En la resolución no se podrán aceptar hechos distintos de los determinados en la
fase de instrucción del procedimiento, salvo lo que pueda derivarse de las
actuaciones complementarias, sin perjuicio de su posible diferente valoración
jurídica, en cuyo caso y de ser más grave la sanción, se le deberá notificar este
extremo al interesado para alegaciones por un nuevo plazo de quince días.
La resolución del procedimiento sancionador, además de los requisitos generales
que para las resoluciones se contienen en el art. 89.3 de la LRJPAC, incluirán la
valoración de las pruebas practicadas, especialmente de aquellas que constituyan
los fundamentos básicos de la decisión, fijarán los hechos y, en su caso, la persona
o personas responsables, la infracción o infracciones cometidas y la sanción o
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sanciones que se imponen, o bien la declaración de no existencia de infracción o
responsabilidad.
En el supuesto de que no hubiese recaído resolución transcurridos seis meses
desde la iniciación, excluidos los supuestos de interrumpción por causas imputables
a los interesados o de suspensión por tramitarse otro procedimiento por los mismos
hechos ante los Organos Comunitarios Europeos o ante el orden jurisdiccional
penal, se deberá declarar la caducidad del expediente.
La resolución que pongan fin al procedimiento sancionador habrá de ser motivada y
resolverá todas las cuestiones planteadas en el expediente y será ejecutiva cuando
ponga fin a la vía administrativa. Cuando no sea ejecutiva, en la misma se adoptarán
las medidas cautelares precisas para garantizar su eficacia hasta que sea ejecutiva.
Si las conductas sancionadoras hubieran causado daños o perjuicios a la
Administración, la resolución del procedimiento también podrá declarar:
a) La exigencia al infractor de la reposición a su estado original de la
situación alterada por la infracción.
b) La indemnización por los daños y perjuicios causados, cuando su cuantía
haya quedado determinada durante el procedimiento. En otro caso, la
indemnización
se
determinará
mediante
un
procedimiento
complementario.
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