Reducción de Errores, Fraude y Corrupción en los

Nota Sobre Redes de
Banco Mundial
Protección Social Banc
Enero de 2009
Número 26
Reducción de Errores, Fraude y Corrupción en los
Programas de Protección Social
L
os programas de protección social (SP, por sus
siglas en inglés) y de redes de seguridad social
(SSN, por sus siglas en inglés) canalizan un gran
volumen de recursos públicos. Por este motivo, es
importante que el dinero llegue a los beneficiarios
previstos. Los errores, fraude o corrupción (EFC, por
sus siglas en inglés) reducen la eficiencia económica
de estas inversiones al disminuir la cantidad de
dinero que recibe la población destinataria y merma
el apoyo político de los programas. Aunque ningún
programa es inmune a problemas de este tipo, la
experiencia de los países desarrollados demuestra
que tales filtraciones pueden reducirse a niveles insignificantes; en cinco países de la OCDE, se calcula
que representan entre 2% y 5% del total de recursos
destinados al sector de protección social. En el caso
de los programas de seguridad social, que recurren
a criterios de admisibilidad más complejos y por
consiguiente están más expuestos a los EFC, el porcentaje es del 10%. Para lograr estos resultados, los
programas aplican diversas medidas que son examinados en esta nota. Sin embargo, existen muy pocas
iniciativas para combatir o inclusive tan sólo medir
este fenómeno en países en desarrollo, aunque en
otros estas resultan excesivas.
traduce en el pago de un monto equivocado o a un
solicitante que no cumple con las condiciones. Se
puede distinguir entre errores oficiales, que se deben
a equivocaciones cometidas por el personal, y errores
de los usuarios, que se derivan de la entrega accidental de información incorrecta por los beneficiarios;
•
Denominamos fraude a los abusos intencionales del programa de parte de los potenciales
beneficiarios y corrupción cuando son perpetrados
por el personal. Esto es, se produce un fraude cuando
un potencial beneficiario deliberadamente entrega
información falseada, oculta o distorsiona datos importantes sobre su admisibilidad para participar en
el programa o sobre el nivel de beneficios que le corresponde. La corrupción habitualmente involucra la
manipulación de las listas de beneficiarios (por ejemplo, la inscripción de potenciales beneficiarios por
motivos clientelistas para conseguir apoyo político),
la aceptación de pagos ilegales del personal por parte
de beneficiarios lícitos o ilícitos o el desvío de fondos
a canales inexistentes o ilegales.
Figura 1. ¿Qué son los EFC?
Intencional
Definiciones
Fraude
Aunque la mayoría de los programas de protección
social se esfuerza por transferir todos sus recursos a
los beneficiarios apropiados, en los montos exactos y
en los plazos definidos, una fracción se pierde debido
a los EFC (Figura 1):
•
El error es una violación involuntaria de las
normas de un programa o de sus beneficios que se
Corrupción
Demandante
Personal
Error del Cliente
Error del Oficial
Involuntario
Emil Daniel Tesliuc y Annamaria Milazzo elaboraron esta nota sustentándose principalmente en las referencias bibliográficas enumeradas al final de la nota como parte del material
utilizado en el curso de capacitación “Fraud & Error Control in Safety Net Programs” (Control de fraude y errores en programas de protección social) del Banco Mundial.
¿Por qué nos preocupamos de los EFC en los programas de protección social? Estos programas canalizan grandes cantidades de recursos fiscales a
beneficiarios designados, de modo que cualquier
malversación de los beneficios, por pequeña que
sea, puede sumar grandes montos de dinero con elevados costos de oportunidad. En promedio, el gasto
en protección social representa el 15,7% del PIB en
países desarrollados, el 7,4% en países de ingreso
mediano (MIC, por sus siglas en inglés) y el 3,8% en
países de ingreso bajo (LIC, por sus siglas en inglés). .
Dentro de este rubro, el asunto reviste mayor
trascendencia para los programas cuyas condiciones de admisibilidad son más complejas, lo que los
deja más expuestos a los EFC. Éste es el caso en las
redes de protección social, en el seguro de discapacidad y en el seguro de desempleo. El gasto en estos
programas suma un promedio de 6% del PIB de los
países desarrollados, el 3% en países de ingreso mediano y alrededor del 1% en países de ingreso bajo.
Sin embargo, la eficiencia de los recursos públicos,
la reputación y la credibilidad del programa y, finalmente, el apoyo que se le preste, dependerán de que
estos recursos lleguen a los beneficiarios previstos..
¿Cuánto se pierde debido a los EFC? La información
al respecto es escasa y en su mayor parte proviene de
países desarrollados. Un estudio reciente (NAO, 2006)
constató que las tasas de fraude y error son positivas
incluso en programas bien administrados que se ejecutan en países con grandes capacidades. En países
de la OCDE, como el Reino Unido, Canadá, Irlanda,
Nueva Zelandia y EE.UU. de América, los EFC fluctúan
entre 2% y 5% en todo el sistema de protección social
Costo de oportunidad del fraude y los errores en
el sistema de protección social del Reino Unido
En 2005, el gasto en protección social representab a la
cuarta parte del gasto fiscal total en el Reino Unido,
habiéndose pagado US$220.000 millones en prestaciones
a 17 millon es de beneficiarios. Alrededor de 2,5% de este
monto (o US$5.000 millones) se perdió debido a fraudes y
erro res. De h abers e evitado, estos recursos se podrían
haber usado para 32.000 médicos, 80.000 enfermeras,
72.000 maestros o 62.500 oficiales de policía adicionales.
Fuente: DWP (2005)
(Cuadro 1). Dentro de este sistema, los programas de
la red de seguridad social con comprobación previa de
los medios de vida registraron las tasas más elevadas
(5% a 10%), seguidos por los programas de seguro
de desempleo y de discapacidad (1% a 2%), mientras
que las pensiones de vejez mostraron las tasas más
bajas (0,1% a 1%). Estas cifras deben tomarse como
prácticas recomendadas, o bien como los límites más
bajos de los montos que podrían verse afectados por
los EFC, ya que provienen de una pequeña muestra
de países y programas que se caracterizan por una
elevada capacidad administrativa y que disponen de
procedimientos adecuados para reducir los EFC al
mínimo, además de contar con procedimientos para
calcular el nivel de fraude y error con cierta exactitud.
Existe mucho menos información sobre los países
en desarrollo, debido a que muy pocos programas y
países han tomado medidas para combatir o tan sólo
medir la incidencia de los EFC. Sin embargo, es dable
esperar que la proporción de los fondos afectados
Cuadro 1. Comparación de tasas de fraude y error en cinco países de la OCDE 1
Como % del gasto/pagos
Total fraude y errores
Fraude y error en prestaciones para
la vivienda
Fraude y error en ayuda a los
ingresos
Fraude y error en pensiones de
vejez, discapacidad
Fuente: NAO (2006)
Notas:
1
RU
Canadá
Irlanda
Nueva
Zelandia
EE.UU.
(2004-2005)
(1994, 2003)
(2004)
(2001)
(2003)
2,3%
3-5% ('94)
-
2,7%
-
5,2%
-
-
-
3,6%
5,3%
3,5% ('03)
-
-
5,07%
4,9%, 0,1%, 1,9% 2
-
7%
-
0,53%
Debido a los diferentes tipos de prestaciones entre países, es difícil hacer comparaciones. Este cuadro muestra tasas de EFC para los
siguientes beneficios. En Canadá y EE.UU., la ayuda a los ingresos es el seguro de desempleo. En la categoría de Vejez y Discapacidad, la
prestación es el subsidio de discapacidad en Irlanda y de Vejez, Supervivencia y Discapacidad en EE.UU. También hay diferencias en las
mediciones. En el Reino Unido, las tasas se refieren a fraudes y errores como % del gasto total. En Canadá (‘03), las tasas se refieren al
ahorro total identificado como porcentaje de los pagos totales. Irlanda mide fraude y errores como porcentaje del gasto para tipos de
prestaciones específicas. Nueva Zelandia calcula este porcentaje como la cantidad de casos de la muestra que contenían errores que se
tradujeron en un pago incorrecto de los beneficios. EE.UU. mide el valor total de los pagos incorrectos por tipo de beneficio.
2
Estas tasas se refieren a créditos para jubilación, sistema de pensión para la jubilación y subsidios de discapacidad, respectivamente.
por EFC sea mayor que en los países desarrollados.
Por ejemplo, una auditoría realizada por uno de los
gobiernos de India en 2003 encontró que 31,6% de
los IAY (programas para la vivienda) y 53,5% de los
fondos de SGSY (programa de créditos) no había llegado a los beneficiarios previstos. En el caso del SGRY
(programa de empleo), los datos administrativos indican que en 2001-2001 se generaron 31,3 millones
de días-hombre de trabajo, mientras que los datos
de la Encuesta nacional de muestreo de 2002/2003
calcula este número en menos de tres millones de
días-hombre, esto es, apenas 10% de la cifra oficial.
A propósito de los EFC en países desarrollados y en
desarrollo, se pueden mencionar tres aspectos:
•
En los programas de protección social, el
porcentaje de los fondos afectados por los EFC es
más alto en los programas de SSN debido a las características inherentes de su diseño. Con frecuencia,
la admisibilidad para estos últimos se basa en la situación económica del hogar, lo que es más difícil de
evaluar y verificar en comparación, por ejemplo, con
una pensión de vejez, donde sólo es necesario comprobar la edad y las contribuciones realizadas en el
pasado. Además, debido a que los programas de SSN
se enfocan en forma más restrictiva en los hogares
más pobres y la condición de pobreza cambia en el
tiempo, la admisibilidad también está sujeta a modificaciones. Por otra parte, las responsabilidades para
la ejecución de los programas de SSN suelen compartirse entre diferentes departamentos, organismos y
niveles de gobierno. Todos estos factores aumentan
el riesgo de que los beneficios no lleguen a los beneficiarios designados, ya sea oportunamente o en los
montos correctos. Por consiguiente, es más importante disponer de los instrumentos y herramientas
adecuados en estos programas para minimizar los
EFC, aunque por otra parte hay economías de escala
cuando los esfuerzos por luchar contra los EFC cubren la gama completa de programas de protección
social.
•
Es probable que el nivel de los EFC esté correlacionado con la capacidad institucional del país o
del organismo de ejecución. Por lo tanto, se podría
prever que hay más EFC en los países de ingreso mediano y bajo que en los desarrollados. Sin embargo,
hay pocos datos que lo comprueben, ya que muy pocos programas o países miden el nivel de EFC usando
herramientas integrales de medición que no estén
sesgadas (ver Recuadro 1).
Recuadro 1. ¿Cómo medir el nivel de er ror y fraude en los programas?
Lecciones de países desarrollados
Aunque es difícil medir este nivel en el sistema de p rotección social, no es imposible. Existen diferentes crit erios de
medición, que se utilizan principalmente en los países desarrollados:
o Total de fraude y error en el sistema de protección social. Aunque es una metodología compleja, genera un cálculo
representativo no sesgado del nivel de fraude y error en el programa. Este nivel se puede expresar como porcentaje de los
fondos del programa afectado por error o fraude o como cantidad de casos, o como ambos. Para hacer este cálculo, se
extrae una muestra representativa de casos (archivos de clientes) del número de casos activos. El programa proporcionará
los registros (electrónicos o escritos) a un equipo de revisión, el que examinará cada caso en busca de errores o
inexactitudes en los datos y, donde corresponda, visitará e interrogará nuevamente al solicitante. Luego, el equipo calculará
caso por caso el monto de dinero pagado demás o de menos y evaluará si la diferencia se debe a error o fraude. Estas cifras
se suman para calcular el nivel total tanto de errores como de fraudes. Los cálculos se califican por intervalos de confianza
que consideran la utilización de una muestra relativamente pequeña en relación con el número de casos reales. Sin embargo,
pocos países miden el nivel total de fraude y error en todos los programas de protección social. De los nueve países
revisados en el estudio de NAO (2006), solamente Australia, Irlanda y el Reino Unido lo hicieron sobre la base de
‘mediciones rotativas’ y (o) ‘instantáneas’, la norma considerada ideal.
o Nivel de fraude y error en programas específicos. Algunos países miden el nivel de fraude y error revisando
acuciosamente una muestra aleatoria de archivos de beneficiarios (Suecia, EE.UU. y Nueva Zelandia), mientras que otros
vinculan su muestreo y revisión a evaluaciones basadas en los riesgos (Irlanda y EE.UU.).
o En muchos casos, la medición se concentra en criterios distintos al número total de casos y el valor total del fraude
y error, lo que se traduce en un cálculo parcial del nivel del error y fraude en el sistema que además es imposible de
comparar. Estos criterios incluyen los siguientes: (i) Objetivos de exactitud mínima (Nueva Zelandia, Suecia, Australia):
estas mediciones se concentran en la proporción de decisiones de pago de beneficios precisas y de pagos precisos que
finalmente se realizan. (ii) Totalidad de pagos incorrectos por tipo de beneficio (EE.UU.): es la medición del monto
total de pagos incorrectos por tipo de beneficio, que engloba por igual fraude y error. No se suma el valor total de los pagos
incorrectos realizados en todo el sistema. (iii) Ahorros y enjuiciamientos logrados (Australia, Irlanda, Países Bajos y
Nueva Zelandia): esta medición se concentra en los ahorros, resultados y también en los enjuiciamientos y se basa en las
observaciones y los resultados de los casos revisados. (iv) Muestreo de planes de beneficios específicos (Irlanda y
EE.UU.): las mediciones se concentran en los planes de beneficios específicos que se perciben como altamente propensas a
recibir solicitudes fraudulentas.
Fuente: basado en NAO (2006)
•
En los países desarrollados suelen preocuparse más del fraude y del error, en tanto que en los
países en desarrollo el problema es la corrupción. Por
ejemplo, ninguno de los nueve países de la OCDE revisados en NAO (2006) informó explícitamente algún
problema de corrupción entre el personal departamental y éste parece ser un problema insignificante
para los administradores. Diversos motivos podrían
explicarlo: separación rigurosa de funciones (entre
pagos y evaluaciones, entre toma de decisiones e investigaciones y revisiones), capacitación del personal
y dirección superior, eficacia de auditorías internas
e integridad de los sistemas de procesamiento de
pagos, entre otros. En cambio, la corrupción suele ser
motivo fundamental de preocupación en los países
en desarrollo.
¿Qué se puede hacer para reducir los EFC? Ningún
programa está inmune de sufrir algún grado de error o incluso fraude y (o) corrupción, pero es útil
contar con mecanismos, procedimientos e instituciones para prevenir, detectar, desalentar y medir este
riesgo. Algunos de estos mecanismos o instituciones
no son específicos para el sector de protección social
o para un programa en particular. Por ejemplo, la puesta en marcha de un vasto programa de buen gobierno y debido proceso, transparencia y rendición de
cuentas a nivel de gobierno reducirá la cantidad de
fondos afectados por EFC. Una buena práctica, habitual en muchos países, es someter los programas de
protección social a la vigilancia y el control periódico
de la institución de auditoría superior y (o) de la fiscalía. Estas instituciones también actúan en casos de
denuncia.
A escala de programas, el nivel de los EFC puede
reducirse mediante un diseño cuidadoso y considerando el contexto institucional y el entorno administrativo específico. Algunas de las medidas son.
•
Aprovechar el diseño del programa para
minimizar los incentivos y oportunidades de cometer EFC. Las características específicas del diseño
incluyen: presupuestos de programa que sean consecuentes con los criterios de admisibilidad, de modo
de eliminar las oportunidades de soborno; centralización de la determinación de admisibilidad (cuando la ejecución del programa es descentralizada) y
definición de criterios de admisibilidad sencillos para
reducir la discrecionalidad y la oportunidad de cometer actos de corrupción; fijación del nivel de beneficios para un participante en relación con el salario
de los funcionarios a cargo de las admisiones a fin
de reducir la posibilidad de que un potencial beneficiario que no cumple con las condiciones requeridas
ofrezca una parte de sus beneficios a cambio de ser
incorporado en el programa; definición de un conjunto de condiciones, como la exigencia de que los
beneficiarios acudan a controles de salud, asistan a
la escuela o trabajen para prevenir los beneficiarios
parásitos; y mecanismos de pago que trasladen los
beneficios desde la tesorería a los beneficiarios individuales con la mínima cantidad posible de intermediarios, a fin de disminuir el potencial de desviar
fondos.
•
Establecer procedimientos administrativos
adecuados (ver Cuadro 2). Esta medida incluye lo
siguiente: velar por la definición clara de los procesos
administrativos y por la idoneidad del personal y
demás recursos para llevarlos a cabo; instituir una
gama de procedimientos de control de calidad para
asegurar que los criterios de admisibilidad sean
respetados, los pagos sean auditados, los sistemas
de información tengan resguardos adecuados, etc.;
constituir tolerancias sensibles en los procedimientos de control de calidad para facilitar el respeto de
las normas y esforzarse por hacerlas más eficaces en
función de los costos; configurar procedimientos de
queja, apelación y exposición de infracciones para
quienes solicitaron ser incorporados en los programas por creer que cumplen los requisitos, pero fueron
rechazados, para beneficiarios que reciben un pago
improcedente o a quienes se les solicita el pago de
comisiones clandestinas, para trabajadores del programa que creen que otros trabajadores del mismo
están cometiendo fraude, para el público general
que sospecha irregularidades de cualquier tipo; y
tomar medidas en contra de personas deshonestas
con sanciones apreciables. El Recuadro 2 presenta
algunos instrumentos innovadores que se utilizan en
los países de la OCDE para reducir la incidencia de los
EFC..
•
Ordenar bien las responsabilidades institucionales. La entrega de los beneficios implica la
participación e interacción de diferentes entidades.
El sistema de incentivos debe ser armónico con
las funciones para facilitar el rol de terceros y la
dependencia en éstos (oficiales de los gobiernos,
establecimientos de salud y escuelas locales) y de las
organizaciones de la sociedad civil. Se requiere una
definición clara de las responsabilidades.
•
Utilizar bien la transparencia y las comunica-
Cuadro 2. Procedimientos administrativos para reducir al mínimo los EFC
Resultado
Prevención
Detección
Disuasivo
Supervisión
Medidas adoptadas

Controles más estrictos al solicitar el derecho.

Pagos directos a cuentas bancarias y no por medio de cheques.

Capacitación del personal.

Comprobar la resistencia de la nueva política y el curso operacional a los fraudes.

Comparación de datos.

Investigación: revisiones aleatorias o b asadas en el tiempo (controles de la exactitud de la
información entregada al programa y de las decisiones tomadas por el personal);

Inteligencia: recopilación de in formación entre el público (datos anónimos, soplos); línea
telefónica directa p ara informar fraudes; adverten cias automáticas del sistema de in formación
para la administración (MIS, por sus siglas en inglés).

Determinación del riesgo: evaluaciones basadas en el riesgo p ara organizar las revisiones (por
ejemplo, investigaciones s electivas de usuarios) con la ayuda d e puntuaciones; determin ación del
perfil de riesgo.

Operaciones conjuntas con otros organismos.

Sanciones.

Juicios.

Confiscación de bienes.

Medidas para influir en actitudes, como campañas de sensibilización del público.

Medir en forma habitual el nivel de los EFC para evaluar si la estrategia funciona o no
Recuadro 2. Enfoques innovadores utilizados en la lucha contra los EFC en países de la OCDE
La experiencia de los países desarrollados muestra que la reducción de los EFC es posible y eficaz en función de los costos. Por
ejemplo, el p rograma de cupones para la compra de alimentos (Food Stamps Program) de EE.UU. redujo su tasa de pagos excesivos
de 10% hace diez años a 4%. Entre 1997 y 2006, el Reino Unido fue capaz de reducir a la mitad el nivel de fraud e en el sector d e
protección social. Para lograr estos resultados, los programas invirtieron en la creación de p rocedimientos adecuados,
capacitación de personal y apoyo de sistemas informáticos.
NAO (2006) resume diversos enfo ques innovadores utilizados en los programas d e p rotección social en nueve p aíses d e la
OCDE, aunque en ningún caso se trata d e un a lista completa de lo que están haciendo estos países en el campo de la lucha contra
el fraud e y error. Las actividades en este ámbito se organizan en tres catego rías: prevención, detección y disuasión. Estas
categorías se superponen y algunas actividades o iniciativas cubrirán más de una de las categorías temáticas:
 En prevención, Canadá realiza sesiones de información a los usuarios destinadas a los grupos de alto riesgo de cometer
fraudes. Desde 1999, el país sostiene que ha ahorrado alrededor de US$600 millones en pagos excesivos en su sistema de
prestaciones. En los Países Bajos, como medida preventiva también se usan contratos y campañas para informar sus derechos a
los potenciales beneficiarios. Éstos firman un contrato que explica sus derechos y obligaciones cuando solicitan los beneficios. De
manera similar, el gobierno de Nueva Zelandia pretende informar de sus derechos y obligaciones al 70% de quienes solicitan
beneficios. Estas medidas buscan notificar y recordar sus obligaciones a los solicitantes. La idea implícita es que al estar mejor
informado, es menos probable que el cliente cometa fraudes. En el caso del error, las medidas preventivas incluyen capacitación
del personal y adopción de la gestión por resultados. En Canadá, las tasas de error disminuyeron cuando los supervisores directos
cargaron con la responsabilidad de los errores cometidos por su personal. Irlanda intenta reducir su tasa de errores a la mitad
capacitando al personal.
 En la categoría de detección, todos los países recurren a la comparación de datos. Este procedimiento puede ser muy eficaz en
función de los costos y en Australia y Nueva Zelandia se fijaron relaciones para pagos excesivos identificados - costo del
programa. Una relación normal sería cuatro a uno. De esta manera, la comparación de datos puede ser muy eficaz en función de
los costos. Con frecuencia, las estrategias de comparación de datos también incluyen identificadores específicos para los
potenciales beneficiarios. La utilización de estos identificadores en las diferentes bases de datos y departamentos permite que los
analistas comparen más eficientemente los datos de los solicitantes contenidos en tales bases de datos. Las actividades de revisión
también son fundamentales para las gestiones de detección. La mayoría de los países usa diversas estrategias, que fluctúan desde
revisiones en base a los riesgos (como revisiones de determinadas profesiones en Canadá, asignación de puntuaciones en el Reino
Unido y determinación del perfil de riesgo en Canadá), para realizar revisiones aleatorias y basadas en el tiempo. En Nueva
Zelandia, los beneficiarios están obligados a volver a certificar su admisibilidad esencial después de un determinado plazo.
 En términos de disuasión, se informa que el aumento de las sanciones y las tasas de enjuiciamiento son las medidas más
eficaces. Irlanda, EE.UU. y el Reino Unido recurren a este procedimiento.
Fuente: datos de NAO (2006)
ciones para asegurar que tanto el público como los
beneficiarios conozcan bien los criterios de admisibilidad, los niveles de beneficios y las normas. Esto
reduce los EFC y también las apelaciones o reclamaciones infundadas.
A fin de garantizar que las prestaciones de la protección social sean entregadas de manera satisfactoria a
los beneficiarios previstos, es necesario considerar recomendaciones específicas para reducir al mínimo el
riesgo de que ocurran EFC en cada etapa del diseño
y ejecución de un programa (Cuadro 3).
Cuadro 3. Contemplar el EFC en las etapas cruciales del programa
Etapa
Diseño institucional
Admisibilidad, nueva
certificación
Condiciones
Proceso de pago
Sistema de información
para la administración
(MIS)
Control interno de la
calidad
Apelaciones y
reclamaciones
Gestión y auditoría
financiera
Adquisiciones
Recomendación
Definir las líneas de autoridad y responsabilidad, también en la
administración y en la prestación de servicios. Los incentivos y el
financiamiento deben ser acordes con las responsabilidades, en
particular con las responsabilidades intergubernamentales. Identificar
desde un principio los riesgos y las sanciones.
Minimizar los errores de inclusión y exclusión de beneficiarios.
Equilibrar la precisión con la carga que impone la verificación.
Examinar los motivos de incumplimiento.
Mejorar la supervisión de los flujos de dinero y los procedimientos de
control.
Fortalecer el marco para el análisis y diseño de los sistemas de MIS.
Promover la verificación de las inscripciones con otras bases de datos.
Ampliar la evaluación de los procesos, los circuitos de información y
los mecanismos de rectificación dentro de los programas, en
particular a través de inspecciones al azar.
Manejar adecuada y puntualmente las reclamaciones y apelaciones y
publicar los datos del programa.
Definir los requisitos de contabilidad y presentación de informes para
los pagos. Concentrar las auditorías en los riesgos. Incluir a las
instituciones superiores de auditoría.
Supervisar de cerca la ejecución de contratos de servicio de gran
envergadura.
Adaptado del Banco Mundial (2007)
Aunque los países en desarrollo parecen subutilizar
algunos de los instrumentos empleados en la naciones de la OCDE para controlar errores y fraudes, están
surgiendo algunas tendencias positivas, como el creciente uso de tecnologías, al menos en los países de
ingreso mediano (MIC), consideración más explícita
de la transparencia y mayor atención a los problemas de ejecución (ver ejemplos en el Recuadro 3).
Valerse de mejores prácticas en la recopilación y uso
de la información sobre los programas en los países
en desarrollo puede dar indicios sobre el alcance y
la naturaleza del problema y podrían servir incluso
para prevenir los EFC. Varios MIC están invirtiendo
fuertemente en sistemas de información sobre los
programas de protección social para la adminis-
tración, una herramienta clave para la creación de
una política efectiva para combatir los EFC..
Es posible extraer diversas lecciones de las experiencias de países desarrollados:
•
Aunque es prácticamente imposible que un
sistema funcione totalmente libre de errores, es importante dar prioridad a la reducción de los EFC y
poner en macha los mecanismos adecuados.
•
Hay pruebas contundentes de que algunos
instrumentes para combatir los EFC son eficaces en
función de los costos y es aconsejable invertir en
ellos, a pesar de elevar el costo administrativo del
programa.
•
La mayoría de las medidas para combatir los
EFC exigen adecuada gestión de la información del
programa y un buen MIS.
•
La utilización de múltiples instrumentos fortalece el sistema.
•
Es particularmente importante controlar adecuadamente el programa y adoptar sistemas de
incentivos (con recompensan y sanciones convenientes), en especial cuando se ejecuta de manera
descentralizada.
•
No existen soluciones prefabricadas: cada
política para enfrentar los EFC debe estar adaptada
al programa específico y a las características del país;
los programas no son entes aislados dentro de un
país. Al contrario, reflejan el carácter global de la
agenda de buen ejercicio del poder de todo el gobierno.
Recuadro 3. Buenas prácticas de la región de América Latina en mecanismos de vigilancia y control
Numerosos países de ingreso mediano avanzaron sustancialmente en la implementación de mecanismos destinados a controlar el uso
de los fondos en los programas de SSN:
• El programa Bolsa Familia de Brasil es un programa de transferencias en efectivo condicionadas (CCT, por sus siglas en inglés)
de gran tamaño ejecutado a escala federal. En este nivel, el programa es manejado por el Ministerio de Desarrollo Social (MDS). Sin
embargo, su ejecución recae en su mayor parte en los 5.564 municipios. Por consiguiente, los principales ejes de presión para los EFC
en el contexto descentralizado del país surgen de la interferencia política, los sesgos políticos y los errores administrativos en el
proceso de registro. Para manejar, supervisar y reducir el riesgo en las transferencias electrónicas de fondos, el gobierno estableció
varios mecanismos, como: (a) Supervisión y control por organismos superiores de auditoría, los que realizan auditorías
periódicas de muestras aleatorias de operaciones (también conocidas como revisiones de control de calidad); evaluaciones de la
ejecución; auditorías financieras anuales, e investigación de casos riesgosos; (b) controles del programa realizados por el propio
MDS, que incluyen comprobaciones internas y externas del registro, supervisión de la calidad de la ejecución municipal con el nuevo
sistema de incentivos financieros (subsidios del costo administrativo basados en los resultados) y el Índice de gestión descentralizada,
y supervisión de las actividades del agente de operaciones para las funciones de registro y pago, a través del nuevo contrato basado en
resultados y las sanciones financieras asociadas, y (c) Controles municipales (controles sociales, contratos locales). Los
municipios son el primer punto de contacto para las reclamaciones o apelaciones de parte de los beneficiarios. En todos los
municipios se establecieron Consejos formales para el control social y sus funciones incluyen: supervisión del proceso de registro,
evaluación periódica de la lista de beneficiarios e información sobre la supervisión de las condicionalidades y su cumplimiento. Se
utilizan líneas directas centralizadas para manejar las consultas del público general, los beneficiarios y los administradores locales del
programa.
• El programa para jefes de hogar en Argentina es un programa público de empleo a gran escala que se estableció con gran
rapidez durante la crisis económica de 2001-2002. El Ministerio de Trabajo es el organismo nacional a cargo y el registro está
descentralizado en los municipios y organizaciones políticas y de la sociedad civil. Se creó un conjunto de herramientas para la
solución de reclamaciones, que incluyen: (a) Líneas directas gratuitas atendidas por centros de llamadas que responden preguntas
sobre fechas de pago, admisibilidad y para informar sobre beneficiarios que no cumplen los requisitos.; (b) una Comisión dentro del
Ministerio de Trabajo que maneja las denuncias de abusos del programa o reclamaciones; (c) los delitos penales se transfieren al
fiscal federal del sistema de seguridad social.
• El programa de CCT Familias en Acción de Colombia, perteneciente al organismo ejecutivo presidencial Acción Social, es
ejecutado a escala municipal. Empresas externas aleatoriamente realizan inspecciones al azar cada seis meses en diferentes
localidades para revisar y supervisar los procedimientos operativos que rigen para la ejecución del programa. Estas inspecciones
cumplen varios objetivos, como comprobar si en la práctica las operaciones y los procedimientos del programa cumplen sus objetivos,
verificar cómo se interpretaron los procedimientos, validar la precisión de los datos pertinentes para el programa (como verificación
del cumplimiento del conjunto de condiciones, inscripción de las familias idóneas, pagos, etc.).
Fuente: Lindert et al (2007) y Banco Mundial (2007)
Es posible que la intensificación de los esfuerzos para
combatir los EFC dependa del nivel de desarrollo del
país y de la madurez institucional del programa. La
evolución de sistemas de este tipo demora algún
tiempo y éstos suelen ser más factibles o efectivos
en programas permanentes. En la medida en que los
países de ingreso mediano dejen atrás la alternancia
entre iniciar y terminar programas de seguridad social en función de crisis económicas o transiciones
de gobiernos, surgen experiencias más sofisticadas.
Pensamos que muchos de estos países están preparados para absorber una gran parte de las técnicas
e innovaciones utilizadas en los países de la OCDE.
Los países de ingreso bajo (LIC) probablemente también deberían invertir en sólidos sistemas MIS.
Algunas de las medidas para luchar contra los EFC
implican entrar en soluciones de compromiso con
otras características deseables de la política de protección social. Y aunque combatir los EFC es importante, no debería hacerse a costa de otros objetivos
del programa. Por ejemplo:
•
El financiamiento total de las medidas de
protección social posiblemente eliminaría una de las
fuentes de corrupción, pero no siempre es posible
lograrlo debido a restricciones presupuestarias.
•
Mantener criterios de admisibilidad y estructuras de pago que sean simples reduciría las
probabilidades de que ocurran EFC, pero redundaría
en una focalización menos precisa del programa y
en un menor impacto en la pobreza de cada dólar
gastado en los beneficiarios legítimos. Por esta razón,
las autoridades responsables de la formulación de
políticas públicas deberán sacrificar algunas de las
opciones de diseño para minimizar los EFC y en
cambio crear procedimientos administrativos más
sofisticados como medio alternativo para mantener
estos problemas bajo control.
•
Evitar las actividades de EFC que disuadan a
los usuarios honestos de participar en el programa.
El propósito principal de un programa social es
transferir recursos a su grupo objetivo. Es probable
que los solicitantes sean honestos en su mayoría y no
deberían ser desalentados de acceder al programa
por medidas contra los EFC que sean demasiado inquisitivas, agresivas o poco sensibles.
•
Las actividades para combatir los EFC pueden estar reñidas con otros objetivos importantes
del programa, como la satisfacción de los usuarios
(que puede exigir un procesamiento más acelerado
de las reclamaciones, pero atentar contra los esfuerzos de verificación y, por ende, incidir en el nivel de
EFC.
Referencias bibliográficas más importantes:
Barr, David, Presentación sobre “Reducing fraud and error in the UK: What it takes?”, taller del Banco Mundial sobre reducción de fraude y error en programas de protección
social, 16-17 de mayo de 2007, Washington DC.
UK Department for Work and Pensions. 2005. “Reducing fraud in the benefit system. Achievements and ambitions”, octubre de 2005.
Lindert, Kathy, Anja Linder, Jason Hobbs y Bénédicte de la Brière, 2007. The Nuts and Bolts of Brazil’s Bolsa Família Program: Implementing Conditional Cash Transfers in a
Decentralized Context. Documento de trabajo Nº 0709 sobre protección social. Banco Mundial.
UK National Audit Office (NAO). 2006. “International benchmark of fraud and error in social security systems”. Informe del Controlador y Auditor General, Londres: NAO.
van Stolk, Christian. 2007. “Note on occurrence of fraud and error in international social security systems”. RAND Europe, junio de 2007.
Banco Mundial. 2007. “Control and Accountability Mechanisms in Conditional Cash Transfer Programs. A Review of Programs in Latin America and the Caribbean”. Banco
Mundial, Región de América Latina y el Caribe, marzo de 2007.
Diversos materiales presentados en el sitio web de “Six Nations Benefit Fraud Conference”: http://www.ssa.gov/sixnations/home.htm
La serie Informes de redes de protección social del Banco Mundial busca servir de recurso práctico a las personas que diseñan y ejecutan programas de redes de protección social en todo
el mundo. El lector encontrará información acerca de prácticas recomendadas para una diversidad de intervenciones, contextos de países, temas y grupos beneficiarios, como asimismo
acerca de la actual perspectiva sobre la función social que desempeñan las redes de protección social en los programas de desarrollo más generales.
Banco Mundial, Red sobre desarrollo humano
Protección social, Redes de protección social
http://www.worldbank.org/safetynets
Instituto del Banco Mundial
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