cambios de gobierno y sostenibilidad de las oficinas de la mujer

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CAMBIOS DE GOBIERNO Y SOSTENIBILIDAD DE LAS
OFICINAS DE LA MUJER
M. Nieves Rico1
En América Latina y el Caribe es clara la tendencia creciente a constituir
una institucionalidad de género en el Estado cada vez de mayor densidad.
Que estemos hoy aquí reunidos es una muestra de esto. Sin embargo, la
experiencia en la región, nos indica que los cambios de gobierno tienen un
mayor impacto sobre la estabilidad institucional, y la continuidad de la
misión y de la agenda política de los mecanismos de género que sobre
otras entidades del poder ejecutivo.
Los últimos años muestran que las instituciones de género, en momentos de
cambios de administración, son sometidas a permanentes presiones para
redefinir su misión, cambiar de posición jerárquica y dependencia, y/o
disminuir las atribuciones que les son asignadas. Esto amenaza la
sustentabilidad política de las oficinas de la mujer.
En las transiciones resurgen las preguntas y los cuestionamientos por:
- el rol del mecanismo, ya sea normativo, ejecutor, coordinador,
de sensibilización o de monitoreo;
- su influencia política, en la planificación estatal y en lo legislativo
- los enfoques, ya sean asistencial, de empoderamiento, de acción
positiva, sectorial o transversal;
- la consecución de sus objetivos con programas focalizados, de
carácter “piloto”, o políticas universales;
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Oficial de Asuntos Sociales de la Unidad Mujer y Desarrollo de la CEPAL. La autora agradece a
Virginia Guzmán los insumos para preparar esta presentación.
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- su alcance ya sea gubernamental, territorial, descentralizado, o
fragmentado (sectorializando el tema “mujer” y “género”);
- sus objetivos, viables, negociables, prioritarios y secundarios;
- su estructura, tamaño, recursos humanos y financieros;
- su autonomía y su “representación” (ya sea de las mujeres o en
la lógica del poder)
Es decir se hacen preguntas y cuestionamientos sobre casi todo lo cual es
una señal de las presiones que reciben los mecanimos, e incluso en algunos
casos de su vulnerabilidad. Frente al interrogante, de por qué las Oficinas
de la Mujer, y las políticas de género, presentarían una mayor
vulnerabilidad frente a los cambios de gobierno que otros Ministerios y/o
Secretarías, y otros dominios de política, se plantean
algunas
explicaciones.
Entre estas se destaca, en primer lugar:
- La reciente institucionalización de la problemática de la
desigualdad de género como objeto de la política pública
En este sentido, cuando nos referimos a la institucionalización de la
equidad de género en el Estado no solo se apela a la existencia y
permanencia de la instancia orgánica creada dentro de los ejecutivos, es
decir las Oficinas de la Mujer, o a las comisiones de género en el
legislativo, o instancias específicas dentro de los distintos sectores, y a las
reglas y normas que regulan su comportamiento. También, y en cierta
medida principalmente, se está haciendo referencia a una determinada
concepción sobre el carácter desigual de las relaciones entre hombres y
mujeres y a la necesidad de transformar esas relaciones en el sentido
de una mayor equidad, y el ejercicio de la ciudadanía. Y como
consecuencia, a la voluntad e intencionalidad explícita de mejorar los
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programas y servicios estatales para dar solución a problemáticas que
enfrentan las mujeres por su posición social de desventaja y velar por
sus derechos, en el entendido que éstas son tareas del Estado y
problemas de la sociedad en su conjunto.
Visto de este modo, la institucionalidad cristaliza una determinada
concepción sobre la igualdad y la equidad de género que para ser
implementada exige la creación de instancias orgánicas dentro del estado,
requiere el establecimiento de normas y reglas y reclama la asignación de
nuevas atribuciones, así como recursos.
Otra de las explicaciones para la fragilidad de los mecanismos de género
frente a los cambios de gobierno se encuentra en:
- El carácter innovador de la agenda de género y de las propuestas
de políticas que de ellas se derivan.
Por ejemplo, el tema de la salud y de la educación como objeto de política
pública, no son puestos en discusión en las transiciones, pese a que las
orientaciones y propuestas puedan ser muy diferentes en los distintos
gobiernos. Esto ocurre porque existe un consenso amplio en la sociedad
sobre la pertinencia de atender las necesidades de salud o educación en el
diseño de estrategias de desarrollo.
Sin embargo, en muchos países se puede observar que, frente a cambios de
gobierno, se plantea redefinir la problemática de género desde una
perspectiva de defensa a la familia, o se plantea fusionar el mecanismo de
género con organismos de familia, tercera edad, grupos indígenas, y otros.
Otro factor de inestabilidad es:
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- El escaso convencimiento y consenso, incluso dentro de una
misma corriente política, de la legitimidad de otorgar y orientar
recursos a favor de la equidad de género y de la autonomía de las
mujeres como parte de la estrategia de desarrollo del país.
En las coyunturas electorales, las distintas fuerzas políticas ponen a
debate público las distintas concepciones e interpretaciones sobre la
sociedad y los problemas. Debido a la importancia de las mujeres como
fuerzas electorales, el debate ha incorporado en su agenda la solución de
algunos problemas críticos que enfrentan las mujeres, las que suscitan
mayor consenso, pero en general no hay referencias a los recursos que se
destinarán para estos fines. Igualmente, la oferta electoral de género no
suele ser muy amplia, lo cual indica que esta problemática no siempre
es un elemento de “seducción electoral”.
Si se sigue esta línea argumental, se puede ver que las dificultades para
alcanzar la sostenibilidad, es decir el fenómeno de la inestabilidad
institucional de la problemática de género que se pone en juego
durante los cambios de gobierno y los períodos de transición, no se
refieren sólo a cambios en las posiciones y atribuciones de las
instancias del estado creadas para abordar políticas de género sino
también de las concepciones sobre la responsabilidad que le cabe al
Estado para que las mujeres accedan en forma equitativa a los
recursos y oportunidades y se respeten sus derechos y su autonomía.
Aquí debemos considerar como un elemento adicional a las presiones ya
mencionadas los procesos de reforma del estado impulsados en los
países, sobre todo cuando se trata de racionalizar su tamaño y redefinir sus
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funciones, lo que pone generalmente en cuestión la posición y jerarquía de
la institucionalidad de género.
Así, un interrogante para el debate de hoy, es cómo se han relacionado
las experiencias de transición en los países precisamente con estos
procesos de modernización y reforma de Estado?
Pero además de las presiones externas, hay una serie de condiciones
internas que también contribuyen a la vulnerabilidad institucional. Una de
ellas tiene que ver con la falta de recursos humanos capacitados y con el
reconocimiento técnico suficiente como para que independientemente de la
administración que haya continúen prestando servicios a las oficinas
gubernamentales, tal como sucede en la mayoría de las otras instituciones
del Estado.
Tampoco debemos olvidar que la institucionalidad de género en el Estado
ha sido el resultado de la demanda directa o indirecta del movimiento de
mujeres a los partidos políticos y autoridades de gobierno. Demandas
que fueron acogidas en coyunturas extraordinarias caracterizadas en casi
todos los países por una mayor apertura democrática y por una mayor
disposición de las autoridades públicas y partidos de escucharlas.
La creación de estas instituciones implicó el establecimiento de canales de
comunicación y de intermediación entre el Estado y la sociedad civil,
así como de negociaciones entre el movimiento de mujeres con partidos
políticos y otros actores gubernamentales y no gubernamentales.
Entonces surge la pregunta por los actores de las transiciones, y el papel
que juegan, ya que pueden contribuir a fortalecer la institucionalidad
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de género o, por el contrario, a debilitarla y marginarla, sin debate
público, de la agenda principal del gobierno entrante.
Y específicamente la pregunta por el rol, en los procesos de negociación
y de presión, del movimiento de mujeres (sus demandas hacia los
mecanismos de género y hacia el Estado), de la bancada femenina de
los parlamentos y de las militantes y candidatas mujeres de los
partidos políticos.
Es interesante notar que la creación de la institucionalidad de género en el
Estado tiene como resultado la presencia de una mayor pluralidad de voces
y actores en las políticas públicas y por este vía, puede ampliar de la base
de sustentación de los gobiernos. En este sentido, la generación de esta
nueva institucionalidad puede constituirse en un aporte significativo a
la gobernabilidad democrática ya que amplía las bases de sustento
social y la legitimidad de los gobiernos.
La pregunta es aquí, ¿por qué esto no es considerado suficientemente
por las posibles autoridades entrantes durante los períodos de
transición?
La importancia del contexto en que se producen los cambios de gobierno es
crucial. De hecho su incidencia sobre la estabilidad de los mecanismos de
género depende de las características de la sociedad en que este cambio
ocurre y de las circunstancias y el clima político que lo rodean. Esto quiere
decir que no todas las transiciones son iguales y por lo tanto sus
impactos también son variados. Es diferente si el nuevo gobierno es
producto de una sucesión ordenada entre gobiernos de la misma orientación
partidaria o de la sucesión entre gobiernos de distinta orientación, o si al
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contrario el nuevo
gobierno emerge
en
un período de crisis e
inestabilidad política generalizada.
En este sentido, es necesario centrar el debate no sólo en el impacto
negativo que tiene el cambio, asociado con una crisis o la incertidumbre
frente a un futuro cercano, sino también en analizar la transición como
una oportunidad para sentar las bases para un ejercicio democrático del
poder, para pensar en el carácter del mecanismo de género, su perfil
institucional, abrir canales de interlocución con las organizaciones de
mujeres y el sistema político, y fortalecer una agenda de género en el
Estado, asegurando así la sostenibilidad de esta institucionalización.
Además, hay que considerar que los momentos de cambio pueden ser
también momentos de avances importantes. La experiencia de diversos
países muestra que los debates y negociaciones que se dan en el contexto
electoral han sido aprovechados para dar un salto cualitativo a muchas
oficinas de la mujer.
Las coyunturas de cambio de gobierno ofrecen a los actores sociales la
oportunidad de establecer vínculos con el sistema político, de difundir
sus concepciones y demandas y de acceder a las futuras autoridades, A
su vez le permiten estrechar los vínculos entre las distintas
organizaciones y articular sus agendas con agendas de gobierno.
El proyecto que hoy nos convoca recogió la preocupación presente en
varios países acerca de la continuidad de las instituciones de género en
coyunturas de cambio de gobierno.
Específicamente en Brasil y en Paraguay la CEPAL colaboró con las
oficinas de la mujer en la elaboración de una estrategia orientada
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asegurar la estabilidad de instancias de género en el Estado. El
proyecto fortaleció los vínculos con autoridades de gobierno, con
parlamentarias, y con organizaciones de mujeres para el logro del objetivo
establecido. La estrategia se orientó igualmente a generar las condiciones
de convergencia y articulación entre las iniciativas surgidas desde distintos
espacios sociales e institucionales.
Los temas coincidentes en los países son cómo asegurar la estabilidad de
la institucionalidad de género, y cómo negociar con las coaliciones
políticas mejores condiciones para avanzar en el proceso de
institucionalización. En general, se pone como tema de negociación la
posición jerárquica y autoridad de la instancia de género y el perfil que
las nuevas autoridades de estas instituciones debieran tener, así como
las características que debiera asumir la gestión.
Desde la perspectiva de la continuidad, en algunos países, las autoridades
de las oficinas de la mujer en interlocución con la sociedad civil han
elaborado planes de igualdad, y/o lineamientos de políticas para asegurar
la continuidad de las instituciones más allá de las autoridades que asuman.
Esta estrategia, cuyos resultados es importante analizar, entra en tensión
con algunas tareas que deben abordar las nuevas autoridades, tales
como marcar su perfil como autoridad y articular los lineamientos
transferidos con las prioridades programáticas del nuevo gobierno. Sin
embargo, es también fuente de legitimidad y sustento político para las
autoridades del gobierno entrante.
Sobre estas y otras experiencias de los países escucharemos a continuación,
abriendo el debate a las lecciones aprendidas durante el proceso, al
análisis de los actores sociales y políticos y sus papeles, a los espacios y
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tipos de negociación, ya sean formales o en “los pasillos de la
informalidad”, y a compartir los desafíos para asegurar la continuidad
de la institucionalidad y las políticas de género más allá de una
administración gubernamental.