1. ¿Qué implica dicho plan?

HAITI
RESPUESTA Y EXPERIENCIA DEL BANCO MUNDIAL
Un desastre natural puede llegar a destruir años de desarrollo, por lo que el Banco Mundial ha
desarrollado una importante capacidad para ayudar durante las fases de recuperación y reconstrucción
posteriores a este tipo de calamidades. El martes 19 de enero, una semana después de que un
terremoto de magnitud 7,0 causara la peor catástrofe en la historia de Haití, un grupo de expertos del
Banco Mundial arribó a la escena. Desplegados a pedido del gobierno haitiano, el equipo trabajará
junto con funcionarios locales en el lanzamiento de un ambicioso plan de recuperación y
reconstrucción post terremoto.
1. ¿Qué implica dicho plan?
Las actividades posteriores a un terremoto o cualquier otro desastre natural se llevan a cabo en tres
grandes fases. Durante el transcurso de éstas, es necesario tener presente la mitigación de riesgo.
Solamente después de que la mayor parte del trabajo correspondiente a esas tres fases iniciales se haya
completado se podrá proseguir con los esfuerzos de desarrollo.
FASES TRAS EL IMPACTO DEL DESASTRE NATURAL
Respuesta al desastre natural
Rescate de vidas y propiedad
0 a 10 días
Ayuda para desastres naturales
0 a 25 días
Donaciones en efectivo, ayuda alimenticia, restauración de servicios públicos críticos, generación de empleo temporal,
evaluación de las necesidades de emergencia
Evaluación de daños y pérdidas
14 a 45 días
Datos de base, daño físico, perdidas económicas, impacto, necesidades, manejo de riesgos ante desastres naturales
Recuperación y reconstrucción
20 días hasta unos pocos años
Donaciones en efectivo, reemplazo de activos, generación de empleo temporal, proyectos de infraestructura, proyectos
de micro finanzas, planeamiento a mediano y largo plazo
Reducción de riesgos
Continuo
Códigos de construcción, modificaciones retroactivas, mecanismos de transferencia de riesgos, evaluación de riesgos,
planeamiento del ordenamiento territorial, aumento de la concientización, desarrollo institucional
Desarrollo
20 días hasta continuo
Desarrollo de la infraestructura con base en recursos locales, proyectos de micro finanzas regulares, estudios de base
locales, asesoría de gobiernos locales
•
Respuesta (0-10 días) y ayuda (0-25 días): La situación se ha estabilizado, se proporcionan
labores de rescate y ayuda médica inmediata, se distribuyen alimentos y se instalan refugios de
emergencia. Los cuerpos de las víctimas han sido atendidos y las estructuras peligrosas se han
identificado y aislado o están bajo control. Durante esta fase, también se llevan a cabo la
planeación para la recuperación y los primeros estudios de reconstrucción.
Además de asegurar que la población afectada tenga acceso a comida y salud básica, una de las
decisiones cruciales que deben ser tomadas durante los primeros días concierne a la vivienda. Si
un gran número de personas ha sido desplazado, se debe tomar una decisión respecto a donde
deberán refugiarse durante las fases de recuperación y reconstrucción: ¿dentro de la zona afectada
o fuera de ella? Esto es: ¿pueden movilizarse recursos para proporcionar refugios temporales (no
de emergencia) in situ o muy cerca de su antigua morada, o deberán construirse grandes “campos
de refugiados” a cierta distancia del lugar donde vivían?
•
Evaluación de daños y pérdidas (14 a 45 días): En el período de transición que va de la
respuesta a la recuperación, también tiene lugar la evaluación de daños y pérdidas, que ayuda a
determinar los efectos directos e indirectos del desastre natural. Una cabal compresión de dichos
efectos y las necesidades creadas sentará las bases de una recuperación y reconstrucción efectivas.
La evaluación de daños y pérdidas abarca dos dimensiones:
Evaluación del daño físico: consiste en una inspección física de los daños por parte de
ingenieros y otros especialistas. Esta inspección puede dividirse en tres sectores:
•
Sector público: consistente en edificios públicos, caminos, represas, suministro de agua y
otras instalaciones. Los departamentos de ingeniería involucrados deberán completar las
inspecciones iniciales en unos pocos días. Existe un número de referencias técnicas
disponibles para asistir a estos departamentos.
•
Sector industrial privado: al igual que el sector público, los recursos dirigenciales y
técnicos deberán ponerse a disposición para completar una inspección en unos pocos
días.
•
Sector privado residencial/comercial: este es el sector más problemático, dado que los
propietarios no poseen los recursos necesarios para detectar o comprender la importancia
de los daños. Las personas responsables de estas inspecciones se encuentran en los
departamentos de construcción, cuyo personal deberá incrementarse con funcionarios de
otras áreas. La normativa global estandarizada para la evaluación de daños posteriores a
un terremoto es el documento “ATC-20”, que deberá traducirse y utilizarse en caso de
que Haití no posea una normativa al respecto.
Evaluación de pérdidas económicas: La normativa global estandarizada para la evaluación
de daños y pérdidas económicas es la metodología Evaluación de daños y pérdidas (Damage
and Loss Assessment, DaLa) de la Comisión Económica de la ONU para América Latina y el
Caribe, utilizada por el Banco Mundial para evaluar los efectos de un desastre natural. La
DaLa mide el impacto sobre la economía general del país afectado, así como a nivel hogar.
La metodología proporciona una evaluación completa del daño, tanto de las pérdidas directas
como de las indirectas (p. ej.: pérdidas económicas derivadas de la inmovilización de bienes
productivos).
Una DaLa idealmente se lleva a cabo dos a tres semanas después del desastre natural.
Durante los primeros días posteriores al desastre, la coordinación y la recopilación de datos se
ven dificultados por la complejidad de la situación. Sin embargo, si pasa demasiado tiempo
luego del desastre, los daños ya no serán visibles y los planes de reconstrucción pueden estar
siendo implementados, con la posibilidad de que se pierda la oportunidad de integrar las
lecciones del DaLa. Completar la evaluación toma de dos a cuatro semanas, según el alcance
del desastre.
Dadas la preocupación respecto a la seguridad de las represas, se recomienda iniciar un
exhaustivo programa de acciones inmediatas, y de mediano y largo plazo, para asegurar una
evaluación y rehabilitación apropiadas de las que se encuentren en la zona afectada por el
terremoto.
•
Recuperación y reconstrucción (de 20 días- a unos pocos años): La situación regresa a una
relativa normalidad (aunque no totalmente). La primera prioridad es mudar a la población de los
refugios de emergencia (carpas, casillas) hacia un tipo de vivienda más tolerable (éstas pueden
ubicarse en campos de refugiados en los que pueden permanecer por meses o años) donde tengan
acceso a agua, saneamiento, nutrición y salud pública (incluyendo psicológica). Las escuelas
también vuelven a funcionar.
Una prioridad casi igual de importante es la restauración de la economía, del transporte, de los
servicios y de la actividad económica. Las carreteras dañadas son reparadas de manera temporal,
regresa la electricidad, se respalda el regreso de las actividades comerciales (de ser necesario, en
carpas) y las fábricas vuelven a funcionar. Estas actividades se llevan a cabo en forma parcial
durante los primeros días o semanas, pero al cabo de pocas semanas o meses, las funciones
sociales (familias, trabajo, escuela, comercios) ya están todas funcionando (de ser necesario en
instalaciones temporales).
En paralelo, durante esta fase también se lleva a cabo el planeamiento para la reconstrucción, en el
que el área afectada regresa plenamente a la normalidad. El principio rector para la
reconstrucción es: no se debe construir el próximo desastre. La reconstrucción abarca dos
dimensiones principales:
Reconstruir funciones: Construir nuevamente o realizar reparaciones permanentes para
alcanzar la misma función efectivamente. Por ejemplo, reemplazar o reparar un puente
dañado: la carretera no puede moverse, la ubicación es la mejor para un puente; todo lo que se
necesita es construir un puente que no sufra daños la próxima vez. Las normas para la
reparación o el reemplazo deben ser mejores que las anteriores.
Reconstruir de manera diferente: la fase de reconstrucción brinda una oportunidad única de
reconstruir de manera diferente. Los planes maestros para la comunidad pueden elaborarse e
implementarse de manera que aseguren que la reconstrucción no se lleve a cabo, por ejemplo,
en un suelo demasiado blando o cerca de posibles aludes.
•
Reducción de riesgos ante desastres naturales (continuo): La imprevisibilidad de los
terremotos, combinado a la importancia de los métodos de construcción, hacen que la mitigación
y la preparación sean especialmente relevantes en regiones sísmicamente activas. Si bien es
tentador hacer uso de la ventana de oportunidad que existe después del desastre natural para
introducir reformas institucionales y regulatorias que promuevan la prevención y la mitigación de
desastres naturales, se debe ser realista sobre lo que efectivamente puede lograrse dentro de un
contexto de proyecto de recuperación de una emergencia. Por lo tanto, es imperativo desarrollar o
reforzar el marco institucional para el manejo y mitigación del riesgo ante desastres naturales.
2. ¿Cuál es la mejor estrategia?
La DaLa es la base de una estrategia de recuperación y reconstrucción exhaustiva que combine las
necesidades inmediatas con el mediano y largo plazo. La estrategia se vincula a la asistencia
humanitaria y se combina con al planeamiento para el desarrollo, a la vez que incluye la reducción de
riesgos antes desastres naturales. Toma en cuenta la capacidad administrativa, frecuentemente
debilitada por el desastre, a la vez que mantiene un equilibrio entre las oportunidades y una mayor
posibilidad de reforzar las capacidades de corto y largo plazo para el manejo de riesgos ante desastres.
La experiencia muestra que los esfuerzos de mitigación luego de un desastre natural siguen tres líneas
principales de intervención, cada una altamente relevante en su momento específico.
•
Servicios básicos y protección social para garantizar una respuesta veloz que asista a grandes
grupos de personas afectadas que ya han perdido sus pertenencias, hogares y medios de vida.
Además de la tradicional ayuda humanitaria, la asistencia inmediata puede proporcionarse a través
de instrumentos como los esquemas de transferencia de efectivo, donaciones en especie,
donaciones para nuevas empresas, etc. Esto es muy importante durante el período de transición
entre la respuesta y la recuperación, o fase de ayuda. Los esfuerzos por restaurar los servicios
básicos como la salud y la educación también son críticos.
•
Reconstrucción y desarrollo de infraestructura que combine reparación con creación de
oportunidades de trabajo intermedias a través de programas de obras públicas. Esto es muy
importante durante la fase de recuperación. Mejora el poder adquisitivo de las familias afectadas
al mismo tiempo que reconstruye infraestructura crítica. Asimismo, proporcionarles
oportunidades de ingreso relacionadas con el trabajo físico parece ayudar a los sobrevivientes
tanto como el apoyo psicológico.
•
Recuperación y desarrollo económico para restablecer los medios de vida y reducir la pobreza.
Este tipo de asistencia aumenta mientras los esquemas de protección social son reducidos y
retirados paulatinamente. Esta ayuda, en forma de activos y capital de trabajo, se dirige a
restablecer la normalidad en la vida productiva de las familias y negocios.
Existen tres campos adicionales que también son importantes: (1) fortalecimiento de las capacidades
institucionales; (2) fortalecimiento de los mecanismos de información y coordinación y (3) la
introducción sistemática de la reducción de riesgos ante desastres naturales en todas las fases y
sectores de la recuperación y reconstrucción.
Por último, al desarrollar una estrategia de recuperación y reconstrucción, sería bueno tener en
cuenta que los problemas complejos y enraizados difícilmente podrán solucionarse durante la
recuperación y reconstrucción. Esto se puede ejemplificar perfectamente con los intentos de
aplicar los códigos de edificación, así como la construcción de capacidades. Ambos representan
problemas de larga data que solo pueden ser abordados a través de cambios incrementales.
3. ¿Qué lecciones se pueden tomar de los desastres naturales del pasado?
Se han aprendido algunas lecciones importantes de las experiencias derivadas de asistir a países de
alto riesgo para recuperarse luego del impacto de un terremoto:
•
Manejo de la recuperación o gobernabilidad: Las acciones llevadas a cabo durante las semanas
y meses posteriores a un desastre natural tienen un gran impacto en el proceso de recuperación
subsiguiente y necesitan ser planificadas e implementadas adecuadamente. La creación de un
punto focal o agencia para todas las operaciones mejora la coordinación entre agencias
ejecutoras, maximiza la focalización y minimiza la tensión entre beneficiarios y funcionarios.
Existen puntos a favor y en contra de los diferentes arreglos institucionales para el manejo de la
recuperación y reconstrucción.
Tabla 1. Arreglos institucionales para el manejo de la recuperación y reconstrucción en desastres
naturales seleccionados
País
Tipo de evento
Fecha del evento
Tipo de arreglo
institucional
Agencias ejecutoras
Indonesia
(Aceh y
Nias)
Tsunami y
conflicto
Tsunami: 26 de
diciembre de 2004;
acuerdo de paz: 15 de
agosto de 2005
Agencia especial
descentralizada (Badan
Rahabilitasi dan
Rekonstruksi/BRR).
Durante el primer año,
BRR mantuvo una
estructura centralizada.
Agencia de reconstrucción,
gobierno central
(limitado), gobierno
provincial y local,
donantes, ONG.
Indonesia
Terremoto
27 de mayo de 2006
Directorio de coordinación
centralizado (Tim Teknis
Gobierno provincial,
gobierno local, donantes,
(Yogya)
National), coordinado por
el Ministerio Coordinador
para la Economía
ONG.
Sri Lanka
Tsunami y
conflicto
Tsunami: 26 de
diciembre de 2004;
conflicto: continúa
Agencia especial
centralizada (Taskforce to
Rebuild the
Nation/TAFREN,
Reconstruction and
Development
Agency/RADA)
Gobierno central,
donantes, ONG.
Maldivas
Tsunami
26 de diciembre de
2004
Directorio coordinador
centralizado (National
Disaster Management
Center/NMDC)
Gobierno central,
donantes, ONG.
Colombia
Terremoto
25 de enero de 1999
Agencia especial
descentralizada (Fondo
para la Reconstrucción de
la Región
Cafetera/FOREC)
Gobierno local y ONG.
Pakistán
Terremoto
5 de octubre de 2005
Agencia especial
descentralizada
(Earthquake
Reconstruction and
Rehabilitation
Authority/ERRA)
Gobierno provincial y
local, fuerzas armadas,
organizaciones asociadas,
donantes, ONG.
Granada
Huracán Iván
7 de septiembre de
2004
Agencia especial
centralizada (Agency for
Reconstruction and
Development/ARD)
Gobierno central,
donantes, ONG, y socios
externos.
Honduras
Huracán Mitch
25 oct. – 1 nov. de
1998
Agencia especial
centralizada (Comisión
Permanente para
Contingencias/COPECO)
Gobierno central, gobierno
provincial y local,
donantes, ONG
•
Transparencia: Es clave a la hora de una reconstrucción exitosa, le permite a todas las partes
involucradas seguir el progreso de la reconstrucción –– quién hace qué y en dónde. Esto es
esencial a la hora de coordinar una respuesta efectiva y es bueno para la moral pública. A medida
que se avanza en la recuperación y la reconstrucción, se necesitará de una comunicación más
amplia y detallada a nivel regional y local. Una propuesta innovadora utilizada en Indonesia fue
el establecimiento de un periódico que proporcionaba información vital sobre la reconstrucción.
Otras regiones han logrado este objetivo a través de Internet.
•
Financiamiento: Cuando un desastre natural acontece, la principal preocupación del país
afectado es qué hacer, cómo hacerlo, y, obviamente, cómo financiarlo. Se necesita financiamiento
inmediato y, quitando la generosa asistencia de emergencia internacional, estos fondos
generalmente son desviados del desarrollo a largo plazo. Una vez que la fase de asistencia
humanitaria ha terminado, el país afectado tiene dificultades para acceder a financiamiento que le
permita implementar acciones de recuperación antes de que los programas de reconstrucción y
desarrollo a largo plazo puedan comenzar. El desembolso oportuno de financiamiento para la
recuperación, que sea capaz de cerrar la brecha entre la asistencia humanitaria y el desarrollo, es
crucial para garantizar una recuperación acelerada. Existen varias formas de financiamiento para
la recuperación:
•
Para los países más vulnerables, el establecimiento de fondos de contingencia (ya sea a
escala nacional, regional o global) resulta en la entrega oportuna de recursos financieros
adecuados.
•
La transferencia de riesgo es otra opción. El Consorcio de Seguros para Catástrofe de
Turquía, establecido luego del terremoto de Mármara en 1999 y respaldado por el gobierno
de Turquía, el Banco Mundial y la compañía privada de reaseguros Milli Re, es un buen
ejemplo de una asociación público-privada que ha proporcionado transferencia de riesgos
ante catástrofes y un mecanismo para el financiamiento.
•
El enfoque seguido por el gobierno de Pakistán, en términos de haber separado con claridad
los papeles y las responsabilidades de los distintos protagonistas (agencias bilaterales,
instituciones financieras internacionales, sociedad civil y agencias ejecutoras) en casos de
ayuda y reconstrucción ha ayudado a cerrar las brechas de financiamiento de manera eficiente
y efectiva. También creó complementariedades entre diferentes proyectos, minimizando las
divergencias estratégicas y evitando superposiciones geográficas y programáticas.
•
El gobierno de Indonesia obtuvo un total de US $7,800 millones de la comunidad
internacional y aprobó una suma propia de US $ 2,300 millones para un programa de
rehabilitación y reconstrucción de cinco años. El gobierno estableció un fondo de múltiples
donantes (Multi-Donor Fund, MDF) como mecanismo de financiación que asegurase una
entrega eficiente y coordinada de la ayuda financiera, en forma conjunta con la comunidad
internacional y la sociedad civil.
4. ¿Cómo lograr una implementación exitosa?
Varios aspectos técnicos son claves para lograr una recuperación y reconstrucción exitosas.
•
Normas y regulaciones: Se debe aprovechar cualquier oportunidad de adoptar y ejercer códigos
de construcción a prueba de terremotos, tanto antes como después de un terremoto. La sencillez
del mensaje es esencial para la adopción de tecnologías a prueba de desastres naturales. En
Pakistán, por ejemplo, se promovieron sencillas técnicas de albañilería sin ingeniería que fueran a
prueba de terremotos y pudieran ser comprendidas, adoptadas y aplicadas por los aldeanos.
De nuevo, en Pakistán se desarrollaron diseños típicos que fueron examinados por expertos
sísmicos y promocionados en el terreno. Los edificios terminados luego fueron cotejados con los
diseños originales y los errores comunes fueron resaltados. Se promulgaron pautas que mostraban
cómo arreglar esos mismos errores comunes. La promulgación de normativas no es suficiente; el
proceso de construcción debe ser visto como un proceso o como una serie de eslabones entre el
diseño, funcionarios locales, constructores, artesanos locales y propietarios, en donde el proceso
puede colapsar en cualquier punto. La reconstrucción efectiva significa la creación de un sistema
de medidas – educación, capacitación, ejecución, etc. – que fortalezcan cada paso del proceso.
•
Vivienda: Como mencionamo, las decisiones respecto a la vivienda son fundamentales para el
proceso de recuperación y reconstrucción. Numerosos desastres naturales apuntan a dos lecciones
clave:
Las personas no quieren mudarse. En la máxima medida en que sea posible, las personas
desplazadas deben regresar tan pronto como sea posible al lugar más cercano a su antigua
residencia. Si su vivienda ha sido destruida, una solución podría ser darle prioridad a la
remoción de escombros, para luego construir núcleos habitacionales en el mismo lugar, que
luego pueden mejorarse a medida que pasa el tiempo. Si la densidad de población u otras
condiciones no lo permiten, entonces se deberían proporcionar viviendas temporales en las
inmediaciones de su antiguo lugar de residencia – parques, campos deportivos escolares, etc.
La renuencia a mudarse está sólidamente fundamentada, las personas tienen antiguos lazos
con su comunidad y viven en donde viven por muy buenas razones. Mudar a las personas a
campos de refugiados lejanos destruye a las comunidades y trastoca sus vidas por muchos
años.
Un atajo hacia la vivienda permanente. Tradicionalmente, las viviendas luego de un
desastre natural han pasado por tres fases – emergencia (carpas), transicional (campos de
refugiados) y permanente. Una lección clave de muchos desastres naturales es que se debe
eliminar o minimizar la fase transicional y mudar a las personas directamente de los refugios
de emergencia a las viviendas ‘permanentes’. Claro que una vivienda permanente completa
no se puede suministrar instantáneamente, pero la entrega de módulos con núcleos
habitacionales (o los materiales para que los residentes los hagan) en el lugar mismo de su
antigua residencia les permite a los residentes regresar y continuar con sus vidas. A medida
que pasa el tiempo, estos módulos nucleares son ampliados y se convierten en viviendas
permanentes.
•
Infraestructura crítica: La reconstrucción de edificios e infraestructura pública debería incluir
tecnología a prueba de terremotos. La reconstrucción es una oportunidad única para mejorar la
infraestructura crítica y esa oportunidad no debe ser desperdiciada.
•
Medios de vida: A menudo, se presta muy poca atención al impacto de las operaciones de
recuperación sobre los medios de vida. En el caso de los desastres naturales que causan un daño
significativo a las viviendas, hay que tomarse el tiempo para asegurar que todos los materiales de
construcción utilizables sean recuperados y reciclados, convirtiéndose en una forma de garantizar
que los pobres puedan pagar la reconstrucción.
•
Protección social: Los mecanismos tales como las transferencias en efectivo son intervenciones
normalmente administradas por los gobiernos centrales y luego ejecutadas y supervisadas por
gobiernos locales y redes de la sociedad civil. Como parte de los esfuerzos de planeamiento
gubernamentales, los países deberían planificar respuestas que apunten a una distribución rápida,
equitativa y consistente de la ayuda.
•
Servicios de salud: Es crítico asegurar el acceso a servicios esenciales de salud primarios y
secundarios a medida que el sistema es reconstruido, enfocándose en poblaciones con necesidades
especiales, especialmente las mujeres y los niños. Para mejorar la coordinación, podría ser útil
movilizar a jefes y personal de salud de áreas que no hayan sido afectadas para que trabajen
temporalmente en las zonas afectadas por el terremoto. También es importante cuidar de los
trabajadores de la salud, dado que el impacto psicológico de un terremoto puede llegar a
manifestarse en un mayor ausentismo laboral, insomnio, y pasividad.
El sector de la salud también enfrentará la carga adicional de atender a los nuevos subgrupos
vulnerables de la población, incluyendo a los discapacitados, las viudas y los huérfanos, quienes
requieren de servicios y atención especializados. Probablemente surjan graves problemas
ambientales, tales como el riesgo de epidemias causadas por la acumulación de deshechos y
basura así como la recolección y disposición de escombros en las áreas afectadas. Esto
seguramente genere un ambiente propicio para la transmisión de enfermedades contagiosas o
vectoriales, incluyendo el sarampión y la meningitis, así como enfermedades de transmisión
hídrica como la fiebre tifoidea, la hepatitis A y el cólera.
•
Infraestructura comunitaria: La reconstrucción generalmente es administrada por gobiernos
locales, organizaciones de la sociedad civil, agencias de la ONU y organizaciones no
gubernamentales con experiencia en el tema, y es ejecutada por organizaciones comunitarias o, en
donde sea posible, por contratistas locales, utilizando materiales y fuerza de trabajo locales. La
preparación e implementación de políticas y directrices adecuadas sobre normas de ingeniería,
normas laborales, contrataciones, adquisiciones, supervisión y control de calidad acelerará la
velocidad de implementación sin comprometer la calidad.