Análisis jurisprudencial acerca de la inconstitucionalidad de los

Los recursos administrativos en la constitución y su interpretación jurisprudencial.
Jaime J. Ponce G.
Introducción.
El marco jurídico-político de nuestra nación está constituido por un Estado democrático, social
de derecho y de justicia (artículo 2 constitucional) que propugna el bienestar de los ciudadanos a
través de la garantía y el respeto de los derechos humanos consagrados en la constitución como
norma fundamental, cuya fuerza normativa de este instrumento jurídico emana del principio de
autodeterminación política de los pueblos y de la limitación del poder político de la nación a la Carta
1
2
Magna , cimiento de todo sistema constitucional desarrollado en Europa, Norteamérica y América
Latina a lo largo de los siglos XIX y XX.
En nuestro país, todos los órganos que ejercen el poder público están plenamente sometidos al
imperio de la ley y sus actos son objeto de control jurisdiccional (artículos 25 y 259 constitucional). Es
por ello que aquellas actuaciones de la administración pública que violen o menoscaben los derechos
e interés legítimos de los ciudadanos serán anulados por la potestad atribuida al Juez contencioso
administrativo para controlar la discrecionalidad de la administración y analizar con todos sus
instrumentos la validez o no de los actos administrativos (de mero trámite, procedimentales o
sancionatorios), garantía procesal subjetiva del ciudadano para acceder a los órganos de justicia a fin
3
de obtener tutela judicial efectiva en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos.
La prerrogativa de la auto tutela administrativa, mecanismo mediante el cual la administración
pública se encuentra capacitada como sujeto de derecho para tutelar por sí misma sus propias
4
situaciones jurídicas sin necesidad de someter sus pretensiones a un juicio declarativo para ejecutar
5
sus decisiones , obligaba al ciudadano a solicitar previamente ante la propia administración la
anulación efectiva de sus actos mediante el uso de los recursos administrativos (artículo 92 de la Ley
Orgánica de Procedimientos Administrativos) como requisito de previo cumplimiento para poder
acudir a la jurisdicción contencioso administrativa.
Bajo esta figura, el ciudadano tiene en frente un largo camino y una pesada carga que solo
favorecía a la administración, al poseer éste el privilegio de actuar en su propia sede bajo la condición
6
de juez y parte sobre su propia causa , generándose así una articulación: vía administrativa de
recurso-vía jurisdiccional, cuyo resultado “…implica un importante aplazamiento de la posibilidad de
obtener una decisión en justicia a través de un verdadero proceso y ante una instancia neutral e
1
GARCIA DE ENTERRÍA, EDUARDO, “La Constitución como Norma y el Tribunal Constitucional, editorial CIVITAS, Madrid,
1981, Pág. 45.
2
Ibídem.
3
Así lo establece el preámbulo de nuestra constitución, proclamada por la Asamblea Nacional Constituyente el 20 de diciembre
de 1999.
4
GARCIA DE ENTERRÍA, EDUARDO, “Curso de Derecho administrativo”, Tomo I, CIVITAS; Madrid, Pág. 487.
5
Ídem. Pág. 469.
6
“…NEMO IUDEX IN CAUSA SUA. Nadie puede ser juez en sus propios asuntos, dicho de otro modo, nadie puede
reconocerse la condición de verdadero juez cuando decide sobre su propia cusa.” Ídem, Tomo II, Pág.517.
independiente (…) lo cual es especialmente grave si se tiene en cuenta que los actos administrativos
comienzan a producir efectos desde la fecha en que se dictan.”
7
A lo largo de la historia de nuestro sistema jurídico, en lo atinente al tratamiento de los recursos
administrativos en el derecho administrativo venezolano, la constitución de 1961 estableció el
principio de garantía de libre acceso a los órganos de justicia y un mayor control jurisdiccional sobre
los actos de la administración. El avance sobre esta materia se fue acentuando paulatinamente con la
promulgación de la Ley Orgánica de la Corte suprema de Justicia (LOCSJ) de 1976 cuando la
garantía del particular de obtener tutela judicial efectiva pudo materializarse gracias a la eliminación
posterior de la barrera que imponía la vía administrativa, garantizando el ejercicio de los mismos sin
el carácter preceptivo que ostentaban. No obstante, la complejidad del derecho administrativo, como
8
ciencia jurídica que no se encuentra atada únicamente a las disposiciones legislativas , dejó en la
jurisprudencia el largo y sustancioso trabajo de eliminar progresivamente todas las cargas del
particular en favor del mayor acceso posible a los órganos de justicia.
Diversas opiniones surgieron en torno a la interpretación de la legislación sobre las
implicaciones de la vía administrativa. En principio, solamente la figura del silencio administrativo
negativo operaba como garantía del particular, a lo cual la Sala Político Administrativa de la antigua
Corte Suprema de Justicia (CSJ) fue reforzando hasta la actualidad. No obstante, los límites que la
misma Ley aplicaba detuvieron las necesarias innovaciones sobre la determinación de la
inconstitucionalidad de ejercer los recursos administrativos de forma preceptiva.
Con la promulgación de la nueva constitución de 1999 y luego de la creación de Ley orgánica
del Tribunal Supremo de Justicia (LOTSJ) en 2004 y reformada en 2010, el tema de los recursos
administrativos fue objeto de diversas interpretaciones jurisprudenciales.
En el presente ensayo, se pretende explicar el desarrollo jurisprudencial sobre la interpretación
de los recursos administrativos frente al administrado.
1-. Los recursos administrativos como carga del particular.
La Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, mediante sentencia de fecha 04-10-1984,
estableció que si bien los recursos administrativos que se encuentran regulados en la Ley Orgánica
9
de Procedimientos Administrativos (LOPA) son facultativos para el interesado , este debe ejercer
previamente el recurso jerárquico como requisito indispensable para acudir a la jurisdicción
contencioso administrativa, conforme a lo dispuesto en los artículos 92 y 93 supra, en consecuencia,
el no ejercicio del mismo en sede administrativa impide al particular acudir a la vía jurisdiccional para
solicitar la nulidad del acto, corriendo el riesgo de que los efectos sobre el acto administrativo resulten
firmes e inimpugnables. De modo que los recursos administrativos, aclara la corte, operan como
impedimento para acudir ante los órganos jurisdiccionales a excepción de lo siguiente: a-) Cuando el
7
Ídem, Pág. 518.
ARAUJO-JUAREZ, JOSE, “Derecho Administrativo, parte general”, Ediciones Paredes, Caracas, 2010, Pág. LXIX.
9
El artículo 95 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos contempla la facultad que tiene el particular de intentar el
recurso jerárquico directamente ante el Ministro sin necesidad de interponer el recurso de reconsideración.
8
acto administrativo emane directamente del Ministro o b-) cuando esta haya decidido el recurso
jerárquico interpuesto en tiempo hábil y previo cumplimiento de los requisitos que establece la Ley.
En ambos casos, el recurso de reconsideración no reviste carácter obligatorio, quedando abierta la
10
vía contenciosa administrativa . Sin embargo, en caso de ejercer dicho recurso, el recurrente debe
esperar que se produzca la decisión sobre el mismo o que se haya vencido el plazo para decidir.
En la presente sentencia, el agotamiento de la vía administrativa resulta obligatorio para el
administrado aun cuando el mismo tribunal consideró que es un impedimento, pero no lo definió como
inconstitucional, aunque sí reconoció que existen fallas. Esta limitación se desprende de la
interpretación que la Corte le atribuye estrictamente a la norma, sin haber considerado que el
administrado es quien soporta toda la carga. Lo más preocupante en este caso sería que la garantía
del derecho de acceso a los órganos de justicia resultaría vulnerada cuando el acto administrativo
quedase firme si la administración decide no contestar el recurso jerárquico.
2-. El silencio administrativo como garantía: La derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema
de Justicia reguló de forma general y por primera vez en nuestro país, los efectos del silencio
administrativo (artículo 134) y la oportunidad en que puede ser intentado el recurso administrativo de
nulidad ante la jurisdicción contencioso administrativa, señalando un plazo de seis meses, luego del
vencimiento de los noventa días consecutivos, contados a partir de la fecha de interposición del
recurso jerárquico. En este sentido, debe entenderse como agotada la vía administrativa cuando: a-)
el Ministro decida el recurso jerárquico y b-) Cuando no se haya producido decisión dentro del lapso
de los noventa días. Como consecuencia de esta prerrogativa procesal el administrado ahora dispone
de la garantía de acudir ante la vía contenciosa de producirse uno de los dos supuestos. No obstante,
el silencio administrativo en un principio resultó ser una carga para el administrado como resultado de
la posición adoptada la Sala Político Administrativa de la antigua Corte Suprema de Justicia, el cual
tuvo que posteriormente ajustar su criterio en favor del silencio administrativo como garantía. Lo
ocurrido en el primer caso fue mediante sentencia de la Sala Político administrativa de fecha 02-0311
1978 (caso Néstor José cárdenas) , cuando la administración decidió sobre el recurso jerárquico en
forma extemporánea y el particular no acudió a la vía contenciosa en el lapso previsto en la LOCSJ,
sino después de haber sido notificado de la decisión (10 meses después de agotarse los 90 días que
exige la LOPA para que el Ministro decida sobre el recurso jerárquico). Ante esta situación, la Sala
señaló que poco significado tiene decidir sobre la caducidad del recurso jurisdiccional ante la
respuesta negativa del recurso jerárquico que no le hubiere sido notificada oportunamente al
interesado, si por tal circunstancia el administrado “estaba convencido de que su apelación no había
sido todavía resuelta”, debía entonces acudir sin más trámites, a la vía judicial, dentro de los seis
meses siguientes al haberse producido el silencio administrativo negativo.
Tal precedente fue
12
reafirmado por la misma Sala en fecha 28-11-1978 (Caso Charter Venezuela Petroleum Company) ,
10
Para apreciar el contenido y análisis de esta sentencia, véase: ARAUJO-JUAREZ, JOSE, obra citada, Págs. 942 y 943.
BREWR-CARIAS, ALLAN, ORTIZ-ALVAREZ, LUIS, “Las grandes decisiones de la jurisprudencia contencioso
administrativa” editorial jurídica venezolana, caracas, 2006, Pág. 724.
12
Ídem, Pág. 727.
11
en este caso el acto administrativo quedaría firme, aun cuando se produjo de forma extemporánea,
mientras que el administrado debe soportar la carga de la ejecución de lo decidido por la
administración quedando totalmente huérfano de tutela judicial.
Posteriormente, el caso Ford Motors de Venezuela, de fecha 22 de julio de 1982
13
viene a darle
un giro al criterio sostenido por la sala Político Administrativa estimando que el artículo 134 de la
LOCSJ está configurado
14
como una garantía a favor del administrado para permitirle el ejecito del
recurso contencioso administrativo contra un acto que no causa estado, en caso de inacción de la
administración en la resolución del recurso administrativo interpuesto contra dicho acto, y a
posibilidad que se abre al particular de recurrir ante el silencio administrativo es una facultad, derecho
15
o garantía y no una obligación o una carga . En este sentido, el silencio administrativo no constituye
una decisión de la administración sino una presunta denegación en beneficio del particular, por
consiguiente le corresponde la opción de impugnar el silencio o esperar la decisión de la
16
administración , en todo caso la oportunidad de acudir ante la vía jurisdiccional queda abierta cuando
ocurra el silencio administrativo o cuando la administración haya decidido, aun cuando fuese en forma
extemporánea, garantizando de esta forma el acceso a la justicia del administrado. En resumen, el
fallo deja asentado el siguiente precedente:
1-. El silencio Administrativo negativo es una garantía jurídica consagrada en beneficio de los
administrados, que consiste en permitir el acceso a la jurisdicción contencioso administrativa en
ausencia de acto administrativo expreso que ponga fin a la vía administrativa.
2-. Es potestativo del administrado decidir la oportunidad de acudir a la jurisdicción contencioso
administrativa, una vez vencido el lapso que tenía la administración para decidir o posteriormente
cuando la administración haya resuelto expresamente el recurso administrativo.
3-. El silencio administrativo no exime a la administración del deber de dictar un
pronunciamiento expreso.
4-. Cuando la administración resuelve expresamente el recurso administrativo después de
transcurridos los lapsos previstos en la Ley, el administrado puede ejercer el recurso contencioso
administrativo de nulidad y es a partir de la notificación de la decisión cuando comienzan a correr los
lapsos de caducidad.
5-.De no producirse la decisión administrativa expresa y encontrándose vencido el lapso para
ejercer el recurso contencioso administrativo, el administrado no podrá ejercerlo.
17
Esta concepción jurisprudencial ha sido ratificada por la Sala Político Administrativa de la
18
antigua Corte Suprema de Justicia a lo largo de las décadas de 1980 y 1990 , configurando el
silencio administrativo como una ficción legal de efectos procesales que se manifiesta en la ausencia
13
Ídem, Pág. 729
Ídem, Pág. 733
Ídem, Pág. 736
16
Ídem, Pág.738
17
Ídem, Pág.740
18
Véase las sentencias de la Sala Político Administrativa de fechas: 11-08-1983 (Caso Inversiones Bedal), 06-02-1986 (Caso
Industrial Pampero), 21-04-1988 (Caso Nelly María Parilli Araujo) 14-03-1991 (caso. Philip Morris Incorporated) y 24-01-1996
(Caso pintal pinturas eliseau). Ídem, Págs. 741-755.
14
15
de voluntad de la administración que confiere efectos jurídicos de protección de los derechos
subjetivos del administrado a favor de la revisión de los actos de la administración en sede judicial.
Actualmente, la jurisprudencia de la Sala Político Administrativa del nuevo Tribunal Supremo de
Justicia (TSJ), ha ratificado los fundamentos del silencio administrativo, manteniendo el criterio del
caso Ford Motors. Entre las que podemos mencionar, se encuentran: el caso Instituto educativo
Henry Clay (10/04/2000); el caso Sucesión Aquiles Monagas (23/05/2000); y el caso Seguros
19
Capitolio (27/07/2000) .
Respecto a la Sala Constitucional del TSJ, La sentencia del 16 de noviembre de 2001, caso
Aeroselva, ratifica el contenido jurisprudencial del caso Ford Motors. Posteriormente en sentencias
producidas en fecha 15 y 16 de mayo de 2001 la sala estima que el silencio administrativo constituye
una omisión de la administración a favor del particular, mientras que la sentencia del 08 de abril de
2003 sostiene que el silencio administrativo opera como regla general, de manera denegatoria del
recurso administrativo. Finalmente, la sentencia de fecha 08 de abril de 2004, caso Vestalia Araujo,
se afirma el silencio administrativo negativo como una garantía que habilita al administrado para
acceder a la vía judicial.
En resumen, el silencio administrativo, a través de las interpretaciones jurisprudenciales, en
principio estuvo su regulación sujeta a una verdadera carga del administrado. Posteriormente, el caso
Ford Motors de Venezuela viene a sentar el precedente a lo largo de las decisiones posteriores,
manteniendo su vigencia hasta el presente, mediante la ratificación de la Sala Constitucional del TSJ
en cuanto a la garantía en favor del administrado para que este, sin impedimento alguno, acceda a la
jurisdicción contencioso administrativa cuando ocurra el silencio de la administración o haya decidido
fuera de los lapsos previstos en la Ley.
Ahora bien, esta garantía jurídica del administrado, innovadora para el momento, no solucionó
en su conjunto el problema de los recursos administrativos como carga del particular, tomando en
consideración que la vía administrativa resulta ser previa a la interposición del recurso de nulidad. Es
decir, que el administrado aun cuando el silencio administrativo constituya una garantía que le
permita acudir ante la vía jurisdiccional cuando no haya respuesta expresa de la administración, esta
no escapa de agotar previamente toda las instancias procedimentales en sede administrativa, en
suma, el silencio administrativo negativo o la respuesta expresa denegatoria surge como
consecuencia de una obligatoria impugnación ante la propia administración, lo cual no le permite
acudir directamente a la vía contencioso administrativa, según lo establecido en el artículo 124 de la
LOTSJ, operando de esta forma un total abnegación legislativa de los principios constitucionales del
particular y la resistencia por parte de la administración de someterse plenamente al control judicial a
través de los privilegios que le otorga la autotutela.
19
http://www.tsj.gov.ve/index.shtml
3-. Los recursos administrativos en la Constitución de 1999
La entrada en vigencia de la nueva constitución ordena al legislador la eliminación del carácter
obligatorio que tenían los administrados de agotar la vía administrativa antes de interponer el recurso
contencioso administrativo de nulidad
20
al amparo del artículo 26 constitucional, el cual establece el
acceso de toda persona a los órganos de administración de justicia para hacer valer sus derechos e
intereses sin dilaciones indebidas, ni formalismos o reposiciones inútiles. Este llamado al Poder
Legislativo de modificar la norma fue acogido primeramente por el Poder judicial mediante la Corte
Primera de lo Contencioso administrativo en par de sentencias, ambas de fecha 24 de mayo de
21
2000 , señalando que la voluntad del constituyente es la eliminación de cualquier obstáculo para el
acceso a la jurisdicción contencioso administrativa, específicamente el agotamiento de la vía
administrativa, otorgándole el fallo un carácter vinculante a la exposición de motivos de la
constitución, complementado con la interpretación del citado artículo 26, donde se expresa el deber
del Estado de garantizar a los ciudadanos el acceso a los órganos de la administración de justicia,
obligación que constituye parte fundamental de lo que es en si la Republica, un Estado democrático,
social, de derecho y esencialmente de justicia. En este sentido, conforme a la interpretación del
preámbulo de la constitución y al contenido de los artículos 2, 3, 25, 257 y 259 de la Constitución
considera la Corte Primera que el agotamiento de la vía administrativa no deberían constituir
formalidades esenciales, debido a que el objeto del recurso de nulidad ante la vía jurisdiccional es la
garantía del restablecimiento de los derechos vulnerados al particular, sin que el administrado deba
ser sometido a la espera y a la expectativa de que la administración corrija su errónea actividad en
22
ejercicio de su potestad de autotutela. A pesar de ello, no le correspondía a esta Sala el control
directo y concentrado de la constitucionalidad, por lo tanto el fallo se limitó forzosamente a surtir sus
efectos de interpretación sobre el caso en particular, pero dejó el camino abierto para analizar el
tema.
Ahora bien, la segunda sentencia de la Corte Primera, motiva su fallo bajo el argumento de que
debían aplicarse de forma inmediata las disposiciones constitucionales que permiten el libre y
universal derecho de accionar como parte del derecho a la tutela judicial efectiva, sin otras
23
limitaciones que las establecidas por la propia constitución . En inmediata aplicación a tal principio,
no existe la necesidad del agotamiento de la vía administrativa prevista en los artículos 84, ordinal 5º
y 124, ordinal 2º de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, 15 de la Ley de Carrera
Administrativa (vigente para el momento) y 93 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos,
quedando a elección del administrado agotar o no la fase de los recursos administrativos. En criterio
20
A pesar de que la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia aclaró que la exposición de motivos de la constitución
no posee carácter normativo, resulta evidente la necesidad de una reforma legislativa en contra de la obligatoriedad de los
recursos administrativos. Véase Exposición de Motivos de la Constitución de la Republica Bolivariana de Venezuela en la cual
señala expresamente: “…con el objeto de hacer efectiva la tutela judicial de los administrados y garantizar su derecho de libre
acceso a la justicia, la ley orgánica deberá eliminar la carga que tienen los administrados de agotar la vía administrativa antes
de interponer el recurso administrativo de nulidad…,” Véase también TROCONIS TORRES ANDRES, “los recursos
administrativos (LOPA), agotamiento de la vía administrativa: tratamiento legislativo y jurisprudencial” en Actualización en
procedimiento administrativo”, FUNEDA, Caracas, 2008, pág. 107.
21
Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, Sentencia 499, con ponencia del Magistrado Carlos Mouriño, caso
Ramón Díaz Alvarez Vs Alcaldía del Municipio Sucre del Estado Miranda y Sentencia 511, con ponencia del Magistrado Rafael
Ortiz-Ortiz, caso: Raúl Rodríguez Ruiz.
22
Ídem, sentencia 499, Págs. 8-10
23
Ídem , Sentencia 511, Págs. 21-25
de la Corte Primera, una vez constatada la contradicción entre las normas constitucionales y las
establecidas en las leyes supra citadas, debía aplicarse el control difuso previsto en el artículo 334
constitucional, pero en este caso, sostuvo Andrés Troconis Torres en opinión sobre la sentencia, “el
control difuso aplicado por la Corte excedió sus límites al efectuar una declaratoria general que
trascendió el thema decidendum, con efectos erga omnes,
24
lo cual se traduce en la extralimitación
por parte del Juez.
Por su parte, la Sala político administrativa del TSJ, mediante fallo Nº 489 de fecha 27 de
25
marzo de 2001 , viene a señalar expresamente que los recursos en sede administrativa no fueron
concebidos por el legislador para imponer una caga al administrado, sino por el contrario una garantía
del administrado como un medio garantizador de la esfera jurídica de los particulares. De tal manera
que, aun cuando en la práctica el ejercicio obligatorio de tales recursos, se ha considerado como una
carga al administrado, tal concepción “debe atribuirse a la conducta irresponsable de funcionarios
que, en sus quehaceres, lejos de enfrentar objetiva, imparcial y eficazmente el propósito del recurso,
han desvirtuado la verdadera naturaleza del agotamiento de la vía administrativa”, por lo tanto el
administrado, al tener acceso a los recursos administrativos, puede resolver la controversia planteada
en la misma vía administrativa y tales hechos no son violatorios del artículo 26 constitucional. Ante
esta posición vale la pena aclarar que la Sala Político Administrativa asumió una posición defensiva,
como si estuviese en discusión la eliminación de la vía administrativa, sin solucionar el problema de
fondo: la inconstitucionalidad de los recursos administrativos cuando estos representan una carga del
particular.
Tiempo después, en fecha 25 de mayo de 2001 el fallo Nº 833 de la Sala Constitucional del
26
TSJ , señaló que hasta tanto no se eliminará el carácter obligatorio del agotamiento de la vía
administrativa en la Ley Orgánica que debe regular la jurisdicción contencioso administrativa o hasta
tanto no se declare la inconstitucionalidad del artículo 124 de la LOCSJ, el agotamiento de la vía
administrativa sigue siendo un formalismo esencial para acceder a la jurisdicción. La Sala
constitucional olvido por completo su papel de máximo intérprete de la carta Magna y la facultad que
tiene de declarar la nulidad total o parcial de las Leyes nacionales que coliden con la constitución,
conforme a lo previsto en el tercer aparte del artículo 334 constitucional, desaprovechando la
oportunidad de resolver el tema, afirmando más adelante, en sentencia 2228 del 20 de septiembre de
2002, que no es propicio opinar sobre la conveniencia o no del agotamiento de la vía administrativa
como requisito de obligatorio cumplimiento para acudir a la sede judicial, por lo tanto la regulación del
mismo debe provenir de la vía legislativa
27
ya que dicho carácter obligatorio no era inconstitucional y
tampoco constituye una formalidad que debía ser desaplicada.
24
TROCONIS TORRES, ANDRES, “Ob. Cit”, pág. 111
http://www.tsj.gov.ve/decisiones/spa/Marzo/00489-270301-2001-0030.htm
http://www.tsj.gov.ve/decisiones/scon/Mayo/833-250501-00-2106%20.htm
27
http://www.tsj.gov.ve/decisiones/scon/Septiembre/2228-200902-01-2646.htm,
25
26
4-. La nueva Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia y el carácter optativo de los
Recursos administrativos.
Las regulaciones contenidas en el extenso artículo 19, parágrafo 5, de la Ley Orgánica del TSJ,
deja fuera de la norma el carácter obligatorio del agotamiento de la vía administrativa, quedando
finalmente el administrado liberado de la forzosa carga de ejercer los recursos administrativos como
formalidad previa a la demanda de nulidad contra un determinado acto administrativo ante la vía
jurisdiccional. Después de un largo recorrido de discusión jurisprudencial en torno al caso desde la
aprobación de la constitución en 1999, no es sino hasta el año 2004 cuando la novísima Ley elimina
el carácter obligatorio de la vía administrativa que tanto había costado solucionar. El efecto producido
en las instancias judiciales posterior a la Ley supra ocasionó algunos trastornos interpretativos al no
quedar en claro el fin de la norma que elimina dicho formalismo. No es sino a través de la sentencia
Nº 786/04 cuando la Sala Político Administrativa dispuso que el agotamiento de la vía administrativa
28
ya no constituye una causal de expresa admisibilidad de los recursos administrativos de anulación ,
lo cual se traduce en que los recursos administrativos ostentan ahora un carácter optativo del
particular recurrible ante la vía jurisdiccional sin la previa obligación de acudir ante la vía
administrativa. Hasta entonces, el carácter optativo de los recursos administrativos forma parte
esencial de la garantía del administrado para acceder a los órganos de justicia. Tal carácter debe
materializarse en la flexibilidad que le permite al administrado actuar, acorde con la exigencia del
problema frente a la administración. En todo caso, el límite a tales acciones es decisión del particular
como titular de la acción, es él quién decide cuando accederá a los órganos de justicia. No obstante,
la Corte Contencioso Administrativa mediante sentencia Nº 00354 no parece haber entendido el
propósito y la razón de lo establecido en la Ley Orgánica del TSJ, interpretando restrictivamente el
carácter optativo de la vía administrativa, exhortando al particular que ejerció el recurso de
reconsideración a ejercer el recurso jerárquico e inadmitiendo el recurso de nulidad,
29
decisión que se
encuentra contraria a la disposición contenida en el articulo 19.5 supra. Según opinión de Troconis
Torres, La Corte “interpretó que al ejercerse el recurso de reconsideración debió también ejercerse el
recurso jerárquico, creó y autoaplicó –vía sentencia- una causal de inadmisibilidad del recurso de
30
nulidad que no encuentra apoyo legal” . Al respecto, la sala Político Administrativa viene a dificultar
nuevamente el asunto al ratificar el criterio de la Corte segunda, mediante fallo Nº 00094/07
31
considerando inaceptable que el recurrente que inicia la vía administrativa pueda acudir a la
jurisdicción sin previamente haber ejercido el recurso jerárquico, señalando que de admitirse el
recurso de nulidad en sede jurisdiccional podría ocasionar decisiones contradictorias entre el juez y la
autoridad administrativa ya que mientras este ultimo decide el tribunal podría estar pronunciándose
contrariamente.
28
29
30
31
http://www.tsj.gov.ve/decisiones/spa/Julio/00786-0700704-2004-0470.htm
TROCONIS TORRES, ANDRES, “Ob. Cit”, pág. 173
Ídem, pág. Pág. 120
http://www.tsj.gov.ve/decisiones/spa/Enero/00094-30107-2007-2006-0949.html
La sala Constitucional colocó el punto definitivo en torno a la interpretación del carácter optativo
de la vía administrativa gracias a la sentencia Nº 957/06
32
que dejó definitivamente por sentado la
opción del particular de recurrir ante la vía contencioso administrativa para la satisfacción de su
pretensión de tutela de derechos constitucionales sin que deba agotarse, de manera previa y
obligatoria, la vía administrativa, en razón de que la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia
eliminó el requisito del agotamiento previo de la vía administrativa como presupuesto necesario para
la admisión de la pretensión contencioso administrativa de nulidad contra un acto administrativo de
efectos particulares. Sentencia plenamente ratificada mediante el fallo Nº 130/08
33
señalando que no
se debe condicionar al que accede al órgano jurisdiccional a intentar el recurso jerárquico una vez
obtenida la decisión del recurso de reconsideración o haber operado el silencio administrativo,
garantizando de esta manera la tutela judicial efectiva, el principio pro actione y el principio
antiformalista consagrados en los artículos 26 y 257 de la Constitución. En suma, la Sala
Constitucional marcó el siguiente precedente:
1-. El carácter optativo de los recursos administrativos se encuentra consagrado en el artículo
19.5 de la Ley Orgánica del TSJ
2-. El carácter optativo de los recursos permite que el particular pueda ejercer el recurso de
reconsideración y ante la negativa tacita o expresa de pronunciarse sobre el fondo del asunto por
parte de la autoridad administrativa que lo dictó, el administrado puede acudir ante la jurisdicción
contenciosa administrativa para la satisfacción de su pretensión de tutela de derechos
constitucionales.
3-. La Jurisdicción Contencioso administrativa constituye un medio procesal que no debe ser
limitado al agotamiento previó y obligatorio de la vía administrativa.
4-. El administrado puede escoger entre acudir directamente a la jurisdicción contencioso
administrativa o el ejercicio de los recursos administrativos.
5-. Una vez que el administrado intenta un recurso administrativo, el recurrente, debe esperar la
respuesta de la administración o el silencio administrativo negativo para acudir ante la vía
jurisdiccional.
6-. La optatividad de los recursos administrativos garantiza la tutela judicial efectiva, el principio
pro actione y el principio antiformalista consagrados en los artículos 26 y 257 de la Constitución.
Conclusiones.
El tema sobre los recursos administrativos necesariamente debía pasar por el examen del
ordenamiento jurídico venezolano y su respectivo tratamiento jurisprudencial. Es así como dentro de
la constitución de 1961 adquiere carácter normativo la garantía de todos los ciudadanos al acceso de
32
“…la jurisprudencia de la Sala Político-Administrativa de este Supremo Tribunal así ya lo ha precisado (Ver, entre otras, sentencias nos
786/2004, 944/2004 y 1609/2004); de forma tal que el justiciable pueda escoger entre acudir directamente a la jurisdicción contenciosoadministrativa o el ejercicio de los recursos administrativos”. http://www.tsj.gov.ve/decisiones/scon/Mayo/957-090506-05-2128.htm
33
http://www.tsj.gov.ve/decisiones/scon/Febrero/130-200208-07-1482.htm
los órganos de justicia para la efectiva tutela de los derechos subjetivos del particular. No obstante, la
autotutela de la cual goza la administración originó ciertos límites para el administrado convirtiéndolos
en una carga, en contradicción con la garantía de lo señalado anteriormente. En tal sentido, los
recursos administrativos adquieren en principio un carácter preceptivo que atrapa al administrado en
un previo formalismo jurídico, alejándose de la vía contencioso administrativa y permitiendo a la
administración actuar como juez y parte cuando el recurrente impugna el acto en sede administrativa.
Con la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, la
administración adquirió un relativo control jurisdiccional sobre la base del silencio administrativo
negativo, el cual ayudo en parte a garantizar el acceso a los órganos de justicia. Bajo esta premisa, la
Sala Político Administrativa de la antigua Corte Suprema de Justicia, marcó precedente en el caso
Ford Motors de Venezuela, el cual sirvió de base para futuras sentencias incluyendo la actual Sala
Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia.
Posteriormente, la nueva Constitución de 1999 deja en claro la necesidad de una reforma
legislativa que elimine definitivamente el sistema preceptivo de los recursos administrativos, de
acuerdo con lo manifestado en la exposición de motivos y lo establecido en los artículos 26, 257 y
259. No obstante, la larga espera por la reforma obligó a la jurisdicción contencioso administrativa a
pronunciarse en torno al caso, mediante dos fallos de la Corte Primera en el año 2000, en el cual
desaplica las normas que impiden el acceso del recurrente a los órganos de justicia sin previamente
agotar la vía administrativa. Sin embargo, su carencia de competencia para anular las respectivas
normas no trascendió de los casos en particular. Mientras tanto, la Sala Político Administrativa se
pronunció sobre el tema argumentando que los recursos administrativos no constituyen una carga
para el particular dentro de la legislación, sino que es debido a la responsabilidad de los funcionarios
públicos por su falta de objetividad al decidir sobre la impugnación de un respectivo acto
administrativo. A esta opinión se suma lo aclarado por la Sala Constitucional en relación a la
obligatoriedad de agotar la vía legislativa hasta tanto no se promulgara la nueva Ley de la Jurisdicción
contencioso administrativa.
Con la entrada en vigencia de la Ley Orgánica del Tribunal supremo de Justicia en el año 2004,
los recursos administrativos adquieren un carácter optativo, pero a pesar de la novedad sobre el
asunto, a los tribunales contenciosos no les quedó claro que tal carácter optativo es una garantía del
particular bajo cualquier circunstancia. La interpretación que produjo la Corte Segunda de lo
distorsionó el propósito de la norma, obligando al particular a ejercer el recurso jerárquico so pena de
no admitir el recurso de nulidad. Apreciación también apoyada por la Sala Político Administrativa,
agregando que podía haber decisiones contradictorias entre el tribunal y la autoridad administrativa.
Finalmente la Sala Constitucional deja en claro la razón de ser de la norma, afirmando que la
optatividad de los recursos administrativos constituyen un medio procesal que no debe ser limitado al
previo agotamiento de la vía administrativa para obtener la efectiva tutela judicial de los órganos de
justicia.
Referencias:
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2010.
BREWER-CARIAS
ALLAN,
ORTIZ-ALVAREZ,
LUIS
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Las
Grandes
decisiones
de
la
Jurisprudencia Contencioso Administrativa, editorial jurídica venezolana, Caracas, 2007
GARCÍA DE ENTERRÍA, EDUARDO, “Curso de derecho administrativo”, Tomos I y II, civitas, Madrid,
1997.
GARCIA DE ENTERRÍA, EDUARDO, “La Constitución como Norma y el Tribunal Constitucional,
editorial CIVITAS, Madrid, 1981.
TROCONIS TORRES ANDRES, HERNANDEZ, JOSE IGNACIO, UROSA DANIELA, “Actualización
en Procedimiento Administrativo, Fundación Estudios de Derecho Administrativo”, Caracas, 2008
CONSTITUCION DE LA REPUBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA, con la Enmienda Nº 1,
Publicada íntegramente en un solo texto, en Gaceta Oficial Nº 5.908 extraordinario, de fecha 19 de
febrero de 2009.
LEY ORGANICA DE PROCEDIMIENTOS ADMNISTRATIVOS, Publicada en Gaceta Oficial Nª 2.818
del 1 de julio de 1981.
http://www.tsj.gov.ve/index.shtml