prescripción de la acción de cobro en el proceso

PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN DE COBRO EN EL PROCESO
ADMINISTRATIVO DE COBRO COACTIVO EN LA SUPERINTENDENCIA DE
SOCIEDADES
POR
JORGE ANDRÉS LUGO ESPINOZA
TUTOR
Dr. EYDER BOLIVAR MOJICA
UNIVERSIDAD SANTO TOMAS
FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIAS POLÍTICAS
ESPECIALIZACIÓN EN DERECHO ADMINISTRATIVO
BOGOTÁ D.C.
2015
PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN DE COBRO EN EL PROCESO
ADMINISTRATIVO DE COBRO COACTIVO EN LA SUPERINTENDENCIA DE
SOCIEDADES
INTRODUCCIÓN
La Superintendencia de Sociedades es un organismo técnico, adscrito al
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, con personería jurídica, autonomía
administrativa y patrimonio propio, mediante el cual el Presidente de la República
ejerce la inspección, vigilancia y control de las sociedades mercantiles u otros
entes, personas jurídicas o naturales.
Cuenta con funciones jurisdiccionales en virtud de la disposición constitucional que
trae el artículo 1161, y es en desarrollo de este precepto que la Superintendencia
de Sociedades constituye obligaciones a cargo de sus inspeccionados, vigilados o
controlados.
Estas obligaciones constituidas a su favor y la consecución de los fines esenciales
del Estado, le dan la facultad de ejecutar forzosamente a sus deudores sin que
medie la intervención de la jurisdicción ordinaria o administrativa, con base en
principios de celeridad, economía procesal y eficiencia.
En general, a esta facultad se le ha considerado como un privilegio exorbitante de
la administración, como quiera que el rol de juez y parte se funden en uno solo; en
nuestro caso en particular, la Superintendencia de Sociedades por medio del
Grupo de Gestión de Cobro Persuasivo y Coactivo.
No obstante ser un privilegio exorbitante, el deudor u obligado cuenta con
instrumentos de contrapeso a dicho privilegio, y la prescripción es uno de ellos.
Esta es considerada como una sanción a la administración por su inacción durante
cierto periodo de tiempo que, adicionalmente, brinda seguridad jurídica a los
administrados, toda vez que la acción de cobro no debe ser indefinida en el
tiempo.
Ahora bien, el procedimiento administrativo de cobro coactivo por excelencia es el
descrito en el Estatuto Tributario, diseñado por el legislador para tratar lo
concerniente a impuestos administrados por la Dirección General de Impuestos
1
El inciso tercero del artículo 116 constitucional establece que “Excepcionalmente la ley podrá atribuir
función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas.
Nacionales –DIAN-2, obviando aquellas obligaciones que no sean producto de
impuestos y demás temas tributarios o fiscales.
En este orden de ideas, la remisión hecha por el artículo 5° de la Ley 1066 de
20063 remite de manera exclusiva al procedimiento dispuesto en el Estatuto
Tributario4, lo que genera un vacío a lo que a la parte sustancial se refiere;
teniendo en cuenta que la aplicación de la prescripción es sustancial y no
procedimental, en entidades como la Superintendencia de Sociedades que no
cuentan con un marco normativo que regule lo referente a su aplicación.
Partiendo entonces que las obligaciones que cobra la Superintendencia de
Sociedades por medio de su Grupo de Gestión de Cobro Persuasivo y Coactivo
son de naturaleza distinta a las fiscales, se puede deducir que su naturaleza
puede ser tributaria no fiscal.
Es por lo anterior que, con este artículo, se pretende definir los lineamientos para
que en un proceso administrativo de cobro coactivo pueda decretarse la
prescripción de las obligaciones por normas distintas a las dispuestas en el
Estatuto Tributario, teniendo en cuenta la diferencia de naturaleza de las
obligaciones. Además, contando con un vacío legal, se expondrá cómo a un
procedimiento administrativo se le puede aplicar la prescripción contemplada en el
Código Civil.
Para el desarrollo de este artículo, el documento se dividirá en tres capítulos. En el
primero se expondrán conceptos usuales del cobro coactivo en general y al interior
de la Superintendencia de Sociedades, facultades para el cobro y naturaleza de
las obligaciones constituidas a favor de la Superintendencia. En el capítulo
segundo se estudiará el concepto de la prescripción, la reglamentación, su
aplicación y los requisitos para decretarla. Finalmente, en el capítulo tercero se
plasmarán las conclusiones producto de esta investigación.
2
Efectivamente, el legislador expidió el Estatuto Tributario exclusivamente para la DIAN, toda vez que el
Decreto 624 de fecha 30 de marzo de 1989 es "Por el cual se expide el Estatuto Tributario de los Impuestos
Administrados por la Dirección General de Impuestos Nacionales”.
3
Reza dicho artículo lo siguiente: Ley 1066 artículo 5° “Las entidades públicas que de manera permanente
tengan a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios del
Estado colombiano y que en virtud de estas tengan que recaudar rentas o caudales públicos, del nivel
nacional, territorial, incluidos los órganos autónomos y entidades con régimen especial otorgado por la
Constitución Política, tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivas las obligaciones exigibles a su favor
y, para estos efectos, deberán seguir el procedimiento descrito en el Estatuto Tributario” (Negrillas fuera de
texto).
4
Dicha remisión nos lleva al procedimiento de cobro descrito en el Título VIII del Estatuto Tributario,
específicamente, a sus artículos 823 a 843-2.
CAPÍTULO I
GENERALIDADES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE COBRO
COACTIVO EN LA SUPRINTENDENCIA DE SOCIEDADES
1.1.
FACULTAD DE COBRO COACTIVO EN LA SUPERINTENDENCIA DE
SOCIEDADES
La Superintendencia de Sociedades hace parte de las entidades que la Ley 1066
de 20065 faculta para tener jurisdicción coactiva. El Decreto 1023 del 18 de mayo
de 20126 dejó en cabeza de la Subdirección Financiera de la entidad, la función de
supervisión del recaudo de la cartera a favor de esta; así mismo, mediante la
resolución 510-000358 de fecha 22 de mayo de 20157, en el artículo 2° se dispuso
que el Grupo de Gestión de Cobro Persuasivo y Coactivo estará adscrito a la
Subdirección Financiera y será el grupo encargado de administrar, controlar y
velar por el recaudo de la cartera a favor de la entidad.
1.2.
CONCEPTO GENERAL Y NECESIDAD DEL COBRO COACTIVO
Los créditos constituidos a favor de la Superintendencia de Sociedades son
producto de los actos administrativos (multas, contribuciones, recobro de cuotas
partes pensionales, entre otros) que establecen la obligación de pagar una suma
líquida de dinero a su favor, en virtud del ejercicio de las facultades de inspección,
vigilancia y control. Estos actos administrativos hacen parte de lo que Hartmut
Maurer (2012) denomina como presupuestos y se refiere a “El acto constitutivo de
la prestación (existencia de un acto administrativo que impone una obligación
jurídico-pública.)” (p.503).
Teniendo en cuenta que la Superintendencia de Sociedades es una entidad
pública8, sus créditos susceptibles de cobro son también rentas y caudales
5
“Por la cual se dictan normas para la normalización de la cartera pública y se dictan otras disposiciones”.
6
“Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Sociedades y se dictan otras disposiciones”.
7
“Por medio de la cual se definen los grupos internos de trabajo que en adelante conformarán la
Superintendencia de Sociedades”
8
Creada por la Ley 58 de 1931 “Por la cual se crea la Superintendencia de Sociedades Anónimas y se dictan
otras disposiciones”, es hoy un organismo de carácter técnico, que se encuentra adscrito al Ministerio de
Comercio, Industria y Turismo, que cuenta con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio
propio, por medio de la cual el Presidente de la República ejerce la inspección, vigilancia y control de las
personas naturales o jurídicas que se encuentren bajo su jurisdicción. En los anteriores términos se define la
naturaleza, la adscripción y el objetivo de la entidad en su página de internet. Consultado el 10 de junio de
2015 en http://www.supersociedades.gov.co/superintendencia/quienes-somos/Paginas/default.aspx.
públicos, lo que le da la potestad de adelantar la ejecución forzosa por medio del
proceso administrativo de cobro coactivo9; con base en el precepto constitucional
dispuesto en el artículo 2°, referente a la consecución de los fines esenciales del
Estado.
En estos términos, es posible decir que “…la jurisdicción coactiva viene a ser clase
especialísima de jurisdicción que se ejerce por funcionarios administrativos, no
judiciales, para el cobro de deudas…” (Lamprea Rodríguez, Pedro A., 2003,
p.655)
Siendo prioridad del Estado lograr el recaudo rápido y efectivo de los dineros
públicos, se adelanta la ejecución forzosa administrativa, entendida como “… la
realización forzosa de obligaciones jurídico-públicas de un ciudadano o de otro
sujeto de derecho por parte de la administración y a través de un procedimiento
administrativo especifico” (Maurer, Hartmut, 2012, p.500).
A esta potestad especial con que cuenta el Estado, la Corte Constitucional le ha
denominado como el privilegio exorbitante de la administración, consistente en:
“(…) la facultad de cobrar directamente, sin que medie intervención judicial,
las deudas a su favor, adquiriendo la doble calidad de juez y parte, cuya
justificación se encuentra en la prevalencia del interés general, en cuanto
dichos recursos se necesitan con urgencia para cumplir eficazmente los
fines estatales” (Sentencia C-666/2000)
Como complemento de esta potestad especial, es la realización efectiva de la
eficacia y celeridad de la administración conforme lo dispone el artículo 209
constitucional10, además de ser la integración de los conceptos de soberanía
ejercida por la administración, el poder y el ejercicio de la autoridad con que esta
cuenta como mecanismo para hacer efectivas las obligaciones constituidas a su
favor.
Es con base en lo anterior que la Superintendencia de Sociedades cuenta con la
potestad de adelantar el cobro coactivo de las obligaciones constituidas a su favor;
y es así que, conforme la orden impartida en el numeral 1 del artículo 2° de la Ley
9
Así lo dispone la Ley 1066 de 2006 “Por la cual se dictan normas para la normalización de la cartera pública
y se dictan otras disposiciones”. Donde se contempla que para las entidades que deban recaudar dineros
públicos se contará con la facultad de jurisdicción coactiva.
10
Este concepto es recogido en la sentencia C-799 DE 2003, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, donde se
expone que el “privilegio exorbitante” de la administración al permitir actuar sin intermedio de la jurisdicción
ordinaria, funge como forma eficaz para cumplir con los principios de eficiencia y celeridad a los que se
refiere la Constitución Política en su artículo 209.
1066 de 200611, se adoptó el Manual de Gestión de Cobro Persuasivo y
Coactivo12 desde el año 2013, y en él se define el cobro coactivo como “(…) una
potestad especial de la administración que le permite adelantar ante sí el cobro de
los créditos a su favor que consten en un título ejecutivo, sin necesidad de recurrir
al órgano jurisdiccional (…)” (Manual de Gestión de Cobro Persuasivo y Coactivo,
2013, p.20).
1.3.
NATURALEZA DE LAS OBLIGACIONES SUSCEPTIBLES DE COBRO
COACTIVO EN LA SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES
En sentencia de la Corte Constitucional, el magistrado Vladimiro Naranjo Mesa
expuso el concepto de obligación tributaria así:
“(…) en estricto sentido, es un aporte razonable que debe hacer toda
persona, social por naturaleza, fundamentado en el consenso de la voluntad
general por medio de la ley. Es erróneo mirar el tributo como un
desembolso en el vacío, pues su naturaleza es la de una inversión que el
asociado hace en un momento determinado para conformar un patrimonio
común que será luego distribuido por el Estado a la sociedad civil en bienes
y servicios (…)” (Sentencia C-228/1993).
En este orden de ideas, el concepto de obligación tributaria se tratará del generó,
y la especie será la naturaleza fiscal o no, de las obligaciones constituidas a favor
de la Superintendencia.
Antes de efectuar, como ejercicio académico, la distinción de los conceptos de
obligación fiscal y no fiscal, es necesario resaltar la definición de obligación
tributaria expuesta en la sentencia C-711 de 2001 entendida como:
“(…) vínculo jurídico entre el Estado y las personas, en virtud del cual éstas
tienen para con el mismo el cumplimiento de una prestación que se
desdobla en dar, hacer y no hacer. Concepción que a su vez se erige al
amparo de los siguientes elementos integrantes: 1) el sujeto activo o
acreedor, que es el Estado, el cual se concreta y particulariza a través de
los correspondientes órganos y dependencias del orden nacional y
11
Reza dicho artículo y numeral, lo siguiente: “Cada una de las entidades públicas que de manera
permanente tengan a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de
servicios del Estado y que dentro de estas tengan que recaudar rentas o caudales públicos del nivel nacional
o territorial deberán:
1. Establecer mediante normatividad de carácter general, por parte de la máxima autoridad o
representante legal de la entidad pública, el Reglamento Interno del Recaudo de Cartera, con sujeción a
lo dispuesto en la presente ley, el cual deberá incluir las condiciones relativas a la celebración de
acuerdos de pago.”
12
El manual en mención fue aprobado el día 12 de agosto de 2013 por el Secretario General, bajo el código
consecutivo GFIN-M-001 del 14 de agosto de 2013 versión 004.
territorial. 2) el sujeto pasivo o deudor, constituido por los contribuyentes y
los no contribuyentes, sean personas naturales, jurídicas, sociedades, o
asimiladas. 3) el objeto u obligación que consiste en dar, hacer y no hacer.
Es decir, dar: en cuanto el sujeto pasivo tiene que pagar el valor del
impuesto a cargo en efectivo, con títulos valores u otros medios
económicamente idóneos; hacer: que se traduce en una serie de actos
positivos, tales como declarar, retener en la fuente, certificar esa retención,
e informar en los casos y condiciones que la Administración Tributaria exija
con arreglo a la Constitución y la ley. Conductas que por otra parte explican
el hecho de que los no contribuyentes sean considerados sujetos pasivos
de la obligación fiscal, pues según se aprecia, el carácter de sujeto pasivo
no es exclusivo de quienes están obligados a pagar. Antes bien, el simple
llamado o invitación a un no contribuyente para que rinda legalmente cierta
información ante la Administración Tributaria, lo hace sin más sujeto pasivo
de la obligación tributaria; no hacer, que implica una abstención, entendida
ésta como la prohibición legal de evadir o eludir el tributo. 4) la causa, que
es de dos naturalezas, a saber: causa remota, o sea la ley misma, por
cuanto no puede haber tributo sin ley previa que lo establezca; causa
inmediata, o sea el hecho económico, también conocido como hecho
generador o hecho imponible (…)”.
1.3.1. OBLIGACIÓN FISCAL
Las obligaciones de tipo fiscal son aquellas que afectan directamente al patrimonio
del Estado, en palabras de Mauricio A. Plazas Vega (2006) “Hoy se menciona el
fisco para identificar el patrimonio del Estado, mas no en su comprensión total, a la
manera de la hacienda pública, sino en lo que atañe a su integración por ingresos
provenientes de tributos” (p.280, T. I).
Y estos tributos son los que el Estado:
“(…) exige con fundamento en el deber de colaboración, en ejercicio de su
poder tributario y en virtud o por medio de una ley (…) para cubrir sus
gastos corrientes y de inversión y, en general, para obtener la realización de
sus fines” (Plazas Vega, Mauricio A., 2006, p.56, T. II).
En este orden de ideas, y atendiendo que los únicos entes llamados a establecer
cargas u obligaciones tributarias por impuestos son el Congreso, las asambleas
departamentales y los consejos distritales y municipales, tal como se lee del texto
constitucional en sus artículos 95.913, 150.11-1214 y, específicamente, 33815,
13
Dice el citado artículo “La calidad de colombiano enaltece a todos los miembros de la comunidad
nacional. Todos están en el deber de engrandecerla y dignificarla. El ejercicio de los derechos y libertades
reconocidos en esta Constitución implica responsabilidades. (…)
concluyendo que la carga tributaria por impuestos, es aquella obligación
constituida por ley, ordenanza o acuerdo proferido por la respectiva institución,
para financiar el cumplimiento de los fines del Estado.
1.3.2. OBLIGACIÓN NO FISCAL
Teniendo en cuenta que las obligaciones fiscales (impuestos) solo pueden ser
creados por la ley, las ordenanzas o acuerdos, podemos establecer que las
obligaciones que establece una entidad de la administración, como la
Superintendencia de Sociedades, ocurre por virtud de la facultad conferida “…a
las entidades territoriales y deferir a las autoridades administrativas, en caso de
estimarlo conveniente, el señalamiento de las tarifas de las tasas y contribuciones,
conforme a los condicionamientos previstos en la Constitución y la ley” (Sentencia
C-543/2005), pero no afectan directamente las arcas del Estado.
Esta breve diferencia es la que nos permite singularizar las obligaciones de
carácter fiscal y aquellas que no lo son.
Si bien la facultad parte de una disposición legal, no emana de las entidades
señaladas anteriormente, sino que son producto de una delegación para el
establecimiento de contribuciones, por la prestación de un servicio.
En el caso de la Superintendencia de Sociedades, se establecen contribuciones
por el servicio que presta por el ejercicio de la inspección, vigilancia y control,
9. Contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y
equidad.”.
14
El artículo 150 de la Carta dispone que: “Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas
ejerce las siguientes funciones: (…)
11. Establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de la administración.
12. Establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo
las condiciones que establezca la ley.
15
Dispone este artículo que: En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los
concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las
ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases
gravables, y las tarifas de los impuestos.
La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y
contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les
presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales
costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los
acuerdos.
Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos
ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience
después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo.
propios de su competencia. Y producto del ejercicio de sus funciones cuenta con
la facultad de imponer sanciones.
Luego entonces, tenemos que las obligaciones constituidas a favor de la
Superintendencia son de una tipología no fiscal, toda vez que el presupuesto de
existencia de la obligación se distancia del concepto de impuesto y no afecta
directamente al fisco del Estado.
CAPÍTULO II
PRESCRIPCIÓN16
2.1
PRESCRIPCIÓN COMO LÍMITE TEMPORAL
Toda vez que los actos desplegados por la Superintendencia en el ejercicio de su
facultad de cobro coactivo se encuentran sujetos a los principios de legalidad,
propios de la manifestación de la administración, su potestad de cobro coactivo no
es ilimitada. Si bien nos encontramos ante un “privilegio exorbitante” de la
administración, no quiere decir que nos encontramos ante una potestad absoluta
frente al administrado.
En este punto es preciso resaltar lo dicho por García de Enterría y Ramón
Fernández (2008)17, al mencionar que para adelantar la ejecución coactiva de un
acto administrativo se requiere que este sea constituido en legal forma y que sea
susceptible de cobro. Y, que previa la ejecución coactiva propiamente dicha, se
conceda una oportunidad de pago voluntario que, una vez incumplida, da paso al
ejercicio efectivo de la coacción legítima por parte de la administración.
Vemos que la acción de la administración se encuentra condicionada a los límites
precisos de proporcionalidad y de temporalidad. Este actuar de la administración:
“(…) es más bien una actuación excepcional frente a esa ejecución forzosa
y por ello condicionada a circunstancias muy concretas (…) ordenada
además por los principios de favor libertatis y de proporcionalidad y limitada
ordinariamente a una actuación temporal, no vocada a constituir una
situación permanente; por otra parte, tanto la competencia para ponerla en
movimiento como el fin a que tiende están estrictamente reglados” (García
de Enterría, Eduardo y otro, 2008, p.767, T. I).
Ese límite temporal es al que la Superintendencia de Sociedades, se encuentra
sujeto cuando ejerce la función de cobro coactivo de las obligaciones constituidas
a su favor.
16
Antes de entrar a estudiar detalladamente la prescripción dispuesta en el Código Civil, se obviará el tema de
la aplicación de la disposición tributaria del artículo 817 que, como se ha dicho en el acápite introductorio del
presente, no hace parte de la remisión procedimental hecha por el artículo 5 de la Ley 1066 de 2006 sino un
aspecto sustancial de la figura.
17
Mencionan los tratadistas que la ejecución se adelanta siempre que“…primero, que este se haya dictado;
segundo, en materia de la competencia administrativa (no, por ejemplo, en materia de la competencia de los
tribunales ordinarios); tercero, siguiendo el procedimiento legalmente establecido; cuarto, que de él resulte
una persona singular obligada a realizar un determinado y preciso comportamiento; quinto, que se haya
otorgado una posibilidad de cumplimiento voluntario al obligado y que tal cumplimiento no se haya
producido; sexto, que el medio ejecutivo que se pone en aplicación sea legal en su objeto, en su alcance y en
su procedimiento” (p.766. T I).
Ya Parra Ortíz (2003) nos marca el camino respecto al límite temporal,
mencionando que no es el dispuesto en el ordenamiento tributario, así:
“Los entes no tributarios deben observar que las reglas de prescripción
señaladas en el Estatuto Tributario Nacional, son aplicables de forma
exclusiva a los entes que administran impuestos, y que no se puede vía
analogía hacer uso del término allí señalado, ya que la aplicación del
Estatuto Tributario señalado en la Ley 1066 de 2006, está limitado al
proceso administrativo de cobro coactivo, procedimiento que inicia en el
artículo 823 y que no vincula el artículo 817, artículo que enmarca los
términos de prescripción en materia tributaria” (p.110).
Atendiendo lo anterior y entendido el límite temporal como la conditio sine qua non
se configura la prescripción18, se entiende que la pasividad prolongada o la
inacción19 en el tiempo cumple una función de castigo a la administración,
haciendo inexigibles las obligaciones constituidas a su favor. En nuestro caso
concreto, cuando el grupo de cobro de la Superintendencia de Sociedades no
adelanta las gestiones de cobro durante un tiempo determinado, ha permitido que
la obligación se extinga en virtud de la prescripción debido a la pasividad con que
ha actuado.
2.2.
LA PRESCRIPCIÓN DEL CÓDIGO CIVIL
El Título XLI del Código Civil trata el tema de la prescripción. A partir del artículo
2512 se dispone en qué consiste y la forma en que procede y ha de hacerse
efectiva.
La definición que trae el Código es, para el tema que nos ocupa, un modo de
extinguir las acciones o derechos ajenos por la falta de ejercicio de estas acciones
y derechos durante un lapso de tiempo. Este modo de extinción debe ser alegada
por quien pretenda aprovecharse de ella y podrá hacerse por vía de acción o de
excepción.
18
Entendida, en palabras de Guillermo Cabanellas como la “Consolidación de una situación jurídica por
efecto del transcurso del tiempo; ya sea convirtiendo un hecho en derecho, como la posesión o propiedad; ya
perpetuando una renuncia, abandono, desidia, inactividad o impotencia (…) EN LAS OBLIGACIONES. No
reclamadas durante cierto lapso de tiempo por el acreedor o incumplidas por el deudor frente a la
ignorancia o pasividad prolongadas del titular del crédito, las obligaciones se tornan inexigibles, por la
prescripción de acciones que se produce.” (Cabanellas de Torres, Guillermo, 1993, ps.316 y 317) o como lo
expresa Valencia Restrepo “un crédito se considera extinguido, si dentro de un término de diez (10) años,
contados desde el momento en que se haya hecho exigible, el acreedor no incoa la acción pertinente, que es
la personal, para hacerlo efectivo, para cobrarlo” (Valencia Restrepo, Hernán, 2003, p.261).
19
Es debido a la inacción o falta de diligencia que opera la prescripción extintiva de las obligaciones. Caso
contrario ocurre cuando se habla de la prescripción “…adquisitiva o usucapión, que supone una actividad
continua en ejercer un derecho real.” (Valencia Zea, Arturo y Ortíz Monsalve, Álvaro, 2010, p.544).
Respecto a la prescripción extintiva, Tafur González (2004) adiciona que para su
configuración se exige el cumplimiento del lapso de tiempo sin que se ejerciten las
acciones o derechos “(…) por cuanto el legislador parte de la presunción de que
éstos se extinguieron, como del concepto de pena impuesto al titular de los
mismos que ha dejado pasar un tiempo sin ejercer su derecho” (Tafur González,
Álvaro, 2004, p.405). Y esta última es precisamente la doble situación que
representa la prescripción, ser por un lado un modo extintivo y por otro, una pena
o sanción para el sujeto que no ejerció el respectivo derecho o acción.
2.2.1 EXTENSIÓN DE LA PRESCRIPCIÓN CIVIL AL ÁREA ADMINISTRATIVA
No obstante ser una figura procedente del ordenamiento civil, el mismo Código
extiende las reglas de aplicación para las entidades o instituciones de orden
público; extensión que opera tanto a favor, como en contra de estas20.
Con base en lo anterior, teniendo en cuenta que la ejecución forzosa
administrativa que adelanta la Superintendencia de Sociedades se hace respecto
a obligaciones o créditos constituidos a su favor, es posible aplicar lo que el
artículo 2536 del Código Civil dispone en cuanto a la prescripción de la acción
ejecutiva. Acción que, por falta de impulso procesal, puede perder la
administración por falta de su ejercicio durante un término de, hasta diez (10)
años.
En estos términos lo expone Celis Leal (2011) al citar el fallo JC1984 del Consejo
de Estado del 27 de octubre de 2006, resaltando que:
“En los procesos de jurisdicción coactiva no existe norma especial que
establezca el término de prescripción de la acción, sin embargo, la Sala ha
considerado que las normas aplicables son las del Código Civil que regulan
la prescripción de la acción ejecutiva” (p.85).
En este orden de ideas, no es del todo cierto lo expuesto por Parra Ortíz (2003) al
mencionar que al no existir norma especial donde se consagre la prescripción de
obligaciones para entes no tributarios y que bajo el precepto de obligaciones
perpetuadas en el tiempo deba ceñirse a los términos del artículo 2536 del Código
Civil, toda vez que el artículo 2517 del mismo, señala la procedencia y extensión
de sus reglas a los organismos de la administración.
20
Dispone el artículo 2517 del Código Civil que: Las reglas relativas a la prescripción se aplican igualmente
en favor y en contra de la Nación, del territorio, de las municipalidades, de los establecimientos y
corporaciones y de los individuos particulares que tienen la libre administración de lo suyo.
CAPÍTULO III
CONCLUSIONES
Se ha hecho entonces un recorrido general del cobro forzoso de obligaciones
constituidas a favor de entidades públicas, una descripción de las facultades de
cobro coactivo de la Superintendencia de Sociedades, la identificación de la
naturaleza de las obligaciones materia de cobro; por otra parte, también se ha
realizado la descripción de la prescripción, su finalidad, sus requisitos y
formalidades para ser decretada y, finalmente, la posibilidad de aplicarla por la
administración.
En este orden de ideas, la posibilidad de decretar la prescripción de la acción de
cobro en los procesos administrativos de ejecución forzosa es completamente
viable, dadas las circunstancias descritas en el desarrollo de esta investigación.
Así las cosas, la prescripción que se decrete por la Superintendencia de
Sociedades en cabeza de su Grupo de Cobro Persuasivo y Coactivo, ha de
sujetarse a las disposiciones legales contempladas en el Código Civil; no solo
porque la disposición tributaria se encuentre por fuera de la remisión hecha por la
Ley 1066 de 2006 no la contenga, sino también por la naturaleza de las
obligaciones y por la extensión expresa que contempla el artículo 2517 civil.
Otro factor importante por resaltar, es que es una institución jurídica que no la
decreta de oficio el juez y, por ende, es completamente congruente con la
estructura del procedimiento que trae el Estatuto Tributario al señalar que la
prescripción puede solicitarse en las excepciones. Es decir, la naturaleza ex parte
de la figura engrana perfectamente en ambos ordenamientos (civil y tributario), lo
que obstaculiza, ni desvirtúa su aplicación en los procesos administrativos.
Resta entonces señalar que, la prescripción contenida en el artículo 817 del
Estatuto Tributario no debe ser aplicada en los procesos de cobro coactivo que
adelanta la Superintendencia de Sociedades toda vez que existe normatividad
aplicable; respetando así, la naturaleza de las obligaciones que se hayan
constituidas a su favor y la remisión normativa hecha por la Ley 1066 de 2006, sin
la necesidad de interpretar, vía analogía, cuando no hay lugar a ello.
REFERENCIAS
NORMATIVIDAD
Constitución Política de Colombia (1991).
Ley 1066 (2006). “Por la cual se dictan normas para la normalización de la cartera
pública y se dictan otras disposiciones”. Congreso de la República. Diario Oficial
No.46.344 de 29 de julio de 2006.
Decreto 1023 (2012). “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de
Sociedades y se dictan otras disposiciones”. Ministerio de Comercio, Industria y
Turismo. Diario Oficial No.48.434 de 18 de mayo de 2012.
Resolución 510-000358 (2015). “Por medio de la cual se definen los grupos internos de
trabajo que en adelante conformarán la Superintendencia de Sociedades”.
Superintendencia de Sociedades. 22 de mayo de 2015.
JURISPRUDENCIA
Corte Constitucional (2005) Sentencia C-543 de fecha 24 de mayo de 2005. Magistrado
ponente: Rodrigo Escobar Gil
Corte Constitucional (2003). Sentencia C-799 de fecha 16 de septiembre de 2003.
Magistrado ponente: Marco Gerardo Monroy Cabra
Corte Constitucional. (2001). Sentencia C-711 de fecha 05 de julio de 2001. Magistrado
ponente: Jaime Araujo Rentería
Corte Constitucional. (2000). Sentencia C-666 de fecha 08 de junio de 2000. Magistrado
ponente: José Gregorio Hernández Galindo
Corte Constitucional (1993) Sentencia C-228 de fecha 17 de junio de 1993. Magistrado
ponente: Vladimiro Naranjo Mesa
BIBLIOGRAFÍA
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