Comercio para el desarrollo en América Latina y el Caribe

Comercio para el Desarrollo en
América Latina y el Caribe
David de Ferranti, Daniel Lederman, Guillermo Perry y Rodrigo Suescún
* David de Ferranti es Vicepresidente del Banco
Mundial para América Latina y el Caribe.
Guillermo Perry es el Economista en Jefe del
Banco Mundial para América Latina y el Caribe.
Daniel Lederman y Rodrigo Suescún son
economistas senior en el Banco.
Comercio para el Desarrollo en
América Latina y el Caribe
David de Ferranti, Daniel Lederman, Guillermo Perry, y Rodrigo Suescún
Libre Comercio (TLC) también prosperaron en la región de
ALC, que cuenta con más de veinte TLC entre los países de la
región, y con las naciones industrializadas (NAFTA). Igualmente
ALC continúa comprometida con la propuesta del Área de Libre
Comercio de las Américas (BID, 2002).
A pesar de la liberalización comercial regional y unilateral, el
alcance de dicha liberalización no fue similar en todos los países
y sectores. La región aún se encuentra rezagada en comparación
a otras en cuanto a liberalización comercial de servicios
financieros y otros así como en la agricultura. Esta experiencias
heterogéneas se reflejan en el amplio margen que se observa en
la relación comercio-PNB como muestran los Gráficos 2a-b.
I. Introducción
A partir de los años 80 y particularmente durante la década de
los 90, los países de América Latina y el Caribe (ALC)
emprendieron una serie de reformas en sus políticas comerciales
que continúan siendo controvertidas debido, en parte, al
desempeño disímil de la actividad económica en general de la
región. El crecimiento económico ha sido lento, especialmente
después de 1998, y tanto el desempleo como la incidencia del
empleo informal y la desigualdad de ingresos se incrementaron
después de las reformas. Los críticos de las reformas adscriben
estos resultados al comercio internacional. En este artículo,
analizaremos algunos de estos argumentos. Luego de describir
las políticas comerciales en la región, analizaremos la relación
entre la apertura y una serie de resultados económicos. En
nuestras conclusiones, dirigimos la atención a los complementos
que, aunque olvidados, son necesarios para maximizar los
beneficios del comercio.
El promedio relativamente bajo que representa el comercio
proporcionalmente en ALC se explica, en parte, por razones
geográficas, costo del transporte y otros factores no relacionados
con las políticas comerciales. Sin embargo, a medida que el uso
de barreras arancelarias y no arancelarias disminuyó con el
tiempo, muchos países recurrieron a la legislación antidumping
para restringir el comercio. Las leyes antidumping permiten
imponer aranceles de importación cuando se pueda probar en
las investigaciones realizadas que dicha importación infringe
“daños materiales” a las empresas locales y además, que sus
precios se encuentran por debajo del costo. Sin embargo, el
abuso de las leyes antidumping ha transformado a este
instrumento en una fuente de disputas internacionales. El
Gráfico 3 nos muestra la proporción de investigaciones por
antidumping por cada dólar en importaciones alrededor del
mundo al final de los años 90, cuando ALC estaba a la cabeza en
el uso de este instrumento proteccionista. En algunos países,
como Argentina, se impusieron estos aranceles en épocas de
declive económico (Gráfico 4). Por lo tanto, esta tendencia es el
Talón de Aquiles de las reformas al comercio de ALC.
II. Liberalización del comercio en América
Latina y el Caribe
Las dos décadas pasadas presenciaron cambios importantes en
las políticas comerciales de la región. El Gráfico 1 muestra la
evolución en el nivel promedio de los aranceles a la importación.
Entre 1980 y 1999 la región redujo sus aranceles de un promedio
de 30% a 10%, muy cercano a los estándares de la OCDE. El
conjunto de políticas proteccionistas incluían una serie de
barreras no arancelarias: permisos obligatorios, prohibiciones,
cuotas arancelarias y precios controlados, fueron instrumentos
de uso frecuente. El Cuadro 1 nos muestra la extensión de las
barreras no arancelarias (BNA) en el período 1989-1994 y en el
de 1995-1998. Excepto en Asia Meridional, la extensión de estas
BNA, disminuyó en todo el mundo, pero para principios de la
década de 1990, ALC ya mostraba una incidencia menor de BNA
que otras regiones.
III. Comercio y crecimiento
La liberalización comercial en ALC estuvo acompañada de
reformas macroeconómicas y estructurales de diverso tipo. Estos
paquetes de reformas también han sido cuestionados por los
críticos de la globalización, quienes afirman que han fallado ya
que no han producido milagros de crecimiento al estilo de los
ocurridos en Asia Meridional o en la misma ALC en el pasado,
tal como algunos “reformistas“ habían prometido. Dilucidar los
efectos de la liberalización comercial de los producidos por otras
políticas es un desafío complejo, especialmente porque la región
sufrió los efectos de la volatilidad de los flujos de capital, a
menudo agravada por políticas macro-financieras débiles. Sin
Los años 90 también presenciaron el resurgimiento de acuerdos
comerciales regionales y bilaterales. Este fenómeno mundial fue
un subproducto de la liberalización unilateral del comercio y la
inversión. Diversas iniciativas para la creación de mercados
comunes dieron lugar a la revisión de acuerdos preexistentes
como el Mercado Común Centroamericano (MCCA), la
Comunidad Andina (CA) la Comunidad Caribeña (CARICOM)
y la creación de uno nuevo, el MERCOSUR. Los Tratados de
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la vulnerabilidad debido a la concentración de las exportaciones
en una cesta limitada de productos o que las actividades
productivas relacionadas con la extracción de recursos
propenden a instituciones débiles.
embargo, Loayza, Fajnzylber, y Calderón (2002) concluyeron que
las variables que miden el resultado de los paquetes de reformas,
después de calcular los factores cíclicos y globales, tuvieron un
impacto positivo en el crecimiento. Por lo tanto estas reformas
explican las modestas mejoras en crecimiento que se registraron
en la década de 1990 en comparación con la de los años 80, si
bien hay algunas excepciones.
El estudio realizado por Sachs y Warner (1999, 2001a,b) ofrece
resultados econométricos favorables a la teoría de los recursos
naturales como maldición, al incluir las exportaciones de
recursos naturales como parte del PNB en algo que, por otra
parte, era una regresión estándar del crecimiento entre países.
Lederman y Maloney (2003) concluyeron que este resultado no
es sólido en comparación con mediciones alternativas de la
abundancia de recursos o a técnicas de cálculo, y que si algún
efecto tienen los recursos naturales en el crecimiento, éste es
positivo. De Ferranti, Perry, Lederman y Maloney (2002)
llegaron a la conclusión de que las actividades basadas en
recursos históricamente han sido fuente de dinamismo
económico como lo demuestra la experiencia acumulada en
países como Australia y Finlandia, donde las actividades
relacionadas a los recursos se han convertido en actividades del
conocimiento, produciendo un crecimiento alto de la
productividad. Martin y Mitra (2001) demuestran que el
crecimiento de la productividad en la agricultura superó al del
sector industrial tanto en los países desarrollados como en
aquellos en vías de desarrollo. En ALC, Chile es el ejemplo más
destacado de una experiencia positiva en el desarrollo basado en
recursos naturales tanto en minería como en agricultura.
Hay muchos canales posibles a través de los cuales el comercio
puede incentivar el desarrollo. Algunos resaltan los beneficios en
el rendimiento estático que surge de la reubicación de mano de
obra y capital anteriormente empleada en industrias protegidas
e ineficientes, en industrias orientadas a la exportación. Otras
proveen beneficios en el rendimiento dinámico a través de los
derivados de la tecnología y del aprendizaje cuando el
conocimiento se materializa a través de productos de
intercambio, especialmente los bienes de capital. En ALC, las
reformas al comercio se relacionan con el incremento en el valor
de las importaciones de bienes de capital por cada trabajador,
como se ve en el Gráfico 5.
La mayoría de las investigaciones comparativas a través de los
países concluyen que hay un relación positiva entre la apertura
comercial y el crecimiento de los ingresos. Este enfoque fue
cuestionado por Rodríguez y Rodrik (2000) basándose en que
las mediciones empíricas de la apertura, incluyen los efectos de
otras variables omitidas en el mismo. Sin embargo, Wacziarg
(2001) mejoró los trabajos realizados al identificar un efecto
positivo directo de las políticas comerciales abiertas en el
crecimiento económico. Aun más, el estudio macroeconómico
efectuado por Lederman y Maloney (2003) sugiere que la
concentración de ingresos por exportaciones obstaculiza el
crecimiento mientras que la liberalización de las políticas tiene
un efecto positivo en el crecimiento. Tal como lo muestra el
Gráfico 6, las exportaciones de ALC se diversificaron en los años
90, probablemente debido a una reducción de los prejuicios
anti-exportación y de la imposición de barreras a la importación.
Esto es auspicioso para el crecimiento a largo plazo.
Aun si a los responsables de las políticas en este tema les
preocupara la especialización en minería o agricultura, sería
engañoso sostener que el camino hacia la diversificación
económica es el proteccionismo. Las teorías modernas del
comercio resaltan la importancia de la geografía (la distancia
hasta los grandes mercados), el conocimiento técnico, capital
humano, infraestructura pública y la calidad de las instituciones,
conjuntamente con el trabajo, la tierra, el capital y los recursos
naturales, en la determinación de las decisiones de producción,
modelos de especialización, y dirección que toman los flujos
comerciales. De Ferranti, Perry, Lederman y Maloney (2002) por
lo tanto, concluyeron que las economías pueden diversificar sus
estructuras comerciales a través de políticas que favorezcan la
acumulación de nuevos recursos. El Gráfico 7 muestra la
experiencia de México, que pudo diversificar su base
exportadora y su estructura comercial, inicialmente concentrada
en recursos naturales (petróleo). En la actualidad, el país es un
exportador neto de maquinaria. Otro caso de cambio estructural
es Costa Rica, que se transformó en exportador de “chips” para
computadoras y equipo médico gracias a la inversión extranjera,
que se sintió atraída al país por su fuerza laboral bien entrenada,
estabilidad institucional y proximidad geográfica con los Estados
Unidos. En resumen, los recursos naturales no son ni maldición
ni destino.
IV. Comercio y recursos naturales
Una de las críticas que se le hacen a la liberalización del
comercio es que el modelo de desarrollo resultante de la misma
está restringido por la dependencia de los recursos naturales.
Hay varias versiones de esta teoría. Una de ellas sostiene que el
desarrollo basado en los recursos naturales está relacionado con
una menor acumulación de capital humano y físico, menor
productividad y beneficios derivados. Otra de las teorías sostiene
que las perspectivas de crecimiento en una economía basada en
los recursos naturales están limitadas por el tradicional
deterioro de sus términos comerciales. Algunas otras
argumentan que especializarse en recursos naturales incrementa
Ver Dollar (1992), Ben-David (1993), Sachs y Warner (1995), Edwards (1992, 1998), Frankel y Romer (1999), Dollar y Kraay (2000), Alesina,
Spolaore y Wacziarg (2000), y World Bank (2001) entre otros.
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V. Comercio, salariaos y desigualdad
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La incidencia de la informalidad es una preocupación para ALC.
Stallings y Peres (2000) llegaron a la conclusión que seis de cada
diez trabajos en ALC fueron creados en el sector informal en la
década de 1990. Sin embargo, no resulta claro como puede, la
liberalización, erosionar la calidad laboral. En el caso de
Argentina, la informalidad comenzó a incrementarse antes de las
primeras reformas al comercio, en 1988 (Gráfico 11). De
Ferranti, Perry, Lederman y Maloney (2002) sostienen que el
empleo informal no puede ser explicado por el comercio, sino
por el boom que experimentaron las actividades no comerciales
alentadas por tasas de cambio sobrevaluadas que resultaron del
ingreso de capitales ocurrido después de las macro estabilidad
de principios de los ´90.
Durante los años 90, varios países de ALC sufrieron altas tasas
de desempleo, pérdida de salarios y creciente informalidad. Una
de las fuentes de controversia es el papel que jugó el comercio.
Parte de las ganancias en eficiencia derivadas del comercio
proviene de la reasignación de recursos. Debido a que la fuerza
laboral no emigra automáticamente de los sectores declinantes a
los emergentes, este proceso de ajuste pudo haber creado
desempleo temporalmente. En el largo plazo, la oferta y
demanda para la fuerza laboral por ejemplo se ajustará para
asegurar una tasa natural de desempleo que depende más de las
condiciones del mercado laboral que de las políticas
comerciales. No hay evidencia de ninguna relación sistemática
en la apertura y el desempleo ni a nivel mundial (Cuadro 8) ni
regional (Gráfico 2). Las tasas de desempleo en muchas
economías liberalizadas no son sistemáticamente más altas
después de las reformas. Por ejemplo; Chile, el país de ALC con
la política comercial más liberal, tuvo tasas de desempleo altas
en los años inmediatamente posteriores a las reformas. Más
recientemente (antes del declive de 1999) la tasa de desempleo
regresó a niveles bajos. De forma similar, en México después de
ocho años de vivir bajo la normativa de NAFTA, la tasa de
desempleo en al actualidad es similar a su promedio histórico.
VI. Liberalización unilateral y regional
La liberalización unilateral se produjo en forma conjunta con la
proliferación de los acuerdos comerciales regionales. ¿Por qué la
liberalización comercial unilateral no es suficiente para cosechar
los beneficios aportados por un comercio más libre, como lo
sugiere la teoría? La respuesta simple es que la liberalización
unilateral no garantiza el acceso a mercados. Los aranceles, la
tasas antidumping, las barreras no arancelarias y aún el apoyo a
nivel local de las políticas aplicadas son utilizadas a menudo
para limitar la competencia de las importaciones. Las
negociaciones multilaterales bajo los acuerdos de la OMC y los
regionales pueden garantizar acceso a los mercados, y estos
últimos pueden también ofrecer acceso “preferencial”. Su eficacia
dependerá de los mecanismos para asegurar su cumplimiento,
que también pueden ser más efectivos bajo acuerdos regionales
y bilaterales que bajo la OMC.
Quizá aun más importante, los acuerdos regionales cubren
asuntos que van más allá del comercio y pueden tener efectos
importantes en el desarrollo. Por ejemplo, acuerdos comerciales
amplios con países desarrollados como Estados Unidos o la
Unión Europea pueden reforzar la credibilidad de las reformas
económicas, porque revertirlas puede costar caro en cuanto a
represalias potenciales. Aun más, estos acuerdos cubren aspectos
relacionados con la protección de los inversores y de los
derechos de propiedad intelectual, lo cual puede tener efectos
positivos significativos para la mayoría de los países con ingresos
medios de ALC al reducir el riesgo-país y estimular los esfuerzos
nacionales para investigación y desarrollo (I+D) que aceleran el
ritmo del avance tecnológico. Finalmente, los TLC pueden tener
efectos poderosos en las políticas comerciales internas al
movilizar los intereses de los exportadores a favor de las
reformas. Estos beneficios deben ser evaluados en función de los
efectos potenciales que pueda tener el desviarse de los acuerdos
regionales, lo que puede ser minimizado a través de una
liberalización unilateral y multilateral simultánea.
El incremento en la desigualdad de salarios en México y Chile,
como en la mayoría de los países de ALC, fue consecuencia a las
habilidades específicas requeridas por los cambios tecnológicos
(De Ferranti, Perry, Gill, Guasch, Maloney, Sánchez-Páramo y
Schady, 2003). La mayoría de los países en la región
experimentaron un incremento significativo en la demanda
relativa y en los incrementos salariales para trabajadores con
mayor entrenamiento. Aun más, como lo muestra el Gráfico 9, el
contacto con la competencia global está relacionado con
mayores salarios para un determinado nivel de educación. Por
lo tanto, la competencia internacional está relacionada con la
adopción de nuevas tecnologías que emplean trabajadores
entrenados, y con una brecha creciente entre los ingresos de
éstos y los de trabajadores con poca preparación. Pero esta
“prima por capacitación” ofrece una oportunidad para el
desarrollo a largo plazo a medida que las familias y el sector
público se concentren en el mejoramiento de la calidad y el
alcance de la educación, como lo exige el cambio tecnológico. Si
los países de ALC incrementan la oferta de capacidades, habrá
lugar para salarios reales altos y una distribución equitativa de
los ingresos. El Gráfico 10 nos muestra el declive de la
desigualdad salarial en Chile y México a medida que la demanda
de nuevas capacidades fue satisfecha con un incremento en la
oferta de las mismas.
2
En este gráfico, NT significa industrias No Comerciales. qx1, qx2 y qx3 representan el tercio de trabajadores que se desempeñan en
industrias con el porcentaje más alto de exportaciones, el segundo más alto y el más bajo de los precitados respectivamente. qm1, qm2 y
qm3 representan el mismo orden para los artículos importados.
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observan en sus otros socios norteamericanos. México adolece
de bajos niveles de inversión en I+D, bajo nivel de actividad en
patentes y un sistema de innovación nacional débil e ineficiente.
De Ferranti, Perry, Gill, Guasch, Maloney, Sánchez-Páramo, y
Schady (2003) demuestran que ALC en general adolece de
déficits significativos en ambos aspectos: destrezas e innovación.
Todos estos factores explican por qué el crecimiento de la
productividad es lento en la región y por qué las diferencias en
la productividad son tan persistentes aun cando se comparan
con las economías de Asia Meridional. Dada la
complementariedad entre destrezas y tecnologías que se reflejan
en un cambio global inclinado hacia la tecnología, las reformas
comerciales por sí solas no son suficientes. Sin una fuerza
laboral bien entrenada y mayores esfuerzos en I+D, estas
reformas pronto enfrentarán a cuellos de botella materia de
destrezas y desigualdades persistentes en materia de ingresos, así
como severas limitaciones en los procesos de adquisición y
producción de conocimientos. Sería una ingenuidad esperar que
el comercio y la estabilidad por sí solos permitan que ALC alcance,
sin esfuerzos adicionales, a los líderes tecnológicos del mundo.
VII. Los complementos olvidados del
comercio
La teoría neoclásica del comercio estipula que los niveles de
ingresos a través de las economías liberalizadas tenderán a
converger en un tiempo determinado. Desde el punto de vista
teórico, hay muchas razones para ser cautos en cuanto a esta
predicción. Los niveles de productividad pueden no converger
en presencia de brechas en las capacidades laborales entre países
pobres y países innovadores. (Acemoglu y Zilibotti 2001). Se
pueden esgrimir argumentos similares para otros factores que
impidan la capacidad de un país para adoptar nuevas
tecnologías e innovar, tales como diferentes infraestructuras,
instituciones locales, y gastos en I+D y políticas. Ejemplos claros
de convergencias incompletas pueden hallarse dentro de los
países, donde hay focos persistentes de pobreza a pesar de una
extensa integración económica entre regiones.
Lederman y Maloney (2003) llegaron a la conclusión de que la
liberalización y el NAFTA no son suficientes para ayudar a que
México alcance los niveles de innovación y productividad que se
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Gráfico 1
Tendencias Promedio de los Aranceles para los Países en Desarrollo
e Industrializados, 1980-88 (sin ponderación porcentual)
70.0
60.0
50.0
1980-1985
1986-1990
40.0
1991-1995
1996-1999
30.0
20.0
10.0
0.0
América Latina
y el Caribe
OCDE
Asia Oriental
y del Pacifico
Oriente
Sur de
Medio y Norte África
de África
África
Gráfico 2a
ALC y otras Regiones: Intercambio Comercial de Bienes y
Servicios Expresados como Porcentaje del PNB, 1980-2000
América
Unión
Asia
Oriental y Europea Latina
el Pacifico Monetaria y el
Caribe
Oriente Asia
Europa
África
Medio y Meridional al sur del y Asia
Norte de
Sahara Central
Africa
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Gráfico 2b
ALC: Intercambio Comercial de Bienes y Servicios
Expresados como Porcentaje del PNB
2000
120
100
80
60
40
20
Argentina
Brasil
Perú
Uruguay
Colombia
Bolivia
Venezuela
Guatemala
Paraguay
Chile
México
República
Dominicana
El Salvador
Panamá
Ecuador
Costa Rica
Honduras
0
Gráfico 3
Iniciativas Antidumping en Importaciones por cada Dólar Importado, 1995-2000 (EEUU=100)
3500
Africa
Asia
EAC
ALC
OCDE
3000
2500
2000
1500
1000
500
6
Japón
UME
Canadá
Estados Unidos
Australia
Israel
Nueva Zelanda
México
Guatemala
Uruguay
Ecuador
Chile
Panamá
Colombia
Venezuela
Costa Rica
Brasil
Nicaragua
Perú
T&T
Argentina
Polonia
República Checa
Eslovenia
Tailandia
Filipinas
Republica de Corea
Malasia
África del Sur
Egipto, Rep. de Arabia
Turquía
India
Indonesia
0
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Gráfico 4
Argentina: Salvaguardas del Antidumping en el Circuito de Negocios
14
50
Arg AD&CVD
40
12
ARG - Crecimiento
10
30
8
20
6
4
10
2
0
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
0
-10
-2
-20
-4
-30
-6
Gráfico 5
Importaciones de Bienes de Capital en ALC (por trabajador)
3000
2500
ARG
BRA
CRI
MEX
CHL
2000
1500
1000
500
0
1986 1987
1988 1989 1990 1991 1992
1993 1994 1995 1996 1997
1998 1999 2000
Los bienes de capital incluyen maquinarias para generación eléctrica, procesamiento metalúrgico, maquinaria industrial,
maquinaria especializada, equipos de transporte para oficinas, telecomunicaciones y otras maquinarias profesional, científica y
óptica.
SITC 2 items 71 to 79 and 87 to 88.
Fuentes: Total de trabajadores: WDI; Importaciones: UN Comtrade
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Gráfico 6
Concentración de Ingresos por Exportación de acuerdo al Índice de Herfindahl
0.35
0.3
Index
0.25
ALC
ASIA
MENA
ECA
AFR
OCDE
0.2
0.15
0.1
0.05
0
1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
Año
Gráfico 7
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Cuadro 1
Frecuencia en los Principales NTBs (por ciento)
Asia Oriental y el Pacifico
América Latina
Oriente Medio/Norte de África
Asia Meridional
África al sur del Sahara
1989-94
30,1
18,3
43,8
57,0
26,0
Cuadro 2
Tasa Promedio de Desempleo en ALC (por ciento)
1995-98
16,3
8,0
16,6
58,3
10,4
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